des attributions ministérielles, nous recom

Attributions mencions à énumérer ici les multiples attri-

gonveme- butions du pouvoir dit exécutif, les droits

mentales, et les fonctions multiples qui rentrent dans

la notion du pouvoir que nous avons qualifié

(ie gouvernemental et administratif.

(41) C'est leur seul privilège. Ainsi, ils n'ont aucun droit particulier relativement aux réunions des sections et des ".ommissions.Les ministres n'y assistent quelorsqu'ilsysont invités, pour fournir des renseignements ou des explications, sans se mêler aux discussions. Dupriei, I, p. 240 et 244.

(42) V. Giron, V» Ministres, lequel invoque l'ouvrage de Vandenpeerdtoom^ sur le gouvernement représentatif en Belqique, 1, 101 et celui de M. Reynaert sur la Discipline parlementaire, II. 192.

Il doit nous suffire de signaler seulement le rôle particulier, les modes d'agir des ministres dans ce domaine. L'on va voir — qu'à moins d'entrer dans un labyrinthe de détails — il faut se borner à fournir à ce sujet quelques indications générales.

Nous les réduisons à trois points :

1° Les ministres contresignent les actes du roi, ils exercent donc à ce titre toutes les attributions royales, attributions de police, de juridiction, de tutelle, de régime intérieur, d'administration proprement dite, de relations extérieures et même les pouvoirs royaux offrant un intérêt constitutionnel et politique.... ex. : la dissolution des Chambres. Il en résulte ainsi que tous les droits de la Royauté rentrent dans les attributions ministérielles. « Les pouvoirs du Cabinet, dit (( Orlando (p. 342), sont corrélatifs à ceux de la Couronne. » Le ministère, c'est en vérité, tout le gouvernement, écrit M. Dupriez, (Ip- 220).

2° Les ministres jouent un rôle économique et financier considérable. Les chefs des divers départements préparent les budgets pour les soumettre au Ministre des finances et au Cabinet, en soutiennent la défense et la discussion au Parlement, les exécutent ou les appliquent, et à ce titre décident liquident et ordonnancent les dépenses en résultant, puis préparent les éléments du compte général de l'Etat à présenter annuellement aux deux Chambres.

3° Les ministres personnellement tiennent du législateur et du Roi lui-même, c'est à dire des lois et des arrêtés royaux, de nombreux droits ou pouvoirs spéciaux qui leur sont attribués ou délégués : droits de nomination, droits de juridiction, droits de tutelle, droits de faire des règlements et de prendre des arrêtés ou décisions particulières (voir le chapitre suivant).

L'inaliénabilité ou l'incessibilité de la souveraineté, c'est

POUVOIR GOUVERNEMEyTAL 299

à dire de la puissance publique, ne s'oppose pas, en effet, à des délégations spéciales et limitées de pouvoirs La Constitution permet au pouvoir législatif de déléguer à d'autres autorités, y compris les ministres, son pouvoir d'élaborer des dispositions de police sanctionnées pénalement et son droit d'exiger des citoyens des rétributions n'ayant pas la nature d'impôts (art. 9 — 13);et nonobstant le premier alinéa de l'art. 110, le législateur n'a pas craint de charger les ministres de la fixation de certaines taxes à percevoir dans des hypothèses bien déterminées. Nombre de taxes universitaires, par exemple, dérivent d'arrêtés ministériels.

Les ministres peuvent en outre recevoir par délégation de nombreuses attributions spéciales, — Ce genre de délégations se rencontrent à tout instant dans une infinité d'arrêtés royaux.

Pour les matières étrangères à toute règle constitutionnelle, le pouvoir législatif,ayant pleine liberté et pleine compétence, rien n'empêche qu'il légifère lui-même à leur sujet, mais rien n'empêche non plus qu'il se récuse en quelque sorte et qu'il charge le Roi ou même directement les ministres d'en faire l'objet d'arrêtés ou de règlements. Nonobstant l'art. 67, les ministres tiennent de diverses lois le pouvoir d'élaborer des arrêtés et des règlements sur toutes sortes de matières ; il ne faut pas y voir des délégations du pouvoir réglementaire, puisque celui-ci est confié au roi, mais un octroi d'attributions nouvelles, ou, si l'on veut une délégation aux ministres d'une portion d'autorité, que le pouvoir législatif trouve utile de ne pas exercer lui même, et dont la Constitution ne lui com'mande pas de se réserver l'exercice, puisqu'elle n'en parle pas.

On remarquera que tout ceci concerne aussi bien le Roi que les ministres.

Il en résulte une possibilité d'extension d'attributions, qu'un traité de Droit constitutionnel no peut qu'indiquer, sans avoir à en décrire tout le contenu.

§ 4. La responsabilité ministérielle. (43).

« Jamais prince ne peut faillir, que la faute 143. » ne vienne de son conseil » dit un vieil auteur Ses origines Français du XVI® siècle, cité par Esmein. et ses II suit de là que la vraie façon de faire le

espèces, procès aux princes est de le faire à leurs ministres, dès qu'il évident que la mise en jeu delà responsabilité du chef de l'Etat lui-même ne peut aboutir qu'à une crise violente, si pas à une révolution. Le problème est délicat.

Les Anglais l'ont pratiquemment résolu en déplaçant la responsabilité : le monarque est déclaré irresponsable, mais en même temps incapable d'agir seul ; les ministres investis de l'autorité effective sont responsables politiquement et judiciairement.

Cette responsabilité, tout au début, à une époque bien reculée, avait un caractère exclusivement pénal, et faisait l'objet d'une procédure judiciaire, appelée empeachement, laquelle entraînait pour le ministre frappé, indépendamment de la déchéance, les peines les plus graves (44). Uem-

(43) Bibliographie. — Hello, Du régime constitutionnel 1831. Cours manuscrit de M. Macors 1861-1862. Titre III. — Il indiquait comme sources les brochures de Benjamin Constant et de Pages en France, et en Allemagne les ouvrages de Buddens 1333 el R. Kîooren. Il oublie le livre de Robert Von Mohl, datant de 1836.

Comte de Kerchove de Denter^hem. Mémoire sur la responsabilité des Ministres, Oand 1867.

Pour la bibliographie, voir la préface de ce mémoire (il y est question des

brochures — antérieures à la Révolution Belge — de C(woa«,etde J. Lebeau^X surtout le relevé très détaillé qui termine le mémoire.

Giron. Dictionnaire V* Ministres.

Bonasi. Délia responsabilita dei min is tri. Bologne 1874.

Jean Clos, Essai sur la responsabilité des ministres. 1886.

Crayssac. De la responsabilité des ministres en Droit français.

Louis Ferstch. Histoire de la responsablité des ministres en France. 1899

V. surtout les traités de Palma, Orlando, Esmein et l'ouvrage cité de Dupries: Les Ministres dans les principaux pays.

(44) Dupriez, page 14.

peachement, qui paraît remonter au XIV® siècle n'était rien autre chose qu'une accusation intentée contre un ministre par la Chambre des communes devant la Chambre des Lords, siégeant comme Haute cour du Parlement (45).

On sait que la compétence judiciaire de la Chambre des Lords remonte par ses premières origines,au Magnum Concilium régis (tome I, p. 68). La Chambre des communes jouait en l'espèce le rôle de grand jury d'accusation, suivant le droit commun.

U empeachement fut surtout aux temps des Stuarts une arme puissante entre les mains des Communes (46). Ce système a passé dans la plupart des Constitutions modernes, dans la nôtre spécialement et dans la Constitution fédérale des Etats Unis.

Il y a reçu l'extension que depuis le XVI I^ siècle il avait pris en Angleterre même : il ne s'applique pas seulement aux crimes et délits, mais aussi aux fautes graves et nuisibles au pays que les ministres peuvent commettre dans l'exercice de leurs fonctions : il appartient alors à la Cour de cassation, devant laquelle l'accusation est portée, de caractériser le délit et de déterminer la peine (art. 134 de la Constitution Belge) (47).

Mais, chose curieuse, V empeachement est tombé en désuétude en Angleterre (48) : la responsabilité politique ou parlementaire l'a rendu inutile : « Le moyen préventif a rem- » placé le moyen répressif ; la Chambre des communes pou- » vant à volonté renvoyer les ministres, n'a plus jamais » besoin de les mettre en accusation. »

(45) Esmein, page 85.

(46) Il ne faut pas confondre V empeachement avec le Bill of attainder, arrêt judiciaire, rendu sous forme de loi « odieiisement personnelle et rétroactive, dit Esmein, pouvant — en Tabsence de toute disposition pénale pr<^exi^tante — contenir condanation d'une personne à la peine de mort et à la conflscatioD des biens. »

(47) Esmein, page 86.

(48) Esmein, pages 87 et 88. — Le dernier fu^ celui de lord MervilU en 1805

Nous avons rappelé, déjà précedement que Walpole fut en 1741 le premier ministre qui par sa démission reconnut l'impossibilité de gouverner sans la confiance du Parlement et le dernier contre qui fut tentée une procédure d'empêchement basée sur des motifs politiques. (49) .

La responsabilité politique des ministres est aujourd'hui la caractéristique du gouvernement parlementaire (496w), soit monarchique, soit républicain; sauf aux Etats Unis, en Suisse et en Allemagne, ce système prévaut dans tous les pays libres. Mais à côté de ce genre de responsabilité, les ministres peuvent encourir encore une responsabilité pénale exceptionnelle {V empeachement) et de plus une responsabilité civile, pour laquelle existent également des règles particulières.

Avant de traiter de ces diverses espèces de responsabilité, rappelons que la Loi fondamentale des Pays Bas se bornait à déclarer les ministres justiciables de la Haute cour de justice pour les délits commis pendant la durée de leurs fonctions: elle permettait de dire qu'il ne s'agissait là que de délits de droit commun et de nier toute autre responsabilité ministérielle soit pénale, soit politique. Ce fut la thèse formellement énoncée aux Etats généraux par le gouvernement le 2 Décembre 1828 (50).

La Constitution Belge n'a pas craint, au contraire, d'affirmer d'une manière énergique et générale le principe de res-

(49) Dupr'ez, I,papre 29.

i'-i^ihis) La monarchie parlementaire est la monarchie limitée, parvenue à son complet développement, précisément parce que, sous un pareil régime.toul acte gouvernemental suppose la collaboration du monarque et du parlement. Le régime parlementaire assure dans sa plénitude la collaboration du monarque et du parlement à toutes les fonctions étatiques. L'instrument de cette collaboration est le cabinet, nommé par le monarque et responsable politiquement devant le parlement : responsabilité qui a pour contre partie le droit appartenant au roi de dissoudre le parlement. Duguii. L'Etat» H, page 305.

(50) Giron, W" Ministres, n« 19. — Le roi Guillaume revendiquait la liberté absolue de choisir ses ministres et de les congédier <r à l'instar de ses palefreniers. >•

ponsabilité ministérielle. « La personne du roi est inviolable, ));dit l'art. 63 ; ses ministres sont responsables. » Elle ne consacre pas moins de huit articles (51) à organiser ce principe et à soumettre à des règles spéciales les actions judiciaires pénales ou civiles, dont les ministres peuvent être Tobjet.

La responsabilité politique des ministres 144. existe devant l'opinion publique devant les Responsa- Chambres et même vis à vis du roi :

Mlité Devant Topinloii elle a pour sanction les

politique, censures de la presse libre, et les manifestations du sentiment public par tous les moyens, dont il dispose, pétitions, meetings, mouvements populaires.... etc.

Devant les Chambres,la responsabilité politique des ministres est mise en jeu par les moyens et procédés, auxquels permet de recourir la procédure parlementaire. Cette responsabilité a pour sanction Ta perte du pouvoir: ladémission moralement forcée de l'un ou l'autre ministre et même la retraite de tout le cabinet (v. ci-dessus n® 39).Colui-ci se trouve, en effet, compromis non seulement par les actes délibérés en conseil,mais encore dans les débats et votes parlementaires, où la question de cabinet a été formellement posée, et même par les actes isolés d'un ministre ayant en fait pour conséquence d'engager la politique générale du gouvernement (52).

Nous ne pouvons traiter ce sujet sans tomber dans d'inévitables redites.

Et, d'abord, do quels actes les ministres sont-ils politiquemont responsables ? Nous avons déjà touché ce problème. Nous estimons de nouveau que les ministres répondent:

1<> de tous les actes du roi ;

2<* de leurs actes personnels accom[)lis en qualité de ministres (53).

(51) les art. 24, 63. 64, 89, 90, 91, 134 et 139.

(52) Esmein, p. 573.

(53) Esmein, page 573.

La responsabilité ministérielle s'étend non seulement aux actes juridiques du roi, mais à tous ses messages et écrits susceptibles d'être contresignés, et même aux omissions, inactions ou négligences qui peuvent lui être reprochées.

La responsabilité parlementaire, avec sa sanction normale : la chute du ministre ou du cabinet existe-t-elle vis à vis des deux Chambres ? C'est en Angleterre une règle constitutionnelle bien établie qu'un cabinet ne tombe que devant un vote de la Chambre des communes (54).

L'opposition du Sénat ne pourrait-elle chez nous provoquer une crise ministérielle ?

Esmein (55) examine longuement ce problème au point de vue français et analyse à ce propos le grave conflit qui s'est élevé entre les deux Chambres de son pays au début de l'année 1896.

Il se prononce pour la règle anglaise ; et ce, non seulement pour une raison générale — la crainte de troubler l'harmonie entre les deux Chambres en leur donnant à toutes deux le même droit de disposer des ministres — mais même pour de fortes raisons tirées des textes constitutionnels français, de leurs origines et de leur esprit. Il reconnaît toutefois que le plus grave motif de refuser au Sénat français le droit de renverser les ministères dérive du caractère indissoluble de cette Haute assemblée. Là, où le gouvernement n'a vis à vis du Sénat ni le droit de dissolution ni le droit de fournée ni aucun autre moyen de défense et de réaction (56), il se trouve en présence d'un corps tout puissant, maître de tout, même de la deuxième Chambre (57). S'il peut au contraire, en s'appuyant sur celle-ci, le dissoudre par un appel au pays, tout est sauf ; le prestige des deux Chambres est

(54) Esmein, page 573 et 574.

(55) Esmein, page 575 ss.

(56) Esmein, page 583.

(57) Discours de J. B. Nothomb au C)ongrès, cité par Esmein, en note page

sauvegardé en même temps que le prestige et l'autorité de chef de l'Etat, armé à la fois contre l'une et l'autre du droit suprême, pour trancher le conflit, d'en référer au verdict du corps électoral.

Telle est la situation en Belgique.

Les prérogatives du gouvernement sont les mêmes vis à vis des deux branches du parlement et le droit de dissolution y est compris. Si la Constitution accorde à la Chambre des représentants certaine priorité en matière de charges publiques et lui confie le rôle d'accusateur à l'égard des ministres, pour tout le reste il semble bien que le Sénat est l'égal de la Chambre, qui n'a vis à vis de lui ni monopole ni privilège.

Juridiquement, il est donc certain qu'un vote du Sénat peut renverser un ministre et même tout un ministère. Cela s'est vu en 1841 : le ministère soutenu par la Chambre dut se retirer à la suite d'une adresse au Roi, votée par le Sénat, blâmant la politique du gouvernement. Mais, de fait, il est de tradition politique que les discussions et les oppositions au Sénat soient moins passionnées, moins âpres qu'à la Chambre, de sorte que ce n'est guère du côté du Sénat qu'il faille craindre d'ordinaire des incidents, pouvant donner lieu à crise ministérielle.

La responsabilité politique des ministres est effective encore vis à vis du roi. Celui-ci se contente sans doute déjouer le rôle modérateur et conciliateur, que le Congrès national lui a tracé ; il n'en exerce pas moins une autorité réelle, et une influence considérable, due à la précision des textes qui définissent ses droits, et plus encore, pense M. Dupriez (I, p. 222) au caractère et à la valeur personnelle de nos princes.

Le même auteur expose avec netteté (p. 223 ss.) l'action exercée par la Couronne sur les ministères Belges. Nous avons montré ci dessus, n<> 147, qu'un désaccord fondamental entre le Roi et ses conseillers entraîne parfois la retraite-

de ceux-ci : mais généralement c'est par de simples avis,par des retards, des refus de signatures, indices d'inertie voulue ou d'une résistance directe, que s'exerce l'autorité modératrice du chef de l'Etat ; et l'usage ne lui interdit ni de communiquer avec chacun des ministres pour les affaires de leur département ni de prendre conseil de personnages politiques ou de conseillers spéciaux attachés à sa personne. M. Dttpriez rappelle trois dates, 1834, 1857, 1884, où il paraît bien que la retraite du cabinet fût provoquée par une intervention directe de la Couronne.

La responsabilité pénale des ministres est 145. écrite dans les articles 90 et 134 de la Consti- Besponsa- tution Belge.

Mlité Ne faut-il pas dire plutôt Virresponsa-

pénale des bilité ministérielle, car ces textes aboutissent

ministres, en définitive à dire que les ministres coupables

d'infractions pénales ne peuvent être poursuivis, sinon ex-

traordinairement en vertu d'une accusation de la Chambre,

laquelle équivaut à une sorte d'autorisation préalable.

L'art. 24 est très explicite à cet égard : il marque bien la différence des situations faites aux ministres d'une part, aux fonctionnaires ordinaires de l'autre. Ceux-ci demeurent dans le droit commun ; nulle autorisation préalable n'est requise pour les poursuivre ; ceux là n'encourent de responsabilité qu'exceptionnellement, et ne peuvent être poursuivis que moyennant l'autorisation de la Chambre, donnée sous forme d'un décret de mise en accusation. Il y a donc ici immunité spéciale, privilège pour les ministres.

« Exposés quotidiennement à froisser des intérêts et à » susciter des rancunes et des haines,dit M. Giron (58), les » ministres (59) doivent être protégés contre le danger in-

(58) Dictionnaire, V» Ministres, n» 20.

(59) et anciens ministres naturellement ; après avoir quitté le pouvoir, ils bénéficient des garanties leur accordées par l'art. 90 pour leur gestion minis- .lïftrielle. Giron. V» Ministres, n« 20.

» cessant d'accusations et d'actions judiciaires, de nature à » mettre en péril leur honneur et leur fortune, à entraver » leurs travaux et à discréditer le gouvernement tout entier».

Une double garantie leur est accordée : ils ne peuvent être traduits en jugement qu'en vertu d'un décret d'accusation voté par la Chambre des représentants ; ils ne peuvent être jugés que par la Cour de cassation, chambres réunies. Art. 90 (60).

Thonissen (61) justifie excellemment ces deux ordres de garantie.

Il montre que Vaccusation des ministres ne peut être abandonnée aux particuliers, sinon les procès d'Etat se multiplieraient à l'infini, ni aux officiers du ministère public, puisqu'ils sont subordonnés à l'exécutif, ni au Sénat, dont le rôle est avant tout modérateur (62). Comme en Angleterre, aux Etats Unis, en France, elle doit être reconnue à la Chambre des représentants, dont on ne peut nier en principe ni la compétence, ni l'énergie, ni le zèle à défendre les intérêts du pays.

Quant au jugement des ministres, le Congrès national n'a voulu le confier ni au Sénat, à cause de son caractère électif, politique par conséquent (63),ni au jury ordinaire des cours d'assises ni à un haut jury extraordinaire, composés l'un et l'autre de citoyens mêlés aux luttes dé partis, ni aux tribunaux correctionnels, devant lesquels la procédure manquerait de solennité. La juridiction la mieux placée pour statuer sur les accusations intentées aux ministres, a paru être la cour de cassation, « composée de magistrats qui n'ont plus

(60) Les complices des ministres, poursuivis, doivent Têtre aussi devant la Cour de cassation* par les soins du Ministère public. Thonissen, n« 591.

(61) Constitution Belge annotée, n* 277, 589 et 590.

(62) Nous préférons ce terme au mot Conservateur, employé par Thonissen.

(63) En Angleterre et sous la Restauration en France, il n*y a pas grand inconvénient à ce que la (Cambre Haute soit juge des ministres — Le premier projet de^CoDstitution Belge s'était rallié à ce système en proposant une paine.

» rien à attendre du pouvoir, entourés de l'estime univer- » selle, honorés de la confiance du pays, inamovibles, pré- » sentant toutes les garanties désirables d'indépendance, ») d'impartialité et de lumières. »

L'article 90 exclut la procédure ordinaire et les juridic tions communes. C'est une disposition d'ordre public, impérative et non permissive. L'on ne saurait donc soutenir en Belgique l'opinion reçue en France (64), d'après laquelle les ministres pourraient encore être, poursuivis devant la Cour d'assises.

Il n'y a chez nous qu'un seul procédé pos-