CHAPITRE IV

Bes eorreetlft du suffrage unirersel appliqués au corps électoral ou aux élections. (34)

^ 1. LES COLLÈGES TERRITORIAUX OU CIRCONSCRIPTIONS ÉLECTORALES. — SCRUTIN DE LISTE. — SCRUTIN UNINOMINAL

Partout où un régime électoral est établi» 34. l'existence de collèges territoriaux, de cir- Clrconscrip- conscriptions géographiques, s'est tout natutiens rellement introduite et maintenue. L'idée de électorales, réunir tous les électeurs en un seul collège n'a jamais prévalu. Il y a pourtant des partisans fanatiques de la représentation proportionnelle, qui^sacrifianttout autre but à l'idée de l'exactitude mathématique à réaliser dans l'organisation de la représentation populaire, veulent supprimer les pertes de voix résultant de l'insuccès des minorités dans les divers scrutins et en arrivent logiquement à prôner soit l'unité de collège, soit un système de recolement des voix perdues tendant à les grouper pour leur accorder des élus.

Les deux procédés sont inacceptables. Quand on est Velu de tout le mondey nous i^oulons dire de citoyens disséminés aux quatre coins du pays. Von n'est Velu de personne. Au lieu de supprimer ou de relâcher les liens qui doivent

(34) Nous ne reviendrons plus sur l'élection indirecte, dont il a été question plus haut, et qui appartient à la lois à la catégorie des modalités de Télectorat <V. ci-dessus, n* 17), et à la catégorie des modalités d'élections. Parmi cellesci, sont à étudier la division du pays en collèges territoriaux, la répartition des électeurs en collèges fonctionnels ou professionnels, et les groupements politiques ou partis, auxquels s'applique le régime de la Représentation proportionnelle.

unir les électeurs à leurs députés, mieux vaudrait les rendre plus étroits. Or, cela n'est possible que par des groupements, par rétablissement de collèges distincts nonunant chacun un ou quelques députés. Les groupements territoriaux, fondés sur la résidence ou le voisinage, s'imposent en première ligne et s'imposent dans tous les systèmes. Que Ton. veuille, dans le Parlement, représenter, soit la population, soit le corps électoral lui-même, soit les intérêts et les classes, soit les partis : peu importe. La population, les électeurs, les intérêts, les partis ont partout et toujours d'étroites relations avec la situation géographique, sont dans tout le pays plus ou moins localisés. Rien donc de plus naturel et de plus indispensable que de donner en tous cas aux collèges électoraux une base territoriale. L'ancien article 48 de la Constitution n'autorisait que le groupement des électeurs par circonscriptions ; la nouvelle rédaction de cet article se sert du terme collèges, qui est plus général ; il en résulte que les groupements professionnels (représentation des intérêts) ou politiques (représentation proportionnelle) sont aujourd'hui permis tout autant que les groupements géographiques. Mais il y a une division géographique qui ne peut être électoralement supprimée, qui doit subsister toujours, même si des groupements d'un autre ordre étaient adoptés : c'est la division en provinces. Il n'est pas permis au législateur de sortir des limites provinciales, de composer un collège,par exemple, d'une partie du territoire ou des électeurs d'une province et d'une partie du territoire ou des électeurs d'une autre province. L'art. 48 n'a été révisé que pour supprimer dans le texte tout obstacle à l'établissement éventuel de la représentation des intérêts ou de la représentation porportionnelle, et notamment, pour permettre, au besoin, pour l'application de la R. P. à la Chambre ou au Sénat, d'ériger des provinces entières en circonscriptions électorales. Cela a été fait, au point de vue des élections sénatoriales, par la

loi du 29 décembre 1899, pour trois provinces: Limbourg, Luxembourg et Namxu*.

Les observations qui précèdent tendent

25, non seulement à justifier la création de cir-

Histolre dn conscriptions électorales, mais encore à faire

scrutin écarter des circonscriptions trop vastes. C'est

de liste, ici que se présente la fameuse question de la valeur comparative du scrutin de liste ou plurlnomlnal, et du scrutin Individuel ou uninominal (34****). Ce problème n'intéresse pas seulement la formation des collèges territoriaux ; il surgirait aussi poxu* la formation des collèges professionnels, si la représentation des intérêts prévalait.

On saitque le scrutinuninominal fait voter pour la collation d'un seul mandat ; le scrutin plurinominal fait voter pour plusieurs sièges.

Le problème a été, depuis la Révolution de 1789, l'objet de vives discussions, en France surtout. Ce pays a changé douze fois de système. Le scrutin de liste y avait été rétabli en 1885 ; le scrutin individuel y a été réadopté en 1889, après l'équipée Boulangiste.

Le scrutin de liste a été longtemps l'objet des faveurs générales. L'on y voyait, avec Royer-CoUard, le seul moyen de donner aux suffrages des électeurs une signification politique. Le scrutin plurinominal fait voter pour le parti et les idées qu'il représente ; le scrutin uninominal fait voter pour l'homme, pour le candidat local, sous l'influence décisive des sympathies et des relations personnelles.

L'on trouve, en Belgique, des traces parlementaires du régime uninominal vers 1836-1838, en 1858, en 1866 et en 1871 (35).

(34bi8) En France, l'expression $cruUn d'arrondissement désigne le scrutin uninominal.

(35) Van dsn Hwjyvl, Contre la généralisation du scrutin uninomin€U en Belgique. 1899.

Depuis quelques aimées, ce régime a regagné du terrain, On peut même dire qu'il a triomphé dans la plupart des pays , en France , en Angleterre , en Hollande, en Prusse, dans l'Empire allemand, en Italie, aux Etats-Unis. Ce revirement a pour causes : d'une part, les

INCONVÉNIENTS CONSTATÉS DU SCRUTIN DE LISTE MAJO- RITAIRE, d'autre part, l'exagération dee reproches faits au scrutin uninominal. Il n'est pas mauvais, en somme, que les intérêts locaux soient énergiquement défendus et les influences locales fortement représentées; les députés dont à ce point de vue le zélé est excessif, se rencontrent aussi bien avec le scrutin de liste que sous le régime uninominal; en ce qui concerne la corruption et les fraudes, un système n'a rien à envier à l'autre ; et, quant à la marche des idées et au triomphe des principes, il faut reconnaître que tout mouvement d'opinion réel et profond trouve écho dans le corps électoral quelle que soit l'étendue des circonscriptions. (36)

Aussi, le scrutin uninominal a-t-il ses partisans très nombreux et très convaincus. C'est entre ce système et la R. P. que la lutte s'est engagée naguère pour se terminer en faveur de celle-ci.

Certes l'uninominal offre l'avantage de 26. rapprocher Velu de V électeur ; mais ce but Critique n'est-il pas suffisamment atteint dans les du système arrondissements plurinominaux d'étendue uninominal moyenne ? N'est-il pas dépassé dans les collèges uninominaux, où l'élu devient l'homme, lige de ses électeurs ?

Le scrutin uninominal, dit-on, pare au danger plébiscitaire, que le scrutin de liste favorise: ce danger n'existe sous le régime des circonscriptions plurinominales, que si on les fait trop vastes ; il disparaît d'ailleurs par l'interdiction des candidatures multiples.

(36) DE La VELE Y£. — Le gouvernement de la démocratie, II, page 79.

L'on s*est plaint^ que le scrutin de liste consacrât l'omnipotence des comités, des états-majors politiques : cela ne vaut-il pas mieux que l'omnipotence et les intrigues des coteries locales dans les petites circonscriptions ?

L'adoption du scrutin uninominal en Belgique eût certes réalisé un progrés sur le statu quo.

Etant donné l'excès de vie politique qui nous travaille, le péril que fait courir aux intérêts fondamentaux du pays le succès des idées révolutionnaires, le maintien avec applicacation du régime majoritaire d'arrondissements électoraux d'inégale étendue, les uns trop grands, les autres bi- et uninominaux, le système uninominal eût procuré de sérieux avantages^ Il eût fait disparaître la prédominance inquiétante des grands collèges, assuré l'égalité des électeurs et la représentation d'importantes minorités, tempéré peut-être l'ardem* des passions politiques par l'action des influences mises au service des intérêts locaux. Mais tous ces avantages nous paraissent obtenus mieux encore par le régime qui a triomphé (système proportionnel) ; et ce régime échappe, en outre, aux critiques, aux objections graves qu'encourt le scrutin uninominal.

Le scrutin uninominal, pensons-nous, quelle que soit sa valeur relative, est impuissant à se défendre contre les reproches suivants :

1**) Il fausse la représentation, en écrasant dans chaque circonscription toute minorité ; quand plus de deux partis sont en présence, ce défaut capital, disait M. le sénateur Dèscamps David, le 21 décembre 1899, « peut prendre les proportions d'une difformité vraiment monstrueuse qui tend à fausser constamment le caractère de la représentation nationale, à détruire la liberté des électeurs, lesquels, en cas de ballotage, sont amenés à s'abstenir ou à se jeter, malgré qu'ils en aient, dans des coalitions qu'on a qualifiées d'immorales. Il abandonne ainsi le sort des mandats politiques à des majorités factices, sans consistance, où sem-

blent s'effondrer à la fois et la dignité des mandants et l'autorité des mandataires. C'est alors que peut s'offrir à nous non plus seulement l'aspect de ce miroir brisé, dont parlait en France Gambetta, et où le pays ne reconnaît plus sa propre image, mais le spectacle de fragments de glaces concaves ou convexes, où triomphent de fantastiques formes qui ne paraissent rappeler la réalité que pour la défigurer. »

11 pourra arriver que pour l'ensemble du pays, l'uninominal accorde une représentation à des minorités importantes, à des partis précédemment exclus. Mais rien n'est moins certain ; le résultat contraire est possible. Le système peut être « aussi tyrannique que le scrutin de liste absolu, » écrit M. Van den Heuvel (37), et il l'est toutes les fois que » les minorités sont localement réparties avec une certaine » uniformité. Supposez un district composé de9000 électeurs » catholiques et de 6000 électeurs libéraux; le scrutin de » liste donnera la victoire aux catholiques sans rien accorder » aux libéraux. Divisez le district en trois circonscriptions, » et supposez celles-ci composées chacune uniformément de » 3000 catholiques et de 2000 libéraux. Le scrutin uninomi- » nal, sans plus d'égard que le scrutin de liste, ramènera » 3 élus catholiques et ne donnera rien aux libéraux. L'effi- » cacité du système correctif est par conséquent tout à fait )) relative ; elle dépend de circonstances particulières et » locales. »

2o Sans nier que Vuninominal puisse dans certains milieux marcher de pair avec le choix d^hommes de valeur et avec Vindépendance des élus (38), nous pensons qu'en général ce système serait peu favorable au bon recrutement des dépu-

(37) Page 15 de sa brochure : Contre la généralisation du scrutin uninominal en Bdgique.

(38) Cette observation faite pour la Belgique par Eudore Pirmez et naguère au Sénat par M. Descamps-David a pu jusqu'ici trouver sa justification dans les faits : mais la situation, legs du régime censitaire, était-elle durable T

tés et abaisserait le niveau parlementaire, qu'il est besoin de rehausser.

Les candidats de valeur feront défaut ou n'acquerront pas le degré de popularité locale nécessaire au succès. L'on verra s'accroître la difficulté pour les hommes distingués de trouver et de bonne heure un siège au Parlement (Comte de Franqueville, le Gouvernement et le Parlement Britan-niques II, p, 276). Comment se formeront les hommes d'Etat ?

L'indépendance, la dignité et le prestige des élus n'auraient qu'à perdre à un régime, qui ferait d'eux les mandataires directs, on a dit les commis de leurs électeurs, n'ayant d^ autre mission que d'épouser leurs griefs et de soutenir leurs réclamations locales, prêts à tout concéder et à tout sacrifier au pouvoir, pourvu qu'ils en obtiennent satisfaction pour leurs commettants, a II se fait ainsi, entre les » électeurs, l'élu et les ministres du pouvoir, un échange de » bons procédés, dans lesquels, du pays, de ses intérêts géné- » raux, de sa politique, de son avenir, il est tenu moins de » compte qu'il ne faut (39) » — « Le scrutin de liste, disait » Gambetta (40), soustrait l'élu à l'intimité par trop pres- 9 santé de l'électeur ». — C'est en pleine guerre des personnes et des intérêts privés, que se font les choix au scrutin individuel. C'est l'émulation entre les idées qui domine les élections par scrutin de liste. De Tocque ville, en 1853, attribuait comme « avantages au scrutin de liste : 1^ de » rendre le député plus indépendant de telle ou telle fraction » du corps électoral ; il peut sans péril négliger les intérêts » particuliers de quelques familles (41); 2^^ le scrutin de liste » a pour tendance d'élever le niveau des choix. Les célébrités

(39) MabcAbb, rapporteur à la Chambre Française de la loi du 30 noTembre

(40) Cité par M. Van den Heuvel, page 42.

(41) Selon Gambetta {loco citato), le scrutin de liste fortifie le député contre des mécontentements part iculiers^qui seraient sans quoi des maladies mortelles.

p cantonales, les illustt'ations de clocher, ont moins de chance » de se produire dans ce système que dans aucun autre(42).»

Uti ministre de Louis XVIII disait déjà en 1817 (43): » Les réunions de tous les électeurs d'un département {scru- » tin de liste) pour la nomination des députés tend à élever » les élections, à les soustraire à l'esprit des petites localités » et à diriger les choix vers les hommes les plus connus, les » plus considérés. L'intrigue, la médiocrité peuvent réussir » dans un cercle étroit, mais, à mesure que le cercle s'étend, » il faut que l'homme s'élève pour attirer les regards et les » suffrages. On arrête ainsi l'effet des petites influences ob- » scures pour assurer celui des influences grandes et légiti- » mes, et on garantit d'avance à la nation que la Chambre » ne sera composée que d'hommes vraiment considérables, » effectivement revêtus de la confiance de leurs concitoyens » et vraiment dignes et capables,par leurs talents, leur exis- ))tence et leur caractère,de concourir à la confection des lois.»

3® En Belgique spécialement, l'établissement et le mxiintien du scrutin uninominal se heurteraient à d^ insurmontables difficultés.

En multipliant las petites circonscriptions, l'uninominal ferait apparaître au grand jour le caractère prédominant à^ chacune, caractère urbain, caractère rural ou caractère industriel, si intimement unis dans notre pays aux tendances politiques. L'uninominal orienterait les partis dans des voies dangereuses, favoriserait la guerre des classes si intense déjà, en faisant renaître les ordres d'autrefois : l'ordre des villes, dominé par le parti libéral ; l'ordre des campagnes, subissant l'influence du parti catholique ; l'ordre des ouvriers, que le socialisme voudrait incarner. (44)

Dans les pays voisins, l'uninominal ne se maintient pour la Chambre seule que grâce à des circonstances particulières,

(42) Cité par M. le rapporteur Léoeb au Sénat.

(43) V. le rapport fait au Sénat belge par M. LÊaER, page 8.

(44) Van den Heuvel pages 46 à 50 de sa brochure.

grâce notamment à l'inégalité des collèges, qui varient en population dans la proportion de 1 à 14 en Allemagne, de 1 à 10 en France, de 1 à 8 en Angleterre. En Belgique, non seulement l'opinion publique ne tolérerait pas d'aussi choquantes inégalités, mais la Constitution semble y opposer un obstacle absolu. L'on interprète du moins l'art. 49 en ce sens, erroné selon nous, qu'il impose de proportionner le chiffre des députés à la population non seulement pour tout le pays, mais pour chaque collège électoral et qu'il rend dès lors nécessaire la révision de ce chiffre après chaque recensement périodique. L'adoption de l'uninominal exigerait donc le découpage du pays en 166 circoascriptions d'à peu près 40,000 âmes. Or, nous n'avons en Belgique aucune circonscription correspondant d'une manière un peu uniforme à cette population. Sur 222 cantons, il n'y en a pas vingt qui pourraient rester intacts et pour quelques années seulement. Les cantons de Ferrières (5,000 habitants) et d'Anvers (1®' canton) représentent l'un 5,000 habitants, l'autre 110,000. Et, s'il était possible,le travail de découpage devrait être refait tous les dix ans, pour être mis en concordance avec les progrès de la population.

Pour faciUter la tâche à accomplir, l'on a proposé d'adopter, au lieu de l'uninominal, le scrutin bi-nominal. Le pays eût été divisé en 83 circonscriptions nommant chacune un sénateur et deux représentants. Le bi-nominal mérite, à un degré moindre, toutefois, tous les reproches faits à l'uninominal.

§ 2. — La représentation des intérêts.

La France s'est précipitée, en 1848, dans

27, le suffrage universel pur et simple, inorga-

L^œuvre nique. Le régime représentatif n'ayant d'autre

de base que celle-là, y a produit l'instabilité gou-

H. Prbis. vernementale, les excès démagogiques, lé

despotisme parlementaire,un état de malaise

et de profonde division intestine, bref, une crise que d'émi-

nents publicistes se sont ingéniés à décrire. Qui ne se souvient des belles études d'E. de Laveleye, parues dans la Rei^ue des Deux Mondes, notamment au mois de décembre 1884 et du beau livre de M. Prins (La démocratie et le régime parlementaire 1884) suivi, en 1895, de son volume : Uorga^ nisation de la liberté et le devoir social. Plus récemment, Charles Benoist s'associait à ces esprits éminents pour continuer, dans la Rei^ue des deux Mondes, une énergique campagne en faveur de la même thèse : L'organisation du suffrage universel par la représentation des intérêts. (45).

Ce principe est susceptible de corollaires, d'applications fort variées. Il peut se réaliser par le vote plural, et par l'établissement de conditions d'éligibilité. Il peut être appliqué à la répartion des sièges entre les circonscriptions électorales. Mais, son mode principal de réalisation consiste dans la constitution de collèges professionnels ou fonctionnels entre lesquels tous les électeurs sont répartis : « Partout, » au Moyen-Age, les pouvoirs émanaient du peuple, ainsi » que le veulent nos Constitutions modernes; toutefois, non » de la foule amorphe, mais des différentes forces sociales » constituées, et je suis porté à croire avec M. Prins, écrit » E. de Laveleye (46) que ce régime était plus réellement » représentatif que le nôtre ». La révolution Française a malheureusement tout nivelé ; les ravages de l'individualisme ont été si intenses et si profonds, que les organismes d'autrefois, incarnant les groupes sociaux, les diverses branches de l'activité sociale, les grands intérêts publics, ont à peu près complètement disparu.Toute la société est à reconstruire sur des bases organiques et corporatives. C'est ce qui fait précisément la difficulté de réahser pratiquement la représentation des intérêts : les collectivités, les organismes

(45) Signalons aussi le livre de Charles François : La représentation des Intérêts dans les corps élus. — 1889 — V. Compte-rendu dans la Revue de Droit public, 13, p. 553.

(46) Préface du livre de M. Prins, La démocratie et le régime parlementaire, page XVI.

sont à créer de toutes pièces ; comment les ériger en cadres électoraux ?

Les études n'ont pas manqué pour arriver à la solution scientifique et pratique du problème.

Dès 1870, Hector Denis exposait tout un système de représentation des intérêts sociaux avec deux Chambres (47).

En 1883, un projet de répartition des électeurs en trois groupes (48) était déposé par quatre députés de Bruxelles (MM. Buis, Arnould, Vanderjiindere^i comte Goblet d'Alviella). Le livre de M. Prins, dont la l'® édition remonte à 1884, se terminait par des conclusions précises : il proposait la division du territoire en campagnes, villes moyennes et grandes villes et la création, dans chaque circonscription, de collèges professionnels. Dans les grandes villes, comme Bruxelles, les électeurs eussent été répartis en 8 collèges. Il montre dans la représentatiou des intérêts ainsi appliquée : lo un excellent correctif du suffrage universel, car il évite l'injustice résultant de l'équivalence des voix et le danger de.s brusques revirements auxquels il est sujet ; 2® le moyen de faire du vote non plus an acte sans valeur, extraordinaire, irréfléchi, mais un acte sérieux, inspiré par la raison et par un intérêt réel, puisque, pour l'émettre, rélecteur ne devra plus s'abstraire de ses relations, de ses affaires, de l'ordre d'idées dans lequel il vit; 3** l'application vraie et sincère du principe représentatif. Ce principe ne commande-t-il pas de faire de la représentation nationale l'expression de la nation prise telle qu'elle est réellement, considérée dans ses réalités vivantes, non comme une juxtaposition d'individus qu'une loi électorale groupe au hasard, mais comme un ensemble de collectivités, d'organismes distincts, de groupes professionnels, agricoles, urbains, industriels, économiques, artistiques, scientifiques ? « A travers

(47) Brochure publiée sous le titre A* Organisation représentative du travail à Toccasion du 9* Congrâs des Trades Unions, tenu à Leeds.

(48) Capacitaires — Censitaires — Autres électeurs.

le brouillard de notre législation, écrit Prins (page 195), ce» entités apparaissent d'elles-mêmes. Jadis, elles dominaient le droit ; actuellement elles sont à l'arrière plan, il faut les » découvrir ; mais elles existent, .... elles sont l'humanité )^ même dans son labeur quotidien... Eh bien, ces groupes » sont les cadres du droit électoral ».

L'étude du problème s'est poursuivie en 28. Belgique à l'occasion de la revision constitu-

Art. 48 tiojmelle. Elle a donné lieu à d'importants de la travaux, auxquels de nombreux et importants Constitution publicistes ont attaché leurs noms : il convient de citer MM. de Greef, de HaulleviUej (Félix de Breux), le duc d'Ursel, Mgr de Harlez, Michel BodeuXy Mgr Keesen. — La proposition faite au parlement par MM. Helleputte et Loslever d'appliquer au corps électoral la représentation des intérêts en le divisant pour les élections à la Chambre, en trois groupes égaux correspondant au capital, au travail, aux professions libérales ou intellectuelles, fut rejetée par 93 voix contre 50 et 5 abstentions le 12 avril 1893. Il sera question dans le chapitre relatif au Sénat des propositions faites dans le but d'appliquer à son recrutement le principe de la représentation des intérêts.

L'échec des projets déposés n'implique pourtant pas une solution définitive et négative de la question par le pouvoir constituant. Il résulte, au contraire, du changement apporté à l'art. 48 de la Constitution (substitution du mot collèges au terme circonscriptions) et des explications échangées à ce sujet dans les deux Chambres, que le législateur a aujourd'hui les mains libres vis-à-vis tant de la représentation des intérêts que la représentation proportionnelle.

Pour la nomination des membres, tant du Sénat que de la Chambre des représentants, les électeurs pourraient être groupés en collèges fonctionnels ou professionnels.

Rien ne s'y oppose, sauf à respecter les frontières provinciales (art. 48).