Cet ordre d'idées est celui auquel la plu

Ije» ^is part des publicistes se sont attachés ; mais

rôles ils se sont arrêtés en chemin en renonçant

du pouvoir à étudier la nature juridique des diverses

dit exécutif, sortes d'actes de l'Etat (pouvoir exécutif)

pour se borner à ne décrire que les grandes

fonctions, les principaux rôles de ce pouvoir.

BlurUschli est l'un des auteurs qui a le mieux,le plus étudié et éclairé ce sujet : résumons d'abord ses enseignements, . dont bénéficiera notre étude purement juridique sur la détermination et le classement des actes gouvernementaux et administratifs.

Bluntschli (13) ramène à trois tâches ou missions les attributions complexes du pouvoir exécutif :

1° le pouvoir (?) représentatif (14) ; c'est le gouvernement considéré au point de vue des relations extérieures ;

2° le gouvernement politique, dont l'objet est la conduite générale de l'Etat à l'intérieur ;

3° l'administration, consistant dans l'intervention non judiciaire de l'Etat dans le détail des affaires.

Montesquieu déjà réunissait dans les mêmes mains le gouvernement extérieur et le gouvernement intérieur ; il ne resterait plus dès lors que deux tâches distinctes: le gouvernement et l'administration. C'est pour ce motif que — à l'exemple de Palma — nous avons admis, pour qualifier le soi-disant pouvoir exécutif, l'expression: pouvoir gouvernemental et administratif .

Le gouvernement extérieur comprend le droit de représentation, lequel comporte celui d'accréditer des envoyés et d'agréer ceux des autres puissances, ordinairement le droit de paix et de guerre (sous la tutelle du parlement, qui dispose de moyens indirects pour prévenir les abus), enfin le droit de négocier et de conclure des traités (sauf communication, et pour certains d'entre eux, soumission, pour assentiment, aux chambres législatives) (15).

Le gouvernement intérieur, c'est le pouvoir exécutif considéré à son degré le plus élevé, dans ses organes principaux : le roi et les ministres, dans ses fonctions éminentes : la représentation de l'autorité, la direction politique ou la conduite générale de l'Etat, le développement de la législation, Vimpulsion à donner aux diverses parties de l'administration, aux services publics, même à l'administration d«* la justice.

(13) Théorie fçénérale de TEtat, page 461.

(14) Os t le pouvoir confédératif de Locke et de Montesquieu.

(15) Bluntschli. Droit public général, p. 142. ss.

L'administration est plus malaisée encore à définir; «elle

» consiste, dit M. Artur (16) à pourvoir par des actes immé-

» diats, incessants (17), à l'organisation et au fonctionne-

'> ment des services publics.... Il faut à un pays des Chambres,

» un gouvernementjdes juges, une armée, une marine (disons*

» des services de transport), une représentation diploma-

» tique (et consulaire), une police, un service pénitentiaire,

» un domaine public, un enseignement (... des voies de com-

» munication), etc.. Le législateur détermine, par des dis-

» positions générales (ou par de simples libellés de crédits in-

!» troduits dans les budgets), comment les pouvoirs publics et

0 les services publics seront constitués, comment ils fonc-

» tionneront ; mais.... les lois, dont il s'agit (ou les postes

» budgétaires) ne parviendraient jamais à exécution si la

» puissance publique... ne les résolvait pas elle-même en

» faits d'exécution. Ici, il ne suffit pas de légiférer, il faut

» traduire la loi (?) en faits pratiques ; il faut que les cham-

» bres soient élues,.... que les autorités non électives soient

» nommées ; que chaque année l'armée et la marine soient

» recrutées ; qu'elles soient entretenues, pourvues de leur

» énorme matériel ; que le domaine public soit aménagé,

» agrandi ou créé, entretenu, défendu contre les empiète-

» monts, maintenu (ou affecté) à l'usage de tout le monde

» (à Tusage du public ou aux usages publics); que cet usage

)i soit réglé; qu'il y ait des écoles, des laboratoires, des palais

» de justice et autres, -des prisons, des gendarmes, que l'im-

» pot soit perçu tous les jours sur tous les points du terri-

j> toire; que le produit en soit employé aux diverses dépenses,

w etc., etc. Tout cela, c'est l'œuvre de l'administration... ».

(16) Professeur à la Faculté de Droit de Rennes. — V. les fortes études qu'il a publiées en 1900 et les années suivantes, sous le titre de : Séparation des pou- %foirs tt des fonctions, dans la Revue du Droit public et de la science politique. — Le passage cité est extrait du Tome treizième, pages 232 ss.

(17) Ajoutons de nature très variée — observons encore que l'administration peut comporter l'élaboration des règles générales (prescriptions rôglementaîres). mais n'ayant pas un caractère stable, comme les lois.

Ce qui précède peut être admis comme 77. exact.

Classements Les trois rôles du pouvoir dit exécutif, inacceptables, ainsi déterminés, indiquent bien les trois domaines principaux, les trois ordres d'intérêts ou de relations, dans lesquels ce pouvoir exerce son activité.

Mais que peut-on en tirer au point de vue du classement juridique ou de la définition des actes si nombreux et si variés du même pouvoir?

Rien ou peu de chose.

Nous avons dit déjà que les affaires et les relations extérieures relèvent de tous les pouvoirs (Ex.: loi sur les consulats, loi sur les significations en pays étrangers, exécutoire donné à un jugement étranger à fin d'extradition).

Elles sont aussi matière à toutes espèces d'actes gouvernementaux et administratifs : mesures politiques, mesures de police, actes d'autorité administrative, actes de gestion... etc.. Malgré tout l'intérêt que présente la distinction entre l'activité extérieure et l'activité intérieure de l'Etat, nous croyons inutile d'y appuyer : elle ne peut nous donner la clef des notions que nous cherchons à préciser.

La distinction entre actes gouvernementaux et a^ctes administratifs semble au contraire mieux marquée : elle a un caractère plus rationnel et plus juridique. Mais que d'imprécision encore ! Pratiquement comment diversifier les actes ? Les nominations sont-elles des actes du gouvernement ou des actes administratifs ? Il est évident que cela dépend des cas : le choix d'un gouverneur de province ne peut être comparé à la désignation d'un receveur des contributions ou d'un chef de gare.

Il conviendrait pourtant de trouver un critérium de distinction et d'arriver à répartir les actes du pouvoir gouvernemental et exécutif en catégories fondamentales.

Un publiciste américain, Burgess (18) s'est préoccupé après beaucoup d'autres, d'expliquer l'une des tâches gouvernementales trop négligée dans nos traités et dans notre enseignement, la police (19). Sa conclusion est qu'il faut attribuer au gouvernement (pouvoir exécutif) tout un ensemble de tâches, distinctes de ses fonctions juridiques consistant à élaborer, à appliquer et à exécuter des lois, et que cet ensemble de tâches intéressant la sécurité, la lutte contre le mal social sous toutes ses formes et les œuvres de progrès dans lous les domaines, relèvent de cette mission, appelée Police, qui lui est confiée. Tout se réduirait à ces deux choses : Droit et police.

L'on pourrait en conclure qu'il y a lieu de classer les actes dont nous nous occupons en deux groupes : les actes juridiques — les actes de police.

Nous croyons, qu'en effet, il faut ranger à part les actes de police, qu'ils forment à eux seuls une catégorie assez vaste, et susceptible déjà d'importantes subdivisions, pour rester distincte. Mais il paraît difficile de leur opposer une espèce d'actes qualifiés de juridiques. Tous les actes de l'Etat ne méritent-ils pas cette qualification ?

Les mesures et les règlements de pohce eux mêmes ne sont ils pas du Droit, du vrai Droit pénal ou administratif ?

Sans avoir la prétention d'être complet