Ce qui a été dit ci-dessus à propos de l'at

Tltalalres tribution de la souveraineté (n<»' 153), et au

réels sujet de l'individualité civile de l'Etat (n°*

des droits de 186 et 187) va nous permettre d'être assez

FEtat. bref.

Ne mentionnons que pour mémoire l'idée de reconnaître à l'Etat une personnalité réelle et objective, et celle de faire de la souveraineté l'attribut commun de tous les citoyens. Et pourtant, si nous avons admis des biens sans propriétaire individuel, nous ne voulons point de droits sans sujet. Où donc réside la souveraineté ?

Quels sont les titulaires des droits de l'Etat ? Nous répondons : Ce sont les gouvernants eux-mêmes, les dirigeants de la nation, les organes effectifs de la souveraineté c'est-à-dire les citoyens ou collèges de citoyens investis des fonctions et des droits publics. Cette thèse nous paraît seule exacte, seule adéquate aux faits, seule admissible pour quiconque ne se paie pas de mots.

Mais autre chose est d'être titulaire d'un droit privé, comme de la propriété d'un objet, autre chose d'être investi d'un droit d'autorité, de commandement à exercer dans l'intérêt d'autrui, à la tête d'un groupe,d'un peuple que l'on a mission de régir et gouverner.

La souveraineté a le caractère de fonction à exercer pour le bien de tous, dans l'intérêt collectif ou national.

Son organisation est très complexe et comporte des situations qui demandent à être ramenées par voie d'abstraction scientifique à Tun ou lautre concept explicatif, à Tune ou l'autre formule conventionnelle ou technique, suflSsante pour les besoins de l'enseignement, et de la doctrine.

L'Etat est incarné aujourd'hui dans un personnel nombreux et variable. Les citoyens composant ce personnel agissent pourtant avec ensemble, harmoniquement, dans une même direction, et avec suite, comme s'ils n'étaient qu'un. Il n'y a qu'une constitution, une loi, une justice, un gouvernement, et les différents pouvoirs, quoique distincts, apparaissent comme les démembrements d'une seule et même autorité publique. L'idée d'en faire des individualités séparées ne se rencontre que chez quelques penseurs isolés, et les juristes ne se rallient pas d'avantage à l'idée de voir deux êtres difiFérents dans l'Etat-puissance publique, et dans l'Etat propriétaire, moins encore à l'idée d'ériger en personnes civiles, les services publics (85). Considérez — sur tous les points du territoire — les divers représentants et agents du pouvoir ... le juge qui exerce sa mission dans son ressort, le receveur des contributions qui perçoit les deniers de l'Etat, un receveur de l'enregistrement chargé au nom du pouvoir de formalités destinées à donner date certaine aux actes des particuliers, le commissaire d'arrondissement qui au nom du gouvernement surveille les administrations locales ... toutes ces personnes collaborent à une même œuvre, travaillent à la réalisation d'un but unique, agissent au même titre, incarnent une seule et même idée, un seul et même principe l'autorité sociale, la souveraineté une et indivisible.

D'autre part, tous les dépositaires de l'autorité, tous les

(85) Il 7 a puérilité par exemple à peraonnaliBer le trésor publio, leqael est simplement pour l'Etat oe qu'est pour nn partionlier son coffre-fort on son porte-monnaie.

312 THÉORIES FONDAMEXTÀLES.

pouvoirs, tous les services représentent un vaste ensemble, un vaste organisme, sujet à de perpétuels renouvellements, et à d'incessantes transformations, mais demeurant néanmoins lui-même, un et continu dans le temps comme dans l'espace en quelque sorte, c'est-à-dire dans la suite des titulaires des fonctions se succédant l'un à l'autre comme dans l'extension constante des tâches à remplir et la multiplicité des personnes et des collèges auxquels elles sont confiées.

L'autorité publique apparaît donc comme identique à ellemême ; et rien ne marque mieux cet attribut d'identité continue que la notion d'individualité juridique, impliquant à la fois l'unité et la permanence.

190. Applleatlott M. Michoud explique cette personde la théorie (le nalité et essaie d'en rendre compte parla

M. Mlehoud à combinaison de deux éléments : l'organisarindlvidualisa- tion de la volonté collective émanant des

tion publique gouvernants, et l'existence dans la masse de TEtat. des gouvernés d'intérêts communs, au service desquels cette volonté est appliquée.

Il en résulte, d'après Michoud, que l'Etat est sujet de droit, parce que tout le monde admet qu'il y a des droits de l'Etat, et qu'il leur faut un sujet ; et qu'il y a, en effet des droits de l'Etat, parce que les gouvernants ayant une volonté, et les gouvernés, des intérêts protégés par cette volonté, l'on trouve réunis les deux éléments constitutifs de tout droit : intérêt légitime — et pouvoir de volonté appliqué à le détendre.

Prenez le pouvoir légistatif : il implique une volonté collective s'expriraant organiquement suivant une procédure réglée — et des intérêts moraux, économiques . . . réclamant le concours de cette volonté. C'est donc un droit. Les individus qui l'exercent peuvent être considérés comme les organes d'un unique sujet de droit, d'une seule personne juridique.

L'ETA T'PO UVOIR. 8 1 3

Notre opinion comporte des formules assez différentes.

Les dépositaires du pouvoir établi sont, d après nous, vraiment titulaires des droits qui dérivent pour ce pouvoir <3e la nécessité Providentielle, où se trouve la nation, d'être gouvernée. Cela revient à dire, avec M. Michoud, que les droits de l'Etat reposent sur une nécessité sociale, impliquent au sein de la société des intérêts généraux et permanents d'ordres divers, dont la sauvegarde et la défense ont besoin do décisions et d'actes provenant d'une volonté collective et continue.

Nous estimons seulement que M. Michoud laisse trop dans l'ombre les vrais titulaires de la souverainté, les réels et uniques sujets des droits de puissance publique, les chefe du gouvernement, les membres de la représentation nationale, les magistrats et les fonctionnaires, ainsi que les électeurs, en un mot tous les participants k la vie de l'Etat, l'incarnant et exprimant collectivement des volontés, qui sont juridiquement et nécessairement les seules qui puissent lui être attribuées.

1Î)L Attributs Nous continuons néanmoins à trouver de TËtat grandement utile l'affirmation de l'indivi- Souvcrain. dualité de l'Etat souverain, non pas pour lui dont son indi- reconnaître une existence réelle,pour en faire viduallté est un être distinct des citoyens ou des gouver- Texpresslon. nants, non pas non plus pour nier que les vrais titulaires des droits de l'Etat soient bel et bien les personnes en chair et en os qui l'incarnent dans l'exercice des fonctions et des droits politiques, mais pour marquer, disons mieux pour expliquer d'une manière très nette et très formelle, Vunité et V indivisibilité, l<i pefrmunence ou la continuité, la capacité juridique et le caractère collectif ou Tiational (86) de la souveraineté.

« L'on ne pourrait, écrit M. Michoud (I, page 14) faire

(86) On pourrait dire encore le o&raotère public ou représentatif de la souveraineté.

€ disparaître Tidée de personnalité sans afflaiblir le senti- <L ment nécessaire de Tunlté et de la permanence de TEtat, <: ainsi que des autres groupes représentants des intérêts « collectifs. »

Selon Jellineck (87), <L dans la conception du Droit public, « l'Etat est une unité. Les individus coexistant dans le temps <L sont réunis en unité en tant qu'un but commun les réunit « les uns aux autres. Cette unité a un fondement physique, « le territoire ; et sur ce territoire la permanence du but « donne la conception pratique de l'Etat, qui persiste comme « unité'téléologique, malgré les changements survenus dans € les parties composantes. Ainsi, la puissance Etatique, qui « poursuit ce but, apparaît comme une unité continue, mal- « gré la pluralité et la diversité des personnes qui en rem- ^ plissent les fonctions ... L'Etat ainsi compris est une per- < sonne juridique... La personnalité de l'Etat est une création « du Droit, répondant à la permanence et à la continuité des « buts étatiques ... Le critérium de l'exactitude d'une théorie «juridique de l'Etat est qu'elle puisse expliquer l'unité per- « manente (l'identité) de l'Etat, malgré le changement con- « tinuel des individus qui le constituent. Seule la notion « de l'Etat conçu comme sujet de droit satisfait à cette con- « dition ».

L'individualité est aussi l'affirmation de la capacité Juridique do l'Etat tant au point de vue des autres Etats qu'au point de vue intérieur. C'est dans le Droit international que cette vérité s'est d'abord introduite (^88). L'Etat, force agissante, qui fait reconnaître son indépendance, conclut des traités, contracte des engagements, est peu à peu considéré comme capable d'avoir des droits et des obligations, tant de droit privé que de droit public. Lui même, dans son droit interne, doit affirmer sa propre personnalité, déclarer qu'il a des droits et des obligations, se rapportant à une seule et per-

(87) y. Daguit, I, paires 237 as.

(88) Miohond I, paires 270 as.

manente individualité. Il est inadmissible de fractionner TEtat en deux personnalités, Tune de droit public l'autre de droit privé, moins encore en multiples personnalités correspondant aux divers pouvoirs (89), aux départements ministériels ou aux divers services publics. Tous les actes de TEtat, actes d autorité ou contrats civils, sont faits en vue du même intérêt collectif et par conséquent pour le même sujet, la même personne. Aussi, la jurisprudence admet-elle, même en France, que l'Etat est pécuniairement responsable des fautes commises par ses organes ou agents dans la gestion des services publics. Cette solution s'explique bien en tout cas par l'idée de personnalité de l'Etat,

Enfin, le concept (ï individualité juridique eatt indispensable pour marquer én^rgiquement le caractère collectif, social ou national des droits dits de rEtat,ayant cependant pour véritables titulaires les gouvernants (90).Nous estimons que le souverain est bien le titulaire des droits de puissance publique, que Louis XIV pouvait dire avec vérité « L'Etat, c est moi >, comme Léopold II a pu l'écrire à propos du Congo. Nous estimons qu'en Belgique, les vrais titulaires du pouvoir souverain (constituant) et des droits qu'il comporte sont bel et bien le Roi, les électeurs, les sénateurs et les députés. Mais ce qu'il faut afl5rmer en outre, c'est que les droits de souveraineté ne sont donnés aux gouvernants que dans l'intérêt des gouv^emés, qu'ils ne peuvent être exercés que pour le bien de tous, pour la défense et le développement des intérêts collectifs, qu'ils n'ont en définitive pour objet que des devoirs, des fonctions à remplir au service du pays.

La formule « L'Etat, c'est moi », ce n'est pas en somme l'affirmation du despotisme, c'est plutôt Tacceptation d'une charge, la reconnaissance d'un devoir supérieur. Esmein (91),

(89) La division des pouvoirs n'est qu'une simple distribution des fonctions de rEtac entre des or^^anes divers, ayant des compétences distinctes.

(90) Nous nous séparons en ceci de Michoud, pour nous rapprocher de Dugruit et de Seydel (Grundzuze einer allgremeine Staatslehre 1873).

(91) Eléments de Droit Constitutionnel (2" édition) p. 167.

après avoir écarté la fiction du contrat social, demande : sur quelle idée peut-on et doit-on faire reposer la souveraineté nationale ? Il en signale deux, la seconde dépendant de la"' première ; la seconde c'est le développement des droits politiques. « La première est une idée de bon sens, presqu'évi- « dente, qui a longtemps suffi à l'esprit des hommes (92) : « c'est que la puissance publique et le gouvernement qui « l'exerce n'existent que dans l'intérêt de tous les membres « qui composent la nation. C'est un axiome qui est déjà « nettement exprimé par les théologiens du Moyen âge : on « le trouve en particulier dans le De regimine priiieipiivi, « attribuée St-Thomas d'Aquin. Regvuin non est propter € regem, sed rex propter regnura."^

C'est la même pensée que l'on exprime en reconnaissant à l'Etat un caractère représentatif, on voyant en lui l'incarnation de la nation, l'instrument de défense et de protection de ses intérêts généraux, l'organisme préposé à la recherche de ses besoins et à la réalisation de ce que réclament les exigences de l'ordre qui doit y régner.

C'est donc affirmer la souveraineté nationale, et reconnaître à la puissance publique le caractère de pouvoir de protection due à touSj que d* affaiblir en quelque note le caractère individuel de droits exercés par les gouvernants en les détachant de leurs personnes et en les considérant techniquement comme ayant pour sujet une abstraction, l'idée même d'autorité publique, d'Etat juridiquement individualisé.