Les fonctions des deux Chambres sont-elles

Priorité identiques ? Les Constitutions françaises de

financière l' an 1 1 1 et de l'an VI 1 1 donnaient aux diverses

de la assemblées, qu'elles établissaient, des attri-

Chambre. butions distinctes. «Le système anglais, qui

a pour lui l'expérience, semble bien préfé-

» rable, dit Esmein ; il donne aux deux Chambres les mêmes

» attributions législatives et leur confère ainsi en droit une

» force égale. » Mais rien n'empêche que,par la Constitution

OU par la loi, des attributions spéciales soient conférées à l'une ou à l'autre Chambre. En Angleterre, la Chambre des lords a des attributions judiciaires ; le Sénat Français remplit l'office de Haute-Cour pohtique. (9bis). Le Sénat joue, aux Etats-Unis, le rôle de Conseil d'Etat ou de grand conseil du gouvernement. En Belgique, le Sénat présente des candidats aux fonctions de conseiller à la Cour de cassation (Constitution art. 99) et délègue un de ses membres à la Commission de surveillance de la Caisse d'amortissement et de la Caisse des dépôts et consignations (Loi du 15 novembre 1847). En vertu de cette même loi, la Chambre délègue aussi un de ses membres à la même Commission.Les art.ll6et 90 de la Constitution chargent la Chambre des représentants de nommer périodiquement les membres de la Cour des Comptes et donnent à elle seule droit d'accuser les ministres et de les traduire devant la Cour de cassation.

Ces dernières attributions démontrent que la Chambre est plus spécialement que le Sénat, chargée de surveiller le Gouvernement et de contrôler ses actes. La même mission appartient, certes, au Sénat, mais son rôle de modérateur et d'arbitre dans les conflits, jamais d'accusateur, lui commande d'exercer ce contrôle avec plus de réserve et plus de mesure que la Chambre.

Il y a entre lui et la Chambre deux différences, deux inégalités qu'il importe de signaler, rune politique, dérivant du but même de son institution, l'autre juridique, consacrée par l'art. 27.

Politiquementy à raison de son caractère d'assemblée d'élite et d'organe de conciliation, le Sénat se doit à lui-même de représenter la nuance modérée de l'opinion, de ne jamais prendre l'initiative de lois de partis, d'opposer une résistance raisonnable aux mesures violentes proposées par la

(96ts). Sur ce sujet, v. Esmcin page 735 et Lair i Des hautes cours potUiqu tn France et à V étranger.

Chambre basse. C'est surtout quand les conflits surgissent, quand, par exemple, la majorité dominant à la Chambre basse demeure minorité à la Chambre haute, que celle-ci doit faire preuve de sagesse, de prudence, de tact. Il faut qu'au besoin le parti au pouvoir puisse gouverner avec un Sénat d'opposition. Dans un rapport du 3 juin 1881, M. Waddington, sénateur français, écrivait : « Quand un chan- » gement dans la législation a été longuement et sérieuse" » ment réclamé par l'opinion publique,quand il a été réclamé » par de grandes manifestations électorales,quand enfin il a » réuni une importante majorité à la Chambre des députés,le » Sénat, quelles que soient les préférences personnelles de » ses membres,ne saurait s'opposer à ce qui doit être consi- » déré comme la volonté d'une grande partie du pays, parce » qu'il sortirait alors de son rôle de modérateur. » V. Palma, II, page 316.

L^art. 27 de la Constitution établit entre la Chambre et le Sénat une différence juridique importante,mais peu justifiée. En vertu de cet article, la Chambre jouit du droit de priorité en matière de charges publiques, c'est-à-dire qu'elle doit donner son assentiment avant le Sénat à tout projet de nouvelles charges financières ou militaires. Ce droit de priorité, que consacre l'art. 27 de la Constitution, joint à la nomination des membres de la Cour des comptes, confiée exclusivement à la Chambre, montre que celle-ci est considérée comme l'organe, par excellence, de contrôle des finances de l'Etat et des choses militaires.

L'art. 27 est emprunté au Droit anglais. On rencontre une disposition analogue dans la plupart des constitutions, notamment dans les Chartes françaises de 1814 et de 1830. On justifie, en Angleterre, le droit de priorité de la Chambre des communes en invoquant le caractère aristocratique de la Chambre des lords. La Chambre des communes est considérée comme la vraie représentation du peuple. « Les re-

présentants du grand nombre, dit Stubbs (10), doivent » fixer le montant de la taxation... Il devait appartenir au » plus pauvre des trois Etats de fixer le maximum des con- » cessions pécuniaires. » — Cette raison n'est guère décisive : aucune taxe, en effet, ne peut être imposée sans le consentement de la Chambre des communes ; qu'importe que ce consentement vienne après ou avant la délibération des Lords ? Tout ce que l'on peut dire, c'est que la délibération préalable des Lords entrave plus ou moins la liberté de la Chambre basse, puisqu'elle place celle-ci dans la nécessité éventuelle de se mettre en conflit avec la Chambre haute.

En Belgique, l'art. 27 a été critiqué par de nombreux écrivains. Antérieurement à la révision constitutionnelle, on lui déniait toute raison d'être, parce que, disait-on, le Sénat émanant du même corps électoral que la Chambre, ne pouvait être plus disposé que celle-ci à consentir des charges publiques. La proposition de réviser l'art. 27 fut votée au Sénat par 57 voix contre une. « Cet article, disait » le rapporteur, a été inscrit dans la prévision que le Sénat » aurait été composé, en partie du moins, de membres nom- » mes par le Roi. Dans cette hypothèse, pareille disposition » se justifiait. Il n'en est plus ainsi lorsque les deux Cham- » bres émanent du même corps électoral.L'origine des Cham- » bres étant la même, il ne faut pas que l'une d'elles se trou- » ve placée dans une situation d'infériorité vis-à-vis de » l'autre. » — Mais, à la Chambre des représentants, on fit remarquer que le Congrès national n'avait adopté l'art. 27 qu'après s'être prononcé sur le caractère électif du Sénat et

(10) Cité par Arniz : De l'origine, des motifs et de la portée de l'art. 27 de la Constitution Belge, Bruxelles 1882. — Emile de Laveleye. Lettres publiées dans la presse à l'occasion de la révision de 1893. — Crahay. Les restrictions du droit d'initiative du Sénat en matière financière, dans la Revue catholique de Droit. 1899, p. 33.5. — V. surtout p. 338, les références bibliographiques et les précédents.

la proposition de réviser cet article fut rejetée à runanimité des suffrages, a On n'a pas voulu, disait M. Woeste, que le » Sénat, qui, quoique étant aussi l'émanation de la nation, «représentait plus spécialement la propriété, pût se pro- » noncer en première ligne sur les charges devant grever la » nation toute entière et peser ainsi sur le vote de la Cham- » bre ».

Uart, 27 entraîne une conséquence grave : toute initiative est refusée aux sénateurs, lorsqu'il s'agit de proposer directement de nouvelles dépenses ou de nouvelles charges militaires. Ce principe toutefois ne doit pas être exagéré. Les sénateiu^ conservent leur droit d'initiative lorsqu'il s'agit de propositions qui n'ont pas directement pour objet la création de nouvelles charges, bien qu'elles doivent indirectement avoir des conséquences financières. Ainsi, la proposition de créer un Conseil d'Etat ou de nouveaux fonctionnaires pourrait émaner du Sénat. L'art. 27 ne donne priorité de vote à la Chambre que lorsqu'il s'agit de fixer le contingent et de décréter directement des recettes ou des dépenses publiques.

Pour ces matières, le droit de priorité de la Chambre interdit au gouvernement de laisser discuter et voter d'abord par le Sénat les projets de charges qu'il a pu y déposer ; le simple dépôt au Sénat de ces projets n'est pas en effet interdit par l'art. 27.

Au surplus, lorsqu'il s'agit de lois relatives au contingent, aux recettes et aux dépenses, le Sénat conserve intact son droit de libre discussion et même son droit d'amendement. L'art. 42 ne fait, en effet, aucune réserve à cet égard et c'est dans le sens que nous indiquons, qu'après un long examen la question a été résolue par la section centrale du Congrès national, nonobstant la tradition anglaise contraire.

§ 3. Composition de la Chambre et du Sénat.

Il n'y a pas lieu de revenir sur les principes