A la tête de l'administration générale, pla

Le Kol, chef cée sous ses ordres, se trouve le gouvernement de radmi- incarné dans le Roi et les ministres. nistration Le Roi est le chef de l'administration, générale, tant au point de vue extérieur qu'intérieur. source des Sous l'autorité du roi se trouvent placés fonctions, tous les services de cette double administration, dirigés par les ministres responsables avec le concours des hauts fonctionnaires, spécialement les directeurs généraux des divers départements.

(2) Les attributions multiples et complexes du pouvoir administratif, la nécessité d'étendre l'action de ce pouvoir à toutes les parties du pays et dassurer d'une manière constante et générale la gestion des services publics,qui en dépendent, exigent que le gouvernement, qui dirige toute l'administration , ait sous ses ordres d'innombrables auxiliaires, des agents de toutes catégories. Ils sont légion et forment toute une armée de fonctionnaires ou d'employés. — Ce serait vouloir épuiser tout le Droit administratif, que de tenter de décrire complètement cette vaste organisation. Mais, indépendamment de ce qui est dit ci-dessus, il convient de mettre en relief certaines notions, en indiquant — par voie d'élimination — toute une série de citoyens qu'il faut considérer comme exclus des cadres du personnel administratif. Nous éliminons :

î^ les membres du clergé ; ils ne sont ni fonctionnaires ni employés. Leur

« La Royauté est la source de toutes les autres fonctions » publiques ; elle nomme à tous les emplois ; tous lui sont » subordonnés ; tous dérivent d'en haut. Ce principe, qui » est le ferme appui de son unité, n'a été pleinement restau- » ré que par la monarchie moderne. Le prince constitution- » nel a donc une large influence personnelle sur les affaires » publiques ». — Bluntschli, auquel nous empruntons (3) ces lignes, fait remarquer en note que la Constitution Belge restreint à cet égard le pouvoir du roi. Il a raison. Le rapporteur au Congrès, M. Raickem, déclare que « le pouvoir » exécutif doit avoir la nomination de ses agents. Par suite, ))le chef de l'Etat nomme aux emplois d'administration » générale et de relation extérieure. Mais il peut être utile » d'établir des exceptions à cette règle, et l'on a cité comme » exemple, la cour des comptes. Ces exceptions sont confiées » au pouvoir législatif. . Quant aux autres emplois, le chef » de VEtat n'en a pas le droit de nomination ; et un pouvoir » aussi important ne peut lui être conféré que par une loi. »

C'est bien là le commentaire, de l'article 66 de notre Constitution, ainsi conçu : « Il (le Roi) )nomme aux emplois » d'administration générale et de relation extérieure, sauf les » exceptions étabhes par les lois. Il ne nomme à d'autres )) emplois qu'en vertu de la disposition expresse d'une loi. »

L'on remarquera que le droit de nomination royale n'est nullement paralysé par la nécessité d'obtenir l'avis soit du Sénat comme aux Etats-Unis, soit d'un Conseil d'État ou d'un conseil de gouvernement quelconque. Il n'est

traitement n*est qu'une indemnité; ce n'est pas le traitement au surplus qui distingue l'emploi et la fonction, mais le service qui fait Tobjet de la mission confiée à tel ou tel citoyen. Même en France avant la séparation, et même sous l'ancien Régime, où le clergé formait un ordre dans l'État, les membres du clergé n'eurent jamais la qualité de fonctionnaires,encore moins d'employés.

2° les membres de l'armée, officiers ou soldats. La séparation entre les emplois civils et militaires existe depuis l'empire romain d'orient. — Pourtant de même que les juridictions contentieuses militaires appartiennent au pouvoir judiciaire, de même continuent de rentrer dans l'administration les ser\'ices

(3) Droit public général, page 147.

limité, comme tous les pouvoirs royaux, que par la nécessité du contre-seing ministériel avec toutes les garanties qu'il comporte.

Nous croyons que le texte de l'art. 66 est parfaitement compatible avec le règlement par le législateur des conditions d'accessibilité aux fonctions et des conditions d'avancement. Le législateur disposant du droit d'enlever au Roi le droit de nommer peut à fortiori réglementer l'exercice de ce droit dans l'intérêt public. Cela est même admis pour les grades militaires (4).

Thonissen développe excellemment les graves raisons justifiant l'attribution au Roi, c'est à dire au gouvernement du droit de conférer les emplois cT administration générale et de relation extérieure,

« Pour arriver, dit-il, à une bonne exécution des lois, il est » nécessaire que les fonctionnaires soient initiés à la pensée » du gouvernement et jouissent de sa confiance. »

D'autre part, le libre choix,par le pouvoir exécutif,de ses agents apparaît comme l'unique et sûr moyen d'assurer dans la hiérarchie administrative l'unité, la discipline, l'esprit de soumission qui doivent y régner.

Enfin, le pouvoir exécutif est responsable. « Comment » poiurait-il le rester, s il était privé de la liberté de choisir » les collaborateurs dont le concours lui est indispensable » pour accomplir sa mission. »

Le législateur — devant lequel cette responsabilité est

administratifs de rarmée.

30 les magistrats et fonctionnaires de Tordre judiciaire, non seulement les juges et conseillers, mais encore les officiers du ministère public, les greffiers et les ofDciers ministériels ( avoués — greffiers ). — Ces auxiliaires de la justice n*ont ni traitement ni autorité : ils exercent néanmoins un office monopolisé dans rintérêt public.

4* Blumschli (La Politique p.317) range encore à part les Offices techniques et de culture, n'impliquant aucune autorité, comportant beaucoup d'indépendance : les professeurs, les médecins, les ingénieurs de l'Etat, par exemple.

(4) Thonissen, n^ 287.

surtout effective — est néanmoins juge des cas, où il convient de déléguer,soit aux Ministres, soit à d'autres autorités, le droit de nomination (6) et l'on admet même le droit pour celles-ci de subdéléguer à leur tour leur pouvoir de nomination, à condition qu'il s'agisse d'emplois inférieurs et limitaiii^ement spécifiés.

Les motifs de l'art. 66 démontrent en tout cas que le mot « emploi » doit être pris dans son sens générique ordinaire, et non pas restreint aux fonctions publiques proprement dites. La nomination royale est donc la règle, même pour les emplois subalternes, puisque la responsabilité de l'administration peut se trouver engagée également par les titulaires de ces emplois.

La Constitution refuse au Gouvernement, à moins qu'une disposition légale ne le lui donne expressément, le droit de nommer à des emplois autres que ceux d'administration générale et de relation extérieure. De quels autres emplois, s'agit-il ? — De tous ceux, dont les titulaires précisément ne peuvent engager ni compromettre la responsabilité du pouvoir exécutif (7).

Nous entendons par là :

1° les fonctions ou emplois provinciaux et communaux ;

2° les fonctions ou emplois dans les établissements publics (autonomes) et dans les institutions d'utilité publique (ex. : Banque nationale).

Quant aux fonctions, emplois ou offices étrangers à Vimperium et aux services administratifs proprement dits, nous les considérons aussi comme « autres emplois ».

M. Giron (V^ Roi, n^ 11) cite comme exemples : les emplois de professeurs dans les Universités et dans les Athénées — ajoutons les charges de notaires.

(6) Les règlements royaux organiques des ministères délèguent ordinairement au Ministre la nomination des employés en dessous du grade de chef de bureau. V. par ex. Part. 10 de l'A. R. du 24 Mars 1896. concernant le Ministère de l'Intérieur et de l'Instruction publique.

(7)Thonissen, no289.

Mais il était inutile d'en parler, car il est évident que le gouvernement n'ayant chez nous que les pouvoirs lui attribués par des textes, il a nécessairement fallu des lois pour créer le notariat, les Universités et les Athénées officiels (art. 17 de la Constitution) et que les lois organiques de ces institutions, en vertu même de l'art. 66, pouvaient reconnaître au Roi ou reconnaître à d'autres autorités le droit de nommer à ces fonctions.

La Constitution ne parle pas du droit de révocation ; elle ne s'occupe pas d'ailleurs de la situation des fonctionnaires, elle ne s'est pas souciée d'établir des garanties en leur faveur.La troisième partie de ce traité nous permettra de revenir sur ce sujet (8).

B. Les Ministres.

164, Les ministres sont les chefs réels et respon-

Attributions sables — sous l'autorité du Roi inviolable, Airêtés, cip- des divers services dépendant du pouvoir enlaires, etc. exécutif.

« Chaque ministre est le centre d'une grande » branche d'administration de l'État, et de lui partent et se » ramifient toutes les agences secondaires, qui sont dissé- » minées sur toute la surface du royaume. » (9)

Il convient d'indiquer les attributions qu'ils possèdent, leurs modes d'activité, et spécialement le droit qui peut leur appartenir d'élaborer des arrêtés et des règlements.

Les ministres ne tiennent pas directement de la Constitution le pouvoir réglementaire : mais ils préparent avec l'assistance de leurs bureaux et parfois de certains corps consultatifs (conseil des mines — conseil supérieur du travail — conseil supérieur de l'industrie et du commerce )

les arrêtés et les règlements royaux. De plus, en vertu de

(8) ThoDissen, n** 290..

(9) Constitution annot<''e, n<» 288. — Citation de Macarel : Eléments du Droit politique.

nombreux textes de lois, ou des arrêtés et règlements, ils se trouvent investis de la mission d'exercer le pouvoir réglementaire dans certains cas spéciaux : ils prennent alors des décisions variées, ou élaborent des arrêtés et même des règlements ministériels.

Les arrêtés ministériels comportent les mêmes espèces et les mêmes sanctions que les arrêtés royaux ; il y a des arrêtés ministériels de police, comme il y a des arrêtés ministériels de pure administration.

Les arrêtés ministériels (par ex. l'arrêté d'ouverture de la chasse et les arrêtés relatifs aux importations d'animaux ( A. R. 22 Mars 1888) sont des arrêtés de police, sanctionnés pénalement par application des lois sur ces matières.

D'autre part, les ministres dirigent leurs départements respectifs, où viennent se concentrer tous les services compris dans l'administration générale. Ils interviennent d'une manière constante dans toutes les branches de l'administration par des actes très variés : arrêtés, règlements, circulaires, dépêches, décrètement de travaux, contrats, adjudications, autorisations, approbations, mesures disciplinaires, nominations, décisions de toutes sortes. Ils ont sans cesse à donner l'impulsion aux organes individuels ou collectifs, qui sont sous leur dépendance ; ils ont à procurer l'exécution des lois et des règlements par voie d'autorité disciplinaire, lorsqu'il s'agit de fonctionnaires ou employés hiérarchiquement subordonnés, par l'emploi des moyens constituant ce qu'on appelle la tutelle administrative, lorsqu'il s'agit d'administrations autonomes, souvent aussi par voie d'intervention directe (10) L'autorité des ministres se manifeste surtout et se fait sentir d'une manière constante et effective par la correspondance administrative.

(10) Il faut noter que depuis la loi du 30 Décembre 1887,1e gouvernement ne dispose plus en Belgique du droit d'envoyer des commissaires spéciaux aux autorités locales pour l'exécution des arrêtés ministériels. — Loi communale art. 88.

Les pièces de cette correspondance portent,suivant le cas, le nom d^arrêtés, de règlements, de circulaires ou de dépêches ministérielles.

Les arrêtés et règlements (il s'agit ici d'arrêtés et de règlements de pure administration) ont un caractère impératif : ce sont des ordres individuels ou généraux — restreints ou étendus — qui obligent les agents subordonnés, auxquels ils sont exclusivement adressés.

Les circulaires ou dépêches ne s'adressent non plus qu'aux organes de l'administration, mais elles ont un ton moins impératif, elles laissent souvent à ceux-ci une certaine latitude d'appréciation, elles ne contiennent que des instructions, des avis, des rappels, des interprétations proposées plutôt qu'imposées.

La circulaire est une instruction, conçue en forme de lettre missive adressée à un groupe d'organes subordonnés, et destinée à circuler dans leurs rangs... de là son nom. Ex. : circulaire envoyée aux receveurs des contributions à propos du recouvrement des impôts directs.

La dépêche a un caractère individuel ; elle s'adresse à tel fonctionnaire, à telle commune, par exemple ; elle est relative à un objet spécial et précis ; elle a souvent un caractère d'urgence, qui justifie son nom.