L'on peut, croyons-nous, diviser en trois

Tliéories étapes, ou si l'on veut, ramener à trois systè-

indivldnalls- mes (car les délimitations chronologiques font

tes. défaut), les diverses théories auxquelles le

concept de souveraineté a donné lieu.

(21) Le Droit politique contemporain paires ^11 à 241. iiù) Il le considère comme l'arbitre snpériear des conflits sociaux et politiques.

244 THEORIES FONVAMESTÀLES.

Le premier système se caractérise par Tattributioii de la souveraiDeté à titre de droit personnel, soit à un ou à plusieurs, soit à tous les individus. Les théories appartenant à ce système sont essentiellement individualistes. En font partie, non seulement toutes les doctrines ignorant la notion de personnalité de TEtat (sensu lato) ou de l'Etat (sensu stricto), les théories féodales faisant de la souveraineté un droit patrimonial, une chose de droit privé,mais aussi la théorie de J.-J. Rousseau, connue aujourd'hui sous les noms divers de théorie révolutionnaire Jacobine ou radicale,

Guizot, dans un texte que cite d'Eichthal{26)psLTle de l'ancienne croyance d'après laquelle la souveraineté appartiendrait de droit, tantôt à un citoyen, tantôt à plusieurs, tantôt à tous. Il fait allusion aux théories individualistes, aux doctrines rentrant dans le premier système.

Il n'est plus guère question aujourd'hui de l'attribution individuelle de la souveraineté à un monarque ou à une aristocratie. Cest Vattrihviion de la souveraineté à Vuniveraalité des individus, qui est prônée à titre de dogme philosophique.

J. J. Rousseau est considéré,à juste titre, comme le représentant le plus notable de la doctrine de la souveraineté populaire ou universelle. Sa doctrine continue de dominer les esprits (27), mais débarrassée des éléments chimériques que Rousseau y avait joints : l'hypothèse de l'état de nature et la fiction du contrat social.

Elle n'apparaît toutefois que comme une pure affirmation, sans fondement solide, sans valeur pratique. Sans doute, il est exact qu'aucun citoyen, aucune famille, aucune classe ne peut revendiquer à titre de droit propre le gouvernement d'un peuple, et c'est la seule part de vérité que peut contenir la doctrine de la Souveraineté populaire; elle n'a qu'une portée indirecte ou négative. Mais en tant quelle accorde à

(26) Soavoraioeté da peuple et gouvememexit, psg-o À.

{21) Eq A.Txér'qu.'ij y. Pom^oy —Cole y. {cité ^T Maloom-Platt paye 25).

LETAT'POUVOJR. 246

tous les individus une égale f radian de souveraineté et fait delà loi Vexpression de la volonté générale, de telle sorte que nul ne pourrait être tenu d'obéir aux lois qu'il n'aurait pas consenties, cette théorie tombe sous les objections les plus graves :

1** Elle est incompatible avec la notion de l'Etat (sensu lato). Cette notion implique dans tout Etat l'existence d'un élément gouvernant et d'un élément gouverné, du souverain d'une part, des sujets d'autre part (28): Si tout le monde est souverain, il n'y a plus de souverain; où il n'y a plus de sujets, l'Etat disparaît.

Dira-t-on que la majorité — agissant directement ou représentée par des députés — fait la loi et comme telle est souveraine, tous les individus, y compris les législateurs euxmêmes, demeurant les sujets de la souveraineté ainsi exercée?

Mais ce n'est plus alors la souveraineté universelle, la souveraineté fractionnée entre tous ; ce sera tout au plus la souveraineté reconnue à la masse des hommes faits,ou plutôt à la majorité seulement de ceux-ci.

Car il serait puéril de soutenir que le peuple tout entier, que l'universalité des sujets, y compris les minorités gouvernées, les citoyens non actifs et les incapables, sont et demeurent souverains, parce qu'ils garderaient le droit permanent de désobéir aux lois et le droit do changer de gouvernement, c-à-d. le droit perpétuel et inaliénable de r6volution.Soutenir cette thèse,ce serait soumettre les gouvernants aux gouvernés, le souverain aux sujets. Ce serait, comme dit Bluntschli, « renverser le corps de l'Etat, donner aux pieds la place de la « tête ». Ce serait anéantir l'Etat, abolir toute souveraineté, faire de la démocratie,selon la définition de de Maîstre (28**^") « une association d'hommes sans souveraineté » (29).

(28) Pidina, p. 146, d*£iohtal, p. 7 -> Maloom PUtt.

(28 bis) V. rétttde sur la souveraineté dans le volume de ses œavres inédites. Passais c'té ^-id'Mchtal^ I»fire8.

(29) c La doctrine de la souveraineté dn peuple est pleine de dangerB,dit <r le marquis de VareiUes Sommières BUe enoouzage, elle autorise les

246 THÉORIES FONDAMEyTALES.

2* La souveraineté universelle ou populaire est radicalement impraticable, absolument en désaccord avec les faits, irrémédiablement inadaptable aux réalités sociales.

Où donc a-t-on vu, où donc serait-il possible de voir en exercice la souveraineté directe de tous les individus formant un peuple?Rousseau lui même ne croit pas à cette possibilité, sauf peut-être dans de petites cités.La souveraineté du peuple, écrit d'Eichtal (p. 6), ne pourrait exister « dans le sens pro- « pre et absolu de ce mot,qu'avec Tunanîmité toujours subsist tante et toujours constatée des citoyens,ce qui est impossi-

c émeates, les révolu tïonB : le penple Bouyerain n'a-t-il pas le droit de fl ohanger, quand il lui plait, les oommis, auxquels il est censé avoir ff donné le mandat révocable d'administration des affaires 7 Et comme c le peaple est un être mal déterminé,aux contours vagues et mobiles, comme ff il est partout et nulle part, tout ambitieux, tout mécontent peut s'écrier: c Je suis le peuple »,et à la tête d'une minorité turbulente.renver8er le pout voir établi. La théorie de la souveraineté du peuple tend à ravir aux nations c la paix, la stabilité, Tordre, par conséquent, le travail, le bonheur, tous les c bienfaits de la société civile. Il est peu d'erreurs plus funestes au repos c de l'humanité t>. Principes fondamentaux de Droit, pa^es 331 ss.

Léon XITI dans l'Encjclique Immortale />«/, enseigne : c Quant à la sou- (T veraineté ...que l'on dit résider de droit naturel dans le peuple, si elle

< est éminemment propre à flatter et à enflammer une foule de passions, elle « ne repose sur aucun fondement solide et ne saurait avoir aseez de force pour € garantir la sécurité publique et le maintien possible de Tordre.

c En effet, sous l'empire de ces doctrine9,les principes ont fléchi à ce point oc que, pour beaucoup, c'est une loi imprescriptible, un droit politique, que de <c pouvoir légitimement soulever des séditions. Car Topinion prévaut que les ff chefs du gouvernement ne sont plus que des délégués, chargés d'exécuter <r la volonté du peuple : d'où cette conséquence néoe8saire,que tout peut éga- « lement changer au gré du peuple.et qu'il y a toujours à craindre des trou- « blés ».

Bluntschli ajoute : « Prétendre que le peuple, distingué des gouver- ( nants, ou même une masse populaire quelconque, ait le droit de remercier

< arbitrairement le gouvernement et de briser la constitution, c'est soutenir c un principe absolument faux, inconciliable avec le Droit public démocratiff que »... Il dit ailleurs: c L'attribution de la souveraineté à la somme des ff individus réunis dans l'Etat est en contradiction absolue avec Texia- <£ tence même de l'Etat, base de la communauté.EUe ne peut s'accorder avec ff aucune institution, pas même avec la démocratie absolue, qu'eUe prétend c tonder. Là aussi, c'est l'assemblée ordonnée ,de la nation, qui exerce la

< puissance, et non iBk foule atamisée.

LÈTAT-POUVOIR. 247

< sible moralement et matériellement. Une pareille unani-

< mité n'a jamais existé, et si elle a existé pendant un mo-

< ment fuyant (?)» elle n'a pas subsisté.Pour s'assurer qu elle € subsiste, il faudrait d'ailleurs une sorte de vote perpétuel, i qui n'est pas praticable. Il annulerait la vie nationale en « voulant à tout instant en scruter les éléments >

Âussi,n'est ce pas directement que la souveraineté de tous s'exerce ; elle ne peut,dit-OQ, fonctionner que par délégation ; le régime normal et naturel auquel les |)euples ont droit, c'est la démocratie indirecte ou représentative, caractérisée par ]a remise du pouvoir aux mains de représenUmts élus par lui tous les quatre ou cinq ans.

Mais alors où est la souveraineté ?

Contînuora-t-on donc à la reconnaître à tous, même aux non-électeurs, car l'électorat quoiqu'on fasse n'est jamais universel ?

L'attribuera-t-on aux électeurs seulement, aux seuls citoyens actifs, ou plutôt à la majorité d'entre eux ? Oui, sans doute.

Mais cette majorité d'électeurs ne représente elle-même qu'une minorité dans la masse totale de la population.

Et cette minorité, on la qualifierait de souveraine, parce que tous les quatre ans,elle est appelée à désigner les membres de la législature ? Ce choix périodique mérite- 1 -il le nom de souveraineté ? Celle-ci ne suppose-t-elle pas un pouvoir régulier, permanent, ne comportant aucune intermittence ?

Toujours est-il « qu'après l'élection et jusqu'à l'expiration « de la Législature, dit le marquis de Vareilles Sommières « (p. 317), les représentants commandent et le peuple obéit ; « ils sont souverains et il est sujet. Être le souverain et élire « le souverain même périodiquement, sont deux choses dif- « férentes ».

Rousseau pourrait bien théoriquement avoir raison, lorsqu'il écrit : « A l'instant qu'un peuple se donne desreprésen-

^iS THEORIES FONDAMENTALES.

€ tants, il n'est plus libre, il u*est plus ; sitôt qu ils sont élus, '< il est esclave, il n'est rien (Contrat social, L III. ch.XV) ».

Dès lors le peuple perd la souveraineté, lorsqu'il la délègue • à des députés.

Admettons, du moins, que Télectorat n'implique qu'une participation lointaine au fonctionnement de la puissance publique, à la conduite de l'Etat ; mais cette participation, bien qu'indirecte et intermittente, constitue un pouvoir si considérable, et un droit si régulièrement établi et garanti, qu'il convient vraiment de voir dans l'électorat un mode d'exercice médiat de la souveraineté, et dans le corps électoral l'un des organes incarnant d'une certaine manière le souverain.

Mais, que l'on ne se paie pas de mots. C'est bien moins aux électeurs, si nombreux soient-ils, et dont le rôle se réduit à un acte passager,à un choix à faire,qu'il peut être permis de reconnaître une part de souveraineté, qu'aux législateurs et AUX gouvernants, qui en sont les organes directs, auxquels appartient d'une manière réelle et effective l'exercice du pouvoir, la mission de légiférer et d'imposer l'obéissance.

152. Attrlbu- Le second système se caractérise par l'attion de la sou- tribution de la souveraineté à la nation elleveralneté à la même, considérée comme un tout organisé, communauté comme un ensemble de forces collectives, ou nationale or- comme un corps moral, une personnalité

ganlsée. j uridique.

Dans l'antiquité déjà, prévalait l'idée que la souveraineté n'est pas l'attribut de la foule inorganique, mais appartient AU peuple délibérant dans des assemblées régulières et représenté par des magistrats et fonctionnaires de tout ordre (Palma, I, p. 138).

Au fond, elle était le privilège d'une minorité monopolisant le titre de citoyens et formant une sorte d'organisme incarnant la puissance publique : car l'esclavage s'étendait À la plus grande partie de la population.

rÈTA T-PO U VOIR, 249

Au Moyen-âge, la nation est incarnée dans certaines collectivités : les Etats, les ordres. Il n'y a que des fractions privilégiées du peuple qui paraissent souveraines, et leur rôle se réduit à une participation fort restreinte au pouvoir sauf en certains pays, tels que l'Angleterre et le Pays de Liège.

Plus tard, la nation est individualisée, incorporée, et c'est comme individualité juridique qu'elle est proclamée souveraine. On trouvera des linéaments de cette doctrine dans Bousseau. La souveraineté devient alors 1 ame de la nation personnifiée: elle serait pour elle ce que la raison et la liberté sont pour l'individu.

Cette opinion a rallié beaucoup d'esprits. L'un de nos prédécesseurs à la chaire de Droit public, M. G. Macors, défondait cette théorie. Elle fait l'objet d'un discours rectoral, prononcé jadis par M. Callier à l'Université deGand. Elle est séduisante, à raison des développements faciles et intéressants auxquels elle se prête, et de la force de résistance qu'elle présente vis-à-vis, tant du principe de souveraineté populaire, jugé périlleux, que de la théorie doctrinaire, dé- ..pouillant la souveraineté de tout caractère personnel. Nous la répudions néanmoins. Elle se heurte, en effet, à des objections,qu'il ne paraît pas possible d'écarter.

l^' Et tout d'abord, la personnalité juridique, nous le verrons bientôt, n'est qu un mot qu'une simple formule qu'une métaphore. Il ne faut pas abuser des fictions juridiques: il convient do n'y recourir qu'en cas de nécessité. Qu'est- il donc besoin d'individualiser la nation, d'en faire un corps, une personne ? Si la fiction (?) oflPre de rutilité,lorsqu'il s'agit de l'Etat (pouvoir), elle n'a pas de raison d'être pour l'Etat (sensu lato), c'est-à-dire pour la nation tout entière. Nous pensons, avec M. de Laveleye (30), que i les métaphores de cette espèce sont périlleuses, séduisent et trompent. La société n'implique qu'un ensemble de rapports entre les in-

< • ) Le gouvernement dans la Démocratie, I, page 26.

260 THEORIES FOXBA MENTALES.

dividus qui la constituent. Des rapports ne sont pas une personne. Ces analogies sont nécessairement fausses et elles portent à sacrifier les individus à ce que Ton croit être le bien du corps social ».

2** Cette théorie, comme la première, heurte les faits, est inadaptable aux réalités, ne constitue qu'une pure formule insuffisante pour satisfaire des esprits sérieux, préoccupés de voir les choses d'une manière objective et de ne pas se contenter de mots vides de sens.

Et d'abord, les partisans de Tattribution de la souveraineté à la nation individualisée, n'arrivent pas à s'entendre sur la notion même de souveraineté. Beaucoup l'identifient avec le droit de révolution, lequel en est précisément la négation.

D'autres la confondent avec le droit d'élire ou de ne pas réélire les dépositaires du pouvoir, droit dans lequel Ton ne peut voir tout au plus qu'une participation intermittente et indirecte à Texercice de la souveraineté.

Le Vicomte Combes de Lestrade (p. 224) ne fait intervenir la nation souveraine qu'une fois par siècle pour établir ou modifier les règles de sa vie collective.

Saivt Girons n admet pas que la souveraineté soit le droit de commander; déléguable aux pouvoirs publics. Il n'est pas exact que ceux-ci exercent uiJo autorité qui appartient à la nation ou qui vient d'elle... « La souveraineté n'est pa^ la « source dit j)ouvoir; elle est jylatôt le droit de nétre corn- « mandé que suivant la justice et U intérêt national.. ; c'est « le droit imprescriptible d'être bien gouverné. » Ajoutons: c'est le droit d'exiger des garanties de bon gouvernement. Cette formule,selon nous,ne définit pas la souveraineté; mais elledonne l'explication du caractère national qu'elle doitavoir.

Au même ordre d'idées appartient la formule des auteurs qui voient dans la souveraineté le droit suprême de la nation de surveiller le pouvoir et de peser sur lui par l'exercice des droits politiques et par l'usage des libertés publiques.

Tel est bien l'avis d'Esmsin, qui la réduit « à la nécessité

r ÉTAT-POUVOIR. 251

< do donner pour base aux gouvernements l'adhésion de « lopinion publique. Celle-ci doit être pourvue de moyens i. et d'organes par lesquels elle s'exprime .... Reconnaître, « organiser et respecter la souveraineté nationale, c'est donr € ner à l'opinion publique, force supérieure, une expression € précise, une valeur juridique, une autorité légale. >

D'autre part, l'inadaptation de la théorie aux £tits,les difficultés d'application sont encore plus saillantes, quand les partisans de l'attribution de la souveraineté à la nation personnifiée, s'ingénient pratiquement à en régler l'exercice. Ils ne peuvent échapper au problème, et leurs solutions mettent en vive lumière le désaccord entre leurs formules et les réalités.

A peu près tous sont hostiles à l'extension de l'électorat, au développement des droits politiques. Les régîmes électoraux,suivant eux, — ot ils ont raison,— dépendent du degré de civilisation et de l'évolution de l'esprit public. <L Les sociétés, 4i disait M. Macors, se dirigent à cet égard par la conscience « qu'elles ont de leur développement intellectuel ». On retombe ainsi quelque peu dans l'idéologie doctrinaire; la souveraineté nationale c'est la conscience publique, c'est l'âme nationale. Mais quand il s'agit d'incarner cette conscience, de donner un corps à cette âme, on l'incarne dans une minorité politique privilégiée, on l'incorpore dans un corps électoral plus ou moins restreint. Aussi bien, dans les démocraties les plus larges,la puissance suprême no peut jamais pratiquement appartenir qu'à un nombre plus ou moins grand de citoyens(électeurs — élus — chef de l'Etat — fonctionnaires et magistrats), dont la masse, si considérable soit-elle, ne représente jamais la majorité de la population. Comment dès lors parler d'attribution de la souveraineté à l'ensemble du peuple, organisé et individualisé ?

153. Attribution Cest à la définition de VEtat (sensu lato) de la soureral- quil faut se tenir. Celui-ci se carac-

neté à TEtat térise essentiellement par la répartition { sensu stricto ) de tous ses membres en deux classes : incamé dans les les gouvernants et les gouvernés, TEtatpossesseurs du pouvoir souverain, et les sujets tenus pouvoir. à Tobéissance. La souveraineté c'est le lot du pouvoir, et non le lot des subordonnés du pouvoir. Mais, par suite du caractère national, qu'elle a pris en raison -des faits et des principes, elle s'incarne aujourd'hui dans un personnel nombreux et variable : les électeurs et les gouvernants ; elle est représentée par une classe de citoyens, qu'on peut à certains égards qualifier d'élite, et qui comprend parfois la majorité des hommes faits. C'est à eux qu'est confié le pouvoir, et c'est au pouvoir qu'ils exercent qu'appartient l'attribut de souveraineté.

Rechercher où réside la souveraineté, c'est rechercher où réside le pouvoir, c'est déterminer les titulaires qui l'exercent, quels en sont les possesseurs.

C'est toujours une question de fait. En définitive « en fait de souveraineté, possession vaut titre ». Le pouvoir établi c'est le pouvoir souverain, et ceux qui l'incarnent en sont les titulaires.

Mais il a paru utile de les considérer en masse comme un organisme un et indivisible, se succédant à lui même, perpétuel et continu : cet ordre d'idées a donné naissance à la notion de la personnalité de TEtat-pouvoir, lequel serait alors titulaire du droit de souveraineté appartenant au fond à la masse gouvernante. Que faut-il penser de cette fiction ? Nous en traiterons ci-après, quand nous nous serons fiiit une idée plus nette de la notion même de la souveraineté.