Cette distinction entre actes d'autorité et

Distinction actes de gestion, actes de souveraineté ou de

entre actes puissance publique d'une part, actes ordi-

d^autorlté etnaires ou civils de l'autre, est fondamentale.

actes de L'on peut dire qu'elle s'applique dans tous

gestion, les domaines, à tous les degrés et dans toutes les branches de l'administration (13), tant dans les relations extérieures qu'intérieures. Certains actes de l'administration peuvent suivant les cas, constituer tantôt des actes d'autorité, tantôt des actes de gestion : par exemple, les nominations et les renvois d'agents — les arrêtés et règlements — certaines décisions ou actes juridictionnels (au sens large de cette expression). Beaucoup d'actes de l'administration, au contraire, sont essentiellement les uns des actes de souveraineté, les autres des actes de simple gestion, ou purement privés.

Les actes de police,d'espéces si diverses sont essentiellement des actes d'autorité. Il en est de même des actes de tutelle sur les administrations locales (approbations par exemple), des actes de discipline intérieure et des traités de commerce... etc.

Mais nous considérons comme étant toujours de pure gestion les actes de régie du domaine privé, — les baux et autres contrats — les acceptations de libéralités — la perception des impôts — la soutenance des procès... etc.

La régie et l'exploitation du domaine public et des services publics donnent lieu à des actes des deux catégories.

Ce point a été mis en relief déjà, notamment page 183,où nous reproduisons un texte très suggestif de M, Michoud,

M. Duguit admet aussi la division des actes administratifs en actes d*autorité et actes de gestion et il cherche un critérium qui permette de les reconnaître (14): selon lui,

(13) V. notre 1« volume» n. 176, 177, 188 et notre Manuel de Droit administratif, n. 9.

(14) Revue de Droit public, 1906, p. 428 s.

les actes d'autorité sont unilatéraux, les actes de gestion contractuels ou bilatéraux.

L'acte administratif d'autorité produit un effet de droit par la volonté unilatérale de l'agent administratif, qui fait l'acte au nom d'une personne publique.

L'acte de gestion est un acte administratif produisant un effet juridique par le concours de deux volontés, dont l'une au moins est la volonté d'un agent administratif, agissant au nom d'une personne publique.

Il y a de nos jours tendance à la décroissance du domaine des actes contractuels et à l'accroissement du domaine des actes unilatéraux, d'aucuns disent à la socialisation du droit.

« Mais y a-t-il un critérium qui permette de reconnaître » dans la pratique, si en fait l'administration a procédé » par acte unilatéral ou par voie de contrat ? » C'est encore M. Duguit, qui pose cette question. Il répond : « Il y en a )) un, mais il est éminemment complexe, il est variable avec «chaque espèce... son application demande une analyse » minutieuse des conditions, dans lesquelles l'administration » est intervenue... il faut déterminer le moment où l'acte » peut être considéré comme complètement formé, et tenir » compte des idées juridiques du moment, de l'intention de » l'administration et des administrés. »

N'est-ce pas avouer que ces délicats problèmes se réduisent presque toujours à des questions de fait ? Nous aurons l'occasion de le montrer dans la suite de cet ouvrage. Pour solutionner les situations qui se présentent, il n'y a pas moyen d'échapper à la nécessité d'examiner de près les circonstances,les intentions, et ce que j'appellerais volontiers les attitudes. Deux autorités administratives peuvent très bien se trouver en présence et traiter, Tune avec l'autre, à titre privé,comme de simples particuliers. L'administration peut d'autre part, se trouver impliquée dans des contacts ou des rapports avec les particuliers, sans néanmoins se lier

civilement : tel est le cas, où elle accorde, sur requête une concession précaire, ou, sur demande lui adressée une véritable autorisation administrative.

En pareilles hypothèses pourtant, s'il n'y a pas contrat, il y a du moins bilatéralité.

Lorsque l'administration se trouve être responsable, sa situation juridique ne peut être qualifiée non plus de contractuelle ; c'est dans un acte ou une omission illicite, c'est à dire,dans un fait ou une abstention unilatérale que réside la cause de la responsabilité.

L'on ne peut donc pas dire que l'administration agit comme autorité, lorsqu'elle agit unilatéralement, et fait acte de gestion lorsqu'elle agit bilatéralement, car elle est civilement responsable des fautes unilatérales qu'elle commet par l'intermédiaire de ses représentants.

Nous concluons à la nécessité de vérifier attentivement les faits et circonstances,et d'y chercher, avant toute décision de principe, la solution de ces problèmes : L'administration a-t-elle agi à titre A'imperium ? L'administration n'at-elle pas agi à titre privé? Enfin,question très fréquemment oubliée ou méconnue : L'administration, dans telle ou telle situation, n'intervient-elle pas à un double titre, comme autorité de police par exemple et en même temps, comme faisant œuvre de gestion et d'intendance ? N'en est-il pas ainsi en matière de constructions riveraines des voies publiques ? L'on ne peut douter que l'administration n'y apparaisse comme autorité, pour la délivrance des autorisations de bâtir (approbation des plans de bâtisse) et comme une sorte de régisseur public pour l'octroi aux particuliers des droits attachés aux propriétés élevées le long de la voirie.

Il faut à tout instant se poser ces questions :

L'administration a-t-elle fait acte d'autorité seulement ? N 'a-t-elle pas en outre engagé sa parole privée, sa responsabilité civile ? Les deux attitudes ne s'excluent nullement.

Nous ne chercherons pas davantage à ren-