Chapitre V

L'Administration générale (1)

SOMMAIRE. §1. Tâches et branches diverses de radministration. § 2. Organisation administrative.

§ 3. Responsabilité de l'administration et de ses agents,

§ I. Taches et branches de l'administration.

Bien que nous n'ayions pu consentir à faire 161. de l'administration générale un pouvoir dis- Dépendance tinct (no 89), cependant nous avons ça et là de l'exé- tenu à mettre en relief ses caractères spécutif. ciaux, ses allures propres.

A cette place, nous tenons, sans l'isoler pourtant, à en traiter d'une manière spéciale. Rappelons, d'abord, en quoi nous l'avons distingué du gouvernement, (pages 158 ss.).

Le gouvernement, c'est le pouvoir dit exécutif considéré à son degré le plus élevé, dans ses fonctions et ses organes principaux.

L'expression administration générale désigne le même pouvoir, dans les développements et les degrés de son orga-

(1) De Brouckère et Tielemans. Répertoire I, v*> Administration.

Bluntschli. La Politique, p. 297 s.

Duguit. L'Etat, I, page 412 II, p. — Article dans la Revue de Droit public, tome XXIII» (1906)413 88.

Pandectes Belges V. Acte administratif — Compétence respective de l'administration et des tribunaux.

nisation, et dans les détails de son action et de ses attributions

Ces notions n'établissent pas la synonymie absolue des expressions pouvoir exécutif — gouvernement — administration générale ; elles tendent plutôt à faire de celle-ci une annexe ou plutôt une dépendance du gouvernement, ayant néanmoins,en tant qu'autorité distincte, une certaine autonomie.

Pour ne point la séparer de l'exécutif, l'on peut,en tout cas invoquer la Constitution. Celle-ci, en effet, faisant place, d'une manière très formelle, aux administrations provinciales et communales (art. 31 et 108), n'a pu oublier l'administration gouvernementale : si elle n'en parle pas expressément,c'est précisément qu'elle en fait une branche, une dépendance du pouvoir exécutif, qu'elle confie au Roi. (art. 29). Et ce qui le démontre bien, c'est l'art. 66, qui fait du roi, chef de l'exécutif, la source des fonctions d'administration générale et de relation extérieure.

Remarquons aussi l'art. 108, qualifie les gouverneurs de provinces de commissaires du gouvernement. Il n'est pas douteux pourtant que ce soient là des agents d'administration générale, dont la nomination appartient au Roi. Ce texte confirme encore la thèse qui fait de l'administration générale une dépendance de l'autorité executive ou gouvernementale.

Les auteurs de l'admirable Répertoire de l'administration et du Droit administratif de la 153. Belgique, de Brouckère et Tielemans (2) en pu- En 1884 bliaient en 1834 le premier volume. A l'étude consacrée au mot administration, ils la définissaient et Vappréciaient en des termes, trop oubliés, qu'il convient de reproduire.

(2) On peut rappeler qu'ils prirent une part considérable à l'élaboration de la Constitution.

8elon eux, le mot administration « pris dans l'acceptation la plus large, em- » brasse la gestion de toutes les affaires publiques, la surveillance de tous les » intérêts généraux d'une nation, le maintien de sa dignité au dehors,de sa

■ sécurité et de son bien être au dedans, l'exécution de toutes les lois : c'est à » l'administration que viennent ressortir la direction et la répartition de tous » les services publics : justice, finances, commerce, entretien de l'armée et de > la marine,police intérieure du pays,relations extérieures .régie des domaines » de l'Etat, et toutes les subdivisions de ces branches principales de l'autorité » gouvernementale. A l'administration appartient le droit de faire des régle-

■ ments pour assurer la bonne exécution des lois, de prescrire les moyens et les B formes de leur application, de pourvoir à certains intérêts,qui ne sont pas du » domaine de la législature. Par ses agents, elle intervient dans la gestion des » affaires locales, et répand dans toutes les ramifications du corps social son » système et l'unité de ses vues. La prospérité ou la décadence d'un pays sont M intimement liées à la marche de son administration. »

» Longtemps l'administration et le gouvernement en général ont été con- » fondus....

» Richelieu et Sully avant lui, eurent les premiers quelqu'idée de ce qu'on » appelle administration.

B En 1789, on comprit la nécessité de renfermer l'autorité dans des limites » stables et positives.

» Ce ne fut cependant que sous l'Empire que radministration,déflnitivement » organisée, commença à marcher uniformément ; mais elle ne tarda pas à se

■ courber sous l'irrésistible volonté de Napoléon ; dans ses mains, elle ne fut s qu'un instrument commode, qu'il fit mouvoir à son gré,s' inquiétant peu des » lois, lorsqu'elle pouvaient contrarier ses projets.... l'administration docile B ne le laissa manquer ni d'argent ni d'hommes. »

•Les errements de l'Empire, sous une apparence de constitutionnalité.conti-

■ nuèrent dans le gouvernement des Pays Bas..<iCe n'étaient pas les principes s qui étaient mauvais ou[qui manquaient, mais on les faussait, on les négligeait » dans l'application ». — « La réforme administrative, demandée par tout le ■ pays est encore à opérer... on s'accorde à demander de sages économies et la » mise à exécution d'un système qui, tout en secondant efficacement la marche

des affaires,,, les débarrassent d'une foule de juridictions particulières et de » formalités.... nuisibles aux intérêts de tous. >

» A proprement parler,il n'existe pas d'administration publique en Belgique. » tant les différentes parties qui la composent sont isolées entre elles,et raan- » quent d'une direction qui coordonne leurs efforts, d'un système uniforme qui » régularise leur marche

» Cet état de choses (en 1834 !) est une suite naturelle des événements de » 1830... on a détruit avec l'espoir de réédifier le lendemain, mais, le lendemain. » des événements ont entravé les projets de la veille, et l'on a fini par se con- » soler du mal en disant : il y a disette d^hommes versés dans la matière, qui » puissent entreprendre avec fruit Vœuvre ingrate et difficile d^une réorganisa- • tion administrative {3).

Deux pages plus loin les mêmes auteurs essayent de décrire les modes d'action du pouvoir administratif.

(3) Répertoire I, p. 360 à 364.

« Sa mission, écrivent ils, est moins de créer que d'exécuter, d^organiser, » Des lois existent, elle les met en pratique, elle surveille leur exécution ; là où

> ces lois cessent, finit sa tâche. »

Les intérêts qui la font agir, outre celui du gouvernement relatif à la conservation même de la Société et un intérêt de tutelle sur les administrations inférieures, sont Tintérêt commun des membres de la société, tel qu'un intérêt de police, et les intérêts économiques à gérer, ceux-ci ayant pour objet les divers services publics.

Les diverses missions administratives sont étroitement unies et se pénètrent à tout instant et dans tous les domaines.

Le rôle principal de l'administration est de procurer l'action à tous les degrés de l'échelle administrative. Rien ne le démontre mieux que l'analyse de ses fonctions dans l'ordre hiérarchique.

» L'administration explique d'abord aux divers fonctionnaires le sens des lois, règlements ou ordres qu'ils sont chargés d'exécuter ; c*est V instruction : 9 circulaires — avis et dépêches.

«Elle donne les ordres spéciaux que les circonstances de temps et de lieu peuvent nécessiter, c'est la direction (dépêches — arrêtés — règlements).

•Elle presscdétermine, précise cette exécution ; c'est r impulsion (dépêchesrappels — circulaires).

» Elle l'examine et la vérifie ; c'est V inspection.

» Elle s'en fait rendre compte, la surveille, l'étudié, reçoit les plaintes et les B observations qui la concernent ; c'est la surveillance.

> Elle agit dans la latitude que lui accorde la loi, pour admettre on rejeter » les réclamations ou propositions ; c'est Vestimation, V appréciât ion (juridic-

> tion).

» Elle approuve ou annuUe ou tient en suspens les actes qui doivent être

> revêtus de son approbation ; c'est le contrôle, (tutelle).

» Elle rappelle à la stricte exécution des lois, règlements et décisions,les au-

> torités qui s'en écartent ou qui les négligent c'est la censure (discipline).

B Elle annulle les actes contraires à ces mêmes lois, règlements et décisions, » c'est la réformation (tutelle).

» Elle veille à ce que les omissions ou les injustices soient promptement ré- » parées ; c'est le redressement.

» Elle suspend les agents incapables ou mal disposés, destitue ou fait desti- B tuer les négligents (di8cipline)et ordonne la poursuite en justice des prévarica- * teurs ; c'est la correction, la punition (discipline et action publique). »

153* Nous avons ci-dessus (n° 78 ss.) essayé

Eelalrelssements de décrire l'activité du pouvoir gouver-

sur les modes nemental et administratif y et nous avons

d^aglr de distingué ses actes en actes politiques,

radmintstratlon. actes d'activité interne, actes de police et

actes administratifs proprement dits.

Nous avons eu l'occasion de revenir sur ce sujet à propos du roi et des ministres.

Nous en reparlerons encore dans le paragraphe suivant à propos des organes de l'administration.

Observons seulement que tous les actes du pouvoir qui nous occupe comportent une sorte de répartition entre les deux rôles — gouvernemental et administratif — de ce pouvoir, et que cette répartition ne dépend guère de la nature des actes mais plutôt de leur importance.

Une nomination sera, suivant le caractère et le degré de la fonction ou de l'emploi conféré, un acte politique ou un simple acte de régime interne ou de pure administration (no' 86 et 123). Les arrêtés et règlements peuvent aussi rentrer dans l'une ou l'autre de ces catégories : il y a des arrêtés politiques, disciplinaires, de police, et de pure administration.(Ci -dessus, no- 123 et 125).

Nous ne pouvons à ce sujet que renvoyer à ce qui a été dit déjà.

Relevons encore quelques observations de Bluntschlij propres à jeter quelques lumières sur le vrai rôle et l'activité de l'administration.

Selon cet auteur,ce terme, qui a détrôné en partie celui de police, désigne Vdciivité concrète et variée cte VEtat considérée dans le détail des affaires, par opposition à l'ordre public et juridique, général et permanent.

L'administration n'est point une simple exécution de la loi, mais dans le cadre des lois, un ensemble d'actes volontaires émanant d'autorités, qui se meuvent librement.

Elle se distingue de la politique, en ce que celle-ci relève des hommes d'Etat et a pour objet la conduite générale des affaires publiques, tandis que celle-là relève de techniciens, et règle les détails et les questions d'ordre inférieur. Néanmoins elles sont inséparables ; la politique ne peut marcher sans l'aide de l'administration, et nombre d'actes admini-

tratifs prennent un caractère politique à raison de leur importance générale. Nous caractériserons plus tard l'activité du pouvoir judiciaire, dont les décisions déclaratives et sanctionnatrices des droits, sont aisées à distinguer des actes administratifs.

Les branches spéciales d'administration, telles que l'administration militaire, l'administration financière, l'administration de l'instruction publique, l'administration des travaux publics se rattachent à l'administration générale, et spécialement à la police, dit Bluntschli, en ce qu'elles ont besoin de l'autorité pour accomplir leur mission. Ceci nous ramène au caractère distinctif des actes de police : l'emploi de la contrainte. Les actes d'administration,qui n'impliquent pas l'emploi éventuel de la contrainte,ne relèvent pas de la police; l'on doit y voir des fonctions techniques(des actes de gestion) ou de tutelle (sensu lato).

L'administration publique étend son action — dans le cercle légal qui lui est tracé — partout où la sûreté et les besoins de la société l'exigent. Mais la libre administration privée (4) reprend son empire là,où les intérêts particuliers (5) sont seuls engagés. Il y a une zone mixte, où surgissent nombre de questions délicates : il s'y agit surtout des intérêts sociaux. Dans ce domaine intermédiaire, l'initiative et l'administration privées sont préférables, quand l'intérêt privé prédomine et que les forces privées sont suffisantes.il convient souvent que l'Etat demande à la société son concours et lui prête son aide. Cette règle conduira facilement au principe de la politique sociale en Belgique : la liberté protégée et soutenue, l'initiative particulière organisée et subsidiée.

Ces remarques de Bluntschli forcent à reconnaître qu'il existe, en effet, entre le vaste domaine de la vie privée, où

(4) on familiale.

(5) Là aussi, où les droits de l'autorité familiale ne peuvent être usurpés.

se meuvent tout à l'aise les individus isolés ou associés, et le domaine de l'autorité publique, où l'action administrative joue le plus grand rôle, un domaine intermédiaire, où l'autorité et la liberté se rencontrent et doivent s'entendre, où l'administration souvent doit ne remplir qu'un rôle de tutelle et de surveillance, où elle doit renoncer à l'emploi de la contrainte, et par conséquent aux procédés de police, où dès lors elle ne possède pas d'imperium, n'exerce et ne délègue aucun commandement, aucun droit d'autorité réelle. Nous n'hésitons pas à prendre, comme exemple de matière rentrant dans ce domaine, l'enseignement. Laissons même de côté la question de la fréquentation scolaire obligatoire,qui pourrait être imposée comme mesure de police. Il n'en est pas moins vrai qu'en matière d'enseignement, l'administration, qui fait œuvre d'activité interne en organisant ses écoles, ne fait nullement acte de commandement et ne délègue aucune portion de l'autorité publique en donnant l'instruction par l'intermédiaire d'un personnel de son choix. Aussi, la qualification de fonctionnaires n'appartient-elle ni aux instituteurs, ni aux professeurs, pas plus qu'aux ministres des cultes, même dans les pays où l'Etat aurait à les nommer ou à les agréer.

Les officiers ministériels, notaires, huissiers, avoués, et même à certains égards les greffiers, les conservateurs des hypothèques et les receveurs de l'enregistrement, remplissent des missions d'un ordre très-spécial, ne comportant pas pour eux une subordination effective, et, dès lors, leur imposant une responsabilité, qui ne peut pas retomber sur l'Etat, d'autre part n'impliquant aucun commandement à exercer, aucune autorité à déployer, consistant seulement à accomplir, dans l'intérêt du public et pour la protection de certains droits et intérêts privés,des formalités de publicité et d'authenticité, connues sous le nom d'actes de juridiction volontaire ou de juridiction gracieuse (v. les n<* 90 et 159).C'est bien à l'administration pourtant qu'il faut rat-

tacher ces offices — en dépit de leur autonomie vis-à-\ns d'elle ; mais ils appartiennent bien à ce domaine intermédiaire et mixte, où l'intervention de l'autorité n'est qu'une tutelle exercée sur les relations et les contrats privés.

Nous tirerons parti de ces distinctions pour le classement des organes de l'administration.