Le démembrement et la répartition de

Délégations l'exercice des droits de souveraineté en ponde pouvoirs voirs distincts et en fonctions variées, qq^ la et Constitution et les lois confient à une infinité

contrats, d'organes soit individuels soit collectifs, a pour résultat de leur remettre à chacun une parcelle d'autorité, une portion de pouvoir (imperium), qui d'ordinaire demeure elle-même, abusivement peut-être, qualifiée de souveraineté.

Ces portions de souveraineté déléguées aux divers pouvoirs et aux citoyens ou collèges de citoyens qui en sont dépositaires sont inaliénables et imprescriptibles entre leurs mains. Cela équivaut à dire que les abdications, délégations, transmissions et usurpations d'autorité et d'attributions sont interdites, en principe du moins (48). Il est clair, en effet, que lorsque la Constitution ou la loi confient une part d'imperium à une autorité quelconque, elles le font pour des moti£3 particuliers tirés de la nature même de la fonction qu'il s'agit de remplir ou des garanties spéciales.offertes par l'auto* rite qui en est investie. Il va de soi que le but serait manqué, la fonction à exercer compromise, les garanties cherchées annulées, si cette autorité se déchargeait elle même de sa mission en la déléguant à autrui Tel est le principe qui se dégage de l'article 25 de la Constitution, prescrivant que tous les pouvoirs soient exercés de la rrumière établie pa/r Me, Il est donc exact d'admettre l'inaliénabilité et l'imprescriptibilité de la souveraineté, si l'on entend par là la portion de pouvoir déléguée aux diverses autorités. Cassation, 6 Février

(48) L'on admet poartant en Droit administratif la Talidité des délégations tpéeialet et limitées. —

2G8 THEO PIES FOyDAMEXTÀLES.

Mais 1 on se fonde parfois sur une fausse notion de l'ina* Hénabilité de la souveraineté pour en tirer d'étranges corollaires, pour permettre par exemple à l'Etat de renier ses engagements, de modifier ses contrats perpétuels ou plus longs que l'existence humaine (49), — ou pour affirmer avec Palma l'impossibilité et la caducité des concordats, dos conventions avec des puissances étrangères (50). Ces corollaires sont inadmissibles. Est-ce que la liberté humaine est supprimée par les conventions quelle fait ?

Comment la liberté de l'Etat le serait-elle par des traités ou des concordats ? Les contrats ne sont-ils pas la manifestation, l'exercice même de la liberté ?

Aussi, lorsqu'il s'agit de dettes civiles le Droit moderne n'hésite-t-il pas à reconnaître à l'Etat pleine capacité de s'engager et d'être rendu responsable. Il arrive tous les jours que les Etats sont traités et condamnés comme def simples particuliers,non seulement devant leurs propres tribunaux, mais même devant les tribunaux étrangers, auprès desquels ils ont à comparaître sans pouvoir invoquer ni leur souveraineté ni une prétendue inaliénabilité de souveraineté, formant obstacle à ce qu'ils soient civilement débiteurs.

S'il s'agit d'engagements de nature politique, de traités conclus avec des souverainetés étrangères ou de concordats conclus avec la Souveraineté religieuse., peut-on soutenir que les Etats peuvent renier leur signature, reprendre arbitrairement la parole donnée, déchirer les pactes librement intervenus ? Non certes. Ils sont moralement et juridiquement tenus de remplir les obligations assumées.

Mais les sanctions peuvent manquer.

Pour les contrats civils, il y a les tribunaux. Il n y a au contraire ni tribunaux nationaux ni justice internationale pour faire respecter les traités et les concordats conclus entre puissances souveraines et spécialement entre l'Eglise et

(49) F. SEiohthal. Souveraineté dn peuple, en note page 2. (60) Corso di Diritto Costituzionale I. p. 160.

L ETA T-PO U vont. 2G9

l'Etat. Il n'y a pas de souveraineté internationale pour en connaître, pour dire et faire triompher le Droit. Les contractants se trouvent absolument à cet égard dans la situation où se trouveraient deux hommes, seuls au monde, en dehors de toute organisation politique, dans l'Etat dénature, dit un auteur.

Mais la possibilité d'un refus déloyal d'exécution, d'une rupture déloyale d'un traité ou d'un concordat n'en amoindrit nullement la validité, la vigueur morale,la force juridique.

164. Du La souveraineté est qualifiée par un grand caractère nombre d'auteurs d'absolue ou d'illimitée.

al^solu Quelques écrivains,La6a?id,Preusssoutiennent OU illimité du la qualification d'absolue, mais lui donnent

pouvoir un sens spécial. Pour Laband, la souveraineté souverain, existe ou n'existe pas ; elle n'est pas susceptible de plus ou de moins ; c'est l'absence d'un pouvoir supérieur, c'est donc un lait négatif, qui ne peut être qu'absolu. Preuss qualifie la souveraineté d'absolue à raison de son unité, parce qu'elle n'a à compter avec aucun autre pouvoir du même ordre.Mais la majorité des auteurs emploient l'expression souveraineté absolue dans le sens de Pouvoir omnipotent, de puissance illimitée.

On fait à Bodin, le père de la souveraineté, le reproche d'avoir prôné la souveraineté absolue. Pour Bodin, dit Bliintschli, « la souveraineté est la puissance absolue et per- « pétuelle d'une république ». Ce sens prévalut, ajoute-t-il. « LouisXIV et la Convention se regardèrent également com- « me omnipotents. Tous deux se trompaient. L'Etat repré- « sentatif moderne ne connaît point de puissance semblable, « et l'indépendance absolue n'est pas de ce monde. Cette sou- « veraineté illimitée, toujours condamnée par l'histoire, sup- « prime les droits des autres organes de l'Etat et tue toute « liberté politique. L'Etat lui-même dans son ensemble, « n'est pas tout puissant : les droits des autres Etats le

«70 TUEOaiES FOXDAMENTALES,

<L restreignent à l'extérieur, ceux de ses membres et des in-

< dividus à Tintérieur >.

On lit dans une déclaration Hanovrienne datant de 1814 (51) cette phrase ;

<i Les droits de souveraineté n'impliquent aucune idée de € despotisme. Le roi d'Angleterre est aussi bien souverain € qu'aucun autre prince, et les libertés de son peuple, loin

< d'ébranler son trône, le fortifient >.

Il parait bien que, nonobstant peut-être certaines expressions malheureuses, jBodm 7ie méritait nullement le reproche que lui fait Bluntschli; et que ses continuateurs, même Locke, Benthxim, Austin et ses disciples, malgré la légende qui s'est créée autour de leurs noms, n'ont jamais non plus soutenu la thèse de l'Omnipotence do l'Etat. Ils admettent bien sans doute que le souverain n'est pas lié par les lois, soit constitutionelles,soit ordinaires, en ce sens qu'étant l'auteur de ces lois, il peut toujours les abroger et les modifier. Mais il y a loin de cette règle évidente à la théorie du despotisme, à l'affirmation que la souveraineté serait illimitée,omnipotente, absolue.

Pour se rendre exactement compte de la théorie d*Austin actuellement dominante eu Angleterre et aux Etais- Unis{52) et si mal comprise, pensons-nou8,sur le continent, il faut distinguer soigneusement entre les divers aspects du Problème. Austin, HoUand, Sidgwik FMock, Malcom Flatt (dans la Political science quaterly), prennent comme point de départ une distinction fondamentale, connue mais négligée en Europe, la distinction entre la m/rrcUe (ou Droit naturel, la Politique et le Droit positif,

Fosé en Droit naturel, le 'problème trouve à l'instant sa solution. Dieu seul est absolu, nul pouvoir terrestre n'est

(51) V. Blantschli, I, page 436.

(62) V, Dieey Introduction à l'étade dn droit ooDstltntioiinel, p.37.

Burgeu Politîoal Boionoe and oompurative oonstitational htw. Tome I.

H, Sidgwik. The olemente of Poli tics.

W, Pollook. Introduction à la science politique.

omnipotent. L'Etat -souverain loin d'être absolu est au contraire borné par sa mission même, assujetti aux commandements de la raison et aux exigences de la justice, et n'a que des droits limités par ceux des individus, des autres Etats et des collectivités naturelles ou volontaires.

La science politique ne donne pas au problème une solution différente. Il est bien certain que nul Etat, nul gouvernement n'est omnipotent. Il a toujours à compter avec Yopinion publique, avec des résistances variées, avec les nécessités d'ordre international et avec le Droit international lui-même, avec les mœurs, les idées, le tempérament, les passions, les préjugés populaires et des situations historiques en fait indestructibles.

€ Ce serait une erreur de supposer, écrit Dicey (53) que ^ le gouvernement le plus absolu, qui puisse exister, puisse <i faire et changer les lois à sa guise... Nul des Césars n'aurait « pu à sa guise renverser les cultes ou les institutions fon- < damentales du monde Romain ...; le Sultan ne pourrait pas 4L abolir le Mahométanisme. Louis XIV à l'apogée de sa « puissance pouvait révoquer l'édit de Nantes, mais il lui « eût été impossible d'établir la suprématie du Protestan- ^ tisme, et ce pour les mêmes raisons qui eussent empêché 4L Jacques II d'établir la suprématie du catholicisme ».

Mais si laissant de côté l'aspect moral et politique du problème, l'on se place sur le terrain du pur Droit positif, la solution doit changer. L'on aperçoit aisément la réalité à ce point de vue seulement du caractère absolu et illiraité de la souveraineté. Le souverain véritable, n'a-t-il pas un pouvoir indéfini ? Y a-t-il une loi positive quelconque qui borne sa compétence ? Certainement non. Il est maître de régler à sa guise tout ce qui concerne l'organisation des pouvoirs, le régime des droits et des libertés publiques. Nulle barrière, nulle entrave de Droit positif. Il en est ordinairement ainsi à l'issue d'une période révolutionnaire : elle

(63) Cité par Malcom Platt, pa^reéQ. — V. rédition française de ToaTraKe de Dioey. -^ Introduction à l'étude du Droit Conetitutionnel, page 73.

272 THEOBIES FONDAMEXTALES,

aboutit presque toujours à l'installation d'une Assombléô constituante, investie d'une autorité suprême et absolue, émancipée de toute entrave juridique, n'étant liée par aucun texte ni constitutionnel, ni légal (53 ^^^\ Ce pouvoir illimité appartint par exemple au Congrès nationxil Belge en 1S30,

Mais la souveraineté absolue, illimitée,isss\xe d*une période Révolutionnaire, se manifeste d'emblée par des décisions relatives à son organisation et à son propre fonctionnement : elle prend la forme de pouvoir constitvxint et en accomplit la tâche. Elle se démembre, se munit (ïorganea, règle leurs pouvoirs, et en arrive même parfois à se poser à elle-même certaines limites, certaines barrières, qu'elle se condamne spontanément à respecter. Il va sans dire que des restrictions de forme et des restrictions de fond écrites dans la constitution viennent s'appliquer sans difficulté aux pouvoirs constitués, aux pouvoirs inférieurs ou secondaires qui n'existent que par la Constitution et qui n'exercent qu'une souveraineté déléguée. Mais il y a plus. Les Constitutions contiennent d'ordinaire une clause de réi^ision : c'est-à-dire qu'elles règlent la manière dont la Souveraineté considérée au degré le plus élevé, le pouvoir constituant, sera désormais exercé. Le Pouvoir constituant se trace donc à lui-même des règles de forme et même de fond, telle : l'obligation de ne réviser qu'article par article.

Enfin, dans certains Etats, le pouvoir constituant va même jusqu'à s'imposer des limites spéciales, jusqu'à se créer à luimême des restrictions do compétence. Le Pouvoir consti-

(53 bis) Sans doute, l'Etat- Souverain ntênie et surtout alors est limité :

1° Par le Droit naturel, par la raÎBon et la justice, par les lois internatioDales. Mais Dul pouvoir politique suprême ne peut le contraindre à les respecter.

Il n'est limité dans son action que par lui morne ; c'est, dit Burgess^ une ztlf limitation.

2" Par le droit des individus et des coUevtirités sociales^ en présence desquels rStat se trouve, et qu'il doit reconnaître et respecter. ISjsàbV Etat- Souverain n'est que moralement lié à ce sujet par les décisions et déclarations qui n'émanent pas de lui. Il a toujours le pouvoir de ne pas s'y conformer, de ne pas s'y rallier. Il a donc àefait un ^;c>«roi> illimité.

r ETAT-POUVOIR. 273

tuant Américain s'est interdit de toucher au droit égal de tous les Etats d'être représentés au Sénat fédéral par le même nombre de membres. La France s'est interdit de toucher à la forme républicaine.

Le Congrès national a déclaré irréformables, inviolables, même pour le pouvoir constituant, le Décret d'indépendance et le Décret d'exclusion des Nassau. Ce sont là sans doute des Zelf-limitations ou auto-limitations, des limitationa spontanées : elles n'en existent pas moins et n'ont rien de contraire à l'essence de la souveraineté.

Si donc juridiquement, au point de vue du Droit positif pur, dans certaines situations données et exceptionnelles,une assemblée publique, un organisme constituant peut apparaître comme dépositaire d'un pouvoir illimité, normalement, en temps ordinaire, la souveraineté, le pouvoir constituant lui-même apparaît au contraire comme réglé dans son fonctionnement par des dispositions de procédure, parfois même par des règles de fond et de compétence. L'on a beau dire que ces dispositions, ces règles ont été son œuvre et qu'il peut les abroger (54). Gela nest pas toujours vrai. Si aux Etats-Unis, il est permis de soutenir que le pouvoir constituant pourrait réviser la clause qui lui interdit de toucher à l'égalité des Etats au point de vue du Sénat, si, en France, le pouvoir constituant peut aussi soumettre à abrogation l'interdiction votée en 1884 de modifier laformedegouvemement,il est bien certain, d'autre part, qu'en Belgique, la procédure ordinaire de révision ne pourrait être appliquée au décret d'indépendance et au décret d'exclusion des Nassau. La souveraineté ordinaire c'est-à-dire le Pouvoir constituant régulier, de par le Droit positif,est donc limité par des dispositions de compétence et de procédure.

Mais il y a dans la vie des nations, des époques, où elles sont amenées à se précipiter en dehors des voies tracées par le Droit positif — pour prendre une voie nouvelle. La Sou-

(64 1 En abrogreantou en révisant par exemple en Belgriqne l'art. 131 de la Constitution.

274 THEORIES FOXDAMtNTALES

veraineté se déplace alors et Ton peut se trouver dans uue période de crise ou de révolution, à un moment pareil à celui où le Congrès national prit en mains le pouvoir, pour l'exercer totalement, sans entraves, sans limites positives, puisqu'il appartenait à lui seul de les tracer pour Ta venir.

La souveraineté revêt ou plutôt doit revêtir un dernier caractère: le caractère national. Mais c'est en définitive à l'Etat luimême que cet attribut appartient: la souveraineté ne l'obtient, peut-on dire, qu'indirectement par voie d'emprunt à l'Etat. L'étude de cet attribut doit précéder celle de l'individualité.

IL Le caractère national de TEtat ou la souveraineté nationale (54bis).

Le deuxième attribut que nous assignons à