Répii- cro3'anccs religieuses, dans le succès des idées

bliqne et protesluutes et notamment des idées puri- Déinoeratio. taines, la ciiuse du triomphe en Amérique de la république d'abord, des idées et des institutions démocratiques ensuite. Cette opinion ne correspond pas à la réalité des faits (7). L'on a remarqué que c'est dans la \ rginie, où ne pénétra guère la démocratie puritaine, que les institutions représentatives se développèrent d'abord.

Sans nier que les formules de J. J. Rousseau, répandues

(5) V. Boutmy. Etades de Droit CoiiPtitutiounel, p. 97 es.

(6) Ch. Jiorgeauld, Les origines de la Démocratie moderne dans la vieiUe et la nonvelle Ansfleterre. - Etablissement et révision des Constitutions en Amérique et eu Europe.

Straiis». Origine de la forme républicaine du gouvernement aux EtatB- UniB.

(7) r. EUis Steve ne. Sources de la Consti: ution des Etats-Unis, p. 147 et 88, 24SB8.

surtout en Amérique par un livre de Thomas Paine, intitulé Commpn Sensé, aient exercé beaucoup d'influence sur l'opinion publique et laissé des traces dans les textes constitutionnels, il est aujourd'hui certain que les membres de la Convention de Philadelphie n'étaient guère imbus d'idées ni puritaines, ni démocratiques, que les éléments démocratiques de la Constitution américaine proviennent de tendances et de traditions, d'origine anglaise, de beaucoup antérieures à l'existence des Têtes rondes et des Puritains, que, tout en repoussant les préférences d'Hamilton pour une monarchie héréditaire, les fondateurs de la République Américaine ne furent jamais des républicains de principe ni des partisans absolus et théoriques des thèses démocratiques, qu'ils semblent au contraire avoir tenu en grande défiance. Sait-on que la Constitution fédérale ne traite pas du droit de suffrage, en laisse la réglementation aux diverses législatures d'Etats, qui jusqu'en 1831 continuèrent de l'assujettir à des conditions censitaires : possession de certains immeubles ou paiement de certaines taxes ? La société américaine s'est développée dans des conditions spéciales, excluant toute oligarchie, incompatibles avec tout privilège. Née de la colonisation, grossie d'une population hétérogène venue de tous les points du globe, elle s'est constituée sur la base de l'égalité la plus complète et de la liberté la plus large. Un auteur récent la caractérise on la qualifiant de «grande compagnie commerciale pour la découverte,la cul- » ture et la mise en rapport d'un énorme territoire» (8). L'on n'y trouve pas d'anciennes familles en possession d'immunités et de privilèges, aptes à former une aristocratie héréditaire dont puisse surgir une dynastie royale ; toutes les distinctions sont prohibées ; la collation des titres de noblesse est même expressément interdite par la Constitution. Mais tout cela n'est la conséquence ni de théories politiques ni de thèses religieuses : tout cela est le résultat des faits, le produit spontané des situations, de l'ordre établi. « La nation

(8) Bonim/. Etudee, p. 128.

» américaino, écrit EUis Steveiia (9), a été fondée par des

> hommes, dont la grande majorité appartenait à la branche

> anglaise de la race teutoniqiie. La phipart des colons ^ étaient de même sang. Leur langue, leui*s usages étaient » ceux de TAngleterre. Ils avaient emporté avec eux en

> Amérique, non seulement le souvenir des institutions po- » litiques de la mère patrie, mais pour une grande partie, » la loi anglaise elle-même. Et pendant un siècle et plus, en » dépit de conditions variables, ils ont vécu unis politique- » ment avec TAngleterre, comme membres d'un seul et même

> empire Une nation puissante ne manque jamais de lais-

» ser son empreinte sur l'esprit des citoyens ou sujets et » de former, de mouler, en quelque sorte, leurs opinions » politiques. Et c'est sans nul doute la raison pour laquelle » l'Histoire nous montre que le développement politique des

> colonies d'une nation donnée a passé invariablement par » des formes similaires à celles que l'on trouvait prédomi-

> nantes dans la métropole. »

«.... Les Anglais de l'époque d'Elisabeth et de Jacques I » possédaient en commun un certain fonds d'idées politiques. » Il y avait accord, dans les esprits, relativement à la manière

> de concevoir certains principes de gouvernement, dont les » principaux étaient : 1° un seul chef du pouvoir exécutif ;

> 2* un corps législatif, composé de deux chambres : la » Chambre haute conservatrice et la Chambre basse repré- » sentant directement l'ensemble du peuple ; 3" un pouvoir » judiciaire distinct.

» On était aussi d'accord sur un grand nombre de prin- » cipes généraux, tels que le jugement par le jury, le droit

> essentiel qu'avaient les représentants de voter l'impôt et » autres du même genre... »

On conçoit donc que les Chartes, puis les constitutions particulières des colonies furent rédigées tout naturellement sur le type des institutions anglaises et, sauf certaines modifications provenues des nécessités inhérentes à la transplan-

(9) Sources de la Conbtitution des Etats-Unis, p. 4 ss.

tation sur un nouveau sol, en furent sinon des copies, du moins des imitations plus ou moins fidèles. De nombreux publicistes anglais et américains se sont attachés récemment à traiter ce sujet et à montrer dans les détails les similitudes fondamentales qui existent entre le Droit public anglais et le Droit américain. Ces similitudes sont ifrappantes. L'on a fait remarquer que Tunion des colonies sous le gouvernement de la Grande Bretagne créait entre elles un lien commun qui ouvrait la voie au régime fédéral La législature centrale, le Parlement anglais avec ses deux chambres a fait place au Congrès divisé lui aussi en deux branches ; dans chaque Etat, les Chambres actuelles remplacent l'ancien Conseil et l'ancienne assemblée de Représentants, qui dans les colonies existaient par imitation de la Chambre des Lords et la Chambre des communes. Chaque Etat a conservé ses tribunaux distincts ; et quant au Conseil privé, qui dès avant l'émancipation exerçait la juridiction suprême, ne correspond-il pas exactement à la Cour suprême fédérale ? Le Roi exerçait son autorité dans chaque colonie par un gouverneur ou président. On comprend que la révolution ne changea pas grand chose au pouvoir exécutif. Quand prévalut la nécessité d'établir un gouvernement central, l'idée ne vint à peu près à personne d'instituer une dynastie héréditaire ; l'on créa, à l'instar de ce qui existait dans chaque colonie, un président qui hérita des attributions reconnues au Roi et à ses représentants les gouverneurs.

Il est aujourd'hui démontré, bien que cela semble étrange, que la présidence américaine dérive de la Royauté anglaise, telle qu'elle existait et se comportait à la fin du XVIP siècle, à l'époque du pouvoir personnel de Georges III (10).

C'est donc sous l'influence prédominante 55 Pouvoirs ^^ traditions et des idées politiques anglaifédéranx ®^' ^^® ^^ membres de la Convention de Philadelphie rédigèrent la Constitution fédérale. Défiants à l'égard des théories et des

(10) V. Ellis Sfrif'Hjf, chap. V et VI. V. la Dote p. 150.

formules abstraites, formés à TEcole de Montesquieu et de Blakstone et pénétrés des traditions coloniales et des besoins de leur temps et de leurpays,ils se donnèrent pour mission de doter Tunion américaine d'un gouvernement complet, solide et durable. Ils réussirent à l'établir et à l'organiser sur le modèle des institutions de la mère patrie, et, sans renoncer à lui donner lo moyen de se maintenir et de remplir sa gigantesque mission, ils parvinrent à déterminer ses pouvoirs de manière à dissiper à la fois et les inquiétudes des citoyens, soucieux de leurs libertés et les craintes des divers Etats, jaloux de leur autonomie. Il fallut bien pourtant réaliser et sauvegarder l'unité de la fédération, que l'on voulait établir. Nécessité s'imposait non seulement de créer une l^slature, un gouvernement, une justice fédérale, mais encore d'adopter une Constitution commune, et par voie de conséquence de reconnaître une souveraineté plus élevée que celle des Etats eux-mêmes, d'instituer au-dessus d'eux un pouvoir constituant unique, organisé de telle sorte qu'une minorité d'Etats ne pût se révolter contre les décisions de la majorité. L'art 5 de la Constitution fédérale y pourvoit; cettedisposition permet aux trois quarts des Etats fédérés, représentés soit par leurs législatures, soit par des Conventions, d'adopter des modifications constitutionnelles obligatoires pour les autres Etats. Il n'est pas douteux que l'insertion dans la constitution américaine de cette clause dite de rerision n'ait contribué à rendre sensible et à faire adopter en Europe la grande distinction, aujourd'hui classique, entre le pouvoir constituant et les pouvoirs constitués.

Les pouvoirs constitués fédéraux sont organisés séparément par des articles distincts de la Constitution : l'on sent à la lecture des textes la préoccupation de suivre Montesquieu et Blakêtoney surtout dans les conséquences qu'ils tirent du principe de la séparation des pouvoirs.

Le pouvoir exécutif fédéral est confié à un Président, élu pour quatre ans (11). L'élec- 56.PréHldence. tion se fait à deux degrés. Les citoyens investis dans chaque Etat du droit de suflFrage par leurs lois nationales nomment (12), au scrutin de liste majoritaire, des électeurs présidentiels en nombre fort restreint : ce nombre est fixé au chiffre de membres par lequel l'Etat est représenté au Congrès fédéral. Ainsi, TEUit de Nevada qui envoie au Congrès deux sénateurs et un seul député, choisit trois électeurs présidentiels. New- York qui nomme deux sénateurs et trente-quatre députés désigna trente-six électeurs présidentiels. Ceux-ci se réunissent (13) dans leurs Etats respectifs et désignent deux candidats à la présidence. Les procès-verbaux du scrutin sont envoyés au Président du Sénat, qui en fait (14) le dépouillement en présence du Congrès et proclame Président le candidat qui a obtenu le plus de suffrages. Nous omettons les détails. Il est procédé de la même manière à l'élection d'un Vice- Président. La Constitution américaine, on le voit, adopte un moyen terme entre l'élection du chef de l'Etat par le peuple et son choix par la Législature : la nomination par des électeurs d'élite, par des notables élus du peuple et formant dans chaque Etat des collèges spéciaux. Malheureusement le but poursuivi n'a pas été atteint ; l'élection indirecte s'est altérée promptement dans son mécanisme et dans ses résultats ; de fait, les électeurs présidentiels n'ont pas tardé à être choisis à raison de leurs préférence pour tel parti ou tel candidat, et à recevoir un mandat impératif des votants du premier degré. Aujourd'hui l'élection présidentielle est bel et bien le résultat du suffrage populaire direct: la désignation des candidats à la présidence,

(11) Le Président eet rééligrible, mais depuis Washington, qvi rt-fusa luimême une 3"* élection, il est de tradition de ne réélire <^n'une fois le Président.

(12) En Novembre.

(13) En Janvier.

(14) An mois de Février.

en même temps que des électeurs présidentiels, est l'œuvre des partis, qui tiennent à cet effet de gigantesques et solennelles assemblées. Du moins ce mode d élection populaire donne au Président des Etats-Unis une grande puissance, un grand prestige; avec Tappui de l'opinion publique, dont il est loigane essentiel, il peut exercer sa mission avec pleine indépendance.

Quant à la aitvxition constitutionnelle et aux pouvoirs du Président, nous avons dit qu'ils furent déterminés par la Convention de Philadelphie en prenant pour type la royauté anglaise. Mais Ton ne doit pas oublier qu'en ce moment le régime des gouvernements de cabinet n'était pas encore mûr en Angleterre, qu'avec Greorges III l'autorité royale était redevenue énergique et personnelle, et que d'autre part les américains ne cessèrent d'avoir devant les yeux les com mentaires classiques, dans lesquels des juriconsultes comme Blakstone, représentaient la puissance monarchique anglaise comme plus considérable qu'elle ne l'était en réalité (15)- Cela explique comment et pourquoi la fonction présidentielle aux Etats-Unis se trouve <( être celle d'un exécutif in- )^ dépendant de la législature, maître de son propre cabinet, > et le véritable administrateur delà nation » (16).

Bien qu'il ne soit pas indiqué par la Constitution comme tierce partie du pouvoir législatif et ne soit dès lors expressément investi ni du droit d'initiative ni du droit de sanction et de veto absolu, le Président des Etats-Unis exerce sur la législation fédérale une influence considérable, par les messages qu'il adresse au Congrès, par les rapports oflîcieux qui s'établisseut entre les chefs des départements ministériels (les secrétaires d'Etat) et les comités parlementaires, enfin par l'usage du droit de veto suspensif que la Constitution lui accorde 17). Le droit de veto n'avait-il pas été de tout

(15) Bltihttone, Commentaires. Livre I, ch. VII. — EUi^ Sttrvmt, paf^res 148 à 159.

(16) Mlh Sttrr.ns, pa}?e 153.

(17) EUis SteveDF, p. IGiet ro.

temps reconnu au Roi et à ses représentants, les gouverneurs coloniaux ? Il était naturel qu'il devint une prérogative présidentielle. Les écrits de Montesquieu et de Blakstone firent toutefois prévaloir le veto purement suspensif ou conditionnel dans les Constitutions de Massachussets et de New- York d abord, puis dans la Constitution Fédérale. Le Prési dent peut rejeter tout acte législatif qui n'est pas adopté ultérieurement par les deux tiers des membres de chaque branche du Congrès. Quand un projet de loi voté par les deux chambres lui est présenté, il peut dans un délai de dix jours, le renvoyer h celles-ci avec ses objections; ce projet ne devient loi définitive que moyennant le vote favorable des deux tiers des membres dans les doux Chambres.

Pourtant la Constitution n'accorde pas au Président une action directe sur le Congrès ; il ne peut réunir les Chambres qu'en cas d'urgence, les ajourner qu'en cas de dissidence entre elles ; ni les dissoudre, ni clôturer leur session. Il n'y a pas de texte qui lui accorde le pouvoir réglementaire, mais ce pouvoir entre virtuellement dans le pouvoir exécutif, confié sans aucune restriction au Président. Au point de vue intérieur, comme au point de vue des relations internationales, son rôle, sa puissance sont considérables. Pour les nominations aux fonctions administratives et judiciaires les plus élevées, pour les décisions et les actes les plus graves, il est tenu de prendre l'avis du Sénat, mais il est de tradition que le concours de la haute assemblée soit toujours assuré au Président et soit donné dans les conditions les plus courtoises. C'est surtout en temps de guerre que le rôle du Président grandit : la Constitution lui accorde alors des pouvoirs extraordinaires, illimités, dictatoriaux (18). On sait que l'émancipation des esclaves aux Etats-Unis fût le résultat des mémorables proclamations du Président Lincoln (22 septembre 1862 et l^"^ janvier 1863).

L'institution ministérielle et le gouvernemene de cabinet,

(18) De Chamhrun. Le pouvoir exécatif aux Etats-Unis. p. 273 ss.

tels que nous les connaissons n'existent pas. Le Président choisit librement, avec l'avis du Sénat , ses collaborateurs : les secrétaires d'Etat; ; ceux-ci n'ont constitutionnellement aucun rapport, aucun contact avec les Chambres, dont ils ne peuvent faire partie et où ils n'ont pas même libre entrée. Théoriquement la séparation des pouvoirs est donc rigoureusement appliquée. Mais de fait, des relations officieuses ne pouvaient pas ne pas s'établir ; elles se sont introduites, en effet, et ne cessent de se développer entre d'une part, les secrétaires d'Etat et d'autre part, les présidents des innombrables commissions parlementaires,instituées dans les deux Chambres du Congrès. Il est en tout cas bien certain que le Président n'a pas à consulter obligatoirement ses ministres ni en corps, ni individuellement ; ceux-ci ne sont que ses aides ou ses agents; le Président agit personnellement, en toute liberté, avec pleine et exclusive responsabilité.

Le 2>onvoir législatif appartient au Con- 57. Chambre grès, composé do deux Chambres: la Chambre et des représentants et le Sénat.

Sénat. La Chambre des Représentants ou pre-

mière Chambre se compose aujourd'hui d'un peu moins de 400 membres, élus directement dans chaque Etiit au scrutin de liste majoritaire parles citoyens jouissant de l'électorat en vertu de leur loi nationale. Elle est renouvelée intégralement tous les deux ans. La répartition des sièges est faite entre les Etats fédérés proportionnellement à la population; elle assure la prépondérance, aux Etats les plus peuplés. Le Sénat ou seconde Chambre a été organisé en vue de remédier à cette prépondérance en assurant à tous les Etats une représentation identique, quelle que soit leur population. Dans chaque Etat, les deux Chambres formant la législature nomment deux membres. La seconde Chambre est donc composée de 90 sénateurs ; elle se renouvelle par tierê tous les defox ans. Pendant longtemps le Sénat ne fonctionna guère comme conseil législatif ; il jouait plutôt le rôle de

oonseil privé du président et d'assemblée de plénipotentiaires des Etats. Mais quand il devint plus nombreux, il commença à tenir des séances publiques ; il se transforma en assemblée délibérante, en véritable parlement. Il est devenu de nos jours,le corps politique le plus populaire, l'organe le plus respecté de l'opinion publique (19).

Le Pouvoir jvdiciaire fédéral est complè- 58 Justice ^®^^^*' distinct des corps judiciaires des di-

fédérale ^®^ Etats. Il est délégué : 1° à une Cour suprême, statuant en fait et en droit, dont les membres sont nommés à vie sur l'avis du Sénat par décret présidentiel ;

2"" à des cours inférieures dont lorganisation relève des lois fédérales.

Le pouvoir judiciaire a son autonomie propre ; dans le jugement des aflEaires de sa compétence, il contrôle non seulementla légalité des arrêtés et règlements administratifs,mais la conetitwtionnalité des lois tant fédérales que nationales. Nous reparlerons plus tard de cette importante prérogative, qui donne aux décisions judiciaires américaines une place si considérable dans l'interprétation et le développement du Droit public.

59. Quoique le texte de la Constitution des Etats-Unis ait été soit omis soit dénaturé dans les anciens recueils de Constitutions (20),il est certain que le Droit public américain fiit connu et étudié en France dès le début de la Révolution. Certaines biographies d'hommes d*Etat, de La Fayette, de Franklin, de Washington, d'Hamilton témoignent des communications intellectuelles, des continuels échanges d'idées politiques qui eurent lieu à la fin du XVIIP siècle entre les Etats-Unis et la France.

Les principaux écrits publiés en Amérique étaient dès cette époque traduits et publiés à Paris, (21), notamment le

(19) Voraion. p. XV. — Boatmy. Etudes de Droit oonstitntionDel, p.l27 m-

(20) Voflsion, page VII.

(21) V. Paul Janet. Histoire de la science politique, tome II.

yi» INTRODVCTIOy GENERALE

journal le Fédéraliste (22) et les écrits de ThoTnas Payne.de Franklin, de John Adams, de Jefferson,

§ 4. Le Droit pablie Français. (1)

Il ne peut être question d analyser les 60. Programme nombreuses Constitutions qui se sont suc- RéTolation- C5édé on Franco depuis 1791 jusqu'à nos naire. jours. Le Droit public Français ne nous in-

téresse qu'au point de vue de son influence sur le Droit Constitutionnel Belge. Nous ne nous occuperons donc que des Constitutions et des Chartes antérieures à 1831, non pas pour en étudier en détail les multiples dispositions, mais pour en donner une vue d'ensemble, dégager leurs principes, caractériser le programme politique dont elles furent successivement l'application. Ce programme peut se réduire aux trois points suivants, que nous développerons sommairement.

I. La Révolution Ffunçaise a prw pour tâche première la destruction du passé ^ V abolit ion de toutes les institutions sociales et politiques existantes. Elle ne se contente pas de réformer ou d'approprier ; elle prétend tout refaire, tout rebâtir à neuf, créer de toutes pièces un régime nouveau. EUe réalise ce programme avec une logique, une rigueur impitoyables. Les anciennes provinces sont détruites et remplacées par les départements, divisions purement administratives ; les Etats, les corporations, les Parlements sont dissous. Le

(22) Cette mémorable publication vient d'être rééditée en français en un gros volume de près de 80- • pagres, librairie, Giard et Brière à Paris. Guizot affirmait a qu'au point de vue de Tapplication des principes élémentaires dn » gouvernement, il ne counaii^sait pas d*^ meilleur ouvrage b.

(l) L. Tripier. Constitutions qui ont régi la France. — Comte (Jatta, Le régime représentatif en France. — Tnirw, Les origines de la France contemporaine. — Seignohot, Histjire de T Europe contemporaine. — WvH. Les élections législatives depuis 1789. — i. /y<f6(;/f. Cent, ans d'histoire intérieure. — L, JDelplace, S. J. La Belgique eoub la domination Française. — Pahfui, Studii sulle Coetituzioni moderne, chapitre II. — G. Ducaudray, Kistoire et civilisation modernes 1715-181.5. lib. Hachette et Cie.

droit d'association est aboli. La Constitution de Tan III supprimait les communes pour leur substituer artificiellement les cantons. Le patrimoine des communes fut un moment confisqué par décret. Les révolutionnaires écartaient tout intermédiaire entre la puissance publique et les citoyens ; ils oubliaient que les institutions locales comme les associations et autres organismes collectifs forment rempart contre le despotisme et sont pour la liberté et Tesprit public la meilleure des écoles.

IL La Révolution rêve, après avoir anéanti le passé, de doter la France d'une Constitution idéale, parfaite, qui pût servir de type à l'humanité toute entière. Elle ne se préoccupe pas des réalités sociales, des précédents historiques, du tempérament et des mœurs du pays. Les Révolutionnaires ne songent pas à revendiquer des libertés, ou à faire revivre des institutions traditionnelles, ni à prendre des garanties pratiques contre des abus existants. Ils se laissent égarer par des formules abstraites et théoriques autant que par leurs passions et leur enthousiasme. Aussi, les Constitutions qui voient le jour n ont aucun appui dans la réalité, ne répondent aux besoins ni de la nation ni de Tépoque : ce sont des constructions élevées sur le sable, des œuvres fragiles et éphémères. M. Boutmy (2) après avoir rappelé le procédé des Anglais consistant à revendiquer toujours des libertés traditionnelles et des garanties historiques raconte qu'en 1815, après Waterloo, le Corps législatif discutait et votait dans un enthousiasme délirant une déclaration des droits de l'homme et les articles d'une Constitution : le lendemain Blticher entrait à Paris !

La théorie des droits de l'homme est l'un des dogmes fondamentaux du Gredo révolutionnaire.

Faut-il y voir une sorte de libellé du Contrat social, un corollaire de la doctrine de J. J. Rousseau, dont l'influence sur la Révolution fut si considérable ? Cette question a fait l'objet do récentes recherches. JeUineck dans une brochure

(2) Etudes de Droit oonAtitutioDDe), pa^ea 59 à 71.

parue en 1896 (3) démontre que le contrat social do Rousseau n'est pas la source de la célèbre Déclaration défi droits de l'homme de 1789 ; que celle-ci a été inspirée par les déclarations de droit des Colonies de l'Amérique du Nord et votée par la Constituante après de longs débats qui portèrent sur 21 projets, dont l'un avait pour auteur Lafayette. Tous ces projets se ressentent visiblement de l'influence exercée par les déclarations américaines alors bien connues en France. Mais il convient de dire que la rédaction, le style rappellent souvent les fornmles de Rousseau et qu'en tout cas la déclaration Française a un caractère abstrait, doctrinal, métaphysique, comme le Contrat social et comme toutes les œuvres de la Révolution. Les droits de l'homme sont envisagés comme des droits absolus, antérieurs au pacte social, susceptibles d'être énumérés et définis en une solennelle déclaration formant, pour tous les temps et tous les pays, une sorte d'idéal immuable, que les pouvoirs publics et les citoyens doivent sans cesse avoir devant les yeux.

III. — C'est de l'imitation souvent malhabile des institutions Anglaises et Américaines et du Contrat Social de J. J. Rousseau que les Révolutionnaires tirent les éléments du Droit public nouveau, qu'ils élaborent. L'influence de J. J. Rousseau sur les idées et les institutions Françaises a été immense. « C'est le Contrat social qui a fait « la Révolution », écrit Paul Janet (4). Il y a dans cet ouvrage deux théories surtout, dont la Révolution consacre le triomphe. La première est la théorie de 1 égalité, égalité absolue, excluant les distinctions sociales et conduisant à l'abolition des associations et de tous les organismes collectifs, pour ne laisser en présence que les individus et l'Etat.

La seconde théorie est celle de la souveraineté populaire inaliénable. Suivant Rousseau, la société, et il entend par là

v3) EUe vient d*être tradaite : Za Déclaration des droits de Vhomme et du citoyen. Bibliothèque de l'histoire du Droit det Institutions, Paris chez Fontemoing.

(4) Histoire de la scienee politique, II, p. 455 ss.

OBIOINES DU DROIT BELOE 95

Tuniversalité numérique des individus, est perpétuellement maîtresse d'elle-même ; sa souveraineté est absolue, inaliénable et imprescriptible ; les gouvernements ne sont que les délégués du peuple, ré vocables ad nutum ; le droit de révolte est permanent, La loi ne peut être que l'expression de la volonté générale et celle-ci peut tout vouloir et tout décider : elle est omnipotente. Il est aisé de suivre la réalisation de ces théories dans les Constitutions successivement rédigées. La Constitution de 1793 proclame expressément que la souveraineté appartient à l'universalité des citoyens. Tout le système politique révolutionnaire est fondé sur le droit de suffrage ; toutes les fonctions sont rendues électives et temporaires. L'application du principe est précipitée jusqu'au suffrage universel et exagérée par son extension maladroite à la magistrature (5). La volonté générale, à qui la Constitution donne pour premier organe une Chambre unique ne tarde pas, sous l'empire des théories de Rousseau à être considérée comme ne pouvant être exprimée que par la consultation directe des citoyens ; le référendum est établi pour toutes les lois. Le gouvernement est naturellement réduit à un rôle purement exécutif; un moment il est confié à des collèges ou commissions de plusieurs membres : il n'a ni autorité, ni prestige, il est frappé d'impuissance.

L'influence des écrits de Montesquieu et du Droit public Anglais et Américain est trop restreinte pour faire contrepoids; à part le principe de séparation des pouvoirs, que cette influence fait admettre, elle ne porte guère que sur des points moins essentiels : garanties de la liberté individuelle, inviolabilité royale, responsabilité ministérielle, immunités parlementaires, droit de priorité de la Chambre pour les dépenses publiques, etc..

(5) Les jagres furent élus à temps depuis la première Constitution de 1791 jusqu'à la fcnmde loi de réorfraDisation judiciaire de 1810.

96 INTRODUCTION OENEBALE

^1 La Constitution Française de 1791 est

Ta titiitlon ^'^^^''® ^^ ^^ Constituante (6). Elle institue

, t ^ une monarchie représentative. Elle déclare

monarchique , \ ^ , , .

• 1701 9^® ^^^ ^^ pouvoirs émanent de la nation^

qui en délègue Texercice ; ils s'exercent séparément. Le pouvoir législatif est délégué à Y Assemblée législative, Chambre unique et corps permanent, composé de 745 représentants répartis entre les départements proportionnellement au territoire, à la population et au chiffre des contributions directes. L'assemblée est intégralement renouvelée tous les deux ans ; elle est issue par voie d'élection à deux degrés (7) du suffrage des citoyens de 25 ans, payant une contribution de trois journées de travail, lesquels élisent par canton dans les assemblées primaires parmi les propriétaires, usufruitiers ou locataires d'une habitation ou d un bien évalué selon les cas à 150 , 200 ou 400 journées de travail (7^'* ), des électeurs du second degré chargés d'élire les députés au scrutin individuel dans les assemblées électorales du département.

Le Roi exerce le pouvoir exécutif: son rôle est fort amoindri ; il est sans action sur la Chambre, ne peut ni la convoquer, ni lajourner, ni clore sa session, ni la dissoudre. Il ne fait pas partie du pouvoir législatif ; il n'y a ni droit d'initiative, ni droit de sanction. Les analogies avec la Constitution Américaine sautent ici aux yeux. Il y a incompatibilité

(6) Ou trouvera une très intéressante critique de cette Constitution dans Touvrage publié en 1792 par l'ancien ministre de Louis XVI, M. Necker^ sous le titre : Du pouvoir eœécvtif dans les grands Etats.

(7) Pour les Etats généraux, les élections du tiers Etat se firent au scrutin de liste à deux degrés dans les campagnes, à trois degrés dans les villes : les contrihtuibles seuls y prirent part.

(7 bis) La Constitution de 1791 abroge le décret électoral de 1789, qui n'ezi> geait qu'un cens de dix journées de travail, mais n'admettait comme éligible» aux fonctions de députés que les propriétaires fonciers du département payant en contributions directes au moins un marc d'argent (54 franoa environ). Weil, chap. II.

OBIGINES D U DROIT BELOh 97

absolue entre les fonctions ministérielles et le mandat parlementaire, bien qu'à l'inverse de ce que décide la Constitution Américaine, les ministres du roi aient libre entrée à l'Assemblée législative. La Constitution de 1791 n'accorde au roi sur les décisions de celle-ci qu'un veto suspensif. Les projets votés par elle sont présentés au roi, qui peut dans les deux mois y refuser son assentiment en employant la formule : le roi examinera. La même législature (8) ne peut* alors représenter le projet. Mais si les deux législatures suivantes s'y rallient, le projet devient loi définitive nonobstant l'opposition royale. « Que le roi fût tenu en suspicion, écrit » M. André Lebon (9), et par conséquent dépourvu d'attri-

> butions suffisantes, cela résulte du texte même de la Cons-

> titution et était pour ainsi dire commandé par les circona- » tances. Mais, chose curieuse — et c'est ici que l'on voit » une première application des doctrines erronées de l'époque "h sur la séparation nécessaire des pouvoirs — on empêchait » le roi de prendre ses conseillers parmi les membres les plus

> qualifiés de l'assemblée, pour soustraire celle-ci à l'action cor-

> ruptrice de l'exécutif et la laisser plus indépendante dans

> ses appréciations. Dans un temps, où le soupçon était par-

> tout, une pareille disposition était peut-être explicable,

> mais son fonctionnement devait fatalement conduire à » d'inextricables dissentiments entre l'exécutif et le législa- » tif, puisque ce ne serait jamais les personnages les mieux » autorisés qui seraient appelés à établir le contact des deux » pouvoirs. »

6S. La Constituante commit une grande faute

Convention, en décidant, sur la proposition de Robes- La pierre, qu'aucun de ses membres ne pourrait Constitution faire partie de l'Assemblée législative. Elle de Tan III. livrait ainsi le maniement délicat de la Constitution à des nouveaux venus, inexpérimentés, dominés par les idées démagogiques. Ces idées ne tardèrent pas à triom-

(8) iBBemblée élue pour nue période de deux ans.

(9) OentanB dliistoire intérieure, p. 29.

98 ISTBOD rCTlON OÉXÉR A LE

pher. 1! Assemblée législative fut entraînée par Tinfluence dos clubs et les violences réyolutionnaires ; elle fut débordée et en arriva bientôt à décréter la suspension de Tautorité royale et la réunion d'une Convention nationale. Par décret des 11-12 août 1792, elle supprima toute condition de cens tant au premier quau second degré des élections.

La Convention nxitionale fut donc élue par le suj^rage universel à deux degrés. Elle proclama la République et rédigea la Constitution de 1793, œuvre « follement démagogiques qui ne fut jamais mise en application. Elle proclamait la souveraineté de l'universalité des citoyens, faisait élire annuellement par le suffrage universel direct (10) les membres du Corps législatif, répartis entre les départements à raison de un député par 40.000 habitants. Le Corps législatif avait mission de proposer les lois ; tout projet adopté par lui devait être envoyé à toutes les communes. Si le dixième des assemblées primaires dans la majorité des départements le demandait, il était soumis par oui ou par non à la ratification du suffrage universel {référendum populaire). A la royauté, était substitué un conseil exécutif de 24 membres nommé par le Corps législatif dans une liste de candidats formée par les assemblées électorales de tous les départements.

Une réaction ne tarda pas à se produire : la Convention revint en 1795 à des idées plus sages et vota \a Constitution directoriale de Van III, sous laquelle la Belgique vécut comme la France de Novembre 1795 à Novembre 1799. M. André Lebon (11) voit dans cette Constitution «un singulier » mélange de réaction pratique contre certains abus des der- » nières années et d'idéologie rebelle à d'autres leçons de l'ex- » périence. » L'intervention directe du peuple dans la confection des lois est supprimée ; l'élection indirecte est rétablie aux deux degrés avec des conditions de cens; la proposition d'établir un cens d'éligibilité est repoussée, mais l'éligibilité

(10) L*élection continuait de se faire à deux degrés poar le choix des magistratè et des fonctionnaires.

(11) 6>p. cii.,p. 51.

est subordonnée à de rigoureuses conditions d'âge et de résidence (12). La Convention réalise un grand progrès en divisant le Corps législatif en deux chambres, nommées par les mêmes électeurs et renouvelables par tiers tous les deux ans : le Conseil des cinq cents, ayant Finîtiative des lois, le Conseil des anciens, formé de 260 membres, compétent pour voter les lois sans pouvoir en amender les projets. Le pov.voir exécutif est confié à un Directoire de 6 membres, renouvelable par cinquième tous les ans, par choix du Conseil des anciens, sur une liste décuple de candidats présentés par le Conseil des cinq cents. Le membre sortant n'est rééligible qu'après cinq ans. Comme on le voit, la Convention continue d'exagérer le principe de séparation des pouvoirs ; elle isole l'exécutif, supprime tout contact entre lui et le Corps législatif, qu'il ne peut ni convoquer, ni ajourner, ni dissoudre, ni diriger dans ses travaux.

Issu du Corps législatif, dépourvu de réelle autoriié, privé de toute participation au pouvoir législatif, le Directoire devait manquer de prestige et d'indépendance. Du moins ce régime constitutionnel devait-il produire d'innombrables difficultés, engendrer d'inextricables conflits, rendre nécessaires des coups de forces (13). Toutes les fonctions publiques continuaient d'être électives et temporaires. Les communes étaient en quelque sorte supprimées, les petites se trouvant groupées par canton sous une administration unique, les grandes étant divisées en plusieurs municipalités, toutes étant déclarées par la Constitution subordonnées aux administrations départementales, soumises elles-mêmes au gouvernement.

(12; Lehon, pagre b\.

(13) Il fallait pour être éli^ible aa Conseil des anciens avoir 40 ans, 15 ans de domicile en France, et de plus, être marié ou venf . Le membre réélu de l'an des deux conseils ne poavait l'être une seconde fois qu'après deux années d'intenraUe.

i LOiiyvi

La Constitution de l'An VIII, modifiée