Pour que l'institution ministérielle donne

Conditions tous ses fruits, fonctionne d'une manière satis-

essentlelles faisante, comme organisme de jonction entre

de la le monarque et le parlement, réponde à la

monarchie fois aux exigences de l'indépendance et de

parlemen- l'harmonie des pouvoirs et aux nécessités

taire. dérivant du principe de formes mixtes de

l'Etat, trois conditions nous paraissent indispensables :

1° La désignation des ministres doit être laissée juridiquement au chef de VEtat, mais sa prérogative doit être enchaînée en quelque sorte par l'autorité du parlement disposant des cordons de la bourse nationale, ayant la grosse part du pouvoir législatif, tenant le gouvernement en tutelle pour certains actes (19) et gardant plénitude de compétence pour tout ce qui n'est pas atribué par la Constitution au pouvoir gouvernemental et au pouvoir judiciaire ;

2° Le choix des ministres par le chef de VEtat doit être libre ; il doit pouvoir, en certains cas, s'exercer en dehors du parlement ; mais il convient que la Constitution favorise, autant que possible, les choix ministériels au sein même du Parlement ; que du moins elle n'y mette aucune barrière, aucune entrave. L'idéal à atteindre c'est l'accord entre le monarque et les Chambres,c'est donc l'entrée dans les conseils de la Couronne des leaders du parlement, soit par la poussée du parlement lui même, soit

(19) Voir notre Titre consacré à l'étude du pouvoir législatif.

par la confiance du Roi, sachant reconnaître le mérite là où le parlement n'aurait mis que de la considération et de l'estime.

Jadis le titre de conseiller de la Couronne était suspect aux élus du pays ; et le monarque essayait de détacher de leur groupe des hommes disposés à être les artisans de sa politique.

Aussi, au nom du principe de séparation des pouvoirs, la Constitution des Etats-Unis et les Constitutions françaises de 1791 et de l'an III établissaient-elles une incompatibilité absolue entre la fonction ministérielle et la fonction parlementaire. Or, rien, — c'était déjà l'avis de Mirabeau—, ne contrariait davantage le régime parlementaire,rharmonie voulue entre la Couronne et le parlement, la commune confiance mise en les mêmes hommes d'Etat par le chef de l'exécutif d'une part et les représentants de la nation de l'autre. C'est en vue de cet idéal que l'art. 36 de la Constitution Belge a été heureusement révisé en 1893.

3° Il faut encore que les ministres — membres ou non du parlement — y aient libre entrée, puissent y participer aux travaux législatifs, et même, qu'ils aient toujours le droit d'y prendre la parole; ce qui implique le droit de faire aux Chambres des communications et des propositions (20).

Aux Etats-Unis,la Constitution fédérale en décide autrement ; et la Constitution de l'an III ne permet comme elle au gouvernement et à ses agents que d'avoir des communications écrites avec les Chafnbres ou conseils. En d'autres termes, aux Etats-Unis, le pouvoir exécutif n'est pas représenté dans les délibérations du Congrès (21). Mais la Constituante Française, chose étrange, violant la logique de son principe, avait introduit dans la Constitution de 1791 cette excellente disposition : « Les ministres du roi auront en- » trée dans l'Assemblée nationale législative ; ils y auront une

(20) Ce point n'est pas admis en Angleterre. Esmein, page 109.

(21) Esmein, pages 285 et 286.

» place marquée. Ils seront entendus toutes les fois qu'ils le » demanderont sur les objets relatifs à leur administration, » ou lorsqu'ils seront requis de donner des éclaircissements; » Ils seront également entendus sur les objets étrangers à )>leur administration, quand l'Assemblée nationale leur » accordera la parole. » — Notre Constitution (art. 88) ne reproduit pas ces dernières restrictions ; elle déclare seulement « que les ministres n'ont voix délibérative dans » l'une ou l'autre chambre que quand ils en sont membres.» et que « les Chambres peuvent toujours requérir leur » présence. »

4° Il faut en outre, qu'à la différence du système Américain, du système de l'an III, l'existence du ministère ne dépende pas exclusivement du chef de l'Etat, autorisé formellement à garder ou à congédier • ses ministres à sa volonté, quels que soient les sentiments et l'attitude des Chambres. La responsabilité politique des ministres implique et signifie au contraire, qu'ils ont à conquérir et à conserver la confiance des Chambres, disposant, par des votes hostiles du droit, non de les révoquer ni de prononcer leur chute, mais de provoquer le retrait, par le chef de VEtat, de leurs pouvoirs. Ce n'est point par des textes constitutionnels, que pareille matière peut être réglementée ; tout dépend des traditions, des usages, des conventions communément acceptées, dit Esmein (p. 99).

5° Orlando (22) veut enfin que les ministres soient constitués en cabinet, forment un organisme homogène, un collège de membres unis par une communauté de vues politiques {idem sentire de republica). Cela est nécessaire, dit-il, pour que le cabinet puisse,comme tel,jouer un rôle constitutionnel ; il ne suffit pas que l'unité gouvernementale soit réalisée entre les collaborateurs du roi par l'autorité personnelle du chef de l'Etat. — Cette condition implique ordi-

(22) Principes de Droit public et constitutionnel, — p. 330 s. de Tédition française.

POUVOIR GOUVERNEMEyTAL 285

naîrement la solidarité des situations ou des portefeuilles, et l'institution d'un Président du conseil des Ministres, chef de cabinet, « qui en représente l'unité, dit Orlando, » au milieu de la diversité des départements. »

§ 2. Organisation de l'institution ministérielle.

184 « Le Roi, dit l'art. 65 de la Constitution,

Nomination « nomme et révoque ses minisires ». Les mi-

des nistres sont,en effet, les premiers agents du

ministres pouvoir exécutif, confié au Roi par l'art. 29

et création de la Constitution. Ils se conçoit que leur

des ministères nomination et leur congédiement relèvent

du titulaire suprême de ce pouvoir. Il doit d'autant plus être libre dans le choix de ses collaborateurs effectifs et responsables, que la Constitution le déclare incapable de faire aucun acte sans le contreseing d'un ministre ; à peine de perdre toute autorité, il faut bien qu'il puisse n'appeler dans ses conseils que des hommes possédant sa confiance.

Mais nous savons que « représentants du parlement devant » le pouvoir, et du pouvoir devant le parlement»,comme disaitLaboulaye à l'Assemblée nationale de 1875,les ministres doivent aussi posséder la confiance du parlement, tout au moins ne pas se buter à son hostilité et à son refus de concours, de telle sorte qu'en affirmant qu'ils tiennent leurs fonctions du chef de l'Etat, il faut néanmoins reconnaître que s'ils ne sont ni élus (23) ni même présentés par les Chambres, ils sont cependant, hors les cas où la situation permanente est troublée, désignés au roi par une sorte de sélection spontanée, qui s'opère au sein des partis, et qui porte ceux-ci à pousser au pouvoir leurs /eod^r^, leurs directeurs et leurs guides (24).

(23) Il y 9,à ce sujeUdes expressions exagérées dans Bagehot et dans certains discours au Congrès, notamment dans cer?ain discours de J. I^beau. « La Chambre, disait-il, impose k la Couronne ses exclusions et ses choix ; eile élit donc en réalité , quoique indirectement, le ministère tout entier. »

(24) Eamein pages 94 et 95.

Au surplus, rintervention du parlement dans la formation des ministères résulte encore de la nécessité d'accorder au gouvernement les crédits nécessaires à cet effet. L'organisation des départements ministériels dépend théoriquement et juridiquement du roi ; financièrement, elle dépend plutôt des Chambres, auxquels il convient pourtant d'imposer l'obligation, en cette matière, de s'incliner devant la prérogative royale. De fait, la création d'un département se fait toujours par un arrêté précédant le vote des crédits et du budget. Ex. : les arrêtés royaux créant en 1878, en 1884,en 1895 les ministères de l'instruction publique, des chemins de fer, postes et télégraphes, de l'agriculture, de l'industrie et du travail.

Nous avons actuellement en Belgique huit ministères (25), Intérieur et instruction publique — Finances et travaux publics — Affaires étrangères — Justice — Chemins de fer, postes et télégraphes — Agriculture, — Industrie et travail — Guerre (26). Sous réserve de l'allocation par le Parlement des crédits nécessaires, tout ce qui concerne l'organisation des ministères se règle par arrêté royal.

Pour devenir ministre, l'art. 86 de la Constitution exige la nationalité de naissance ou la grande naturalisation : elle n'impose rien d'autre. Elle n'exige ni âge déterminé (27) ni la résidence en Belgique ; le Congrès national a repoussé la proposition d'établir cette dernière condition.

Des lois spéciales (29 Octobre 1846 et 18

185 Juin 1869) déclarent incompatibles avec les

Ineom- fonctions ministérielles celles de membre de

patibllltés la Cour des comptes et les fonctions judiciaires.

L'art. 87 de la Constitution défend d'appeler

dans les conseils de la Couronne aucun men\-

(25) En 1831, nous n'en n'avions que 5.

(26) M. Dupriez, I. p. 211, rappelle que, dans nos premiers ministères, le chef du département de la guerre n'était qu*un simple administrateur.

(27) Pitt fut premier ministre d'Angleterre à 21 ans.

bre de la famille royale.Si l'on s'en tenait à l'échange de vues qui eut lieu au Congrès national sur cette disposition l'exclusion ne concernerait que les héritiers présomptifs dn trône. Mais le texte est général ; il exclut tout membre du la famille royale, tout parent du roi : et le motif qui justifie cette disposition lui donne aussi une portée générale : l'on a voulu sauvegarder l'hérédité monarchique ; dans ce but, l'on écarte de la famille royale tout entière les responsabilités gouvernementales, afin qu'aucune déconsidération ne puisse atteindre même indirectement le chef de l'Etat. (Pandectes Belges, v^ Famille royale, n^ 38).

M. Giron (Dictionnaire — v*» Ministres — n° 16) donne une autre raison : la responsabilité ministérielle doit être effective : elle serait illusoire, si elle pesait sur des princes royaux, a dont la personne, dit-il, s'identifie en quelque » sorte avec celle du roi. » Il rappelle que, sous le régime Hollandais, les deux fils du roi Guillaume furent ministres l'un de la guerre et l'autre des colonies.

Uancien art, 36 de la Constitution soumet- 136 tait à réélection le membre de l'une ou de

Liberté de l'autre Chambre, qui devenait Ministre. nomination Cette règle, empruntée au Droit anglais et adoptée dans beaucoup de pays, dérivait de cette idée qu'une nomination royale à des fonctions rémunérées, s'aglt-il même des fonctions ministérielles, rend suspecte l'indépendance du député et qu'il convient de le renvoyer devant ses électeurs,pour que ceux-ci indiquent si, oui ou non,ils lui conservent leur confiance. En Belgique, en Italie, en Espagne, en Portugal, cette règle est aujourd'hui abrogée : 1° elle entravait le choix des Ministres par le Roi, en fermant la carrière ministérielle aux députés des arrondissements fort disputés entre les partis ; de telle sorte que l'obligation de la réélection,restreinte en fait aux arrondissements solidement

occupés par le parti au pouvoir, se réduisait à une pure formalité, évidemment inefficace ; 2° en entravant ainsi le choix des Ministres par le chef de l'Etat, elle provoquait fréquemment des nominations en dehors du Parlement, et pouvait devenir un obstacle sérieux au fonctionnement de ce que nous avons appelé le gouvernement de cabinet ; 3^ enfin, rien n'est moins justifié que la défiance attachée au fait d'être appelé par une nomination royale aux fonctions ministérielles. Tout député reçoit de son parti mandat tout au moins implicite de le représenter au pouvoir, d'accepter éventuellement un portefeuille ministériel. Loin de faire suspecter l'indépendance du député et les sentiments de confiance de ses électeurs à son égard, son élévation au poste de Ministre accroît au contraire son prestige et comble leurs espérances. Quels abus pourrait-on craindre ? Nul Ministre ne peut vivre qu'avec la confiance du Parlement : la majorité n'exerce-t-elle pas sur la conduite de ses membres le contrôle le plus complet et le plus efficace et ce contrôle n'est-il pas de nature à sauvegarder la liberté des députés, à rendre impossible toute pression incorrecte ? Le Roi nomme librement ses conseillers soit au sein des chambres soit au dehors. Bien qu'en général il vaille mieux et soit d'usage que le recrutement des ministres se fasse dans la majorité parlementaire et même plutôt parmi les représentants que parmi les sénateurs, afin de mieux assurer l'harmonie entre l'exécutif et la législature, il n'y a pas lieu d'interdire au Roi de prendre les ministres en dehors tant de la Chambre que du Sénat. Il faut, en effet, que le recrutement soit aussi libre que possible, afin de permettre l'arrivée aux affaires des hommes les plus aptes, lorsqu'il s'agit notamment des relations extérieures, des finances et des questions militaires. D'autre part, quand un désaccord surgit entre le chef de l'Etat et le Parlement, le Roi doit pouvoir faire appel au pays en demandant le contre-seing de citoyens notables, capables de dénouer la crise, sans

avoir à tenir compte du point de savoir s'ils font ou non partie des Chambres.

En 1852, le ministère de Brouckère ne contenait qu'un seul membre du parlement:ce fut,ditM.Z)upri>z,un véritable cabinet d'affaires^ avec un caractère libéral très modéré (28)

Ceci nous conduit à remarquer qu'un ministre peut contresigner sa propre nomination. C'est une erreur de croire que le contreseing ne peut jamais émaner que d'un ministre d'Etat ou d'un ministre en fonctions.Le Roi doit pouvoir se passer du concours de ses ministres et avoir recours à des hommes nouveaux. (Arntz, Cours de droit Public ; Faider, V. Revue de V administration, 1885, p. 444 ; Bluntsckli, Droit public, p. 147 ; Giron,W^ Ministres, n° 17). Toutefois, en Belgique, depuis le premier ministère du Régent, la transmission des pouvoirs ministériels s'est toujours faite sans incident ni résistance (29).