Unité Gouvernement d'un seul : tel est le sens
de chef étymologique du terme monarchie ; tel est
du aussi l'élément distinctif de VinstUution dite
gOUTeme- monarchique, laquelle s'identifie avec la ment. Royauté.
Toutefois le principe monarchique peut trouver sa réalisation dans les organisations républicaines. Celles-ci respectent ce principe lorsque, reconnaissant les inconvénients du gouvernement par des Comités parlementaires, elles instituent un exécutif unique, qui puise, dans son unité d'abord, puis dans la situation suffisamment indépendante qui lui est faite les conditions de force, de prestige, et d'activité propre dont il a besoin.
Montesquieu, en divers endroits, enseigne que le pouvoir exécutif est mieux dirigé par un seul homme que par un comité.
On peut lire dans le Fédéraliste (1) un remarquable article d'Hamilton en faveur de l'unité de l'exécutif.
Il est remarquable que ce vigoureux plaidoyer soit précisément écrit en faveur d'une présidence Républicaine.
(1) Dernière édition française, pages 582 ss.
L'énergie dans l'exécutif y est indiqué comme l'un des principaux caractères d'un bon gouvernement, essentiel à la sûreté de l'Etat contre les attaques étrangères, à l'application stricte des lois, à la sauvegarde des propriétés, à la protection de la liberté contre les entreprises et les assauts de Tambition, de la faction et de l'anarchie. Or, ce qui donne de l'énergie à l'exécutif, c'est en premier lieu l'unité, en second lieu la durée, en troisième lieu les moyens suffisants de pourvoir là ses dépenses, en quatrième lieu des pouvoirs suffisants.
De l'unité, découle l'énergie : ceci est incontestable. La décision, l'activité, le secret et la diligence caractérisent les opérations d'un seul homme, à Im degré bien plus élevé que celles qui émanent d'un plus grand nombre.
La pluralité dans l'exécutif, on dit encore la collégialité de l'exécutif, ne vaut rien.
L'histoire romaine rappelle les malheurs survenus à la république à cause des dissensions entre les consuls et entre les tribuns militaires ; jamais elle ne donne l'exemple d'un avantage particulier résultant pour l'Etat de la pluralité de ces magistrats. Encore l'union entre les consuls fut-elle favorisée par la communauté de leurs tendances patriciennes et par la distinction faite entre l'administration romaine et l'administration des provinces.
Quand une ou plusieurs personnes sont engagées dans une affaire commune, il y a toujours à craindre la division des opinions, des conflits aigus, l'animosité réciproque, d'où diminution du respect et relâchement de l'autorité. Si, par malheur, ces conflits assaillent la magistrature executive suprême d'un pays, composée de plusieurs personnes, cela peut arrêter ou déjouer les mesures les plus importantes dans les circonstances les plus critiques pour l'Etat. Cela peut amener encore la division des citoyens en factions violentes, irréconciliables, à la'téte desquelles seront les différents personnages qui composent la magistrature.
Dans la législature, la promptitude dans la décision est plutôt un danger qu'un avantage et les différences d'opinions provoquent la délibération et sont un frein aux excès de la majorité. Dans le département exécutif au contraire, la dissension est toujours un grand mal ; toute dissension affaiblit, embarrasse, et contrecarre, sans aucune compensation, les qualités les plus essentielles : la vigeur et la promptitude. Dans la conduite de la guerre, où l'énergie de l'exécutif est le rempart de la sûreté nationale, il y a tout à craindre de la collégialité de l'exécutif.
Ces observations s'appliquent même au cas où l'on se borne à mettre à côté d'un exécutif unique un conspil de gouvernement. « Une cabale adroite dans le conseil serait » capable de ruiner et d'énerver le système entier d'ad- » ministration. Même sans cabale, la simple divergence des » vues et des opinions suffit à colorer l'exercice de » l'autorité executive d'un esprit de faiblesse et de lenteur )) organiques. »
La pluralité dans l'exécutif a surtout le défaut de diminuer ou de détruire la responsabilité. « Il devient impos- » sible, au milieu d'accusations mutuelles, de déterminer » sur qui doit tomber le blâme ou la punition...; chacun les » repousse sur l'autre avec tant d'adresse et avec des ap- » parences si plausibles, que l'opinion publique reste in- » décise sur l'auteur véritable. » — L'exécutif pourra tou- » jours dire « j'ai été desservi par mon conseil. Le conseil » était tellement divisé dans ses opinions, qu'il a été inx- » possible de prendre une meilleure résolution. »
Toute multiplication de l'exécutif — sans compter les dépenses qu'elle entraînerait — est plutôt dangereuse qu'utile pour la liberté. Lorsque le pouvoir est confié à des hommes en nombre assez faible (personne n'a eu Tidée de dépasser 10 : décemvirat) pour qu'il soit facile à leur intérêt et à leurs desseins de s'unir dans une entreprise commune sous la direction d'un chef habile, le pouvoir restera plus
susceptible d'abus et plus dangereux, quand Tabus existe, que s'il était placé dans les mains d'un seul homme.
» Un conseil donné à un magistrat responsable lui même » de ses actes n'est d'ordinaire qu'un obstacle à ses bonnes » intentions, est souvent l'instrument et le complice de ses » fautes; il est enfin presque toujours un manteau pour ses » erreurs. » (2)
Esmein (3) examine la même question ; il indique comme arguments en faveur de la collégialité de l'exécutif: 1° la nécessité de rendre plus difficiles les coups d'état ; comment les proposer et les exécuter, s'il faut au préalable une entente entre plusieurs magistrats suprêmes ?
2® difficulté de faire de bons choix ; la collégialité donne au moins l'espoir que sur un certain nombre d'élus, quelques uns seront excellents.
Esmein conclut néanmoins en faveur de l'unité. La collégialité, dit-il, est inadmissible, si l'on veut donner au pouvoir exécutif une certaine force et une certaine indépendance. Œ L'unité seule est un élément de force ; la division est une » cause d'affaiblissement, et devant la puissance toujours » grandissante des assemblées représentatives, tendant à » dominer le pouvoir exécutif, il est sage de ne point infuser » à celui-ci une débilité constitutionnelle. Pour maintenir » l'équilibre et la séparation entre les deux pouvoirs, la » logique indique qu'il faut diviser le plus fort et unifier le » plus faible ».
Un collège exécutif « est un corps qui délibère, et prend » des décisions à la majorité des voix : il peut donc s'y for- » m.er, il s'y formera le plus souvent une majorité et une j» niinorité. Bien plus, cette minorité et cette majorité peu- » vent changer et se déplacer. Une direction politique utile » et suivie est-elle possible avec un pareil gouvernement, » où n'existe aucun élément fixe ? »
(2) Ce qui précède est presque littéralement extrait de Varticle (CHamilton.
(3) Eléments de Droit «onstitutionnel pages 435 ss.
Les essais faits en France n'ont d'ailleurs pas donné de bons résultats. Le système des Comités Révolutionnaires a préparé l'établissement d'un pouvoir exécutif collectif par la Constitution de 1793 et par celle de l'an III, instituant un Directoire de cinq membres avec un président trimestriel. La Constitution consulaire de l'an VIII déguisait encore l'unité de l'exécutif sous une apparence collégiale. Mais, l'assemblée nationale républicaine de 1848 se rallia à une grande majorité à une Présidence, forte et indépendante(4). « Plus la délibération a été large et complète, disait le » Rapporteur, Armand Marrast, plus l'exécution doit être » ferme, prompte, résolue. L'expérience est d'accord avec » la théorie pour démontrer que tout pouvoir exécutif livré » à plusieurs mains devient bientôt une impuissance ».
Notons que la Constitution Belge va jusqu'à consacrer l'unité de l'exécutif en cas de Régence. Voir l'art. 83.
On sait pourtant, qu'en Suisse depuis 1848, le pouvoir exécutif appartient à un Conseil fédéral de 7 membres élus pour trois ans, dont un président annuel avec des pouvoirs très restreints. Esmein (5) attribue les résultats satisfaisants du système collégial en Suisse au fait que ce pays s'y est trouvé longuement préparé par l'introduction traditionnelle du même système dans chacun des cantons indépendants (6).
Nous sommes d'avis que l'institution ministérielle satisfait aux desiderata et aux objections des partisans de la collégialité.
(4) Esmein, page 437.
(5) Ibidem, page 438.
(6) En Belgique, l'exécutif communal est le collège échevinal. — L'exécutif provincial est le gouverneur, mais avec' contrôle et coopération de la députation permanente.
§ 2. Hârédité royale.
