mettre au législateur d'enlever au Ministère

public — en matière répressive — sa fonction

Action essentielle : l'exercice de l'action publique, —

publique, dont pourtant il n'a pas le monopole (23).

«L'institution d'une partie publique, dit Henrion de Pansey (24) c'est à dire d'un fonctionnaire » obligé, parle titre de son office, de surveiller les actions » des citoyens, de dénoncer aux tribunaux tout ce qui pour- » rait troubler l'harmonie sociale et d'appeler l'attention des » juges et la vengeance des lois sur tous les crimes^ même sur i^les moindres dHitSy est un des plus grands pas que les » hommes aient faits vers la civilisation. »

On trouvera dans la Revue de Droit public (25) une très belle étude (anonyme) sur le Ministère public. L'on y lira notamment l'énoncé des graves inconvénients qu'a produits en Angbterre l'absence (26) d'institution similaire, le maintien exclusif de la procédure accusatoire mise en mouvement par les particuliers. Mais l'on y puisera également la conviction qu'il importe de réserver dans les poursuites répressives un droit d'initiative aux citoyens. Ne pourrait-on en revenir à la distinction ancienne des délits en publics et

(22) La ConsUtution n'imposa rien et même ne préroit rien au sujet du ministère public pouvant être institué — prés des Juridictions poUtiques. prés des juridictions disciplinaires (Cours des comptes — Gonseik de prud'hommes — conseik do discipline du barreau» de la garde civique — des notaires.... etc.).

(23) Pand. B. V« Ministère public, n» 575.

(24) DePAulorUé judiciaire en France, chapitre XIV.

(25) Année 1901 ~ XV p. 385 s. ^ XVI p. 297 s. p. 452 ss.

(26) Sauf en Ecosse et en Irlande.

privés, ceux-là soumis à la poursuite spontanée du ministère public, ceux-ci abandonnés pour leur répression à l'initiative des particuliers (ordonnance royale de 1670), sans préjudice pour les premiers du droit des citoyens lésés en se constituant parties civiles d'exercer l'action publique avec le parquet, partie jointe. Ce système est devenu celui des législations Allemande, Autrichienne et Espagnole ; il n'existe ni en France ni en Belgique. Chez nous le ministère public dispose seul, en principe, de l'action publique ; il est libre de poursuivre ou non, quelles que soient les plaintes ou les dénonciations des citoyens. — Ce n'est qu'en matière correctionnelle et de police, que le droit de citation directe est reconnu à la partie lésée, sans pourtant que le ministère public soit dépouillé de son droit exclusif de requérir l'application d'une peine, et sous le risque persistant pour elle d'être condamnée au paiement des frais en qualité de partie civile (27). Lésé par un délit, l'on peut se constituer partie devant le juge d'instruction et réclamer une information. Mais le procureur du roi ne peut-il la paralyser, s'y refuser ? La question est controversée. En France, depuis certaine discussion au Sénat en 1882 (28), le ministère public s'arroge le droit de retenir à son gré les plaintes reçues par les magistrats instructeurs.

En Belgique, l'art. 68 du futur Code de procédure pénale porte « En cas d'inaction du parquet, le juge d'instruction peut être saisi par la partie civile. »

Concluons à la nécessité de reconnaître aux citoyens euxmêmes un droit d'action publique subsidiaire, même en

(27) L'éliiile citée — XVI. p. 298 — sisrnale que sur 215.000 affaift's introduites en France devant les tribunaux correctionnels, 2 % seulement sont mises en mouvement par les parties lésées et aboutissent à 5 fois plus d'acquittements que les poursuites d'office. — Pas d'association permise sauf en Angleterre, et pas d'assistance judiciaire pour les parties civiles (sauf t^n Italie, en E«;pagne et en Albmagn*»).

(28) XVI, p. 306 et 309.

matière criminelle. Et pour certaines infractions — en matière de presse notamment — l'on peut se demander s'il ne conviendrait pas d'instituer l'action populaire, c'est-à-dire d'attribuer non seulement aux parties lésées, mais à tout citoyen le droit de mettre en mouvement l'action publique.

Nous signalons au passage ces intéressants problèmes, afin d'avoir l'occasion d'indiquer que notre Droit Constitutionnel n'impose précisément aucune solution, laisse toute liberté de réglementation au pouvoir législatif.

Et tout en déclarant — que nous considérerions l'art. 101 comme aboli, si l'on enlevait aux parquets l'action publique, reconnaissons franchement qu'en certains cas l'exercice de cette action a pu légitimement être confié à d'autres fonctionnaires ou autorités (29) ou subordonné en ce qui concerne les parquets à une plainte, à une autorisation ou à une dénonciation (30).

Enfin, avec Tauteur de l'étude citée plus

8S1. haut (31), partisan du maintien du contrôle

Autorité des cours d'appel sur l'exercice de l'action

des coars pubhque et de leur droit d'injonction (32),

d^appel* consacré par l'art. 11 de la loi du 20 Avril

1810, nous sommes heureux de ne rencontrer

dans notre Constitution aucun texte, ni aucun principe

pouvant s'opposer à ce maintien.

Des situations peuvent se présenter, où non seulement les particuliers sont trop faibles pour mettre en mouvement l'action répressive, mais où les parquets eux-mêmes restent dans l'inaction, suspects aussi de faiblesse, sinon de collu-

(29) Administration des douanes et accises. — Administration des finances. — Administration forestière.

(30) V. Thiry Cour^ de Droit criminel. 1892, p. 277 s.

(31) Revue de Droit public, XVI, pape 461. — Lire jusqu'au bout c<»tte excellente étude signée X....

(32) Pasinomie 1869. p. 196. — Documents parlementaires Chambre 1888 1889, p. 53 ss. — Giron Droit public, n» 182. — Dictionnaire III , p. 136. — Pand, B, V» Injonction, nn. 129 ss. — Thiry, nn. 392 ,\ 396.

sion avec des coupables que l'on ne veut pas ou que Ton a peur de poursuivre.

L'Ancien Droit Français reconnaissait aux juges des parlements le droit « de venir au secours des opprimés par per- » sonnes puissantes, dont ils n'osent se plaindre (étude citée. » p. 462). »

Le contrôle de la magistratiu*e inamovible sur Faction publique, confiée aux officiers du prince, dans les Etats absolus, n'est pas moins indispensable dans les démocraties modernes. Les Américains ont-ils craint d'accorder a\ix tribunaux le droit de contrôler même la constitutionalité des lois ?

La Surveillance des Parlements avait été supprimée par la Révolution. Ce fut un trait de génie de Napoléon de la rétablir au profit des Cours d'appel. « Il s'agit, disait-il, de » former de grands corps, forts de la considération que don- » ne la science civile, forts de leur nombre, au dessus des » craintes et des considérations particulières,... qui aient » assez de force pour exercer des poursuites contre qui- » conque s'écarte de son devoir,... qui fassent pâlir les cou- » pables quels qu'ils soient... et qui conununiquent leur » énergie au ministère public. »

Les Cours d'appel sont aujourd'hui armées par l'art. 235 du Code d'Instruction criminelle du droit éTii^ocation et par l'art. 11 de la loi de 1810 du droit d'injonction. Le droit d'évocation leur (33) permet — dans les affaires en instruction — d'étendre cette instruction à des faits nouveaux ou à des nouveaux inculpés (34).

Le droit d'injonction — établi pour remédier à l'inertie du ministère public et du gouvernement, qui peut toujours ordonner des poursuites — permet à la cour d'appel — Chambres réunies — d'entendre des dénonciations, de man-

(33) U 8*agit ici des Chambres des mises en accusation. (34)Thir7 n«894.

der le procureur général et de lui enjoindre de poursuivre à raison de crimes ou de délits.

Pratiquement, il n'a guère été fait usage en France de cette prérogative des cours. Cela n'est-il pas dû à l'affaiblissement du pouvoir judiciaire en ce pays, à son peu d'indépendance sous tous les régimes vis-à-vis du gouvernement ? (35) — Aussi, ne faut-il pas s'étonner qu'en 1882 (36) prévalut devant le Sénat le monopole des parquets avec l'abrogation de l'art. 11 de la loi de 1810 « violais tion flagrante de la règle qui remet au ministère public » l'exercice de l'action publique ».

Le projet voté par le Sénat ne fut pas cependant voté par la Chambre : mais le coup était donné ; il semble que le droit d'injonction avec le contrôle des Cours doit être considéré comme perdu à jamais. » (37)

En Belgique, l'art. 11 de la loi de 1810 n'avait jamais fait l'objet de critiques sérieuses delà part descriminalistes. Le droit d'injonction — introduit dans la Législation Congolaise (38) — est conservé dans le projet de Code de procédure pénale. Mais à la suite d'incidents et de débats — qui prirent en 1886 une tournure politique — sa suppression fut votée dans les deux chambres : un nouveau texte — réduit la prérogation des cours à mander le procureur général, et à adresser au ministre de la justice un rapport, sur lequel le gouvernement statuerait par arrêté royal délibéré en conseil des ministres ! Quelle cour d'appel acceptera pareille situation ? (39)

(35) Etude citée, page 466.

(36) Etude citée, page 473. — V. Moniteur officiel du mois de Juin.

(37) Etude citée, page 474.

(38) Belgique judiciaire 1887, p. 53.

(39) Belgique judiciaire 1889, p. III. Pand. R. F» Injonction, nn. 136 à 140. \u n« 141, Ton propose de renforcer l'autorité de la cour sur la police judiciaire, de lui reconnaître le droit d'ordonner une instruction, mais non des poursuites.

Nous restons partisan de l'art. 11 de la loi de 1810 — toujours en vigueur, puisque le nouveau texte admis par les deux chambres n'a pas été sanctionné.

L'utilité du droit d'injonction est incontestable, notamment dans les diverses hypothèses signalées à la Cour de Liège par M*^ le procureur général Schuermans dans sa Mercuriale de rentrée d'Octobre 1882 :

1° Un gouvernement trop patient refuse de laisser poursuivre (40) les auteurs de menées révolutionnaires, d*attaques au Roi... etc. ;

2® un adversaire du gouvernement — en matière de presse par exemple, réclame en vain d'être poursiii\T ; le gouvernement craignant l'éclat d'un procès ou le verdict des jurés — s'oppose à l'action publique ;

3° des calomnies sont lancées à l'adresse de fonctionnaires ; le gouvernement étouffe les poursuites (41). — En pareil cas, si la cour est dépouillée du droit d'injonction et si l'on maintient la tradition permettant au gouvernement d'arrêter l'action publique, les citoyens n'auront de recours à la justice répressive que si le gouvernement le veut bien. Que devient alors l'art. 24 de la Constitution ? — Cette observation a été faite au Sénat par M. Dupont (42). Elle nous paraît fort grave. — Nous ne croyons pas cependant avec l'honorable Sénateur que l'abolition du droit d'injonction serait une atteinte au principe de la séparation des pouvoirs. Mais — avec lui — nous estimons vaine la critique en apparence décisive que l'on y oppose : le procureur général subordonné au Ministre de la justice n'a pas d'ordre, dit-on, à recevoir de la Cour d'appel. En cas de conflit entre ces deux autorités, que fera-t-il ? C'est à son chef hiérarchique naturellement qu'il obéira : le droit des

(40) n est de tradition constante en Belgique de n'exercer des poursuites of frant un caractère politique que sur.... les indications du gouvernement.

(41) V. Mercuriale citée — et Giron : Droit public, page 132.

(42) Séance du 20 Décembre 1890, page 50.

cours n'a pas de sanction — ni d'ailleurs la moindre utilité, pnîsqu'il est resté jusqu'ici sans application. — M. le sénateur Dupont répond avec son extrême bon sens que tout cela est invraisemblable, que jamais ne se produira l'hypothèse d'une cour ordonnant des poursuites dans une situation grave faisant au gouvernement — responsable devant le Parlement et pouvant en obtenir un bill d'indemnité — un devoir de les empêcher. — Sans doute, il en est du droit d'injonction, comme du çeto royal : il n'en a guère été fait d'application, parce que les prérogatives de ce genre produisent l'effet de toutes les garanties ; elles agissent préventivement. — La liberté des parquets est sauvegardée par leur sujétion à deux autorités indépendantes ; c'est d'autre part une précieuse garantie contre les abus de l'une comme de l'autre, que de reconnaître à toutes deux le droit de mettre en mouvement l'arme redoutable de l'action publique, alors surtout qu'elle est refusée par la loi aux viemêmes des infractions criminelles.

3SS. Terminons par le Tableau général et som-

Organisatlon maire (43) de l'organisation du Ministère pu-

et blic.

amorlbllité II comprend sous l'autorité du Ministre de du Hlnlstère la Justice: I. près de la Cour de cassation et de public. chaque Cour d'appel, un Procureur général, des avocats généraux et des substituts exerçant leurs fonctions sous sa surveillance et sa direction.

II. prés de chaque tribunal d'arrondissement, un procureur du Roi, avec un ou plusieurs substituts ;

III. près des tribunaux de police, le commissaire de police à son défaut le bourgmestre, remplacé au besoin par un échevin.

Depuis la loi du 30 Décembre 1887 faisant éUre les éche-

(43) Pour les détails, v. la Loi d'organisation judiciaire du 18 Juin 1869 et Thiry, Cours de Droit crimineh nn. 382 ss.

vins par le conseil communal, Ton a jugé nécessaire d'éviter même toute apparence de violation de Fart. 101 de la Constitution exigeant une nomination royale pour les officiers des parquets, en soumettant à approbation royale toute délégation des fonctions de ministère public par les bourgmestres aux échevins — fût ce même provisoirement ou pour les cas d'empêchement (44).

L'on pouvait cependant hésiter à étendre la règle de l'art. 101 à tous les dépositaires de l'action publique, puisque cette action n'est pas constitutionnellement monopolisée. Et cela est tellement vrai, que jusqu'à présent l'on n'accorde encore ni traitement ni indemnité,aux commissaires, bourgmestres ou échevins exerçant les fondions de ministère pubUc auprès des tribunaux de simple police (45). C'est donc qu'on les considère uniquement comme des faisant fonctionSy comme n'étant qu'occasionnellement officiers du ministère public. Si ce n'était ainsi, ils bénéficieraient de traitements, et même de traitements obligatoirement fiifâ par la loi.

Nul doute, en effet, que les procureurs, avocats généraux et substituts méritent la qualification de « membres de l'ordre judiciaire (46) » et qu'à ce titre, ils puissent, comme les juges, se prévaloir de l'art. 102 de la Constitution.

Aussi, la loi des traitements judiciaires n'a-t-elle garde de les omettre (47).

Mais les articles 100 et 103 de la Constitution ne concernent pas les officiers du Ministère public.

Ils sont essentiellement déplaçables, puisque l'art. 100 ne vise que les juges ; et dès lors il ne pouvait être question dans l'art. 103 d'interdire au gouvernement de leur con-

(44) Le Moniteur publie rréquemmeni des arrêtés royaux de Tespèce.

(45) La proposition de loi de M. le député Maenhaut, rapportée par M. Standaert en 1907 tendant à modifier cette situation n*a pas abouti.

(46) Cette expression comprend même les greffiers.

(47) Les traitements ont été relevés par la loi du 21 Juillet 1899. V. ci-dessus» page 619-

férer des fonctions salariées. Les travaux du Congrès national (48) ne laissent aucun doute sur ces divers points. La section centrale déclare formellement que la disposition de l'art. 103 ne s'appliquera qu'aux juges, leurs fonctions étant inamovibles ; mais que d'autre part la garantie de l'art. 102 bénéficiera à tous les membres de Tordre judiciaire, c'est à dire (le premier projet de Constitution les énumérait), aux jugos, aux officiers du parquet, et aux greffiers.

Mais n'eut'il pas convenu de garantir à la magistrature debout comme à la magistrature assise r inamovibilité ? — Les Pandectes Belges (48) le pensent et qualifient l'art. 101 de pas en arrière. Sous l'ancien régime, en effet, les fonctions correspondantes constituaient des offices royaux bénéficiant de l'inamovibilité.

Un certain courant s'était manifesté au Congrès national en faveur do l'inamovibilité des parquets (49), M. Destouvelles voyait en eux « les dépositaires de la vindicte pii- » blique » et demandait qu'ils fussent « indépendants et dé- )) gagés de l'influence du pouvoir exécutif. »

M. Lebeau lui répondit avec raison : « l'inamovibilité » des officiers du parquet est contraire au principe de la «responsabilité ministérielle». — Il faut un ministre de la justice responsable de la marche de celle-ci et pouvant imprimer une direction uniforme à tous les parquets. Il doit être le chef des magistrats chargés d'exercer l'action publique, et, responsable de la manière dont ils exercent leurs fonctions, le Ministre de la justice doit avoir sur eux la haute main : ils doivent conserver la confiance du gouvernement, qui les a nommés et qui doit pouvoir au besoin, se passer de leurs servic(*s.

(48) V» Ministère public, nn. 105-106 et 12.

(49) Van Ooerloop, Exposé des Motifs de la Constitution Belge, pages 617 et 636.

Thonissen (50) approuve tout à fait cette manière de voir. «Quelles que soient les fonctions du nninisière public, » écrit-il, ses membres sont toujours les organes du pouvwr » exécutif auprès des tribunaux. La nomination et la révo- » cation de ces magistrats doivent donc être abandonnées » au pouvoir dont ils sont les agents. »

Thonissen est surtout sensible à un argument de J/ey^Sl). ff Le ministère public, placé près de tous les tribunaux du » royaume, peut très efficacement contribuer à maintenir » l'uniformité dans l'application des lois, quand tous ceux » qui le composent se trouvent sous l'autorité d'un petit » nombre de supérieurs, qui reçoivent eux-mêmes l'impul- » sion d'un seul. »