CHAPITRE III

La non extradition des criminels politiques devant Vhistoire.

Le criminel politique peut-il élre livré à TÉtat qu'il a mis en péril ? Question bien vieille déjà, plus ancienne même que celle de savoir si une répression peut l'atteindre sur le territoire de FEtat de refuge.

A Torigine, les délits politiques étaient presque les seuls qui fussent passibles d'extradition. Et cela est facile à comprendre. Les crimes de droit commun, en effet, n'avaient, le plus souvent, qu'un retentissement limité en dehors du pays où ils avaient été commis; et, par suite de l'isolement qui séparait les différentes nations , le Gouvernement et les citoyens de l'État de refuge n'étaient que très rarement intéressés à leur répression (1). D'autre part, l'État lésé luimême renonçait, dans la plupart des cas, à rechercher sur un territoire étranger l'auteur d'une infraction qui n'avait pas compromis ses institutions politiques et se résignait facilement à son impunité. Le crime avait-il, au contraire, un caractère politique, tout était mis en œuvre pour assurer le châtiment du coupable. Si l'action diplomatique était impuissante à cet effet, il n'était pas rare de voir , au moyen Age, les Gouvernements recourir à la violence ou à la ruse pour s'emparer du fugitif et pour le mettre hors d'état de nuire à l'avenir (2).

Mais il est difficile de trouver dans de semblables procédés l'application d'un principe nettement posé sur l'extradition des criminels politiques. L'arbitraire et l'intérêt même indirect de chaque État étaient sa seule règle de conduite ; et c'est en prenant conseil des circonstances qu'il accordait ou refusait l'extradition de ses hôtes (3).

(1) Cf. spécialement P. Bernard, Traité théorique et pratique de V extradition ^ Paris, 1883, t. I, passim^ et A. Weiss, op. cit., pp. 152 et suiv.

(2) P. Bernard , op. ctt, t. I, pp. 322 et suiv.

(3) Hugo Grotius , De jure helli ac pacis , liv. II , c. 21 , § 5 , in fine : « Cseterum jus hoc quod diximus deposcendi ad pœnas eos qui extra territorium profugerunt, hoc et proxime actis ssecuiis in plerisque Buropse partibus circa ea deinum cri-

Aussi les siècles passés nous présentent-ils de nombreux exemples d'extradition pour crimes politiques.

Dès 4474, nous voyons le roi d'Angleterre Henri 11 concluant avec le roi d'Ecosse un traité pour l'extradition réciproque des traîtres et félons des deux pays, et, en 4303, intervenait une convention du même genre entre les souverains d'Angleterre et de France (4).

Plus tard, en 4443, un roi de France, Charles VI, demanda , par une lettre datée du 4 4 septembre et rapportée dans le recueil d'isambert, la remise des principaux rebelles qui avaient pris part aux troubles de Paris : < Illos nobis in urbem nostram Parisiensem sub tuta fide mittere custodia puniendos (S). » A son tour, Charles II d'Angleterre réclama et obtint du Danemark en 1664 , des Pays-Bas en 4662 , l'exlradition de quelques membres de la haute Cour de justice {High Court of Justice), qui avaient voté la mort de Charles W (3).

Signalons encore l'extradition de Bernardo Bandini de Baroncelli^ accordée en 4479, par le sultan Mohammed 11, à raison de la part qu'il avait prise à la conspiration des Pazzi contre les Médicis (4) ; celle de Cola Rienzi, qui fut accordée, en 4354, au pape Clément VI à Avignon par l'empereur Charles IV, et contre laquelle Pétrarque s'est élevé

mina usurpatur , quse statum puhUcum tangunt aut quse eximiam habent facinoris atrocitatem. » Cf. aussi Vattel , Droit des gens^ liv. II, ch. 6, § 76. Cet auteur comprend sans aucun doute au nombre des grands crimes, auxquels il applique l'extradition , celui de haute trahison.

(1) « Item accorde est que Tun ne receptera , ne soustendra , ne confortera , ne sera confort, ne ayde aus enemis de l'autre ; ne souffera que ils aient confort, secours , ne ayde (soit de gents d'armes ou de vitailles ou d'autres choses , queles que eles soient) de ses terres , ne de son pooir ; mais défendra sur peine de forfaiture de corps et d'avoir , et empeschera à tout son pooir , loialement et en bonne foi, que lesditz enemis ne soient receptez , ne confortez es terres do sa seigneurie, ne de sun pooir ; ne que ils en aient confort, secours, ne ayde (soit de gents d'ar* mes, de chevaux , d'armeur) anzais les fere render dedans quarante jours après ce qe il sera requis » (Clarke , A treatise (m law of extradition , Londres, 1874, p. 19 ; Fœlix et Démangeât « Droit international privé, t. II, u? 331).

(2) Isambert, Recueil général des anciennes lois françaises, t. VU, p. 401 ; Faustin-Hélie, Traité de l'instruction criminelle, 1'* édit., II. 655.

(3) Traités du 23 février 1661 entre l'Angleterre et le Danemark, et du 14 septembre 1662 entre l'Angleterre et les Pays-Bas (Dumoat, Corps diplomatique, t. VI, 2" p., p. 347; Provô Kluit, De deditione profugorum , Leyde, 1829, p. 44). D'ailleurs, dès avant la conclusion de ce dernier traité, les États généraux des Pays-Bas avaient livré trois régicides, Barkstead, Okey et Miles Corbett, qui furent tous trois condamnés à mort en Angleterre (Cf. Kluit, p. 83, et sir 6. C. Lewis, On foreign jurisdiction an4 the extradition of criminals, London, 1859, p. 48)* La Confédération suisse, au contraire, refusa l'extradition de Ludlow, également inculpé de régicide ; et c'est alors que, pour s'en défaire, Charles II songea à le faire assassiner. Le complot échoua d'ailleurs (Cf. Lewis, loc.sup, cit., p. 48).

(4) Arlia, Le convenzioni d'estradizione tra il regno d'Italia e gli Stati stranieri, 1871, I, p. 11.

avec énergie (1); ccîlo de Friedrich von Tieffenbach, chef du soulèvement morave, qui, livré par la confédération suisse, fut décapité à Innsbruck en .1621 (2); l'extradition du comte de Gœrtz , livré par les États généraux à TÂngleterro, à raison de sa participation à la conspiration du comte Gyllenborg (3); celle de sir Th. Armstrong, accordée par la ville de Leyde à TAngleterre , à la suite du complot de Ryehouse (i); enSn^ celle de Napper Tandy et de trois autres réfugiés irlandais remis, en 1799, par la ville de Hambourg à l'Angleterre (5). C'est à cette occasion que Bonaparte écrivait au Sénat de Hambourg une lettre bien connue, dont le passage suivant mérite d'être cité : c Le courage et les vertus conservent les États ; la lâcheté et les vices les ruinent. Vous avez violé l'hospitalité. Gela ne fût pas arrivé parmi les hordes les plus barbares du désert. Vos concitoyens vous le reprocheront à jamais. Les infortunés que vous avez livrés meurent illustres, mais leur sang fera plus de mal à leurs persécuteurs que n'aurait pu le faire une armée (6) (7). »

Parfois aussi les États s'engageaient, par une clause générale des traités internationaux, à se livrer réciproquement les criminels politiques. On trouve une clause de ce genre dans les traités franco-suisses du 28 mai 1777 (art. 15) (8), du 19 août 1798 (art. 14) (9), et du

(1) Papencordt, Cola di Rienzo und seine Zeit, Hamburg, 1841, pp. 241 et suiv.

(2) Krones, Geschichte Œsterreichs, p. 441.

(3) Ward, History of the law of nations, II, 548, et Heffter (édit. GeflFken) , § 204.

(4) Macaulay, History of England, V, 190 (édit. Tauchnitz).

(5) Napper Tandy et Biackwell étaient entrés, le premier comme général de brigade, le second comme chef d'escadrons, aa service de la France ; Biackwell alléguait , il est vrai , qu'il était citoyen français ; mais cette affirmation n'avait alors aucune valeur , puisque l'Angleterre n'avait pas encore rompu avec la doctrine de Vallégeance perpétuelle, (Lewis, loc. cit., p. 48; Teichmann, loc. cit., dans la Revue de droit international , t. XI , pp. 479 et suiv.)

(6) Cette lettre a été trouvée dans les archives de lix ville de Hambourg ; Barder, Die Auslieferung der vier politischen Flûchtlinge Napper Tandy, Biackwell j Morris und Peters im Jahre 1799 von Hamhurg an Gross Britannien unler Widerspruch von Frankreich. Leipzig, 1857. Cf. Billot, Traité de l'extradition, Paris, 1874, p. 108; de Vazelhes, Élude sur l'extradition y Paris, 1877, p. 67; A. Weiss, op. cit., p. 154.

(7) Il ne faudrait pas voir un cas d'extradition pour crime politique dans la disposition du traité de paix de Alt-Ranstatt de 1706, en vertu de laquelle Patkul fut livré par l'électeur de Saxe à la vengeance cruelle de Charles XII. Aucun crime ne lui était imputé ; dès lors, son exécution a été un meurtre, et non pas un acte de justice.

(8) Martens, Recueil, I, 641; v. Kamptz , JahrbUcher f. preussisehe Gesetzge^ hung, etc., XXIV (1824), p. 102. Cf. les autres traités cités en ces différents endroits.

(9) Martens, Recueil, VII, 279; v. Kamptz, p. 102.

18 juilK't 1828 (1), et dans le traité entre le Danemark et la Suède du 7 mars 4823 (2). De même, un grand nombre de conventions conclues par la Prusse et par TAutriche stipulent l'extradition des individus coupables du crime de haute trahison (V. notamment les traités sigaés par TAutrichc avec la Sardaigne, le 6 juin 1838 (art. I»'), avec la Suisse, le 14 juillet 1828 (art. 1"), avec la Toscane, le 12 octobre 1829 (art. 1*^% n*>» 1 et 2) (3) (4), et l'article 9, alin. 2, des Actes du congrès de Vienne défend à la République de Gracovie « de donner aucun asyle ou protection à des transfuges , déserteurs ou gens poursuivis par la loi, appartenant aux pays de Tune ou de l'autre des Puissances susdites (Russie, Autriche, Prusse). •

En sens contraire , l'extradition des criminels politiques était loin d'être accordée toujours autrefois. La Suisse, nous l'avons vu, avait refusé de livrer Ludlow au bourreau. Le roi d'Ecosse en avait fait autant pour le prétendant Perkin Warbeck, que réclamait Henri Vil d'Angleterre (5); et la reine Elisabeth avait vainement demandé au roi de France l'extradition de Morgan et de ses complices (6). Ainsi encore, les États généraux des Pays-Bas, en dépit du traité de 1662 que nous avons signalé ci-dessus, refusèrent, en 1687, de remettre à Jacques II le secrétaire privé de Guillaume d'Orange, qui n'avait pas encore été naturalisé hollandais et qui devint plus tard l'évèque Burnet, que les tribunaux d'Ecosse avaient mis hors la loi (7). D'ailleurs les Pays-Bas paraissent en général s'être montrés réfraclaires à l'extradition des criminels politiques; nous en avons un exemple dans le refus opposé, en 1 789, à l'Autriche, qui leur demandait celle d'Hendrick van der Noot, le chef des troubles de Bruxelles (8). — Cependant, sous l'influence de la politique adoptée par la Sainte-Alliance, le Gouvernement hollandais crut devoir renoncer à cette tradition, en concluant,

(1) Billot, op. cit., p. 109.

(2) Naumann , dans la Revue de droit international j II, 179. Cf. Arlia , p. 78.

(3) Ces traités sont reproduits dans Maucher, Handh. des ôsterreich. Strafgesetxes ûber Verbrechen, 1841, I, pp. 233 et suiv.

(4) Suivant le témoignage de ïwiss, Law of nations (l" édit.), t. I, p. 348, plusieurs États américains (Pérou, Mexique et Colombie') ont conclu des traités pour l'extradition des criminels politiques.

(5) Olarke, Law of extradition , London, 1874, p. 20; Beach Lawrence, IV, 372. V., sur V Intercursus magnus de 1497, qui fut invoqué contre Perkin Warbeck, la citation de Bacon rapportée par Clarke, pp. 19 et suiv. Comp. Fiore, Effetti internazionali délie sentenze e degli atti, 1877, II, p. 180, et Fiore et Antoine, op. cit., 1880, p. 294.

(6) Clarke , p. 20.

(7) V., pour plus de détails sur la procédure suivie contre Burnet , Clarke , pp. 21 et suiv.

(8) Gûnther, Europmsches Vœlkerrecht in Friedenszeiten , 1792, II, 347.

en 4847, avec le Hanovre^ un traité l'obligeant à extrader les réfugiés politiques (4), et en livrant^ en 1820, à la France quelques officiers de la 1r« légion de la Seine^ qui s'étaient compromis dans le soulèvement du 19 août (â). La Russie elle-même se refusa^ dans certains cas^ à extrader les auteurs de délits politiques; en 1756 notamment, elle repoussa la demande que le roi de Suède lui avait adressée pour le comte von Hordt; il est vrai que cette décision avait été motivée par rintervention énergique de Frédéric II (3).

Les précédents ne manquent donc pas , soit pour , soit contre l'extradition des criminels politiques; à ceux que nous venons de rapporter on pourrait en ajouter bien d'autres; mais cette revue rétrospective serait dépourvue d'intérêt juridique, et il serait difficile d'y trouver la trace d'un principe.

Après la tourmente révolutionnaire , les grandes Puissances européennes essayèrent encore pendant quelque temps d'utiliser l'extradition comme une arme de guerre contre leurs adversaires politiques. Cependant le souvenir des souffrances et du douloureux exil que la Révolution et les guerres dont elle avait donné le signal avaient apportés à la plupart des dynasties et à leurs plus dévoués défenseurs les amena bientôt à admettre l'asile politique comme un principe tutélaii'e du droit des gens, comme une sauvegarde contre les bouleversements incessants dont est faite l'histoire des peuples.

Dès 1815, ce principe nouveau apparaît en Angleterre, où il est proclamé dans un discours retentissant prononcé par sir James Mackintosh , contre l'extradition de réfugiés espagnols par le gouverneur de Gibraltar (4) ; il trouve sa formule précise dans une note de Ganning en 1825 (5), et, la même année, on le voit appliqué à la Russie, par le refus de lui livrer l'un des auteurs du soulèvement de Saint- Pétersbourg (6). Le Gouvernement des Pays-Bas agit de même, à différentes reprises, vis-à-vis de l'Espagne.

C'est dans l'étude déjà souvent citée par nous de Provô Kluit qu'a été énoncée pour la première fois sur le continent, en 1829, la doctrine

(t) Le Clercq (Siegenbeck) , De transfugis reddendis, Leyden, 1823 , p. 43.

(2) Kluit, pp. 24 et 85.

(3) Moser, Versuch, B. 9, c. 3, § 4 (VI, 466), et Kluit, p. 63.

(4) Lewis , p. 46.

(5) Beach Lawrence {Commentaire ^ IV, 378).

(6) BiUot, p. 108 ; Teichmann , Revue de droit international ^ t. XI, 480. Dans la Correspondence respecting the expulsion of certain Cuhan refugees from Gibraltar, presented to Parliament December 1882, p. 71, se trouve citée une instruction adressée, le l" octobre 1831, au gouverneur de Gibraltar, pour lui défendre d'expulser de la forteresse les sujets espagnols ayant eu des démêlés politiques avec leur Gouvernement.

de la non-extradition des réfugiés politiques (1); mais cet auteur prend ses vœux pour une réalité, lorsqu'il émet cette affirmation évidemment erronée pour son temps et même contredite par la suite de ses développements, que : < Univers» tamen civitates ejusmodi politicis criminibus accusatorum profugorum deditionem recusare soient.» A la vérité, il n'y avait alors, sur le point qui nous occupe, de pratique constante dans aucun État de l'Europe. Si, dès 1802, M. de Bonald (2) se déclare opposé à l'extradition pour délits politiques, dix ans plus tard deux éminents criminalistes français, Garnot en 1812 (3) et Legraverend en 1816 (4), sont loin de la condamner.

C'est évidemment à la suite de l'épopée napoléonienne que la doctrine de la non-extradition pour crimes politiques se fit jour en Allemagne. On la trouve exprimée pour la première fois peut-être dans Schmalz : < Admettre, dans une vue de justice absolue, que tout crime de nature à compromettre la sécurité publique doit être soumis à l'extraditicm , n'est-ce pas permettre à la politique, qui est parfois injuste, d'arracher l'innocent de sa retraite et d'enlever ainsi à la liberté son dernier et triste refuge, la fuite (5)? "* De même encore Tittmann professe que « l'extradition ne doit pas être facilement appliquée à des manifestations imprudentes : par exemple à des épigrammes dirigées contre le système constitutionnel ou contre les institutions politiques d'un État (étranger) (6). > Mais c'est à la France qu'il était réservé de faire descendre ces idées du domaine de la théorie dans celui de la pratique, sous le Gouvernement d'un roi qui avait passé dans l'exil la plus grande partie de sa vie et à qui les deux hémisphères avaient donné asile tour à tour (7). Dès avant la révolution de Juillet , ce résultat avait été préparé moins encore par la campagne entreprise dans le Parlement par Benjamin Constant et dans la presse par Le Constitutionnel, que par un scandaleux abus de confiance dont le Gouvernement napolitain s'était rendu coupable. Un officier napolitain , affilié à la secte des carbonari , Antonio Galotti ,

(1) V. notamment pp. 79 et suiv.

(2) Législation primitive, 1. II, ch. 17, g 6 (t. Il, p. 106) ; « L'extradition ne doit pas être accordée pour des délits locaux et politiques , et si le droit d'asile n'est pas attaché aux temples, l'univers entier est un temple pour l'homme infortuné. »

(31 De l'instruction criminelle, 1 , p. 53 : « Lorsqu'il s'agit d'un crime d'État, l'extradition ne se refuse jamais, si les Puissances ne sont pas en guerre. »

(4) Traité de la législation criminelle en France , I, p. 85.

(5) SchniaU , Europ. Vœlkerrecht^ 1817.

(6) Tittmann , Handhuch der Strafrechtswissenschaft und dcr deutschen Slrafge" setzkimde (2« cdit.), 1822, 1" partie, g 32.

(7) IJoscus, loc, cit., p. 1048, est trop absolu lorsqu'il dit que la non-extradition pour délits politiques ne remonte guère qu'à 1830.

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avait pris part à la révolution de 1820. Condamné par contumace à la peine de mort^ après la restauration des Bourbons, il s'enfuit en Corse. Le ministre napolitain à Paris, le prince Gastelciala, requit alors son extradition, basant sa demande sur une accusation de vol et de violence envers les personnes et prenant en même temps, vis-àvis du Gouvernement français , rengagement formel d'écarter de la sentence à intervenir toute préoccupation politique. L'extradition fut accordée sur cette assurance; mais elle fut retirée, même avant l'arrivée de Galotti à Naples, sur l'avis que, malgré les engagements pris par le ministre, les faits incriminés n'étaient en réalité que des faits politiques. Ce contre-ordre arriva trop tard ; Galotti se trouvait déjà entre les mains du Gouvernement napolitain, qui refusa de le rendre. Mais, à la suite d'une interpellation faite à la Chambre des députés française, le 9 juillet 1829, le cabinet Martiguac insista pour obtenir sa remise, en appuyant ses réclamations de l'envoi d'une escadre de guerre dans les eaux napolitaines. En présence de cette démonstration, le Gouvernement de Naples se contenta d'infliger à Galotti la peine de la déportation pour dix ans (14 octobre 1829). Le cabinet Polignac ne se désintéressa pas d'ailleurs du sort de Galotti, et, en octobre 1830, le roi Louis-Philippe fut assez heureux pour obtenir sa mise en liberté (1).

Il est probable que cet incident pénible fut pour quelque chose dans la mesure précipitée et d'ailleurs injustifiable que prit le Gouvernement français immédiatement après la révolution de Juillet, au commencement de 1831, de ne plus demander et de ne plus accorder à l'avenir aucune extradition, mesure qui devait aboutir à la dénonciation du traité d'extradition précédemment conclu avec la Suisse (2).

Bientôt après, cependant, le gouvernement français reconnut combien il y avait d'inconvénients à renoncer d'une manière absolue à l'extradition; et il proposa à la Suisse, le 5 juin 1832, de remettre en vigueur les stipulations du 18 juillet 1828, tout en excluant les crimes contre la sûreté de l'État de la liste des faits passibles d'extradition. Le Conseil fédéral accéda à cette proposition , et le nouveau traité ,

(1) Nestor Treitt, dans le Report from the sélect Committee on Extradition, 1868, p. 161. Cf. la narration moins exacte de M. Stansfeld, dans le Report, qu. 1332.

(2) Mangin , Traité de l'action publique et de l'action civile en matière criminelle , n® 74 (I, p. 144 de l'édition de 1837). D'après M. Seruzier, Examen du projet de loi sur l'extradition f Paris, 1880, p. 9, cette décision du Conseil des ministres fut prise au mois de février 1831 et communiquée, paraît-il, le 8 avril 1831, par M. Sebastiani, alors ministre des affaires étrangères, aux envoyés français près les Puissances avec lesquelles la France avait conclu des traités d'extradition. Il n'indique pas le lien qui très vraisemblablement existe entre l'incident Galotti et cette décision , qui , de la sorte, resterait inexplicable.

modifié dans le sens ci-dessus indiqué, devint exécutoire à partir du 30 septembre 4 833 (1 ).

(l) Cf. les explications échangées entre le Conseil fédéral et l'ambassadeur français près la République helvétique, dans Billot, op, cit., pp. 109 et suiv.