Suisse le i^eto populaire, qu'il a partout rem
Espèees de placé. Le veto permettait de casser une loi
Jteferenduin.(121) par le vote négatif de la majorité des
électeurs requis par un certain nombre d'entre
eux : les abstentions valaient acceptations.
I^e référendum véritable, dans le cas où il a lieu, suppose au contraire que la loi n'existe pas encore, il ne s'applique qu'à des projets de lois. L'on compte les voix pour et les voix contre : les abstentions sont négligées (122).
Le référendum a fait l'objet de travaux importants et du plus haut intérêt (123). Il a tenu une place importante dans les préoccupations, les publications et les débats, auxquels a donné lieu en Belgique la revision constitutionnelle de 1893.
Notre Gouvernement, présidé par M. Beernaert, avait proposé de reconnaître au Roi un droit de consultation nalionale^ en réalité, un véritable droit de référendum ou d'appel aux électeurs sur une loi à faire ou à sanctionner.
Une terminologie spéciale s'est alors introduite chez nous. Elle a pour auteur, M^ Vandenheui^el, qui la propose dans sa préface au livre de M^ S, Delploige ; elle est admise par M' Signorel.
Elle consiste à distinguer trois sortes de référendum : le référendum d*initiatiife, — le référendum de partage — et le
(121)Esmein,p.252à260.
(i22) Ibidem.
(123) S, Deploige. Le référendum en Suisse. Bruxelles 1892. Oberhôluer. Le référendum in America Philadelphie 1893., de LaveUyê, Le gouvernement de la Démocratie, IL p. 146 ss. A'uma Droz. La Démocratie et son avenir, — La Démocratie en Suisse et rinitiative populaire.
Curti : Le référendum, traduction Française Ronjat, Paris 1905. Signorel : Etude sur le référendum législatif. Paris, Rousseau 1896.
référendum de correction ou post legem. A la vérité, la qualification de post legem ne convient à aucune espèce de référendum, puisque tous supposent que la loi n'est pas faite, n'est pas définitive : tous sont donc ante legem.
Néanmoins, l'on nomme référendum ante legem, référendum préalable ou préliminaire, ou encore référendum antérieur, celui qui a pour objet de consulter le corps électoral sur une loi à faire, sur un projet de loi à présenter.
Le référendum de partage (on pourrait l'appeler intra legem) consisterait dans l'appel fait par le Gouvernement aux électeurs sur un conflit survenu entre les deux Chambres. Nous avons dit notre pensée à ce sujet, et nous n'y reviendrons plus, (ci-dessus, p. 489).
Enfin, le référendum postérieur, ou referendumde correction ou post (?) legem s'entend du droit qu'aurait le Gouvernement de consulter le corps électoral, avant la sanction, sur les projets ou propositions de lois déjà votés par les deux Chambres.
Le référendum préliminaire proposé en Belgique par M*" Beernaert le 10 mars 1891, consistait à revendiquer pour le pouvoir exécutif le droit de consulter le corps électoral sur un projet de loi. Accueillie avec faveur par la presse radicale seulement, cette proposition rencontra l'opposition unûnime et formidable du parti catholique et du parti libéral.
Le Gouvernement parvint néanmoins à faire soumettre à révision l'art. 26 (124) de la Constitution, pour y introduire le référendum, mais en renonçant explicitement le 8 mai 1892 au référendum préliminaire — Il dut toutefois retirer ses propositions devant les Chambres constituantes (le 26 novembre 1892). Reprises par le groupe radical, elles échouèrent devant la Commission des XXI (voir notre
(124) Lo référendum préliminaire écarté,ce n'était ni à Tart. 26. ni à l'arl. 67 relatif h rexécution des lois, qu'il fallait rattacher le référendum: mais ^ l'art. €9 traitant de la sanction royale.
premier volume, page 124). Ce groupe avait proposé de déclarer le référendum obligatoire, dans les cas, où il serait réclamé par 100.000 électeurs, cinq conseils provinciaux, ou des conseils communaux représentant un total d'au moins un million d'habitants, et de permettre au Roi d'en appeler au corps électoral pour toute loi adoptée par l'une des Chambres ou en cas de conflit entre elles.
Le référendum préalable devait échouer : il était considéré par tout le monde à peu près, comme inconciliable avec le régime parlementaire, comme une institution dangereuse, mauvaise, impraticable. Elle eût donné au pouvoir exécutif le moyen de forcer la main aux Chambres et de paralyser leur indépendance ; elle lui eût permis de consulter le peuple sur des idées générales, sur le principe d'une loi à faire, abstraction faite des formules, des modes variés d'application, dont les idées et les principes sont susceptibles. En face d'indications vagues mais impératives sur une réforme àaccomplir, le pouvoir législatif eût conservé dans l'organisation et le règlement des détails la latitude de dénaturer et de compromettre l'œuvre par une mauvaise application des principes non admis par lui ; et, d'autre part, en de fréquentes occasions peut-être, il eût été acculé à l'impossibilité de satisfaire à l'injonction du corps électoral par le gâchis parlementaire, par l'absence de majorité ralliée à une formule légale. Le référendum ante legem n'eût-il pas, en outre, ouvert la voie au droit d'initiative populaire, et préparé ainsi la ruine du système représentatif ?
Le référendum post legem est une institution
243, mieux connue et plus sérieusement défen-
fieferendnm dable . L'avenir peut-être lui appartient.
post legem C'est en Suisse surtout qu'il existe, dans
tous les cantons, sauf dans celui de Fribourg,
Les lois fédérales, votées par le Conseil national et le
Conseil des Etats, sont soumises au peuple, si la demandei
en est faite par 30.000 citoyens ou par huit cantons.
516 l£S ^POUVOIRS
Dans les cantons, les lois sont soumises au référendum du corps électoral, soit obligatoirement, soit sous la condition d'une pétition présentée dans un certain délai après la publication, et signée par un certain nombre de citoyens. Là où existe le référendum obligatoire, les électeurs sont convoqués une ou deux fois par an pour voter les lois élaborées.
A notre ai^is, le référendum ne doit pas être général; il doit être conditionnel ou facultatif. Dans tous les pays, même en Suisse, il devrait avoir ou conserver le caractère de garantie contre le despotisme parlementaire, de recours du peuple contre ses représentants, de sauvegarde pour les minorités, et de moyen de défense aux mains de l'exécutif contre les usurpations possibles et les passions des assemblées représentatives.
Nous sommes loin de penser — qu'ainsi entendue — l'institution soit nécessaire ni même utile partout : mais elle peut le devenir et c'est à ce titre qu'elle mérite l'attention.
Le référendum ne doit pas être général, parce qu'il ne doit être exercé qu'en vue de consulter les électeurs sur certaines questions , que le jugement populaire peut aisément et utilement résoudre, à l'exclusion d'autres (budgets — traités — nominations — lois spéciales), pour lesquelles il ne peut ni rien savoir ni rien vouloir.
Il ne doit pas être obligatoire : non seulement dans notre pays, le référendum requis pour toutes les lois serait impraticable, à raison de l'impossibilité absolue de réunir les électeurs, mais il n'y faut recourir qu'en cas de besoin, à titre de garantie, sous la condition d'y être sollicité par des griefs, des oppositions, des intérêts, dont il convient qu'une autorité indépendante se soit faite l'organe. Mis en mouvement par des pétitions populaires, le référendum nous semble dangereux : il est trop aisé de recueillir des signatures ; et cela donne lieu à une agitation qui trouble la conscience nationale, fausse l'opinion publique, et enlève toute sincérité aux consultations populaires.
En Belgique, étant donné la tournure de notre esprit public, nos mœurs politiques et l'influence des partis, le régime des pétitions individuelles, communales et provinciales en vue d^nnreferendum à provoquer ,serait une cause incessante de trouble, de périls, et d'inconvénients de toutes sortes.
C'est au Gouvernement qu'il appartient de veiller de haut aux nécessités de la paix sociale, à l'apaisement des conflits entre citoyens, à la protection des minorités opprimées. C'est donc entre ses mains qu'il conviendrait éventuellement de remettre le pouvoir d'en appeler au corps électoral.
Attribuer ce pouvoir aux Chambres, ce serait certainement les armer l'une contre l'autre ; ce serait aussi affaiblir leur responsabilité, leur permettre de se dispenser ellesmêmes de leur devoir de prendre des décisions. D'ailleurs, le droit d'enquête leur suffit. Mais, d'autre part, accorder au Roi le droit de référendum, ne serait-ce pas, comme le disait un jour à Bruges (125) notre ministre d'Etat, M^ Woeste, établir le régime Napoléonien, armer l'exécutif de la toute-puissance plébiscitaire ? La défiance, la crainte à l'égard de l'exécutif sont traditionnelles en Belgique : elles expliquent la résistance absolue opposée au projet de reviser rart.26 de la dite Constitution. Cet article est resté intact. Il en résulte que rien n'est changé et ne peut l'être à l'organisation et au fonctionnement du pouvoir législatif ; que le corps électoral reste en dehors de l'élaboration directe des lois, qu'en conséquence une loi ne pourrait pas, sans violer les articles 25 et 26 de la Constitution, donner au Gouvernement le droit de référendum. Cette opinion, admise par la Commission sénatoriale du Sénat, a cependant fait l'objet de réserves formelles. Avec MM. Thiebauld et Henry, (126) nous la croyons préférable à l'opinion contraire, formulée à la Chambre par M' Janson. — Voir discours au Sénat, de M. Dupont. 3 Août 1893.
(125) le 8 Février 1892.
(126) Commentaire des articles revisés de la Ck)nstitution Belge.
