L'histoire politique de France depuis un
Constatations siècle a rendu la démonstration plus saisisscientifiques: santé encore.
Indépendance Elle fait voir qu'en ce pays on a presque
DE toujours exagéré les contacts entre le gou-
l'exécutif vernement et le parlement, de telle sorte
que le chef de l'Etat — en dehors des
périodes de réaction, où il se trouva tout puissant en face
d'un parlement servile, se vit au contraire réduit au rôle de
commis de la Législature, n'ayant vis-à-vis d'elle aucune
autorité, aucune prérogative assurant son iDdépendance et sa stabilité.
L'histoire de France est celle d'un perpétuel conflit entre les deux pouvoirs.
La Constitution de 1791 place le Roi en dehors du pouvoir législatif, mais lui refuse toute action sur le Parlement, et rend presque impossible le gouvernement de cabinet en défendant le cumul des fonctions de ministre et du mandat de député.
Le gouvernement eût dû être fort pour maintenir Tordre et contenir la démagogie. Destitué de toute influence, le Roi ne pouvait résister au torrent, La Royauté succomba ; la démagogie prit le dessus.
Succédant à la Constituante et à l'Assemblée législative, la Convention se livra à des excès qui provoquèrent la réaction consulaire et impériale.
Les chartes de 1814 et de 1830 consacrent sans exagération le principe de la division des pouvoirs ; elles donnent au Roi la tierce partie de l'autorité législative, le droit do dissoudre et de proroger les chambres.
L'insuccès des deux Restaurations tient à des causes spéciales et étrangères à la théorie de Montesquieu.
Le rôle donné au pouvoir exécutif par la Constitution de 1848 résulte encore d'une mauvaise application du principe de la division des pouvoirs. Le Président de la République n'a que le droit de faire présenter des projets de lois à l'Assemblée nationale par ses ministrea lesquels ne peuvent être députés, mais ont libre entrée aux chambres. Il n'a pas à sanctionner les lois comme en Amérique, mais est pourvu du droit de réclamer de l'assemblée une nouvelle délibération.
Cet isolement de l'exécutif tenu à Véccurt du législatif produit ses conaéqueneea habituelles.
L'exécutif n'ayant qu'une influence insuffisante est trop faible pour résister à l'Assemblée nationale et pour procurer au pays les bienfaits de l'ordre et de la paix.
L'assemblée toute puissante ne rencontre aucun frein, usurpe les fonctions gouvernementales, qu'elle est inapte à remplir. Cette situation ne tarde pas à amener une période de démagogie, pleine d'inconvénients. Il sufl&t de quelques mois pour que le besoin d'ordre l'emporte une fois de plus sur l'amour de la liberté. En décembre 1848, Napoléon devient Président de la République ; le 21 juin 1862 il promulgue une Constitution ; la même année, au mois de décembre, l'empire est rétabli.
Le grand mal politique dont la France souffre aujourd'hui encore, c'est l'instabilité ministérielle. Elle a plusieurs causes, Vuiie des principales est la faiblesse, l'isolement du pouvoir exécutif.
Le Président de la République nommé pour 7 ans par les deux chambres réunies en Congrès n'a qu'un Veto purement suspensif, il ne peut dissoudre les Chambres que sur Vavia conforme du Sénat
€ En France, dit M. de Laveleye (41), la direction des » affaires publiques a été presqu'entièrement accaparée par » la chambre des députés Au milieu des continuels change- » ments de ministère, le rôle du pouvoir exécutif s'eftace » de plus en plus ».
Le doyen de la cour suprême des Etats-Unis, en parlant du Président de la République Française dit : « qu'it est un » véritable zéro, que son atcion est nulle. Ce n'est qu'un » simple jouet pour la représentation publique, un jouet dans » la main de la faction qui prévaut à la Chambre. Ses fonc- » tiens principales sont de reconstruire perpétuellement des > cabinets qui s'écroulent à peine construits, sur lesquels » il n'a aucune influence (42). »
(41) Le eronvemement de la Démocratie, II pa^e 124.
(42) y. YoflBion. La Constitution des Etat-Unis, pa^e 72. — Y, la préfaoe de Caaimir Périer à l'onvrage de M. R, Bompard sur le Veto. (Paris — Roosseaa — 1906).
Ces constatations et observations ont con- 225. duit la science politique, à donner du principe de Montesquieu une interprétation fondée Conclusions, sur le bon sens et Texpérience pratique.
Cette interprétation répudie d'abord l'idée de fskire de la division des pouvoirs une règle abstraite et absolue, qui imposerait de les organiser sur la base d'une séparation complète. Il n'en peut être question et ce serait une absolue impossibilité. Division des pouvoirs signifie seulement autonomie des pouvoirs ; elle n'exclut entre eux ni liaison, ni rapports ; elle ne peut supprimer les fréquents points de contacts, qui se produisent nécessairement et à tout instant de l'un à l'autre. Pour assurer la bonne marche de l'Etat, l'équilibre et l'harmonie des pouvoirs, il convient, au lieu de les isoler, de prévoir leur action commune et de régler leurs communications. <L Prise dans son sens absolu, » la séparation est une pure chimère : elle constituerait,
> dit le Comte de Francqueville, dans un même Etat, des j^ souverainetés distinctes, la lutte incessante et l'anarchia
> Séparation doit signifier indépendance limitée — chacun
> des pouvoirs doit se mouvoir dans le cercle de ses attribu-
> tions; il ne doit pas envahir le domaine des autres, de mê-
> me que chaque citoyen doit jouir de sa liberté sans entra- » ver celle d'autrui ».
Cela revient à dire que la division des pouvoirs n'est ni un principe absolu, ni le principe unique de la science politique ni un principe purement abstrait
Ce n'est pas un principe ahaclufiSLt il ne s'oppose pas à ce que chacun des pouvoirs intervienne partiellement dans l'exercice des autres ; il n'empêche pas les relations entre les pouvoirs ; au contraire il les suppose et les exige.
Secondement, ce principe doit être pratiquement combiné avec d'autre8,notamment avec le principe des gouvernements mixtes, dont il sera question dans le chapitre suivant.
Il ne faut pas violer ce dernier principe dans le but de réaliser complètement le premier.
Ainsi, en serait-il, si Ton réalisait la séparation absolue de Texécutif et du législatif.
La séparation des pouvoirs n'est pas non plus un principe abstrait, mais une règle expérimentale, susceptible d'applications diverses et de graves tempéraments. Elle signifie avant tout indépendance des pouvoirs. Elle comporte donc le recours aux moyens, qui, suivant les temps et les paya^ paraissent les meilleurs pour assurer cette indépendance. L'expérience démontre que la magistrature la plus indépendante est celle que nomme le gouvernement et qui est dotée de l'inamovibilité. La réalisation pratique et concrète du principe est donc ici tout autre que ne paraît l'impliquer son application théorique.
Cette interprétation pratique de la division des pouvoirs, Madison déjà la proposait dans les célèbres articles qu'il faisait paraître en 1788 pour défendre la Constitution fédérale américaine du reproche qu'on lui faisait d'avoir négligé le principe de Montesquieu. En s'appuyant sur la constitution anglaise, que l'auteur de l'Esprit des lois qualifiait, rappellet-il, de miroir do la liberté politique,Madi8on (43) concluait : » Montesquieu n'a pas entendu exclure toute action par- » tielle, tout contrôle réciproque des différents pouvoirs l'un » sur l'autre ; ce qu'il a voulu dire, comme le montrent ses "» propres expressions, et plus évidemment encore les exem-
> pies qu'il avait sous les yeux, c'est que, lorsque la totalité » du pouvoir d'un département est exercée par les mêmes » mains qui possèdent la totalité du pouvoir d'un autre dé- » parteraent, les principes fondamentaux d'une Constitution
> libre sont renversés ». — Partant de la Constitution de New-Hampshire, Madison déclare que les pouvoirs doivent être séparés et indépendants, autant que la nature d'un gouvernement le permet et autant que cette séparation peut
(43) V. Le Fédéraliste, page 399 bb.
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s'accorder avec cette chxLvae d'union qui lie Uensemble de la Constitution en un tout indivisible d'unité et d'amitié.
Le second article, que Madison consacre au même sujet, a pour objet de démontrer que « s'il n'existe pas entre les ^ pouvoirs une liaison et une union qui donne à chacun » d'eux un contrôle constitutionnel sur les autres, le degré » de séparation que requiert le principe, comme essentiel à » un gouvernement libre, ne sera jamais, en pratique, effica-
> cément maintenu (44) >.
Cherchant à déterminer la condition essentielle de la séparation des pouvoirs, Saint-Oirons estime qu'il suffit de les rendre indépendants l'un de l'autre quand à l'existence. Esinein{4t5) est. du même avis.< Le principe,dit-il,se réduit à » ceci : que les pouvoirs reconnus distincts doivent avoir
> des titulaires, non seulement distincts, mais indépendants
> les uns des autres, en ce sens qu'un des pouvoirs ne puisse
> pas révoquer à volonté le titulaire d'un autre pouvoir. » C'est là, dans l'inamovibilité réciproque, que gît le prin-
> cipe actif et bienfaisant. C'est par là que les divers » pouvoirs peuvent véritablement, dans la limite de leurs » attributions, se contrôler les uns les autres et s'opposer, au
> besoin, sur le terrain légal, ces résistances pacifiques, qui
> sauvegardent la liberté publique )>
