Mais la nature des droits que l'on peut

Difficultés faire valoir contre l'administration dépendra nées de la souvent de la qualité en laquelle celle-ci a dDuble agi. Dans l'exercice de son autorité et de sa personnalité mission souveraine, le plus souvent^ elle ne de contracte pas civilement, elle ne s'engage

Fadmlnlstra-que moralement ou politiquement ; elle ne tlon. peut,en effet, lier l'avenir, abdiquer sa liberté, aliéner ses droits de souveraineté. Elle ne donne pas alors ouverture à des droits contre elle, et les personnes, avec lesquelles elle traite ne deviennent pas ses créanciers.

Ainsi, en 1879, érection à Namur par le gouvernement d'une école normale de l'Etat, en exécution d'une convention contenant cession par la ville du terrain nécessaire. Le

sion.

(29) Nous ne reviendrons pas sur la signification et la portée de cette expies.

nouveau gouvernement issu des élections de 1884 supprime l'école et y installe les pupilles de l'armée. La commune assigne en dommages-intérêts. Par jugement du 6 Mai 1891, le tribunal se déclare incompétent, décide que le ministre de l'instruction publique n'a pu prendre et n'a pas pris l'engagement de maintenir à perpétuité l'école dont il s'agit, et que l'arrêté dé suppression est un acte du pouvoir exécutif échappant à l'appréciation des tribunaux.

Par jugement du 5 Mai 1891, le même tribunal de Namur se déclare incompétent pour statuer sur l'action en dommages intentée par la dite commune à l'Etat en réparation du tort résultant pour elle des retards apportés par le gouvernement à désaffecter les casernes de l'infanterie et à terminer sur leur emplacement les travaux d'érection d'un nouveau quartier. L'Etat n'a pu s'engager (?) à désaffecter et à construire des casernes dans un délai déterminé et ne peut être mis en demeure, en une matière où il doit conserver toute sa souveraineté, d'avoir à exécuter ses obligations.

Nous avons peine cependant à nous rallier à ces principes et les jugements cités portent aussi la trace de quelque hésitation. Nous pensons, en effet, qu'il n'est pas interdit à l'individualité privée de l'État d'intervenir à côté de l'individualité souveraine ou politique pour prendre éventuellement des engagements civils, susceptibles d'aboutir non pas à des injonctions adressées au gouvernement, mais à des condamnations à dommages-intérêts.

Dans sa thèse sur les Personnes morales (p. 333), M, Vauthier se rallie à cette opinion, qu'il expose judicieusement.

Dans la constitution et le développement de la voirie publique, l'administration agit en définitive, tantôt comme puissance publique, tantôt comme personne civile, parfois même sa double personnalité est enjeu dans les opérations qu'elle fait. Si la création ou l'amélioration d'une route sont décidées d'autorité, il n'en est pas moins vrai que la réalisation, du travail fait intervenir la personne privée de l'ad-

ministration pour conclure des arrangements soit avec les entrepreneurs, soit avec les riverains. La responsabilité qui astreint l'administration à indemniser les propriétaires lésés par des travaux de voirie est donc en définitive une responsabilité contractuelle de droit commun.

« Faut-il nécessairement un texte de loi,écrit M.Vauthier, » pour que les pouvoirs publics,dans leurs rapports avec la » propriété privée, se trouvent contraints de réparer le pré- » judice qu'ils causent ? Est-il certain qu'en l'absence d'une » disposition formelle, l'Etat et la commune, forts de leur » imperium, ne puissent contracter de ce chef aucun engage- » ment ?

»La jurisprudence, invitée à se prononcer sur cette grave » question, ne l'a pas pensé ; elle a cru que l'esprit du droit » moderne, à défaut d'un texte formel, voulait qu'on lîmi- » tât, en cette matière, l'irresponsabilité de la puissance sou- » veraine ; elle a décidé que les pouvoirs publics ne pouffaient » s'empêcher, dans certains cas, d'assumer des obligations et » de créer, par suite, des droits au profit des particuliers ; elle » a,en quelque sorte, fait jaillir leur capacité juridique de la » force des choses et de la persistance d'une même situation. » C'est bien, nous semble-t-il, le sens qu'il comment d'attri- » buer aux décisions qui condamnent l'administration à » indemniser les riverains du préjudice qui leur est causé par » les modifications apportées au tracé des voies publiques. » L'administration, puissance publique,est absolument libre » de donner aux routes et aux rues la direction qu'il lui » plaît ; elle est libre d'en modifier le niveau à son gré ; mais » en laissant construire des maisons le long des voies pubti- )) ques, elle a souscrit un engagement tacite, elle s'est obligée » à réparer le préjudice qu'elle causera éventuellement aux )) riverains : elle leur a ouvert un recours pécuniaire, un droit » sur son patrimoine, elle est devenue (?) personne moraleP.t

Nous nous abstiendrons de citer les centaines d'arrêts et de jugements qui, à propos de cette grosse question, ont

fait de la jurisprudence Belge un vrai labyrinthe d'un intérêt scientifique très médiocre.

En tout cas, la solution que nous proposons est d'une grande simplicité : L'autorité publique ne peut pas abdi- •quer et se lier pour l'avenir, mais, intervenant latéralement en quelque sorte, elle peut — privativement et civilement — engager parfois sa signature, assumer une responsabilité de droit commun : question de fait à vérifier en chaque espèce et à présumer souvent.

La jurisprudence Belge offre de nombreux exemples d'application de ce principe. Citons, entre autres, un récent arrêt de la cour d'appel de Liège (30), décidant qu'une commune peut s'engager vis à vis d'un particulier à établir un chemin vicinal. C'est bien notre opinion. Mais elle ne peut être condamnée à exécuter matériellement son engagement ; elle n'est tenue qu*à des dommages-intérêts. (30bis)

Car l'on ne peut appliquer à l'administration, même agissant civilement, les modes ordinaires de sanction, On ne s'imagine pas — en Belgique du moins (31) — une saisie de biens communaux ou une injonction directe faite dans une condamnation de justice à l'adresse du gouvernement. La séparation des pouvoirs s'y oppose !

Il y a une tendance à considérer comme li- 263. tige civil, toute réclamation offrant un intérêt pécuniaire. Il faut s'en défier. Ainsi, l'inté- Lltlges rêt que défend un citoyen lorsqu'il intente un pécanlalres. recours contre une décision lui refusant d'exploiter une usine dangereuse, est sans conteste une affaire d'argent. Elle est pourtant étrangère à tout litige de droit individuel, soit civil, soit politique ; elle est

(30) Journal des tribunaux» 1899, colonne 324.

(306m) Ainsi, la jurisprudence reconnaît aux riverains de la voie publique des droits dérivant d'un contrat tacite entre eux et l'administration. — Tr. Bruxelles, 26 décembre 1888. V. Orban. Manuel de Droit administratif, n« 311.

<31) En Angleterre et aux Etats-Unis, la situation est différente.

purement administrative, car elle ne soulève qu'un conflit entre l'intérêt général et un intérêt privé.

La jurisprudence ne croit pas non plus que Tintérêt pécuniaire engagé dans la reddition des comptes publics suffise pour en faire des litiges civils. Elle a raison; ce sont pourtant des litiges civils (31fr(>),mais pour un tout autre motif.

Dans le même ordre d'idées rentrent les contestations qui peuç^ent surgir entre des administrations diverses au sujet de la répartition entre elles des charges publiques. Ainsi, les contestations entre communes relativement aux dépenses auxquelles elles sont tenues de pourvoira raison d'un intérêt qui leur est commun, de même que les contestations relatives aux comptes qu'elles se doivent réciproquement pour le même objet ressortissent de la juridiction administrative, (dans l'espèce, de la députation permanente), sauf recours au Roi.Art.l32de la loi communale,Cassation,31 mai 18S9, Pas. 234. — Giron, Dictionnaire, c° Compétence, n° 7. L'art. 33 de la loi du 27 Novembre 1891 sur l'assistance publique consacre le même principe : les différends en cette matière sont décidés par la députation permanente, sauf recours au roi. Bien que les administrations intéressées aient en de pareils litiges leur caisse à défendre, il n'a pas paru que la question à résoudre fût une question de dette civile, ou de droit individuel, mais plutôt un problème administratif, une répartition d'obligations ou de charges publiques à régler. L'intervention des tribunaux en pareille matière est aussi impossible que s'il s'agissait de répartir entre communes les charges militaires : on sait que la répartition du contingent est l'œuvre, dans chaque province, du Gouverneur (art. 5 de la loi du 3 juin 1870).

Pour justifier la compétence judiciaire dans les conflits de répartition des charges publiques entre les administra-

(316i5) C'est du moins Topinion que nous professons envers et contre tout U monde.

tions locales, il faudrait y voir des contestations de droits politiques {jus militiœ — jus tributi),,,.; mais nous pensons que l'art. 93 de la Constitution concerne les citoyens seule^ ment et non les personnes morales.

En définitive, pour reconnaître les droits 264. civils que l'administration peut posséder Sources ou qu'on peut acquérir contre elle, il est tondes jours bon de vérifier si l'on ne se trouve pas droits civils, en présence du droit commun, d'une source ordinaire de créance ou d'obligation : contraty quasi contrat, quasi délit (32).

Il faut, en outre, rechercher si l'on n'a pas à s'incliner devant quelque cause spéciale, étrangère au Droit commun, devant un fait juridique prévu et régi par les lois administratives. Ainsi, la propriété d'une mine à titre distinct du sol résulte d'un arrêté royal de concession. (Loi du 10 avril 1810). Une concession de sépulture donne également naissance à des droits civils. (Cassation 6 juin 1879).

Un grand nombre de créances civiles contre l'administration résultent : de la Constitution ; par exemple, le droit à l'indemnité préalable attribué à l'exproprié par l'art. 11 ; de la loi, exemples : l'éméritat judiciaire dérivant de la loi du 25 juillet 1867 et les pensions militaires accordées par la loi du 24 Mai 1838 ; enfin, d'arrêtés royaux : ex. : le droit à indemnité des propriétaires, dont le bétail est abattu par ordre de l'autorité (A. R. du 26 Septembre 1883 ; ou encore, les pensions accordées en application de l'art. 1 de la loi du 21 juillet 1844.

Enfin, il y a des droits civils qu'on ne peut faire valoir judiciairement qu'après les avoir fait valoir d'abord adminîstrativement. En d'autres termes, l'action en justice n'est ouverte qu'après recours préalable et obligatoire à une procédure administrative. Ainsi, certaines pensions ne peuvent être réclamées judiciairement de piano. (32) n ne peut être question de délit commis par Tadministration.

Quand un fonctionnaire se prétend hors d'état de continuer ses services, il peut solliciter une pension, mais l'infirmité doit être constatée par une commission provinciale, dont l'avis favorable permet au gouvernement de prendre un arrêté royal, qui crée le droit à la pension. (Loi du 17 Février 1849).

Il y a, d'ailleurs, des controverses assez délicates en c^ qui concerne la compétence respective de l'administration et des tribunaux à propos d'obtention, de liquidation, et de révision des pensions (33) et surtout en matière de fondations de bourses d'études (34),régies par la loi du 19 Décembre 1864. Le pouvoir judiciaire est habile à déclarer que celui qui sollicite une bourse réunit les conditions requises par le fondateur pour jouir d'un droit de préférence. Mais il ne peut exercer lui même le droit de collation, qui n'est pas de sa compétence. Il doit se borner à trancher les questions juridiques qui surgissent incidemment à l'occasion de cette collation et délaisser le demandeur à se pourvoir devant l'autorité administrative, libre à celle-ci de choisir, parmi ceux dont les titres sont vérifiés,celui qui est le plus apte à réaliser les intentions des fondateurs. (Cassation, 13 Décembre 1894, Pasicrisie, 1895, 33).

§ 3. Compétence Judiciaire politique.

L'art. 93 de la Constitution porte : a Les

» contestations qui ont pour objet des droits