Ce mode de renouvellement partiel est-il pré

BoilouYel- f érable au renouvellement intégral ? Cette lement par question est vivement discutée et diversemoitiés, ment résolue. Dans beaucoup de pays, aux Etats-Unis, en Angleterre, en France, en Suisse, en Allemagne, le renouvellement intégral prévaut. Beaucoup d'auteurs s'y déclarent favorables. Dans son excellent Cours (en italien) de Droit constitutionnel, Palma prône le système du renouvellement intégral. « Les députés qui arrivent au Parlement, renouvelé par cinquième,par quart ou par tiers, dit-il, sont obligés d'entrer dans les vieux cadres. Si les élections condamnent l'ancienne majorité et l'ancien gouvernement, ils suffisent pour priver d'autorité le parti au pouvoir, en montrant que l'opinion publique leur est contraire ; mais ils ne suffisent pas pour le renverser et constituer un autre ministère ; ils conviennent pour entraver le gouvernement d'autrui, non pour gouverner eux-mêmes. Une chambre de députés ne doit pas être un Sénat mo-

442 ]j:s pouvoirs

dérateur, ni un conseil d'Etat, ni un corps administratif chargé de maintenir les traditions et l'ordre de choses établi. C'est au contraire une assemblée qui doit représenter aussi sincèrement que possible le pays. A ce point de vue, le système du renouvellement intégral est le meilleur. L'autre système faisant élire diverses fractions de la Chambre, à des époques différentes, il en résulte que sauf en cas de dissolution, la Chambre ne peut être considérée à aucun moment comme en harmonie avec l'opinion publique de ce moment. »

Pourtant, la majorité des auteurs, en Belgique Thonissefty de Laveleye, préfèrent le système du renouvellement partiel. « Dans une Chambre qui se renouvelle partiellement, écrit de Laveleye {Le gouvernement de la Démocratie) II, p. 5 et s.), un certain esprit de tradition se conserve. Les anciens le maintiennent et agissent sur les nouveaux venus. Il n'y a point de changement brusque ; or, la politique, pas plus que la nature, n'aime les soubresauts.... En second lieu, avec le renouvellement partiel l'agitation électorale, n'embrasse pas tout le pays. » Ajoutons avec Paul Laffitte (33) que le renouvellement partiel évite la caducité périodique des travaux législatifs (v. ci-après).

Il y a une part de vérité cependant dans les critiques de Palma et pour y faire droit il convient de repousser le système de renouvellement par petites séries, par tiers, par quart, par cinquième ou sixième. Avec le renouvellement par petites fractions, les nouveaux venus, dit Thonissen doivent toujours se trouver en minorité. Or, ce résultai est en opposition directe avec le but même du renouvellement périodique des assemblées. « Ces opérations ont, en effet, pour but, non seulement d'empêcher les représentants de la nation de former une classe à part et séparée du reste du peuple, mais aussi de donner aux améliorations qui

(33) Lettres d*un parlementaire.

ont pu s'opérer dans l'opinion, d'une élection à l'autre, des interprètes fidèles. Si l'on suppose les élections bien organisées, les élus d'une époque représenteront l'opinion plus fidèlement que ceux des époques précédentes. Ne serait-il pas absurde de placer les organes de l'opinion existante en minorité devant l'opinion qui n'existe plus (34) ? » Ces raisons ont engagé le Congrès à adopter le renouvellement par moitié. Au moyen de ce système, l'opinion publique, qui peut se modifier d'une élection à l'autre, sera toujours efficacement représentée. — Thonissen, La Constitution belge annotée, 3® édition, n® 239.

Mais quel intervalle faut il laisser entre les élections ? Lorsque les époques de renouvellement sont trop rapprochées, la nation se trouve dans un état continuel d'agitation et de crise, et la moralité publique ne tarde pas à s'en ressentir. L'opinion du corps électoral, sans cesse tiraillée en sens contraires, ne possède ni le temps ni la liberté nécessaires pour s'éclairer dans l'intervalle des sessions. Les députés eux-mêmes sont forcés de redescendre dans l'arène électorale, avant qu'ils aient pu sonder le terrain législatif et acquérir quelque expérience de la vie parlementaire. Enfin, avec les parlements annuels préconisés par quelques publicistes, il est à peu près impossible d'arriver à la discussion régulière des lois, dont la confection exige en même temps de l'esprit de suite et de longs travaux. — Thonissen, loc. cit., n"* 2^0,

Mais si, au contraire, on place entre les renouvellements des intervalles trop prolongés, des inconvénients non moins graves se présentent. On s'expose à posséder un corps législatif immobile et stationnaire, pendant que les incidents de la vie politique et les exigences d'une situation nouvelle modifient les idées et les besoins du peuple. Les membres des Chambres sont alors exposés à représenter des opinions

(34) Benjamin Constant, Cours de politique constitutionnelle, p. 47.

qui ne sont plus celles de la majorité de leurs commettants. — Ibidem.

Entre ces deux partis extrêmes, le Congrès national a pris un terme moyen. Il a admis le renouvellement par moitié tous les deux ans pour la Chambre, tous les quatre ans pour le Sénat ; de sorte que chaque membre de la Chambre exerce ses fonctions pendant quatre ans, chaque sénateur pendant huit ans. Il a laissé au législateur le soin de déterminer l'ordre des séries de sortie. — Ibidem.

Les élections, se faisant ainsi dans la moitié du pays, non par circonscriptions voisines mais par collèges ayant leur siège dans les diverses parties du territoire, fournissent sur l'opinion publique des indications certaines et suffisantes. L'expérience a prouvé que les élections qui ont lieu tous les deux ans pour le renouvellement de la moitié de la Chambre, tous les quatre ans pour le renouvellement de la moitié du Sénat, méritent vraiment le nom de général^es qu'on leur donne, et qu'elles ont toujours exactement montré l'orientation de l'esprit public du côté de l'un ou l'autre des partis en présence. Le renversement des majorités et des ministères a été le résultat,tantôt des élections pour la première, tantôt des élections pour la seconde série. — Orban, Programme du Cours de Droit constitutionnel, p. 174,

On peut croire pourtant que nos élections législatives sont trop fréquentes : elles agitent trop le pays, ralentissent et gênent les affaires et contribuent parfois moins à éclairer qu'à égarer l'opinion publique. Peut être y aurait-il lieu de rendre triennal le renouvellement de la Chambre et quinquennal ou sexennal le renouvellement du Sénat, mais alors il con\iendrait que ce renouvellement fût complet; c^r les deux motifs invoqués en faveur du renouvellement partiel ont perdu toute valeur, depuis que l'adoption de la représentation proportionnelle est venue rendre les batailles électorales plus pacifiques et assurer à une fraction notable de députés la conservation de leurs mandats. 11 y aura

donc toujours des anciens pour transmettre les traditions aux nouveaux venus. — OrbariyProgramme du cours de Droit constitutionnely p. 174.

Le renouvellement ordinaire des Chambres 306. est fixé au quatrième (35) dimanche de Mai Expiration (art. 153 du Code électoral). Cette date — qui des est celle des élections — devrait être aussi mandats, le terme d'expiration des mandats parlementaires soumis à renouvellement. Aussi, quand les élections ont dû être ajournées, le législateur a cru nécessaire de pourvoir à la prorogation des mandats. Ainsi, en fut-il,par exemple, en 1894,quand pour la première application du suffrage universel avec vote plural les élections durent être remises de Juillet à Octobre. — Voy. l'art. 251 de la loi du 28 juin 1894. A défaut d'une loi de prorogation, ou d'un texte spécial, nous estimons donc que les mandats prendraient fin au jour fixé par la loi en vigueur au moment de l'élection qui a conféré ces mandats. (36)

Mais l'art. 249 du Code électoral n'a pas été modifié par la loi du 31 mars 1898. Cette loi, qui fixe les élections au quatrième Dimanche de Mai aurait dû ne pas maintenir à l'art. 249 la date du premier Dimanche de Juillet, fixée comme terme d'expiration des mandats. Le gouvernement fit de cette modification l'objet d'un projet spécial, lequel est devenu la loi du 12 Mai 1906. Les mots « le premier Dimanche du mois de Juillet » figurant à l'article 249 du

(35) C'est exceptionnellement que pour l'année 1904 une loi du 27 avril avait fixé les élections au cinquième dimanche.

(36) L'on sait que la validation des pouvoirs ne fait que confirmer l'élection, quf^ constater rétroactivement la régularité de la délation par le corps électoral du mandat législatif. L'on a même décidé que ce mandat date du jour de la proclamation des résultats» lorsqu'il n' y a pas eu lutte. Décidé récemment a u Sénat qu'un membre proclamé élu sans lutte, peut être installé immédiatement, s'il s'agit d'une élection isolée ; mais que, s'il s'agit des élections gêné* raies, l'installation ne pourrait avoir lieu avant ces élections.

Code électoral sont remplacés par : « à la date fixée par l'article 153 pour la réunion ordinaire des collèges électoraux appelés à pourvoir au remplacement des représentants et sénateurs sortants. »

Le renouvellement du Sénat donne lieu à deux remar^ ques : Premièrement, échappent au renouvellement les sénateurs de droit,c'est-à-dire les fils du Roi,ou,à leur défaut, les princes belges de la branche de la famille royale appelée à régner. Deuxièmement : Les sénateurs dits provinciaux, c'est-à-dire les sénateurs (il y en actuellement 27) élus par les Conseils provinciaux, sont soumis à réélection la même année que les sénateurs élus directement de la même série, mais à une autre date : le troisième Mardi de Juillet (art. 224 du Code électoral).

C'est une anomalie, résultant de ce que la loi du 12 Mai 1906 n'a pas modifié la date de la réélection des sénateurs provinciaux. Chaque année d'élections sénatoriales ordinaires, le Sénat sera donc composé d'une manière anormale entre le quatrième dimanche de Mai et le troisième Mardi de Juillet.

208, Le renouvellement des Chambres a lieu

Renouvelle- extraordinairement en cas de dissolution Le

ments renouvellement en ce cas est toujours inté-

extra- gral, mais il peut s'appliquer soit aux deux

ordinaires. Chambres, soit à l'une des deux seulement.

Il y a eu dissolution simultanée des deux

Chambres en 1848, en 1870, en 1894 et en 1900. La Chambre

a été dissoute seule en 1833, en 1857, et en 1864 ; le Sénat

en 1851 et en 1884.

Il y a deux espèces de dissolution : la dissolution prononcée par arrêté royal ; et la dissolution s'opérant de plein droit de par la Constitution dans certains cas déterminés. La dissolution agit immédiatement, met fin directement

à tous les mandats parlementaires, s'il s'agit de dissolution de plein droit, sinon, aux mandats parlementaires atteints par l'arrêté royal.

On trouvera dans les Pandectes Belges, F° Dissolution des ChambreSy n. 16 à 22, l'exposé des difficultés,qui se sont présentées pour combiner les effets d'une dissolution avec la règle du renouvellement par moitiés.

Pour éviter que chaque dissolution modifie pour la Chambre dissoute la date des élections ordinaires,on renonça à ridée d'appliquer la règle de continuation par les nouveaux élus des mandats de leurs prédécesseurs. Une Chambre renouvelée doit avoir un mandat complet, et il n'est pas possible de soumettre à réélection en Mai une chambre élue en Janvier, par exemple, après dissolution !

Il fallait à la fois maintenir la date générale des élections et conserver aux mandats leur durée constitutionnelle. Il n'était d'autre moyen pour cela, et rien ne parut plus logique et plus pratique, que d'identifier l'année parlementaire à la session ordinaire et d'admettre comme constituant celle-ci non pas la session comprenant le second Mardi de Novembre, mais celle où a lieu le vote du budget des voies et moyens. (37)

La Constitution est ainsi théoriquement respectée, car elle n'exige pas que l'année législative soit celle du calendrier.

Mais cela pourrait amener des élections tous les ans, si par suite de dissolution, une Chambre était renouvelée les

(37) Une difficulté s^est produite lors de la dissolution du Sénat en 1851.

Le budget des voies et moyens de 1852 a été voté le 19 août 1851 et pendant le session 1851*52 aucun budget des voies et moyens n*a été voté par les Chambres. Selon les termes de la loi de 1835, il n*y aurait pas eu de session ordinaire cette année et le renouvellement partiel du Sénat eût dû pour ce motif avoir lieu en 1856 et non en 1855. Mais cette interprétation était en contradiction manifeste avec la Constitution, d'après laquelle il doit, chaque année y avoir une session ordinaire ; aussi n'a-t-elle pas été admise. Sénat 5 mars 1855. Annales parlementaires, p. 155.

années paires, l'autre les années impaires. Pand B.,. loco citalo.

L'ordre des séries fixé par la loi est permanent et définitif.

Les renouvellements extraordinaires n'y peuvent apporter aucune modification.

Après une dissolution, la série élue la dernière reçoit un mandat entier de quatre ans pour la Chambre, de huit ans pour le Sénat, tandis que la série dont l'élection antérietire est la plus éloignée de la date de la dissolution ne reçoit qu'un demi-mandat de deux ou quatre ans. En d'autres termes, les élus de la série qui fût sortie la première, s'il n'y avait pas eu dissolution, seront Sortants les premiers, ne sont élus que pour un demi terme. Et la durée réelle des mandats dépendra du point de savoir si, au moment de la dissolution,le budget des voies et moyens a été voté ou non. — Orbariy Programme du Cours de Droit constitutionnel, p.

§ 5. Le mandat parlementaire (38).

Nature et caractères généraux.

Si l'on remonte aux origines du Parlement

Anglais, on constate de bonne heure la liberté