matière des lois, c'est demander quelle est la

Matière compétence du législateur, au point de vue

des lois, législatif proprement dit, puisque nous nous

occupons ici des véritables lois.

La Constitution ne délimite pas la compétence du pouvoir législatif. Il en résulte que cette compétence est générale, et s'étend à tout ce qui ne relève pas constitua tionnellement du pouvoir constituant ou des autres pouvoirs constitués.

Le pouvoir législatif, dit M. Giron « est illimité en ce sens » qu'il peut disposer sur toutes les matières autres que celles » que la Constitution a réglées elle-même. Moins absolu que

(11) Nous ne considérerions pas comme une loi. mais comme un acte législatif la décision du pouvoir législatif ordonnant la restitution d'un impôt injustement perçu en violation précisément du principe d'égalité.

(12) A conditions et situations égales, bien entendu. Car ■< les hommes sont différents les uns des autres. » Duguit I, pages 95 et 96.

))le parlement (13) anglais, le parlement belge possède ce- >. pendant une plénitude de pouvoirs, une omnipotence lé- >. gislative qui n'a d'autres limites que celles qui lui sont for-

> mellement posées par la Constitution. Le Roi n'a d'autres

> pouvoirs que ceux que lui attribue la Constitution ; mais 9 par contre le pouvoir législatif a tous les pouvoirs que la » Constitution ne lui dénie pas. » (14)

L'interprétation des lois peut être privée 183. ou publique.

Lois Intcr- 'U interprétation privée émane des partiprétatlres* culiers, des jurisconsultes, des avocats, des gens du monde. Elle n'a pas de force obligatoire.

\a' interprétation publique est celle qui émane des autorités publiques, du pouvoir législatif, des deux chambres, des autorités administratives, des cours et tribunaux. Elle est donc législative, parlementaire, administrative ou judiciaire. Bien que la Constitution (article 28) réserve le nom à^ interprétation par voie d'autorité à l'interprétation législative, nous pensons que ce nom peut aussi être donné à l'interprétation judiciaire, administrative ou parlementaire. Ces diverses espèces d'interprétation publique ont, en effet, l'autorité que possèdent les arrêts ou les jugements, les décisions administratives, les résolutions de la Chambre ou du Sénat. Ainsi, l'interprétation judiciaire est obligatoire pour les parties en cause et relativement à ce qui a fait l'objet du litige.

Ij' interprétation législative est par excellence l'interprétation par voie d'autorité (art. 28 de la Constitution).

Elle est connue encore sur le nom d'interprétation authentique, nom qui convient également aux diverses espèces

(13) En Anfçleterre, ce terme s*applique aux trois organes réunis du pouvoir législatif. Rexest caputct fondamentum parliamenti.

(14) Résumé (p. 35) du cours de Droit public.

d'interprétation publique. Elle résout les doutes par voio» de disposition générale et de commandement.

La constitution française du 22 Frimaire an VIII avait créé, à côté du gouvernement, un Conseil d'Etat, auquel le règlement du 5 Nivôse an VIII et une loi du 16 septembre 1807 conférèrent la mission « de développer le sens des lois », c'est-à-dire de les interpréter par des avis. Ces avis, moyennant l'approbation du gouvernement et sous la condition que le Sénat conservateur ne les eût pas déclarés inconstitutionnels, avaient force de lois. Ce droit d'interprétation authentique ou par voie d'autorité fut en partie retiré au Conseil d'Etat par la Charte de 1814. Il lui fut totalement enlevé par la loi du 30 juillet 1828. On en est revenu au principe traditionnel : Ejus est interpretari legem cujus est condere.

Le droit de donner des lois une interprétation qui ait force législative ne peut appartenir qu'au législateur lui-même. Cest le principe que consacre l'art. 28 de la Constitution Belge.

Cet article rencontra une vive opposition lors des discussions qui eurent lieu en section centrale au Congrès national (15). On considérait comme dangereux ce droit d'interprétation accordé au législateur, parce que les lois interprétatives impliquent une certaine rétroactivité. Plusieurs membres, disposés à l'admettre en matière administrative, voulaient qu'en matière judiciaire elle fut restreinte aux cas déterminés par une loi. Le texte voté ne préjuge rien. Il laisse au législateur toute latitude pour régler les cas d'interprétation législative et faire, s'il y a lieu, certaines distinctions entre les lois administratives et les lois de Droit privé.

La loi du 25 août 1790 pour prévenir le retour d'anciens

(15) Exposé des motifs de la Constitution Belge, par un docteur en droit ( Fait Overloop), Brux., 1864, V. page 356 ; E. HuytUns, Discussions du Congrès national, 1844, tome IV, page 69.

abus, interdisait aux cours et tribunaux de statuer par voie de disposition générale et réglementaire. Elle leur enjoignait de s'adresser au Corps législatif toutes les fois qu'ils croiraient nécessaire soit d'irUerpréter une loi,soit d'en faire une nouvelle. Les tribunaux prirent cette injonction trop à la lettre. Ils crurent que toute interprétation leur était interdite. Au moindre doute sur le sens d'une loi, ils eurent recours à la législature. La justice se trouva interrompue par de fréquents référés. D'autre part, ces recours entraînèrent une ingérence perpétuelle du législateur dans les affaires de justice. Ces inconvénients expliquent l'art. 4 du Code civil qui impose aux juges l'obligation de juger, sous peine de déni de justice.

Le pouvoir judiciaire ne peut donc pas, en général, s'interrompre dans l'accomplissement de sa mission et recourir au pouvoir législatif. C'est au législateur qu'est réservée l'initiative. Celui-ci doit intervenir, quand, dans l'application des lois,il y a une telle contrariété de décisions qu'elles deviennent une source intarissable de procès (16).

L'on disait au Congrès (17) qu'une loi interprétative n'était nécessaire qu'en cas de conflit entre la Cour de cassation et les cours d'appel.

Suivant la loi du 1®»" décembre 1790, lorsqu'un jugement avait été cassé deux fois, et qu'un troisième tribunal avait statué comme les deux premiers, la question dei>ait faire l'objet d'un décret du Corps législatif, auquel la Cour de cassation était tenue de se conformer.

La loi Belge du 4 août 1832 avait établi un régime analogue : il y avait lieu à interprétation législative quand deux décisions rendues en dernier ressort sur une même affaire, attaquées par les mêmes moyens, avaient été annulées par la Cour de cassation. Le gouvernement était tenu, en ce cas, de déposer un projet de loi interprétative. — Comme la loi

(16) Laurent, Principes, I, n^ 283.

(17) Van Overloop, page 356.

du 1«' décembre 1790, la loi Belge admettait donc des cas d'interprétation législative obligatoire.

Ce système offrait de très graves inconvénients, que l'expérience révéla promptement. Il transforme, dit Laurent (18) le législateur en juge ; il le charge de décider un procès, de prononcer sur des intérêts particuliers. Or, le vrai rôle du législateur, c'est de statuer sur ce que réclament les intérêts généraux du pays. Pouvoir essentiellement politique, il n'offre pas les conditions d'impartialité nécessaires pour rendre la justice. Très fréquemment même, il est dépourvu de toute compétence pour interpréter la législation. S'il s'agit, en effet, de lois anciennes, de lois de l'ancien régime ou de l'époque française, quelle autorité peut-on reconnaître aux Chambres actuelles pour en fixer le sens ?

D'un autre côté, le système de l'interprétation obligatoire suspend le cours de la justice. Elle met les cours et tribunaux dans la nécessité d'attendre une loi interprétative. Or, les travaux parlementaires se font avec lenteur et, chose plus grave, n'aboutissent pas toujours. Un désaccord peut surgir entre les trois branches du pouvoir législatif : l'interprétation est alors impossible. Le conflit est sans issue. Le cours de la justice est arrêté (19). Au surplus, la loi interprétative elle même peut donner lieu à controverse, ne point suffire à terminer un litige. M. Namur (20) rappelle à ce sujet l'interprétation donnée par la loi du 20 juillet 1846 à l'article de l'ancien code de commerce relatif au dessaisissement du failli. Nos trois cours d'appel avaient décidé que le failli était dessaisi, c'est-à-dire privé de l'administration de sa fortune à dater du jour de la cessation de ses paiements. La Cour de cassation jugeait au contraire que le dessaisissement ne datait que du jour de la déclaration de faillite.

(i8) Principes, I, n» 284. — Giron, Droit public, page i 13.

(19) V. Laurent, Principes 1, n^ 284. Thonissen,La Constitution Belge anno- Ue,p.i20.

(20) No 111 de son Cours d'Encyclopédie du Droit.

La loi interprétative qui intervint fut rédigée de telle sorte que les deux parties en cause s'en prévalurent et furent réduites à transiger.

Ces inconvénients firent voter la loi du 7 juillet 1865, toujours en vigueur.

Cette loi abolit le système d'interprétation législative obligatoire. Il n'y a plus aujourd'hui de devoir imposé au gouvernement de proposer des lois interprétatives. Sa liberté est toutefois sauvegardée (21). ^

Lorsqu'un arrêt a été cassé et que l'affaire a été renvoyée à une autre cour, deux cas peuvent se présenter :

Premier cas. Le second arrêt d'appel est conforme à l'arrêt de cassation. Désormais, tout pourvoi en cassation fondé sur les mêmes moyens est interdit.

Second cas. Le second arrêt d'appel est contraire à l'arrêt de cassation. Le pourvoi est porté devant la Cour de cassation, qui statue chambres réunies. Si ce second arrêt de la Cour de cassation est conforme au premier, c'est-à-dire si le second arrêt d'appel est annulé pour les mêmes motifs que ceux énoncés dans le premier arrêt de la Cour suprême, le point de droit est définitivement réglé et les juges à qui l'affaire est renvoyé pour être jugée au fond doivent se conformer à la décision de la Cour de cassation.

Le conflit est donc vidé par le pouvoir judiciaire (22).

Toutefois l'art. 26 de la Constitution est respecté. Car l'interprétation judiciaire ne lie que les parties en cause. Ce n'est point là l'interprétation par voie d'autorité,c'est-à-dire par voie de disposition générale, réservée au pouvoir législatif.

M. Giron (23) pense qu'une loi interprétative ne formu-

(21) Chaque année les décisions rendues par la Cour de cassation, chambres réunies, sont envoyées au Ministre de la justice, qui en fait rapport aux Chambres. Art. 4 de la loi du 7 Juillet 1865.

(22) Voir Giron, Droit public n« 140 et Laurent, Principes, n« 285.

(23) Droit public, n« 140. — Sur tout ceci, V. Giron, Dictionnaire, V« Pouvoir législatif.

lant pas une règle nouvelle, mais se bornant à déclarer la signification qu'une loi a toujours eue, est obligatoire immédiatement, c'est-à-dire dès sa publication, et pas seulement le dixième jour après.

Les juges, porte la loi du 7 juillet 1865, sont tenus de se conformer aux lois interprétatives dans toutes les affaires où le point de droit n'est pas définitivement jugé au moment où ces lois deviennent obligatoires. — Les lois interprétatives, en effet, font corps avec les lois interprétées ; elles ne font qu'expliquer celles-ci, en préciser le sens. Appliquer une loi interprétative, c'est donc appliquer l'ancienne loi interprétée dans le sens même que ses auteurs ont entendu lui donner. Il ne peut être question ici de rétroactivité. (24)

A côté des lois proprement dites, parmi les- 184. quelles il faut ranger même des lois financières Actes de (telles : les lois fixant les traitements publics, hante tutelle établissant les impôts et les règles de leur perléglslatire. ception), il y a des actes législatifs, qui portent le nom des loi et en ont la forme, mais qui en réalité sont d'une nature toute différente (25).

Ce sont des actes législatifs particuliers, ({\x' Esmein qualifie de lois de forme, Duguit (26) de lois formelles, et d'actes administratifs faits en forme de lois. Les actes de cette espèce sont demeurés dans le domaine du pouvoir législatif à raison de leur importance et des garanties qu'ils exigent : il ne pouvait être question de les abandonner au gouvernement ; ils impliquent au contraire la nécessité d'un contrôle à exercer sur celui ci ; c'est pourquoi, à 1^ examiner de près, il est aisé de leur reconnaitre le caractère d'actes de

(24) Namur, n» 113 ; Laurent, I, n» 286.

(25) Esmein. Eléments de Droit constitutionnel p. 707, p. 693, 694.

haute tutelle exercée par le pouvoir législatif sur le pouvoir exécutif et administratif.

Ces actes sont extrêmement nombreux ; tous ne sont pas prévus par la Constitution. Celle-ci permettant, en effet, au pouvoir législatif de faire tout ce qu'il veut, c'est-à-dire tout ce qu'elle ne lui interdit pas, notamment en donnant compétence aux autres pouvoirs, il s'ensuit que le pouvoir législatif a non seulement latitude de légiférer sur toutes matières, mais,en toutes matières, latitude de prendre des décisions, et de faire des actes spéciaux ayant le caractère d'actes administratifs ou de haute tutelle.

Rentreraient dans cet ordre d'idées les autorisations (27), approbations, concessions, nominations même, les commandements et prohibitions, pouvant, en dehors des hypothèses constitutionnelles prévues, émaner du pouvoir législatif.

M. Giron fait remarquer qu'une loi octroyant ou ratifiant une concession de chemin de fer n'est qu'un acte de tutelle, qui n'altère point dès lors le caractère contractuel de la concession, dont les clauses demeurent ainsi pour les tiers res inter alios acta. Mais pareille ratification n'enlèverait pas non plus à un traité contenant des règles générales, la nature de règles obligatoires pour tout le monde, pouvant même abroger de véritables lois. (28) Ainsi en est-il, par

(27) Exemple : les autorisations et approbations requises pour les aliénations et autres contrats domaniaux.

(28) Dictionnaire, Y» Lois» n^ l^O sujet a fait au Sénatje 11 Mai 1904,robjet d'une discussion assez vive, soulevée par M' de Lant^heere, ancien ministre de la justice. W s'agissait de Tapprobation des conventions de La Haye relatives au règlement des conflits de lois en matière de mariage, de divorce, de séparation de corps et à la tutelle des mineurs. M. de Lantsheere réclamait que les disposiUons de ces conventions, et en général des traités, dérogeant aux lois Belges fussent discutées et votées article par article comme de véritables lois. — La thèse de M. de Lantsheere semble très défendable pour les traités territoriaux, les traités contenant des sanctions pénales.ou créant des impôts (art. 3 et 68, 9 et 110 de la Constitution). Mais en principe, elle n'est pas exacte :

exemple, de l'Acte législatif Belge du 5 juillet 1884,contenant ratification de la convention conclue à Paris pour la protection internationale de la propriété industrielle.

Nous nous bornerons ici à faire connaître les actes de tutelle législative prévus par la Constitution même.

Les principaux se rattachent à la mission de contrôle du parlement sur l'exécutif et l'administration en matière de charges publiques. Ce sont : la fixation de la liste civile, art. 77 ; l'établissement des impôts, art. 110 ; le vote annuel des impôts art. 111 ; la loi des comptes et du budget, art.115 ; le vote annuel du contingent, art. 119, des budgets de la guerre et de la gendarmerie, art.115 et 120 ; la mobilisation de la garde civique, art. 123.

D^ autres actes offrent un caractère politique et intéressent même les rapports internationaux. Ce sont : les naturalisations, art.5 ; les ratifications de traités territoriaux (art. 3 et 68), des traités de commerce et des traités pouvant grever l'Etat ou bien individuellement des Belges,art.68 ; les autorisations exigées pour qu'une troupe étrangère puisse être admise au service de l'Etat, occuper ou traverser le territoire, art. 121 ; l'autorisation donnée au Roi d'être chef d'un autre Etat, art. .62

On pourrait qualifier d'acto législatifs d'ordre dynastique^ non seulement cette dernière autorisation, mais encore les actes d'intervention législative en cas de minorité ou d'incapacité du roi (tutelle et régence),et de vacance du trône (art.Sl, 82,85).

Enfin, il faut mentionner les actes législatifs de tutelle proçinciale ou communale. Ils sont prévus par l'art. 108 de la Constitution : ce sont les approbations administratives et

une ratification globale du pouvoir législatif suffit ; cette procédure, plus rapide, est en usage dans l'universalité des pays parlementaires (Discours de M. Van den Heuvel, ministre de la justice). — Rien n*empêche d'ailleurs de donner à cette ratification toute l'attention nécessaire et de la refuser en considération d'un seul article.

les actes d'intervention (annulation — réformation — dissolution même des corps représentatifs locaux) nécessaires « pour empêcher que les conseils provinciaux et communaux » ne sortent de leurs attributions et ne blessent l'intérêt gé- » néral. »

Nous omettons les actes de tutelle, émanant plutôt de chacune des Chambres séparément, que du pouvoir législatif tout entier : nomination des membres de la Cour des comptes par la Chambre — délégation par le Sénat d'un membre à la commission de surveillance de la Caisse d'amortissement.

Nous entendons par lois attributives les