La seconde objection prétend que le principe
Objection: de Montesquieu est impraticable. L'abbé
Inégalité Raynal au XVIII® siècle lui reproche de
des créer la lutte entre les organes de la puissance
pouvoirs, publique et d'instituer l'anarchie des pouvoirs.
En cas de désaccord entre eux, comment la
la Souveraineté pourra-t-elle fonctionner ?
Il est puéril, impossible, d'appliquer à l'Etat les lois de la physique.
les pouvoirs. V. Tétade da C* de FranquevUle but la séparation des pouvoirs dans les Annales de V Académie de» sciences morales et politique*. Octobre 1891.
(62) pagre 96.
Mercier de la Rivière (V. ci dessus page 362) et Condorcet à la Conventîon(63) développent avec force cette critique.
Il n'y a, pensent-ils, rien de sérieux dans la doctrine des contreforces ou de la pondération des pouvoirs.
La balance, l'équilibre des pouvoirs ne peut exister : leur séparation est contraire à la nature des choses ; ou bien les pouvoirs seront de force égale, et ce sera Tinertie, Timpuis* sance, ou ils seront de force inégale et le plus fort triomphera : la division sera dès lors purement illusoire.
Palma observe que cette objection est au fond purement théorique et trouve sa meilleure réfutation dans les faits et principalement dans Thistoire politique do l'Angleterre. Quel peuple a marché plus tôt et plus rapidement dans la voie du progrès politique ?(64) Montesquieu lui même avait prévu déjà cette objection et y répondait adéquatement. € Les trois
> puissances devraient former un repos ou une inaction.
> Par le mouveinent nécessaire des choses, elles seront con-
> traintes d* aller, elles seront forcées d* aller de conceH >. Les faits ont en définitive donné raison à Montesquieu.
Est-ce qu'en Angleterre, aux Etats-Unis, en Belgique, la division des pouvoirs a produit l'immobilité, entravé la marche de l'Etat, contrarié le fonctionnement de la puissance publique ?
Paul Janet, rencontre à son tour l'argument, qu'il formule avec beaucoup de netteté (66).
€ Ou les trois pouvoirs de l'Etat marchent d'accord, dit-il,
> ou ils sont en dissentiment. S'ils marchent d'accord, ils
> forment une unité, et leur action est souveraine et absolue,
> et ils peuvent abuser du pouvoir, tout aussi bien qu'un » monarque, tout aussi bien que le peuple lui même. Ne
(63) La critique de Condoroet à la Convention est reproduite par Wilson, dans TouTrage dont il aéra question plus loin : Le gouvernement congre»* Honnel,
(64) Droit constitutionnel, I, page 188.
(66) II, pagres 372 ss.
> peut-il pas arriver qu'en un pays protestant, le roi, les
> chambres, les tribunaux soient tous d'accord pour oppri-
> mer les catholiques ? Où est la garantie pour la liberté ? » Si au contraire on suppose les pouvoirs en dissentimenty il
> n y aura pas d'action; les tiraillements gêneront l'exécution.
> Ce sera l'immobilité ou l'anarchie >.
Il faut répondre avec Pavl Janet :
V) La division des pouvoirs n'est pas la séparation des pouvoirs. « L'Etat, dit Bluntschli, exige div^ision et liaison « des pouvoirs ». La division n'est pas l'isolement. Il faut, selon Janet, « unir et accorder les pouvoirs. L'indépendance noiême des pouvoirs exige que chacun d'eux ait une certaine part dans l'action de l'autre. La division des pouvoirs n'est qu'un principe général, ce n'est pas un principe absolu. Si le pouvoir législatif ne peut rien sur l'exécutif, celui-ci rendra le premier tout à fait vain ; si l'exécutif no peut rien sur le législatif, celui-ci s'emparera de l'exécutif ». On a tort de raisonner comme s'il s'agissait de 3 pouvoirs complètement isolés, complètement étrangers l'un à l'autre, ce qui n'est pas et ne peut-être.
2'' La division des pouvoirs, pas plus que les autres institutions politiques ne peut remédier à tous les abus, prévenir tous les maux.
En fait, chacun des pouvoirs, ayant un rôle déterminé, constitue pour les deux autres un frein. L'action du gouvernement trouve évidemment une limite dans celle des deux chambres.
Le despotisme parlementaire est certainement empêché par l'indépendance de l'exécutif. Les empiétements du pouvoir judiciaire lui même trouvent un frein dans l'autonomie du législateur et du gouvernement. Sans doute, l'accord des trois pouvoirs supprimerait toute garantie, mais y a-t-il une protection possible contre ce danger ? D'autre part ce danger n'est-il pas de pure imagination ? Est-il à craindre que dans un Etat constitutionnel, jouissant de la liberté de la presse,
des libertés de réunion et d'association, pourvu d'institutions représentatives fortement organisées, les trois pouvoir^ arrivent à être accaparés par une minorité despotique et tyrannisent la nation ? L'hypothèse est purement fantaisiste. L'opinion publique, la presse, les associations, la toute puissance du corps électoral, ne permettent guère que cette hypothèse se réalise.
L'hypothèse d'un désaccord persistant, durable entre les pouvoirs, n'est guère plus plausible. Les meilleurs gouvernements ne valent qu'en raison de l'esprit public qui les soutient. Si cet esprit public fait défaut, tout ira mal, le moindre conflit entre les pouvoirs produira des déchirements, et livrera l'Etat à l'anarchie, à la guerre civile. Mais étant donné un certain développement politique et un certain progrès, dans les institutions en rapport avec ce développement, V esprit national pénètre et soutient les divers organes de Ut Souveraineté. « L'on ne voit pas les corps politiques, comme dit
> P. Janet (p. 374), mettre leur intérêt au dessus de Vara&wr 1> du pays ; la bonne volonté de ceux qui exercent les pouvoirs » publics amène des concessions réciproques ; elle évite à » l'Etat ces tiraillements, et ces crises d'anarchie, qu'enfan-
> tent nécessairement, sous tous les régimes, l'égoïsme indi-
> viduel, l'absence de tout sentiment national et de tout
> esprit de sacrifice à la chose publique. Là, où le sentiment 1^ national et l'esprit politique sont développés, l'opposition
> des pouvoirs peut bien amener une certaine lenteur dans
> les affaires, mais n'est-ce pas un bien ? Ce ralentissement
> produit la réflexion, le calme, VapaisementlA lutte des
> pouvoirs engendre la lumière et la modération des déci-
> sions, tandis que la précipitation des décisions est une » source d'erreurs et d'excès. >
Certes, un pouvoir peut exercer une influence dominanie; il en sera presque toujours ainsi du pouvoir législatif, qui, p«r le vote des lois et des budgets, est le régulateur des autres.
Mais en quoi cette influence dominante empêche-t-elle
les divers pouvoirs de se contrôler les uns les autres et d opposer au besoin sur le terrain l'égal des résistances pacifiques qui sauvegardent la liberté ? (66) Ne faut-il pas dire, au contraire, que V excès d'influemce^ dont peut disposer l'un des pouvoirs, est un motif de plus pour prot^er et fortifier lautonomie des autres, augmenter leur force de résistance ?
Le principe de Montesquieu n'a plus au- 234. jourd'hui pour adversaires que des publicistes Critiques qui l'entendent mal, et dont les objections eontempo- n'atteignent dès lors que l'interprétation raines. inexacte qu'ils en donnent. Pourtant, il s'est rencontré aux Etats-Unis un écrivain dont les critiques acerbes ont fait sensatisn. Il s'agit de M. Woodrow Wilson, l'auteur d'une récente étude sur la politique américaine (67). Le principal reproche qu'il isÀt à la division des pouvoirs, c'est de supprimer dans le gouvernement V unité de direction et d'éimrpiUer les responsabilités,
Wilson prend à partie « ce sectionnement de l'autorité,
> ce découpage en petits morceaux, dit-il, qui est le but de
> la Constitution des Etats-Unis. Chaque branche du gou- » vernement est accompagnée d'une petite dose de responsa-
> bilité, dont les applications limitées offrent à chacune de
> nombreux échappatoires.
> Tout coupable soupçonné peut rejeter la faute sur son » voisin.
> Comment la nation pourrait-elle connaître à qui il faut donner le fouet ? »
Wilson ajoute que la séparation exacte des pouvoirs n'existe que dans la théorie littéraire de la Constitution, ce que Condorcet appelait le « livre de la loi »; en fait, la direction du gouvernement tout entier, appartient aux Comités permanents du Congrès.
(66) Esmein, paRre 282.
(67) Gongrreesional govemment, Boeton 1890 — p. 284 — 290. Cet ouvrage Tient d'être traduit — Y. les appréoiations d'EBmein, pages 280 as.
En fiiisaiit cette constatation, il ne fait que confirmer ce que nous avons dit nous même des rapports, des contacts inévitables qui se sont introduits entre la législature et l'exécutif, à raison de Tisolement où la Constitution américaine place ce dernier pouvoir.
Quant à sa critique fondamentale, elle est entachée d'une évidente exagération.
Lunité de direction de VEtat ne saurait être compromise que par la séparation absolue des pouvoirs : or, il n'en saurait être question. Il est bien certain que des rapports constants doivent s'établir entre eux, et que leur action doit être coordonnée soigneusement.
Quant à la responsabilité, elle nous paraît bien mieux assurée dans le système qui confie à des organes distincts, sous lewr responsabilité propre, des attributions bien déterminées, que dans le système de confusion des pouvoirs et des attributions, ne confiant à aucim agent de l'autorité l'exercice autonome d'aucune charge distincte, et ne pouvant alors faire peser sur lui aucune responsabilité précise et efficace.
La critique de Wilson ne serait vraie que si l'on outrait la division, de manière à éparpiller les fonctions, que si l'on s'avisait de découper en morceaux les attributs de la puissance publique.
Mais il ne s'agit que de vastes et fondamentales divisions, du démembrement de la puissance publique en trois ou quatre branches bien distinctes. Le paragraphe qui va suivre le montrera clairement.
§ 4. Notion et classement des ponrolrs.
Il ne suffit pas de proclamer le principe de 235. division des pouvoirs, d'en expliquer le sens Ancienne exact et la portée.
doctrine. Pour réaliser cette division, assurer l'indépendance des pouvoirs, et prévenir leurs conflits, la tâche essentielle est de définir exactement chacun
d'eux, de déterminer d'une façon précise son rôle, sa sphère d'action, sa compétence. C'est l'un des problèmes fondamentaux, que le Droit public moderne cherche à résoudre.
Sur ce sujet, les anciens auteurs ne fournissent que peu ou pas d'éclaircissement.
Aristote ne fait qu'indiquer les choses essentielles à considérer dans les Etats pour les organiser et les distinguer.
Locke au XVII«siècle donne des trois pouvoirs une notion peu satisfaisante.
Le pouvoir législatif est pour lui le pouvoir de déterminer les offenses, la compensation, la réparation et la peine ; cette formule paraît comprendre le pouvoir judiciaire ; le pouvoir exécutif serait le pouvoir de faire ce qui est convenable pour la protection des intérêts particuliers et publics.
Le pouvoir confédératif, uni ordinairement à l'exécutif, serait le pouvoir de faire la paix et la guerre.
Pourquoi faire du pouvoir confédératif un pouvoir séparé? Les relations internationales ne relèvent-elles pas de la compétence du gouvernement, parfois même des tribunaux? Les intérêts internationaux sans doute sont d'un ordre spécial; ils sont distincts des autres intérêts. Mais la division des pouvoirs de l'Etat, ou, comme dit Locke, des prérogatives essentielles à V existence de VEtat, n'est pas fondée seulement sur la diversité des intérêts, dont l'Etat s'occupe, mais encore sur la diversité des modes d'agir de l'Etat
Enfin, Locke commet une grave erreur en négligeant complètement le pouvoir judiciaire.
Montesquieu a suivi plus ou moins la théorie de Locke. Il s'en rapproche en définissant le pouvoir exécutif, la puissance exécutrice des choses qui dépendent du Droit des gens (jus gentium), par laquelle le prince ou le magistrat fait la paix ou la guerre, envoie ou reçoit des ambassadeurs, établit la sûreté, prévient les invasions.
L'auteur de V Esprit des lois, s'élève toutefois bien au-dessus de Locke en érigeant la fonction judiciaire en pouvoir
indépendant II définit ce pouvoir : la puissance exécutrice des choses qui dépendent du Droit civil, par laquelle le prince ou le magistrat punit les crimes ou juge les différends des particuliers.
On avouera que ces définitions ne jettent pas une vive lumière sur la nature propre des grandes fonctions de l'Etat.
Commençons par indiquer exactement ce que nous appelons pouvoirs.
