Chapitre I. — Organisation générale et attributions

Aux termes de l'article 26 de la Constitua 179, tien Belge, le pouvoir législatif appartient au Organisation Roi, à la Chambre des Représentants et au générale. Sénat, qui doivent l'exercer collectivement.

On remarquera que ce texte, combiné avec l'art. 25, exigeant que tous les pouvoirs soient exercés de la manière établie par la Constitution, exclut par là même toute autre organe et toute autre intervention, et ne se concilierait ni avec l'institution d^ln Conseil d'Etat législatif, ni avec Vinitialive ou le référendum populaire. L'art. 27 répète d'ailleurs formellement qu'il y a trois branches du pouvoir législatif : il n'y a pas place pour une quatrième branche de ce pouvoir dans notre régime constitutionnel.

Il n'est pourtant pas interdit de voir dans le corps électoral., élisant les Chambres, un organe indirect de l'autorité législative : cet organe, à vrai dire, ne légifère pas, mais il dispose du droit très effectif et très régulier d'exercer sur la marche et les décisions du législateur une influence considérable; ses élus sont de fait contraints de subir ses impulsions

et d'être les interprètes de ses opinions et de ses desiderata; Comment dès lors l'exclure tout à fait de l'organisation législative ?

C'est néanmoins aux trois organes directs du pouvoir lépslatif qu'incombe en réalité l'élaboration des lois et autres actes de même forme. — La Constitution les fait intervenir coUectivemerU : ce terme ne veut pas dire qu'ils doivent délibérer et statuer simultanément, mais que tout acte législatif exige le concours de tous les trois. A part une seule restriction, résultant de l'art. 27, ils sont juridiquement égaux, disposent également du droit d'initiative, du droit de délibération et d'amendement, enfin du droit de décision définitive.

Mais rien n'empêche qu'en fait — et selon les circonstances et les situations, qui peuvent varier — l'un des trois organes exerce une influence plus ou moins dominante.

L'essentiel est que le principe de séparation des pouvoirs et celui des formes mixtes soient respectés, car leur application combinée est nécessaire surtout pour le pouvoir législatif, qui, à raison de la généralité, de la permanence ot de l'autorité de ses décisions, est,après le pouvoir constituant, la partie la plus importante de l'Etat.

Inutile de rappeler combien la participation au pouvoir législatif de l'exécutif donne à ce dernier d'indépendance et de prestige, assure la réalisation de l'idée monarchique, et combien d'autre part l'adjonction au ch^f de l'Etat pour l'élaboration des lois, d'une double roprésentation n^^tionale issue d'un système perfectionné d'élections populaires apporte dans l'organisation souveraine à la fois d^s élérnonts de saine démocratie et des éléments d^ vraie aristocratie : c'est-à-dire de supériorité et de valc- r. Nous en avons dit assez sur ce sujet pour n'avoir pas à dév^^opper d'av:>niage notre pensée.

Si nous prenons le mot lois, dans le sens

180. générique d'actes législatifs, nous reconnal- Les quatre trons facilement qu'il y a lieu d'en admettre espèces de quatre espèces bien distinctes :

lois (actes les lois proprements dites ; législatife). les lois interprétatives ;

les actes de tutelle (en forme de lois );

les lois attributives.

Tous les auteurs qui ont cherché à définir

181, les lois proprement dites s'ingénient à y voir Lois pro- l'expression de la volonté nationale ou gé-

prement nérale. Giron les définit « les actes de la vodites* »lonté générale, qui commandent ou dé- » fendent certaines choses d'intérêt com- »mun.» (1).

Les partisans de la personnalité de l'Etat modifieraient volontiers cette définition et diraient, « Les lois sont les j) volontés générales et permanentes de VEUU, »

Mais qui est l'Etat?

Il est clair que toute loi est une déclaration de volonté, c'est une règle qui ordonne, permet, ou défend, qui s'adresse à des volontés humaines et qui émane, elle aussi, d'une volonté personnelle ou d'un concours de volontés personnelles, c'est-à-dire d'un législateur unique ou d'un législateur collectif.

La loi est donc une déclaration de volonté du législateur, du souverain, mais elle ne peut être l'expression de sa volonté arbitraire, elle n'est la loi que si elle est l'expression de la raison, de la justice, du bien commun (ci-dessus, page 27). « En aucun cas, dit Guizot, la volonté ne confère par elle- » même aux actes qu'elle produit, le caractère de la légiti- » mité. » L'autorité tirant son origine d'une nécessité pro-

(1) Résumé du cours de Droit public et administratif, page 89.

8yO LES POUVOIRS

videntielle, d'une source supérieure à laquelle toute volonté doit se soumettre (2), elle a pour mission, non de rechercher la volonté du peuple, mais les règles appropriées à la situation sociale, qui répondent le mieux aux exigences du bien public. « En toutes circonstances, dit de Laveleye (3), » il y a un règlement qui est le plus conforme à l'intérêt » général, et il y a une résolution à prendre qui est la meil- » leure ; c'est ce règlement qu'il s'agit de découvrir et de » proclamer sous forme de loi : affaire de science, non de

» volonté Une fois constitués, les pouvoirs ont mission

» de chercher et de décréter ce qui est favorable au bien » général ; ils ne sont pas élus pour obéir aux caprices et » à l'ignorance de la foule. »

Aussi, Saint Thomas a-t-il défini la loi : Est quœdam rationis ordinaiio ad bonum commune ab eo, qui curam habet communitatis, promulgata : un ordre de raison promulgué en vue du bien commun par le maître de la communauté.

D'après M. Duguit (4), le bien commun consiste à ne rien faire qui diminue la solidarité sociale et à faire tout ce qui est possible pour l'accroître. Les règles sociales, générales et permanentes élaborées pour réaliser ce bien commun sont les lois, c'est-à-dire les règles de droit, M. Duguit admet avec Jellinek qu'elles présentent trois caractères essentiels : ce sont des règles pour la conduite extérieure des hommes les uns à l'égard des autres ;.ce sont des règles qui viennent d'une autorité externe reconnue ; ce sont des règles dont la force obligatoire est garantie (par la contrainte ou autrement) par une puissance externe (5).

Il est possible que l'idée de solidarité soit insuffisante pour épuiser la notion de bien commun : avouons pourtant

(2) Emile de Laveleye. Le gouvernement de la démocratie I, page 12.

(3) II, page 13.

(4)L*EtatI,page91ss.

(5)L*Etat. I,p. 125SS.

qu'elle correspond assez bien avec ce qui nous avons dit (6) de l'idéal à réaliser dans l'Etat {sensu lato)^ de l'assistance sociale sous tous ses formes, due aux citoyens, mais procurée parfois autrement que par l'intervention directe du pouvoir.

Demeurons fidèle à la définition que nous avons donnée de la mission de l'Etat (7) en combinant avec l'idée de solidarité ou d'assistance sociale l'idée d'ordre, qu'il convient dès lors de ne pas négliger dans la définition à donner des lois. « Les lois, disons-nous, sont les règles générales et per- » manentes promulguées (8) par V autorité souveraine (9) sur » tout ce qui intéresse à V intérieur du pays V ordre politique » ou social. »

Sont exclus de cette définition !<> les actes et règlements concernant les rapports internationaux, formant la matière de traités, conventions, et autres actes gouvernementaux ;

2«> les règlements demeurés dans la sphère du pouvoir gouvernemental et administratif, à raison soit du peu d'importance des matières à régler soit de la variabilité et de la souplesse des règles à établir (v. page 163) ;

30 les actes particuliers et les dispositions ayant un caractère spécial, individuel. Jura non in singulas personas, sed generaliter constituuntur, « Les commandements, les » prohibitions, les concessions, qui ne concernent que des » individus déterminés, dit Giron (9fcw), sont de leur na- » ture des actes d'administration (de haute tutelle adminis- » trative), et non des lois. »

Duguit (10) caractérise essentiellement la loi par sa nature

(6) v. I volume, page 176.

(7) I volume, pages 214 et 215

(8) Le droit coutumier ou les usages ne sont pas promulgués, mais sanctionnés ou garantis par le législateur.

(9) D'ordinaire l'on dit en Belgique : Les lois sont les déclarations solennelles du pouvoir législatif. V. mon Manuel d'Encyclopédie du Droit (épuisé), n® 80.

<96w) V«Lois.noi.

(10) L'Etat. L p. 502. — V. surtout page 510 — et pages 512 l'exposé de controverses nées en Allemagne sur ce sujet.

de règle juridique, de norme obligatoire, générale. « Elle sur- » vit à son application, car, appliquée dans une première » espèce, elle subsiste toujoiurs, devant, jusqu'à son abroga- » tion, s'appliquer à toutes les espèces similaires.... La ga- » rantie suprême du particulier contre l'arbitraire du pou- » voir réside précisément dans la généralité de la loi. »

En disant règles générales, nous indiquons que les lois doivent n'avoir en vue que le bien général, l'intérêt commun.

Le législateur ne doit pas légiférer au profit de quelques uns, ni en vue de certaines situations particulières.

L'égalité des Belges devant la loi, proclamée par l'art. 6 de la Constitution, prohibe d'ailleurs les privilèges, les distinctions personnelles, les préférences fondées sur des considérations d'ordre individuel. La loi doit être générale (11) commune à tous, la même pour tous (12).

Demander quelle est et quelle peut être la