Le congrès national Belge a sagement

Participation compris qu'il ne convenait pas d'exclure du

du pouvoir constituant le pouvoir législatif,

législatif qu'il était au contraire utile d'accorder à au celui-ci une part importante dans Tœuvre

constituant, de la révisi on.

Il ne faut pas, en effet, de séparation entre le pouvoir législatif et le pouvoir constituant. Les constitutions de 1793 et de l'an III à cet égard ne sont pas à imiter. Le pouvoir législatif doit collaborer au constituant : se priver de sa collaboration, ce serait renoncer au concours des hommes politiques, qui le composent et qu'il faut présumer être les citoyens les plus instruits, les plus sages et les plus expérimentés de la nation.

« Dans les situations normales, dit un auteur (16), les pouvoirs réguliers sont les organes autorisés de l'opinion publique : ils représentent les tendances générales de la nation, et par eux des révisions bien mûries, acceptées par tous, peuvent s'accomplir au moment opportun avec là plus grande facilité. »

(16) Bousquet de Florian, p. 69.

Le pouvoir législatif n'est-il pas d'ailleurs en temps normal le pouvoir souverain, l'Autorité générale, dont il faut en tout temps sauvegarder le prestige et les droits presqu'illimités ? A quoi se réduiraient l'Autorité législative, sa souveraineté, son indépendance, si — lors d'une révision constitutionnelle — il était possible de se passer du Législateur, de le reléguer au second plan, de le condamner à une sorte d'interruption de ses pouvoirs, de le mettre en situation de n'avoir plus qu'à attendre les décisions d'un pouvoir supérieur à lui ?

Et, ce pouvoir ne serait-il pas à redouter ? «Les Français, écrit Dicey (17) « ne se sont pas rendu compte des dangers » qu'il y a à convoquer une Assemblée constituante, dont » la réunion, en suspendant l'autorité de la législature et » celle de l'exécutif, peut devenir une convention révolu- » tionnaire. »

— Les constituants ne seront pas les mandataires, ils se- » ront les maîtres du pays, dit un autre auteur {18).Cette » assemblée sans mandat limité n'aura rien à se refuser à » elle-même ; elle pourra se déclarer viagère, héréditaire ; » elle pourra prendre en mains l'exécutif, gouverner par » des comités, s'emparer du pouvoir judiciaire ; et tout cela » sera légal, elle est souveraine.

» Réunir une constituante, c'est vouloir recommencer » ce jeu énervant et dangereux, qui consiste à dire : il n'y a » plus rien ; nous allons tout refaire ».

La Constitution Belge a donc sagement fait de confier au pouvoir législatif la plus grande part du pouvoir constituant, non seulement l'initiative, mais l'élaboration complète de l'œuvre de chaque révision, sous cette double garantie d'un appel obligatoire aux électeurs par une dissolution préalable des Chambres, et de l'exigence lors des déli-

(17) Introduction à l'étude du Droit Constitutionnel, page 379.

(18) Bousquet de Florian, p. 70.

bératîons parlementaires d'un quorum et d'une majorité de suffrages des deux tiers.

On remarquera que ce système offre le grand avantage de n'exclure du pouvoir constituant ni le gouvernement ni les deux chambres. Pourquoi le gouvernement serait-il écarté, puisque dans les Etats bien ordonnés c'est lui qui représente le mieux les intérêts permanents du pays, qui comprend le mieux les nécessités de l'ordre public, et peut le mieux défendre les droits de l'autorité, qu'une révision peut compromettre. Aussi, notre Constitution va-t-elle jusqu'à interdire toute révision dans les périodes de régence. Quant à la dualité des chambres, on sait quelles en sont les raisons d'être et l'utilité : elle^ subsistent, elles sont plus impérieuses même lorsqu'il s'agit d'exercer la fonction constituante.il faut donc ne pas s'en priver alors et en accepter les conséquences, nous voulons dire l'exercice possible dans les périodes révisionnistes des prérogatives ordinaires du gouvernement : droit de çeio — droit d'ajournement — droit de dissolution.

841, Mais le pouvoir législatif ne peut s'identifier

tout à fait avec le pouvoir constituant. Il Barrières les faut distincts, non seulement idéalement, Indlspen- mais objectivement, organiquement. Nul pusables. bliciste ne souscrirait aujourd'hui au célèbre discours de Guizot, qui, le 18 avril 1842, traitait de « chose insensée, pleine de dangers et fatale... » la » distinction de deux pouvoirs, l'un ordinaire, l'autre ex- » tra ordinaire ; l'un constitutionnel, l'autre constituant ; » l'un pour les jours ouvrables.... l'autre pour les jours » fériés... »

N'en déplaise à Guizot et à Thiers son illustre antagoniste, d'accord sur ce point avec lai, il convient, il est grandement utile, nécessaire même de n'accorder au pouvoir législatif le pouvoir de revision, qu'en lui adjoignant des éléments nou-

veaux ou tout au moins en l'assujettissant à des conditions et à des formes spéciales. Ce qui équivaut en définitive à en faire un pouvoir distinct, dont le législatif n'a qu'une part, La première raison pour ne pas reconnaître au pouvoir législatif la totalité du pouvoir constituant,consiste dans la nécessité d'assurer la stabilité de la Constitution. Il est de la nature de la constitution, comme de tout ce qui est fondamental, d'être stable et durable.Sa révision doit être préparée de longue main, et n'être faite que lorsqu'elle a été sollicitée par un mouvement d'opinion publique sérieux et profond. En pareille matière, l'instabilité est une source de malaise et de perturbation; rien ne contrarie plus le progrès régulier que des tentatives trop souvent répétées d'amélioration (19). Dès lors, une Constitution ne peut être traitée comme une loi ordinaire, et il ne faut pas que le pouvoir lé* gislatif puisse seule y toucher et sans garantie, là surtout où font défaut les tendances conservatrices et les fortes traditions (20). Dans les pays de démocratie, une constitution rigide, supérieur au pouvoir législatif, peut seule assurer la stabilité dans les institutions fondamentales (21).

Une seconde raison est tirée du rôle même, que nous attribuons au pouvoir constituant. La mise en mouvement de ce pouvoir apparaît comme le remède extrême aux conflits et aux abus, comme Vultima ratio contre les excès, l'arbitraire et le despotisme des autorités.EUe a dès lors le caractère d'un recours accordé contre tous les pouvoirs constitués, éventuellement contre le pouvoir législatif luimême. Il convient donc que le pouvoir constituant apparaisse comme pouvoir supérieur, occupant le rang le plus élevé au dessus même de la souveraineté législative. Une révision constitutionnelle doit pouvoir être considérée en certains

(19) Bousquet de Florian, p. 10 à 12.

(20) £sm«m. p. 381.

(21)VoirTomeI,p. 417.

m LSS POUVOIRS

cas comme la dernière sauvegarde» le dernier moyen de dé Cenae^ dont dispose la nation contre la tp^mie de& ■>!•rites parlemenfcaire&p

342, Mais il suit de là que notre article 131,

qui accorde l'initiative des revisions unique- Extension ment au pouvoir législatif, pourrait peut-être des admettre le même droit d'initiative au profit Initiait Tes, d'autres autorités. Le pouvoir législatif n'a jamais à redouter dans notre système la mise en mouvement du pouvoir constituant contre lui ; il a pourtant besoin de frein et de contrôle, comme les autres pouvoirs constitués, plus que les autres même, car c'est des assemblées parlementaires en régime démocratique surtout, qu'il faut craindre les entraînements irréfléchis, les lois injustes, les coups de partis.

Nous savons qu'aux Etats-Unis le pouvoir législatif subit le contrôle du pouvoir judiciaire, mais en outre est en quelque sorte justiciable du pouvoir constituant, qui peut être mis en mouvement contre lui par les Législatures des deux tiers des Etats.

En Suisse, l'initiative des révisions n'appartient pas seulement au pouvoir législatif confié au Conseil national et au Conseil des Etats,mai's au peuple, c'est-à-dire aux électeurs consultés par voie de référendum à la demande de l'un des Conseils ou de 50 000 citoyens.

Nous ne voudrions pas de l'initiative populaire en Belgique : ce système y serait détestable, parce que, dans l'état de nos mœurs politiques, les signatures ne seraient pas sérieuses, et seraient trop aisément recueillies. Nous ne comprendrions le référendum dHnitiatwe dans notre pays, que s'il était mis en mouvement par une autorité indépendante : cette autorité ne pourrait être,puisqu'il s'agirait principalement de se défendre contre les excès du parlementarisme,

que le Sénat ou le gouvernement soit seul, soit avec l'appui ou l'avis conforme du Sénat (22). Peut-être le temps viendra-t-il, où il paraîtra sage de compléter l'art. 131 dans cet ordre d'idées. Nous ne verrions, quant à nous, aucun inconvénient à reconnaître aux électeurs le droit de déclarer qu'il y a lieu de réviser tel ou tel article de la constitution, si cette question leur était posée à la suite d'un accord intervenu entre le gouvernement et le Sénat.

L'on pourrait songer aussi à donner pour appui au Référendum gouvernemental la consultation générale des conseils, ou plutôt des conseillers provinciaux et communaux de tout le pays.

L'art. 131 de la Constitution Belge pro- 843. clame dissoutes de plein droit les deux Chambres par le seul effet d'une déclaration de ré- Pas de vision constitutionnelle (23). dissolution* Pourquoi ? — On a voulu, cela n'est pas douteux, établir une garantie contre la majorité législative. Les déclarations de révision n'exigent ni quorum ni majorité extraordinaires. C'est donc une sauvegarde pour les minorités.C'est aussi un frein pour le parti au pouvoir : en votant une déclaration de révision, les députés et sénateurs., se donnent la mort parlementaire (24)... ils mettent fin à leurs mandats.

Il y a là un obstacle... de nature peut-être à rendre trop difficiles les initiatives.

(22) En France le droit de dissolution de la Chambre n*est exercé par le Président de la république que sur Tavis conforme du Sénat.

(23) En Suisse, il y a dissolution des deux conseils, quand ils ne se sont pas entendus pour prendre ensemble l'initiative d'une révision.

La Constitution républicaine Française de 1848 n'admettait pas la dissolution, mais prescrivait aux députés de prendre l'initiative des révisions la dernière année de leur mandat, c'est à dire à la veille des élections générales ordinaires.

(24) Cela n'est vrai que pour les députés ou sénateurs non sortants ; ceux de la série sortante s'arrangeront pour voter la déclaration de révision au terme de leur mandat.

Mais cette dissolution est-elle nécessaire ? Est-elle utQe ? On peut en douter. Les minorités seraient suffisamment protégées, si pour l'adoption des déclarations de révision, le quorum et la majorité des deux tiers étaient requis.

En définitive, le pays n'a pas besoin d'élections spéciales pour indiquer son désir de modiflar la Constitution : il exprime clairement son opinion par ses choix entre les divers candidats aux élections ordinaires ; les partis et leurs représentants ne se font pas faute d'inscrire à leurs programmes les réformes constitutionnelles, auxqu^îlles ils se rallient.

La dissolution obligatoire nous paraît offrir un très grave inconvénient : elle forme l'obstacle principal à ce que la révision soit vraiment une œuvre nationale et patriotique, réalisée à la faveur d'une sorte de trêve entre les partis. La révision, en effet, amène des élections générales extraordinaires : elle déchaine la bataille au lieu de l'apaiser.

Les élections en pareil cas sont purement politiques, comme toujours : la possession du pouvoir et toutes les questions irritantes sont en jeu. Cela est naturel : les chambres à élire auront non seulement à s'occuper de la révision,mais à légiférer et à faire vivre un ministère ! On l'a bien vu en 1892. A-t-on cherché à cette époque autre chose qu'à culbuter le gouvernement et à escalader le pouvoir ? — Au sein des nouvelles Chambres constituantes, les partis ont conservé toutes leurs passions et les votes n'ont pas échappé à l'influence des points de vue étroits. La majorité n'est-elle pas restée à tout instant prisonnière de la minorité qm n'a cessé de la harceler ?

Nous pensons que cet inconvénient se produirait moins, que les trêves entre partis, que les accords patriotiques rencontreraient moins de difficultés,si l'on s'abstenait d'ouvrir par la dissolution une période de luttes électorales.A quoi bon agiter tout le pays,au moment d'une révision en l'appe-

lant à statuer sur le sort des ministres, des partis, des mandats politiques et des multiples intérêts qui s'y trouvent liés?