On donne le nom de i^ote ou adoption à

Adoption l'adhésion définitive donnée par chacune des et Chambres à un projet ou proposition de loi :

sanction, le refus d'adhésion se nomme rejet. Veto. L'adhésion définitive du Gouvernement

s'appelle sanction ; le refus ou l'absence de sanction est qualifié de Veto.

Les Constitutions qui exagèrent ou comprennent mal le principe de séparation des pouvoirs, placent le chef de l'Etat en dehors du pouvoir législatif, lui refusent le droit de sanction, et ne lui reconnaissent qu'un droit de veto purement suspensif.

Tel est le système consacré par la Constitution fédérale des Etats-Unis, par la Constitution monarchique française de 1791, parles constitutions ou lois constitutionnelles de 1848 et de 1875. (110 éw)

En 1791, deux courants s'étaient dessinés à la Constituante : les uns voulaient écarter complètement le monarque du pouvoir législatif ; les autres voulaient que ce pouvoir fût partagé entre lui et l'Assemblée législative. Ce fut l'un des triomphes de Mirabeau de faire admettre le veto suspensif à titre transactionnel.

C'est le i^eto suspensif que prônait Montesquieu, lorsqu'il écrivait dans V Esprit des lois cette phrase célèbre : « Si le » monarque prenait part à la législation par la faculté de )) statuer, il n'y aurait plus de liberté. Mais comme il faut » pourtant qu'il ait part à la législation pour se défendre, » il faut qu'il y prenne part, par la faculté d'empêcher. »

(1106/«) Le Veto de 1791,c*est le droit du monarqu'', en employant la fonnale « Le roi examinera >,d'empêcher qu'une proposition de loi déjà votée par l'Assemblée législative (soumise à renouvellement intégral tous les deux ans) devienne loi avant d'avoir été représentée par deux Législatures successives.

Le Veto présidentiel aux Etats Unis et en France depuis 1848. c'est le droit de renvoyer les projets ou propositions de lois déjà votés aux deux Chambres pour une nouvelle délibération. Mais, tandis qu*en France la simple majorité ordinaire suffit pour... se passer du Président, aux Etats Unis le quorum des deux tiers et la majorité des deux tiers des suffrages sont requis par la Consti tution même

POUVOIR LÊGISLA TIF 507

Presque toutes les Constitutions attribuent, comme la Constitution Belge, au chef de l'Etat le droit de sanction et de ç^eto absolu. Elles considèrent le chef de l'Etat comme membre du pouvoir législatif, et font de son concours, de son adhésion,un élément indispensable à la formation de la loi. La sanction royale est une condition positive,essentielle, à l'existence de la loi. Celle-ci n'existe pas aussi longtemps qu'elle n'a pas été sanctionnée. Sauf en Bavière, aucun délai n'est même fixé pour la sanction ou pour le refus de sanction. Il en résulte cet inconvénient grave, que le chef de l'Etat pourrait, après une longue période de temps, sanctionner des projets de lois déjà votés par les deux Chambres et considérés comme abandonnés. Le (feto n'en reste pas moins un fait passif, un fait d'abstention, puisqu'il consiste uniquement dans le refus ou le manque de sanction.

Lorsqu'on les compare d'une manière abstraite et théorique, le ifeto purement suspensif semble plus acceptable que le veto absolu. Celui-ci apparaît comme une prérogative exorbitante du chef de l'Etat, comme une arme dangereuse entre ses mains, puisqu'elle lui donne le moyen de paralyser la volonté nationale, d'annihiler les décisions des deux Chambres. Mais pratiquement, le çeto absolu n'a pas cette portée ; en fait, il ne peut jamais avoir qu'un effet suspensif. Il est impossible qu'un chef d'Etat refuse indéfiniment sa sanction à la réalisation de réformes qui s'imposent, et qui sont énergiquement réclamées par le pays.

Tout ce qu'il peut faire, en refusant sa sanction, c'est de suspendre l'effet des résolutions du Parlement, sans se mettre dans la nécessité de le dissoudre, c'est d'ajourner le triomphe définitif de certaines réformes, jusqu'à ce que la volonté nationale se soit clairement manifestée lors de nouvelles élections.

Lorsqu'on étudie les deux espèces de i^eto dans leur fonctionnement pratique, il semble que le veto absolu ne donne au chef de l'Etat qu'un pouvoir piu*ement nominal, dont il

n'use jamais. En Angleterre, la Couronne n'a refusé sa sanction à aucune loi depuis 1707. En Belgique, la sanction n*a été refusée qu'à des projets de lois de très minime importance (111). L'on doit se demander toutefois, si ce résultat ne doit pas être attribué à la modération de nos deux Rois et à celle des Chambres. Au surplus, le droit de sanction et de veto absolu agit préventivement ; le Ministère et le Parlement sont contraints de pressentir les désirs de la Couronne, de tenir compte de ses volontés et c'est pour cela que leurs résolutions ne rencontrent pas d'obstacle dans l'exercice du veto royal.

Dans les Etats où existe le veto suspensif, le chef de l'Etat demeurant en dehors du pouvoir législatif, l'on remarque moins cette influence préventive ; elle agit du moins avec une intensité beaucoup plus faible.

Mais, en revanche, le veto n'est pas un vain mot, il s'exerce assez fréquemment. C'est le cas aux Etats-Unis. M. Clkvb- LAND, durant sa première présidence , a renvoyé au Congrès en les frappant de son veto, de nombreux projets de lois.

Est-ce à dire que le veto suspensif soit plus pratique, plus efficace que le veto absolu ?

Nullement. Mais dans les républiques, le chef de l'Etat, tenant son mandat de l'élection, est censé agir pour le peuple : son veto est considéré comme le recours du peuple contre ses représentants ; c'est une barrière contre la légèreté et l'esprit de coterie du Parlement.

L'exercice du droit de veto est un acte d'énergie qui donne au Président de la popularité et du prestige (112).

Le veto absolu, en principe, est préférable au veto suspensif, parce qu'il est plus logique. Si l'on veut l'intervention

(111) En 1842, refus de sanctionner un projet de loi relatif à une restitutioB dMmpôts ; en 1884, refus de sanctionner des projets disjoignant certaines communes de l*arrondissement électoral d'Anvers.

((112) de Laveleye, I, pages 352 et 353 de Touvrage Le Gouvernement de la Démocratie, Dans son grand ouvrage La république Américaine, Jame$ Bryce écrit :« Il est admis par tout le monde que le devoir du roi d'Angletefre

du chef de TEtat dans l'exercice du pouvoir législatif, il la faut sérieuse, digne, de nature à sauvegarder son prestige et son indépendance. C'est la conclusion à laquelle nous nous sommes arrêtés, en étudiant le principe des formes mixtes de l'Etat. Le pouvoir exécutif doit donc être mis sur un pied d'égalité avec les autres organes de la souveraineté, être érigé, lui aussi, en branche distincte du pouvoir législatif, et ne pas être laissé en deliors de ce pouvoir.

Le veto absolu convient surtout aux monarchies ; voici pour quels motifs. Cette espèce de çeto a un caractère passif, c'est purement et simplement l'absence de sanction ; il n'implique ni signature royale, ni contre-seing ministériel. Il offre donc l'avantage de ne pas nécessiter un acte positif et public du Souverain, de ne pas découvrir la Couronne; de ne pas livrer aux critiques du pays l'exercice par elle de sa prérogative. De plus, le refus de sanction reste essentiellement personnel au Roi ; le veto ne relève que de la conscience et de la volonté royales ; tandis que le veto suspensif impUquant un acte exprés du chef de l'Etat (arrêté royal ou décret présidentiel) contresigné par un ministre, qui en prend la responsabilité, ne relève pas uniquement du pouvoir personnel, attribué au Souverain. Aussi, pensons-nous que pour sauvegarder le prestige et l'autorité du Roi, le refus de sanction doit rester passif, ne peut se manifester par aucun acte public, message ou arrêté, et que l'on pourrait dè3 lors critiquer les arrêtés royaux, pris en 1842 et en 1884, par lesquels la Couronne déclare refuser sa sanction à certains projets de lois. (113)

est d'approuver tous les bills votés par les deux Chambres du Parlement, nonobstant ses sentiments personnels, et il est reconnu du devoir d'un président Américain d'examiner avec conscience et indépendance tous les bills qui lui sont soumis, sans penser à s'abriter derrière les représentants du peuple ou à leur sacrifier son opinion personnelle. » I, p. 96.

(113) M. Albéric Rolin, professeur à l'Université de Oand a donné sur ce sujet lecture d'un travail important à la Société d'études sociales et politiques à Bruxelles en 1892. — V. Bulletin de cette société. Librairie Lebègue.