Reste à caractériser les actes de juridiction

Notion des administrative.

aetesjuri- La tâche n'est pas aisée.

dietionnels II s'agit en effet de trouver une formule qui

admlnis- les distingue : des actes d'arbitrage ou d'extratifs. pertise forcée, des actes de tutelle, des actes d'administration active et des actes d'exécution.

Les actes d'arbitrage ou d'expertise forcée (v. ci-dessus n° 158), se caractérisent, croyons-nous, en ceci,, qu'ils sont souvent dépourvus de caractère authentique, ou de caractère exécutoire ou ne comportent aucune contradiction, n'impliquent aucun litige d'aucune sorte. Exemple : jaugeage d'un navire — vérification de la. validité ou de la fausseté des monnaies. — Il ne s'agit en pareil cas que de simples opérations techniques, confiées à des spécialistes.... Dans d'autres cas,c'est la loi qui interdit de plaider, qui supprime tout procès judiciaire ou administratif : elle veut que telle décision soit prise d'autorité.... ex. : fixation par le juge de paix du cautionnement successoral....

(30) Le droit de propri<ité n'est pas en jeu. puisque ce droit n'existe que sous les restrictions qui dérivent des lois et règlements de police.

Les actes de tutelle consistent en certaines (31) concessions, autorisations ou approbations que les administrations et les particuliers doivent demander et qu'ils n'obtiennent fréquemment qu'après des refus et des résistances, qui impliquent en définitive une sorte de contestation. M. Giron et nous même (v. n® 158) avons rangé ces actes de tutelle parmi les actes de juridiction gracieuse. L'institution des juridictions de tutelle se rattache bien en effet à l'idée de gracieuseté légale, de protection pour certains droits ou certains intérêts. — Et il ne nous paraît pas que l'on y rencontre ce qui nous paraît être l'élément fondamental de l'acte juridictionnel administratif : une décision sur un cas d'application d'une loi d'intérêt général ou sur une question mettant en présence un intérêt général à concilier avec un intérêt particulier.

Les actes d^ administration active et les actes d'exécution sont faits d'office : c'est ce qui les distingue. L'administration,dont ils émanent,n'a dû,pour les accomplir, être saisie d'aucune demande ni réclamation de personne. Exemples: l'administration ferme d'office une usine insalubre — le gouvernement, après avoir pris l'avis du conseil des mines ordonne des mesures pour prévenir les dangers d'une exploitation.

Les actes d'exécution ne comportent ni examen, ni discussion ; ils exigent souvent énergie et célérité, et dès lors réclament un agent unique ; le bourgmestre, par exemple, dans l'administration communale,lorsqu'il s'agit de police. L'un des auteurs qui a le mieux éclairé cette notion est Af . Bernimolin, dans son beau traité sur les Institutions provinciales et communales de la Belgique (tome II, p. 13). Il rappeUe que la distinction était indiquée déjà dans l'instruction

(31) Il y a diverses espèces tV autorisations. Une commune demande Tautorisation d'emprunter : acte de tutelle. Un particulier demande l'autorisation de bâtir: acte de juridiction impliquant une décision ayant pour objet de concilier l'intérêt général et l'intérêt privé.

ministérielle du 10 Septembre 1842. Il indique comme relevant non de l'exécution, mais de la juridiction (qu'il nomme administration) les octrois, les concessions, les autorisations, embranchements d'égouts — service de voitures ; — les alignements, les autorisations de bâtir, la fixation des conditions d'exercice du commerce, de l'industrie, des conditions du placement des enseignes sur la voie publique, du régime des exploitations dangereuses ou insalubres, ajoutons... des conditions de sortie d'un cortège populaire... etc.... En tout ceci, il s'agit d'actes de juridiction, de décisions spéciales, exigeant une délibération préalable, une information, une étude comparative des intérêts en présence à concilier.

Mais ces intérêts ne peuvent jamais être purement privés : il n'y aura acte juridictionnel administratif, que si l'administration est appelée à décider sur un intérêt général,et le plus souvent entre un intérêt général d'une part, et d'autre part entre les intérêts privés d'une ou de plusieurs personnes. — Pareille lutte entre ces deux ordres d'intérêts se rencontre quand un particulier sollicite l'autorisation d'exploiter une usine insalubre ; elle existe aussi quand l'autorité est saisie de réclamations lui adressées par les voisins d'une usine insalubre.

Pour conclure, nous dirons qu'il faut considérer comme actes juridictionnels administratifs les décisions spéciales rendues — sous une forme quelconque (concession, autorisation, arrêté, approbation ou refus) — par l'autorité administrative sur une question dont elle est saisie et dont la solution réclame d'elle un travail réfléchi de conciliation entre un intérêt général et un intérêt particulier.

Cette formule marque bien qu'il ne peut s'agir que de décisions spéciales, c'est-à-dire individuelles, authentiques et exécutoires pourtant comme les autres actes d'autorité, de véritables décisions rendues sur demande et non

prises d'office, et nullement provisoires ni préparatoire à des recours ultérieurs.

§ 2. Les organes de l'administration.

Nous reviendrons sur la qualification d'or- 163. ganes tout à l'heure, pour examiner la situa- Principes tion juridique des fonctionnaires et des emd^organisa- ployés.

tion. Etudiant ici d'une manière générale l'organisation de l'administration de rEtat,nous pouvons rappeler que les bases de cette organisation sont, comme pour les autres branches de la souveraineté, le principe de séparation (d'autonomie) des pouvoirs et le principe des formes mixtes, dont nous avons donné l'interprétation dans notre tome I.

Il n'est pas difficile de découvrir ici l'application du principe monarchique ou d'unité, qui s'affirme par la sujétion de l'administration tout entière au chef même de l'exécutif et par les mesures prises pour assurer à tous les degrés l'unité des décisions et le concours harmonique des autorités.

Il serait aussi aisé de signaler l'application du principe démocratique ou de pluralité, dans l'extension considérable du personnel, dont les membres sont titulaires des fonctions et des emplois,dans les garanties de contrôle et de publicité, dont ils sont entourés, dans la salutaire responsabilité, que notre régime constitutionnel fait peser sur eux. Mais il convient à propos de l'administration surtout, de signaler le parti à tirer du principe aristocratique ou de capacité. C'est évidemment, dans le recrutement des fonctionnaires et des employés que ce principe doit recevoir son plein développement.

Il commande la formation d'une classe d'agents instruits, habiles, ayant des traditions et des aptitudes profession-

nelles (1), pourvus d'une situation assurée et digne du rôle social qu'ils ont à remplir.... Il entraîne comme conséquence la lutte contre la bureaucratie inepte, formaliste, et despotique, en même temps que contre la tyrannie des partis, toujours à l'assaut de places à distribuer entre leurs créatures, trop souvent sans égard pour les mérites à récompenser ou les capacités, dont il faudrait s'entourer.

A la lumière de ces principes, nous pouvons regarder en face le vaste ensemble de l'administration de l'Etat, la considérer dans les multiples degrés de sa hiérarchie et même dans certaines de ses dépendances plus ou moins autonomes.

Un coup d'œil suffit pour en apercevoir les divers rouages.

Au sommet, le Roi et ses ministres, formante Bruxelles avec tout le personnel des départements ministériels l'administration supérieure ou centrale.

En dessous du Roi et des ministres,les subordonnés directs du gouvernement, les fonctionnaires d'Etat ; d'autre part, les autorités provinciales et communales, investies de fonctions se rattachant à l'administration générale.

Car, de même que certains fonctionnaires d'Etat, ex.: Iss gouverneurs de province et les commissaires d'arrondissement font partie des administrations provinciales, inversement les autorités provinciales (ex. : les députations permanentes) et les autorités communales (les bourgmestres et les collèges échevinaux) se sont vu confier des attributions d'ordre général.

Les employés viendraient ensuite : il serait plus exact de dire que ce sont les auxiliaires et non les organes de l'administration; ils n'exercent aucune partie de son autorité.

Le paragraphe précédent a démontré que cette liste n'était pas encore complète, et qu'il fallait y ajouter de nombreux organes, soit individuels soit collectifs, préposés à des offices plus ou moins indépendants, et diverses insti-

(1) Blunlschli, La PoliUque, p. 313.

tutions représentatives et consultatives (2). Nous ne pouvons ici ni en faire Ténumération ni en tracer le tableau même sommaire. L'on peut rattacher aux offices les juridictions : elle méritent une attention particulière, en ce sens qu'il convient de décrire sommairement l'organisation en Belgique de cette dépendance très importante de l'exécutif. De là, le plan que nous avons adopté ; il nous amènera à parler successivement :

A. Du Roi,

B. Des Ministres,