reuse à tous égards ; elle est à ce point inex

Actes acte qu'il est même prcsqu'impossible d'in-

d^exécutton. diquer les cas — rares et exceptionnels — où

elle peut sembler vraie.

L'exécution proprement dite est souvent une tâche purement matérielle, qui ne relève d'aucun des trois pouvoirs, mais qui est confiée, sous leur autorité, à des officiers subalternes et aux agents de la force publique. Attribuer cette tâche au gouvernement, ce serait le réduire au rôle d'huissier ou de gendarme. Et l'on sait que, depuis Byzance, une distinction essentielle s'est introduite entre l'élément civil et militaire, entre la force armée et l'autorité, dont la fonction se réduit, vis à vis de la force armée, à un droit de réquisition, c'est à dire à un droit de commandement. Tout au plus peut-on dire que le gouvernement est appelé à procurer en certains cas l'exécution et l'application des lois par des actes particuliers de nature très variée, des nominations, des réquisitions, des décisions spéciales,... des actes de réglementation, de tutelle, d'autorité disciplinaire... L'exécution proprement dite des lois consisterait à faire ce qu'elles commandent, à accomplir ce qu'elles prescrivent; elle n'incombe ni spécialement ni exclusivement au pouvoir qualifié d'exécutif. Elle incombe aux citoyens eux mêmes(5) aux autorités locales (6), au pouvoir législatif (7),à la justice

(5) Exécutentvolontairement des lois non seulement le citoyen qui satisfait spontanément aux condamnations résultant des jugements prononcés contre lui, mais encore celui qui fait à l'état civil une déclaration lui imposée, qui se fait inscrire pour le tirage au sort ou pour le service de la garde civique.

(6) Exécutent des lois le collège échevinal qui dresse les listes électorales» le bourgmestre qui dresse les listes des miliciens, le conseil communal qui dresse les listes des enfants admis à recevoir gratuitement Tinstruction.

(7) Ce pouvoir exécute la Constitution quand il vote le contingent, les budgets.quand il inscrit au budget les traitements du clergé,quand il nomme les membres de la cour des comptes. ■ - -

elle-même (8). Ce serait une grave erreur de croire que la réalisation du Droit s'opère toujours par voie gouvernementale ou judiciaire et par voie de contrainte : l'emploi de celle-ci n'est qu'accidentelle ; le plus grand nombre de lois s'appliquent ou s'exécutent sans que la justice ait à intervenir (9), sans même qu'une autorité quelconque s'en mêle, chacun s'inclinant devant elles et se prêtant à l'accomplissement de leurs prescriptions. Que de lois enfin ne sont pas impératives ; elles se bornent à défendre (prohibitives) ou à permettre (permissives). On n'exécute pas une permission, on en use; on n'exécute pas une défense, on la respecte.

L'expression actes d'exécution ne peut donc être employée pour caractériser l'activité du pouvoir dit exécutif et que nous nommons gouvernemental et administratif.

Il faut néanmoins considérer comme une partie importante des jonctions de ce pouvoir le soin non pas d'exécuter, mais, par des actes très variés, de pourvoir à l'exécution et de veiller à l'exécution des lois.

Pourvoir à Vexécution des lois, c'est pourvoir à leur promulgation, à leur publication, à leur envoi aux autorités, aux employés, aux fonctionnaires, aux administrations locales, c'est pourvoir aussi à leur interprétation par voie de circulaires et de dépêches, c'est encore leur donner effet par les nominations, les réquisitions, les décisions, les actes de juridiction et de réglementation qu'elles réclament. C'est même, en certains cas, agir d'office par voie d'exécution ou de réparation.

Veiller à l'exécution des /ow,c'est, par l'emploi des moyens compris dans les droits de tutelle et d'autorité disciplinaire et par l'exercice des droits attribués au gouvernement vis à vis des cours,des tribunaux et du ministère public, veiller à

iS) N'exécQte-t-eile pas les lois de procédure?

(9) Sa compétence est restreinte aux lois pénales et aux lois concernant les droits politiques.

ce que les lois soient obéies, leurs prescriptions accomplies et leurs défenses observées par les citoyens, les fonctionnaires ou les administrations autonomes, les contrevenants poursuivis et condamnés, la justice rendue, les organes de l'autorité réprimandés, suspendus ou révoqués, leurs actes illégaux frappés de recours et d'annulation.... etc, etc....

Mais — Bluntschli l'indique dans le passage 74. reproduit ci dessus — les lois, au regard du

Les normes gouvernement, apparaissent, non pas comme légales, des règles générales à l'exécution desquelles il doit pourvoir et veiller ; elles constituent seulement pour lui un cadre d'activité, des limites de compétence, des normes, dans le cercle desquelles il se meut librement et agit par des actes très nombreux et surtout de nature très variée. Très souvent, c'est par des lois permissives que le gouvernement est investi d'attributions nouvelles. Les lois du 30 Décembre 1882 et du 1« Août 1899 l'investissent, par exemple, du soin de faire des arrêtés royaux prescrivant des mesures contre les épizooties ou réglementant la police du roulage. Le contenu, la matière de ces arrêtés est donc déterminée, et ce n'est pas l'exécution de règles légales ; il n'y a pas de règles légales à exécuter, mais une permission légale accordée: le gouvernement ne fait que d'en user en élaborant les arrêtés royaux prévus. En pareils cas, c'est en définitive le législateur qui renonce lui même à légiférer sur certains points, pour eu charger le gouvernement.

Los normes légales, dans les limites desquelles le gouvernement agit et se meut, ne peuvent être en Belgique que des lois impératwes, prohibitwes ou permissives ; et nul acte gouvernemental n'est possible que s'il existe une loi qui — implicitement au moins — l'ordonne ou le permette. « Le )) roi (chef du pouvoir exécutif, art. 29) dit l'art. 78 de la » Constitution, n'a d'autres pouvoirs que ceux que lui attri-

» buent formellement (10) la Constitution et les lois parti- » culières portées en vertu de la Constitution même. » — Sous le régime Hollandais, et dans certains pays,où subsiste le régime de monarchie dite tempérée, au lieu du régime de la monarchie constitutionnelle, le chef de l'Etat a tous les pouvoirs que ne lui dénient pas la Constitution et les lois. Le gouvernement obtient alors tous les pouvoirs que le législateur ne lui refuse pas ; il lui suffît de ne pas sortir des barrières qui sont élevées ; mais il peut librement pénétrer dans les domaines qui ne lui sont pas fermés. Notre régime l'enferme au contraire dans certains domaines réservés ; il a besoin d'un titre législatif pour pénétrer dans d'autres domaines; en l'absence d'un texte constitutionnel ou légal, il est incompétent.

Mais aucun texte ne restreint ses fonctions 75. à l'exécution des lois, ni même à des tâches Interpréta- juridiques. L'Etat a autre chose à faire qu'à tlon de élaborer, appliquer et exécuter des lois. Et Tart. 78. c'est pourquoi ce n'est pas en partant de la notion de lois, que nous chercherons à définir les fonctions gouvernementales et administratives. La législation ne précède pas le gouvernement et la justice, ni dans le temps, ni dans l'enchaînement des notions, ni chronologiquement, ni logiquement (11). Les gouvernements et les tribunaux ont pu exister sans qu'il ait été fait des lois pour les établir. C'est une tâche du gouvernement de veiller à co que la justice soit rendue,et à ce que la législation s'élabore et se développe : il faut en conclure que la justice et la législation apparaissent plutôt comme des corollaires de la fonction gouvernementale, que la justice et le gouvernement des dépendances de la fonction législative. C'est donc

(10) Formellement n'est pas synonyme d'expressément.

(11) Stahl. Philosophie du Droit, 2» partie, 2» chapitre.

de la notion de gouvernement que nous partons et nous le caractérisons en disant qu'il représente l'Etat et comprend toutes ses fonctions, à l'exclusion seulement de celles attribuées au pouvoir législatif et au pouvoir judiciaire.

Pour définir doctrinalament sa mission, il faut donc reprendre celle de l'Etat : elle nous conduira à cette large définition de Macarel (12), reprise par Thonissen et beaucoup d'auteurs : « Le pouvoir exécutif est celui qui pourvoit à «l'exécution des lois, à la sûreté de l'Etat, au maintien de » l'ordre public et aux divers besoins de la société. »

Ces derniers mots se réfèrent à la gestion des choses communes, à la gestion des travaux, à l'organisation des institutions et des services publics nécessaires au développement économique, intellectuel et moral de la société.

Mais ces larges formules ne caractérisent pas le pouvoir à définir, parce qu'elles ne caractérisent pas ses actes par comparaison avec les actes des autres pouvoirs.

C'est qu'en définitive, si l'on a pu définir les lois, les actes législatifs, les arrêts et les jugements, l'on n'a guère tenté jusqu'à présent d'analyser,ni même de classer les actes gouvernementaux et administratifs, tant ils sont nombreux, variés et complexes.

L'on a cru suffisant de déterminer le cercle dans lequel le gouvernement doit se mouvoir, sans s'arrêter à décrire ses modes d'action: tâche bien ardue! Dès lors, se pose, au sujet de l'art. 78 de notre Constitution,]un problème assez subtil : ce texte n'a pas pour objet de définir ni la mission du pouvoir exécutif ni ses différents rôles : c'est affaire de doctrine; a-t-il pour but de déterminer les cLctes que ce poupoir peut faire et ceux qui lui sont interdits, et les droits que ce pouvoir possède et ceux qui lui sont refusés ? En d'autres termes, en disant: «le Roi,(le pouvoir exécutif) n'a » d'autres pouvoirs que ceux... etc.», que veut dire la Consti-

(12) Eléments de Droit politique. V.Commentaire de Thonissen^oos rtri.29.

tution ? Dans quel sens emploie-t-elle ce mot à significations diverses : pouvoirs ? — Nous croyons qu'il ne faut pas hésiter à répondre que ce mot est pris dans le sens général d'attributions, comprend les actes et les droits, et énonce un principe qui concerne à la fois la compétence du pouvoir exécutif et les droits lui accordés pour exercer ses attributions dans le cercle de sa compétence. Nous avons déjà nis en relief cette distinction, que nous retrouverons encore en traitant des autres pouvoirs.

Reconnaissons pourtant que la distinction est assez subtile, du moins pour le pouvoir gouvernemental et administratif ; au lieu de droits attachés à une compétence définie, nous nous trouvons plutôt ici en face d'une compétence indéterminée, limitée seulement par une règle négative, et d'un ensemble de droits limitativement énumérés soit par la Constitution soit par les lois.

Mais la Constitution et les lois,en énumérant les droits du dit pouvoir, nous mettent en présence d'une infinité d'actes, différents des actes législatifs et des actes judiciaires, qu'une analyse attentive devrait nous permettre d'analyser, tout au moins de classer en les caractérisant par catégories.