PARLEMENTAIRE

130, Le régime constitutionnel — dont il a été

Baisons question dans le chapitre précédent — cond'être de duit au régime parlementaire; car, n'accordant rinstltutlon au roi qu'une somme déterminée d'attribumlnlstérielle.tions, ce régime reconnaît au parlement une plénitude de compétence, que celui-ci est amené à exercer, soit par des comités, soit par délégation au chef de l'Etat et à des agents responsables, qu'ils s'accordent à juger dignes de leur confiance.

Tandis que le régime de monarchie absolue et même de monarchie limitée laisse la Souveraineté au Roi, qui l'exerce avec le concours de conseillers ou de ministres qui

(1) BiBLiOOBAPHlS. Dupriez, Les ministres dans les principaux pays d'Europe ■et d'Amérique. — Paris 1903 (ouvrage couronné par l'Institut de France). — Bluntschli, Droit public général, Livre IV, p 167 ss. de la traduction fran- -çaise.

Boutmy. Le développement de la Constitution et de la société politique en Angleterre. Macors, Cours manuscrit de Droit public professé à l'Université de Liège 186M 862.

Giron. Dictionnaire, V» Ministres.

Orlando. Principes de Droit public et constitutionnel.

.Esmein. Eléments de Droit constitutionnel Français et comparé.

POUVOIR œUVERNEMENTAL 275

demeurent ses propres agents et ne relèvent que de lui, tandis que la république purement démocratique livre le gouvernement à des comités dépourvus d'indépendance vis à vis de l'assemblée, qui les désigne, la monarchie parlementaire bien entendue, caractérisée par le gouvernement de cabinet,ou, ce qui revient au même, par la responsabilité des ministres devant le parlement, se tient à Técart de ces deux extrêmes, fait de l'institution ministérielle le trait d'union, ou si l'on veut l'organisme de conciliation entre le chef de l'Etat et les représentants de la nation, entre le principe monarchique d'une part et les éléments démocratiques de l'autre.

L'expression « monarchie parlementaire » convient bien pour caractériser cette combinaisai de la royauté avec l'institution ministérielle.

Celle-ci apparaît comme un corollaire du principe,bien cornpriSyde la division des pouvoirs, réclamant entre eux des organismes de coordination et de rapprochement,s'opposant,d'une part à ce que le chef de l'Etat soit dépouillé de l'autorité, qui lui revient par des comités exécutifs émanant du parlement, comme d'autre part, à ce qu'il subordonne celui-ci par l'intermédiaire de conseillers ou d'agents directs tout puissants, échappant à l'influence et au contrôle des élus du pays.

Le principe des gouvernements mixtes veut aussi que dans l'organisation des rouages les plus actifs du gouvernement interviennent à la fois l'élément monarchique, incompatible avec le système d'un exécutif parlementaire,rélément démocratique, inconciliable avec des ministères purement royaux, et même l'élément aristocratique ou de qualité, tendant à faire arriver aux fonctions gouvernementales effectives une élite d'hommes d'Etat, qui parviennent ainsi à prendre rang aux côtés du monarque en raison d'une supériorité attestée, par des sélections successives et d'un mérite, que font présumer les confiances diverses qu'ils ont dû conquérir. La monarchie indépendante et inviolable ne se conçoit pas sans ministres parlemen-

tairement responsables, pas plus que ne se concilierait avec des ministres purement royaux une démocratie représentative digne de ce nom.

Au surplus, tandis que la royauté incarne l'autorité suprême dans sa permanente et constante unité, Ton peut dire que l'institution ministérielle représente et lui apporte certain esprit de changement et de progrès, certaines applications du principe de spécialisation des fonctions, (forme de la division du travail).

La majesté et l'inviolabilité du monarque sont à la fois corrigées et rendues effectives par la présence et le concours des ministres, qui, en prenant la responsabilité des agissements politiques du prince satisfont aux exigences d'un contrôle qui s'impose, tandis que, c'est à eux qu'incombe en retour — à la faveur de la fiction constitutionnelle qui frappe le prince d'incapacité, — l'exercice complet et perpétuellement actif des attributions royales, du pouvoir gouvernemental et administratif tout entier.

Au surplus, il faut, ici encore, tenir compte des faits de l'histoire et rappeler les traditions.

Empruntons à Bluntschli (2) et à L. Du- 131 priez (3) les principaux éléments historiques

Origines de à connaître pour se rendre compte des origirinstltutlon nés de l'institution ministérielle. ministérielle Elle a ses racines dans le Moyen-fige, dans les offices de cours, dont la Royauté féodale réclama d'abord les services.

D'héréditaires qu'ils étaient devenus, ces offices furent d'abord en partie confiés à des légistes, puis leurs titulaires devinrent, au XYII® siècle des ministres effectifs, choisis moins parmi les grands que parmi les hommes capables,

(2) Le Droit public général, p. 167 ss.

(3) Les ministres dans les principaux pays L p. 13 ;^

rompus aux affaires, mais conservant toujours leur caractère de serviteurs ou de conseillers du Roi.

La Common law consacrait traditionnellement en Angleterre la responsabilité des conseillers du roi devant la Chambres des communes. Celle-ci, dès le XIV® siècle,avait conquis le droit de les traduire devant la Chambre des lords,non seulement pour des crimes de droit commun, mais pour crimes politiques et atteintes aux droits et libertés du parlement et de la nation. Il s'agissait d'une responsabilité pénale, pouvant entraîner les châtiments les plus graves, à la suite d'une procédure appelée impeachement (4).

Sous les Stuarts et spécialement sous Charles I«^ commença entre la Couronne et le parlement une longue lutte, tendant à dépouiller celui-ci du droit qu'il revendiquait de poursuivre les ministres.

En 1641, après avoir obtenu la condamnation de Strafford, le Long parlement voulait exiger du roi qu'il reconnût la dépendance politique des ministres, avec la sanction du refus de subsides.

C'est alors que les Stuarts se mirent à prendre secrètement l'avis, au sein du Conseil privé, d'un certain nombre de membres,ayant leur confiance et dévoués à leur personne : ce fut l'origine du Cabinet.

Sous Charles II, un comité de six membres reçut mission de surveiller les relations extérieures,et devint bientôt conseil permanent s'occupant de toutes les affaires, avant qu'elles ne fussent portées au conseil privé. Ce n'était évidemment qu'un instrument, dont le Roi se servait pour affermir son pouvoir personnel ; la Chambre des Communes en prit rapidement ombrage.

La Révolution de 1688 met fin à l'absolutisme royal. Guillaume III prend pour ministres les chefs de la majorité du parlement, assurant mieux ainsi leur dépendance vis à

(4)Dupriez«pagel4.

vis de lui, et les appuyant sur la représentation nationale(5).

La lutte continue néanmoins pour soustraire le cabinet à l'autorité exclusive du roi et le faire tomber d'avantage sous l'action parlementaire.

Mais pour cesser d'être un instrument docile dans la main du Roi, le cabinet devait acquérir de la cohésion ; un jour les ministres torys du roi Guillaume se retirèrent devant l'opposition du parlement suscitée par leurs collègues whigs ; le cabinet se trouva homogène (1693).

Le reste fut l'œuvre du temps, des circonstances, des nécessités gouvernementales.

La politique de la reine Anne déconsidéra les torys au point qu'ils durent laisser pendant un demi-siècle le gouvernement aux mains de l'aristocratie whig,

La maison de Hanovre se trouva entourée de whigs à la cour, dans les conseils, au parlement et laissa naturellement l'administration intérieure du royaume à la coalition de ses partisans et des ministères, qui en étaient les chefs. Sous Walpole, les cabinets forcément homogènes, cherchent leur appui dans les deux chambres,et en 1721,Walpole reçoit du Roi — vivant à l'écart de ses ministres dont il ne connaît pas même la langue et contraint par les communes — la mission de former le premier cabinet vraiment fort et uni. Ce cabinet vécut vingt ans(6)avec l'appui prépondérant de la Chambre des Communes. Walpole, fut le premier qui, par sa démission reconnut l'impossibilité de gouverner sans la confiance du parlement, et le dernier,contre qui eut lieu une tentative d'impeachement (accusation criminelle) pour motifs politiques (7).

Il faut lire dans Boutmy (8) les pages suggestives où il

(5)Blunt5chli, pagel69.

(6) Dupriez, pages 26 et 27.

(7)Dupriez, page 28.

(8) Le développement de la Constitution et de la société politique en Angle» terre, pages 285 à 294.

explique pourquoi et comment il a fallu, pour rendre possible le développement du système de cabinet, l'avènement dans, la société anglaise d'une classe oligarchique de propriétaires terriens en possession de privilèges de toutes sortes : « Les » ministres, observe Dupriez, ne sont pas encore les délégués » des communes, ce sont les chefs d'une coalition de quel- » ques grandes familles qui s'imposent au Roi et cherchent » à dominer les communes contre la coalition aristocratique^ » opposée. »

Deux grands partis opposés, dit Boutmy, l'un et l'autre très homogènes et disciplinés, chacun porté tour à tour aux affaires en la personne de ses leaders ; le Roi... continuant à être le dépositaire apparent et respecté du pouvoir: voilà bien le gouvernement parlementaire.

L'établissement oligarchique du dix-huitième siècle était indispensable pour le faire d'abord réussir. Une démocratie y aurait échoué. Il ne s'agissait de rien moins en somme que de déposséder la Royauté en ménageant le prestige du trône, de réduire à deux les partis en présence dans une Chambre très nombreuse, de les rendre propres à servir de base au gouvernement en assurant leur discipline intérieure,, et de faire en sorte que par la retraite instantanée des ministres sur un vote de défiance, l'harmonie soit rétablie aussitôt entre la Chambre des communes et le gouvernement (9). S'il est devenu possible, pratique et sans danger qu'un vote de la Chambre des communes renverse un ministère, c'est que le parti adverse tenait toujours prêt un autre ministère, constitué d'avance et en état de prendre le pouvoir dès le lendemain (10).

Le règne de Georges III fut une période de gouvernement personnel, caractérisée par une série de ministère» instables à raison des intrigues du roi. Mais William Pitt, réussit à rallier une majorité parlementaire et à donner au

(9) Boutmy, page 29.

(10) Boutmy, page 292.

2«e LES POUVOIRS

cabinet la solidité,qu'il possède aujourd'hui,avec le rang de pouvoir dirigeant la politique et Tadministrationdupays (11) Il mit fin à l'isolement et à l'autonomie des divers ministères, pour y substituer l'action collective des ministres réunis en conseil et l'autorité du premier d'entre eux, qu'il sut mettre à l'abri de l'intervention continuelle et intempestive du Roi. Lorsqu'il se retira en 1801, les abus de la royauté personnelle avaient cessé, le cabinet était vraiment à la tête du gouvernement, et le peuple avait pris l'habitude de chercher en lui le promoteur et le protecteur de ses grands intérêts (12).

La réforme électorale de 1832 acheva le triomphe du parlementarisme.

Ce qui précède donne la clef du grave pro-

138 blême que soulève l'institution ministérielle :

^Désignation la désignation des ministres,

des ministres Puisqu'il ne peut s'agir ni de sujétion au

parlement, ni de sujétion à la Couronne,

il faut écarter le système du libre choix des

ministres tout aussi bien par l'un que par l'autre.

L'idée de les faire élire par la Chambre des députés a été émise de divers côtés et à diverses époques, non seulement dans les assemblées révolutionnaires, mais par Prévost Paradai dans la France nouvelle (13) et en 1896 par un gouvernement de l'Australie du Sud (14).Ce serait instaurer l'exécutif parlementaire, le régime Conventionnel ou radical issu de J. J. Rousseau (15).

<11) Dupriez, pagres 33-34.

(12) Dupriez, page 35.

(13) Esmein, page 301 — Maia.dit Elsmein, c'était écrit en France en 1868 1

(14) Ibidem.

(15) Il n'y a pas d'idée plus fausse que celle de considérer la souveraineté comme passant du peuple aux électeurs, des électeurs aux députés, des Chambres aux ministres; c'est une erreur de croire que la représentation implique une d<^l<^gation de pouvoirs. Orlando, p. 364 et 365.

' L'idée contraire de confier au roi seul la libre désignation des ministres ne serait rien moins que la restauration du pouvoir personnel, de la monarchie dite limitée, irresponsable devant le parlement, même dans la personne des ministres qui en seraient les auxiliaires, car il serait illogique et monstrueux que la Couronne laissât suspendue l'épée de Damoclès de la responsabilité parlementaire sur ses propres agents, obéissant à ses ordres.

C'est en faveur d'un système transactionnel, atténué, qu'il convient de se prononcer. Il consiste à maintenir juridiquement et théoriquement au chef de l'Etat le droit de nommer ses ministres (16), mais en le plaçant dans des conditions telles qu'il doive en toute circonstance faire des choix,qu'agrée le parlement,ou tout au moins lecorps électotoral appelé à renouveler le parlement par un décret de dissolution. En fait,certes, c'est la majorité des Chambres, qui — ne disons pas dicte au monarque les choix à faire — mais lui indique ses leaders de confiance, les hommes politiques qui peuvent espérer son appui ; c'est elle surtout qui provoque la chute (17) des ministres et des cabinets par ses votes de défiance. N'empêche que le ministère n'est ni nommable ni révocable par les Chambres. « Le chef du pou- » voir exécutif, dit Esmein (18), a le droit formel de nom- » mer et de révoquer les ministres; en fait,lorsque les majori- » tés sont incertaines ou mal disciplinées, sa sagesse et sa » perspicacité déterminent, pour une large part,la formation » du cabinet. Ce n'est pas tout : les ministres, une fois nom- » mes, tirent leur principale autorité de ce qu'ils parlent » au nom du pouvoir exécutif. En Angleterre, en vertu d'une

(16) Le ^ayernement existe à titre indépendant et autonome : il se résume dans le chef de TEtat, dans le Roi qui en exerce les nombreuses fonctions au moyen d'un cabinet responsable, tant à cause de son irresponsabilité propre qu'à raison de la nécessité de les répartir, en diverses mains, Orlando page 366.

(17) Esmein page 300.,

(18) page 300 ; cela concerne môme le Président de la République Française.

» tradition établie, c'est à eux qu'est réservée la présenta- » tion des principales mesures législatives ; et même chez » nous (en France), on constate qu'une réforme quelque » peu importante ne peut aboutir devant le parlement, que » si le gouvernement en prend l'initiative et la direction.En- » fin, pour maintenir l'indépendance constitutionnelle,rirré- » vocabilité du chef exécutif, le gouvernement parlemen- » taire admet... le droit de dissoudre les Chambres. »