laire du droit d'initiative, et c'est la sanction

Diseussions naturelle et nécessaire des libres discussions.

et Dès qu'un projet de loi est déposé en vertu

amendementsd'un arrêté royal, le Gouvernement peut y

proposer des amendements par la même voie.

Mais le droit gouvernemental d'amendement s'exerce surtout au cours même des délibérations par les ministres, auxquels l'art. 88 de la Constitution accorde, dans chaque Chambre, libre entrée et droit d'être entendus, quand ils le demandent : ce qui implique évidemment le droit d'y présenter des amendements aux propositions et projets de lois y discutés.

Le premier alinéa de l'art. 88 implique a contrario que les ministres, lors même qu'ils n'y ont pas droit délibérative, ont dans chaque Chambre voix consultative, c'est-à-dire hberté absolue de prendre part aux débats.

Le droit public Belge ignore l'institution des sous-secrétaires d'Etat (109iw), sortes de délégués ou de suppléants des ministres choisis par le chef de l'Etat, et pouvant à l'occasion les accompagner et même les remplacer au Parlement dans la discussionde certains projets ou propositions de lois.

L'article 6 des lois constitutionnelles françaises de 1875 contient la disposition suivante : « Ils (les ministres) peuvent » se faire assister par des commissaires désignés, pour la dis- » cussion d'un projet de loi déterminé, par décret du Prési- » dent de la République.» (110).

(109 bia) Orlando. Principes de Droit public et constitutionnel, p. 347.

(110) V. Eamein, pag. 570 8S... « C'est là, dit Esmein» une disposition dei » plus sages... elle devient parmi nous d*un usage de plus en plus fréquent. » Cette pratique apporte dans les délibérations l'élément administratif» technique ou professionnel. Que de fois les députés, les ministres môme ont besoin

L'art. 123 de notre loi provinciale donne au Gouverneur le droit d'assister aux délibérations du Conseil provincial et celui de se faire assister de commissaires.

Il est remarquable que ce procédé — pratiqué en Belgique par nos Gouvernements pendant un assez grand nombre d'années — ait complètement disparu. — L'on ne voit plus jamais de hauts fonctionnaires ou des députés spécialement délégués pour prendre part aux débats des Chambres.Mais il arrive encore de temps en temps qu'à certaines séances d'une Commission spéciale ou d'une section centrale, des fonctionnaires soient appelés pour donner des éclaircissements sur diverses questions.

Le droit de discussion et d'amendement garanti aux membres des deux Chambres est absolu. « Les Chambres, dit l'art. 42, ont le droit d'amender et de diviser les articles et les amendements proposés.»L'art. 41 ne permet l'adoption d'un projet de loi .qu'après avoir été voté « article par article ». C'est pour cela qu'il est d'usage d'ouvrir une discussion générale sur les lois et une discussion spéciale poar chaque article .

N'empêche que le droit d'amendement reconnu à tout instant aux membres des Chambres prête à de fréquents abus. Ce serait tomber dans un mal pire que d'y renoncer; mais il faut reconnaître que les dispositions prises pour réglementer l'exprcic^ de ce droit, sont et demeurent inefficaces. Le règlement de la Chambre des Représentants se borne, en Belgique, à exiger que tout amendement soit rédigé par écrit et appuyé par cinq membres, et que toute disposition amendée soit soumise à un second vote. Le remède au mal ne peut provenir que du tact et de l'intelligence des députés et de l'amélioration des mœurs parlementaires.

La tentative d'établir la triple lecture comme en Angle-

du concours d'hommes spéciaux et très compétents pour les guider et ]es ccUh rer. « L'omniscience ministérielle, dit Esmein, n'est qu'une fiction, que sa n'a intérêt à maintenir. >

terre (à la troisième lecture le droit d'amendement n'existe plus), a jusqu'ici échoué.

L'on a aussi proposé l'institution d'un Conseil d^Etat* Si l'on veut se faire une opinion à ce sujet, on lira avec fruit V introduction au tome VI des Pandectes Belges, œuvre à"^ Edmond Picard, et certaines études spéciales, notamment celles de MM. F, Van den Bosch et Woeste. Il est certain qu'un Conseil d'Etat ne pourrait être, en Belgique, pourvu d'une autorité législative propre (llObis) ; il ne pourrait être qu'un simple rouage consultatif, un Conseil de législation chargé de codifier les lois existantes, de préparer les lois nouvelles, et de donner son avis sur les propositions et amendements déposés au Parlement. Le Sénat Belge a voté en 1857 un projet de Conseil d'Etat, et un avant-projet très sérieusement élaboré a été adopté en 1881 par la Conférence du Jeune Barreau de Bruxelles. On en trouvera le texte au tome VI des Pandectes. On peut y lire, dans l'un et l'autre, une disposition ainsi conçue : « Les membres du Conseil » peuvent être délégués par le Roi pour soutenir devant les » Chambres législatives les projets de loi qu'ils auront pré- » parés et examinés. » Ce sont des oppositions politiques qui ont fait échouer ces projets. On s'ingénie d'ailleurs à démontrer qu'un Conseil d'Etat n'est pas nécessaire, en recourant fréquemment, pour la préparation des projets de lois,à des Comités de législation institués près des ministères, aux nombreux Conseils consultatifs récemment créés (Conseil supérieur du Travail, de l'Agriculture, de l'Industrie et du Commerce... etc.), et à des Commissions spéciales de jurisconsultes ou autres personnalités compétentes.

Au moment, où nous écrivons (Mai 1907),

287^18, surgit une crise ministérielle, occasionnée par

Des le vote, à la Chambre, d'un amendement au

Retraits, projet de loi sur les mines. Le ministre P.

— Smedt de Naeyer offre au Roi sa démission,

après avoir contresigné un arrêté royal décré-

(ii06tff) Voir ci-dessus p. 387, le numéro 179.

tant le retrait du projet en question, déjà définitivement voté par la Chambre des représentants. Grand émoi dans l'opposition et même au sein de la majorité. M. de Trooz constitue un nouveau cabinet, qui s'empresse de déposer à nouveau au Sénat le projet, tel qu'il était sorti des délibérations de la Chambre. Le retrait du projet était-il permis ? (UOfer). Le problème ainsi posé doit être résolu affirmativement. Cette solution s'appuie en Belgique sur de nombreux précédents : dès avant 1902 (retrait du budget des dotations), il a été fait usage plus de quarante fois du droit de retrait ; l'on peut même citer un arrêté du 27 avril 1836, par lequel le gouvernement de l'époque retirait, à la suite du vote par le Sénat d'un amendement repoussé par lui, un projet de loi concernant le canal de Selzaete, déjà adopté par la Chambre.

Les règlements parlementaires permettent aux aut-eurs de propositions de lois de les retirer en pleine discussion, mais prescrivent la continuation des débats en cas de reprise des propositions par d'autres membres. Le droit de retrait ne cesse que du moment où les propositions votées par l'une des Chambres sont transmises à l'autre. Ces règles ne concernent évidemment pas les projets de lois dus à l'initiative gouvernementale. Pour ceux-ci, c'est à l'article 27 de la Constitution qu'il faut se référer : or, cet article, en consacrant formellement le droit d'initiative royale, ne laisse aucun doute sur l'étendue de ce droit, sur les corollaires qu'il implique : droit de proposer et de discuter, droit d'amendement, droit de retrait — et ce à l'égard des deux Chambres, auxquelles les projets de lois sont simultanément déposés, de telle sorte qué,même après l'adoption par l'une, la prérogative du gouvernement reste entière vis-à-vis de l'autre. On a pu rappeler au Parlement Belge que le droit de retrait est en France pleinement reconnu au gouvernement, et

(llOtor) V. les Annales parlementaires Mai 1907. — Chambre, p. 945, s. — «S^nat, p. 149 s.

qu'il fait même en Néerlande l'objet d'un texte formel, introduit en 1887 dans la Constitution revisée.

Mais la ivraie difficulté consiste à déterminer les effets de pareil retrait. Il semble que sur ce point — tant du côté du gouvernement que du côté de l'opposition — tendait à prévaloir, lors des débats parlementaires de Mai 1907, l'opinion attachant au retrait cette conséquence excessive, à laquelle nous ne pourrions adhérer : l'anéantissement complet du travail parlementaire, même des votes émis, disons mieux des votes acquis.

A la séance du Sénat du 28 Juin 1893, M. Beernaert, alors chef du cabinet, affirmait le droit du gouvernement de retirer à tout instant toute proposition présentée par lui : a elle a beau avoir été adoptée par l'une des Chambres ; il » peut défaire une œuvre qui est la sienne.,. » M. le ministre de Trooz, s'appropriait,en 1907 (le 7 Mai), cette déclaration, que ratifiaient en définitive des membres notables de l'opposition, allant même jusqu'à se plaindre que,par le retrait du projet de loi sur les mines,le gouvernement leur eût enlevé le droit de reprendre l'initiative, de représenter le projet retiré par arrêté royal.

Erreur ! Un projet de loi est présenté à la Chambre ; avant même qu'il soit voté, le gouvernement le retire. Quelle raison pourrait empêcher un député de le reprendre, et, usant de son propre droit d'initiative, d'en faire l'objet d'une proposition personnelle, assujettie d'ailleiu^s aux règles communes de procédure parlementaire ?

Mais le projet est voté l — Pour une raison quelconque, le gouvernement le retire. Qu'est-ce que cela signifie ? Rien d'autre, pensons-nous, qu'un abandon de patronage, comme l'indiquait M. le sénateur Dupont au Sénat (111) : abandon impliquant que le gouvernement, non seulement se désintéresse désormais du sort du projet, mais qu'il s'en fera au

(WX) Second discours, prononcé au Sénat le 7 Mai 1907.

besoin devant le parlement le démolisseur et Tantagoniste. Qu'en arrivera-t-il pour la suite ? Tout dépendra de l'initiative des députés ou sénateurs.

Mais comment celle-ci devra-t-elle s'exercer ? Ce point donne lieu à des difficultés nouvelles.

Les membres de la Chambre, dont le vote a été émis, ontils à renouveler le projet sous forme de proposition, réassujettie aux formalités ordinaires de procédure parlementaire ?

Cette opinion parait prévaloir en France et en Autriche (112). Elle ne nous semble pas exacte en Belgique, à raison de la loi du l*' juillet 1893 (113) décidant de maintenir comme votes acquis tous les votes parlementaires, même en cas de dissolution. S'il en est ainsi pour les volontés d'une Chambre dissoute, c'est à dire frappée de mort, comment n'en serait-il pas de même en dehors des dissolutions pour des Chambres continuant à siéger ?

Il suit de là que le projet de loi voté par la Chambre et retiré par le gouvernement passe au Sénat, dès qu'il y est transmis par le bureau de la Chambre, mais qu'au Sénat il viendra échouer devant l'indifférence générale si nul ne s'en soucie ; il y dormira parmi les dossiers de la Haute assemblée, à côté d'autres projets ou propositions demeurés sans suite, bien que n'ayant jamais fait l'objet d'un retrait formel. Il prendra place au contraire à l'ordre du jour, si le gouvernement le reprend ou si quelques sénateur en fait l'objet d'une proposition en règle. Et si un vote du Sénat vient confirmer celui de la Chambre, sans modification ni amendement, il ne manquera plus que la sanction royale pour faire du projet une loi complète et régulière. Nous ne comprenons pas qu'on puisse contester ces solutions.

« Un arrêté de retrait ne peut annuler l'œuvre législative » de la Chambre, lorsqu'elle a substitué au projet du gou-

(112) Pierre. Droit politique et parlementaire, page 73 et la note 2.

(113) V. ci-dessus n» 233, page 491.

» vernement un projet tellement différent que le gouverne- » ment le rejette et déclare ne pouvoir en accepter la res- » ponsabilité. S'il démissionne plutôt que d'adhérer aux » modifications de la Chambre, il reconnaît que celle-ci a » usé de son initiative propre (114). Il ne peut porter at- » teinte à ce droit de la Chambre par un arrêté de retrait. /î » peut seulement retirer son interi^ention et son patronage et » combattre le projet comme un projet dû à V initiative de la r> Chambre. » Telle est l'opinion qu'énonçait au Sénat, le 7 Mai 1907, Monsieur le sénateur Dupont. Elle implique, on le voit, une distinction : elle admet le retrait d'un projet adopté ne varietur par la Chambre, parce qu'alors celle-ci n'a fait en ce cas aucun usage de son droit d'initiative.Nous pensons que, même en cette hypothèse le vote du projet reste acquis, et qu'il n'y a pas lieu de le recommencer : il n'y a qu'à poursuivre éventuellement la procédure parlementaire, si une nouvelle initiative y donne lieu (115).

(114) n y a ici véritablement initiative collective de la Chambre, ou si Ton ▼eut de la majorité.

(115) Tel est bien, croyons-nous, le sens du second discours prononcé au Sénat par M. Dupont (le 10 Mai 1907).« En réalité, disait-il, il y a ici une équi-

• voque. Le gouvernement a incontestablement le droit de répudier et de re- ■ traire le projet qu*il a présenté.C'est ce que Ton répète sans cesse avec raison. » Mais la question n*est pas là ; il s*agit de savoir si, en faisant disparaître le

• résultat de sa propre initiative, il a le droit de frapper de nullité la déci- » sion prise par la Chambre en vertu de son droit d'inttiative,absolument égal

> à celui de la royauté.On est d'accord sur la faculté qui appartient au gouver- » Dément de se ■ dégager de l'affaire » pour employer les expressions de M. Pi-

> card. Mais quels sont les effets de l'usage de ce droit ? Annule- t-il la résolu- B tion prise, en vertu de son droit constitutionnel, par un autre pouvoir, in-

• vesti des mêmes droits, de substituer un autre projet à celui que le gou- » vernement abandonne ? La Chambre est-elle dépouillée de son droit de sai-

> sir par son vote le Sénat du projet qu'elle a transformé T Devra- t-elle repro-

> duire ce projet par une initiative nouvelle ? Et si vous reconnaissez ce droit, » pourquoi lui imposer ces formalités alors peut-être qu'elle n'est plus réunie?

» Telle est la question sur la solution de laquelle je suis, en réalité, d'accord

• avec rhonorable M. Picard. n disait, en 1901, que le Roi a le droit de retirer » un projet de loi,mais qu'il ne peut nous empêcher de discuter ce projet dont

> nous avons été saisis par la Chambre.

» Si le droit du gouvernement allait jusque-là, ajoutait-il, ce serait exorbi- » tant et je protesterais. J'ai tenu, dans mon premier discours, le même lan-

• gage. Je n'ai certes pas méconnu le droit de retrait, ainsi entendu. Je l'ai, au » contraire, proclamé. Ce sont ses effets sur le projet amendé de la Chambra « que j'ai contestés. >