CHAPITRE IV

Développement du principe de la non^extradition des criminels politiques à partir de 1830.

L'exclusion des délits politiques de la liste des faits passibles d'extraditioQ dans les traités conclus ou à conclure (1) était pleinement suffisante pour protéger Tauteur d'un crime exclusivement politique; mais il n'en était pas de même pour l'individu coupable d'un crime matériellement ou moralement connexe à une infraction politique. Dans la crainte qu'un individu extradé , comme Galotti , sous couleur d'un crime de droit commun , ne se voie reprocher ensuite que des faits exclusivement politiques, la loi belge du 4®r octobre 1833 soumet à la clause suivante la conclusion de tous les traités généraux et de toutes les conventions particulières d'extradition : c II sera expressément stipulé que l'étranger ne pourra être poursuivi ou puni pour aucun délit politique antérieur à l'extradition ni pour aucun fait

(l) Aucun traité, à notre connaissance, ne fait figurer aujourd'hui, au nombre des faits passibles d'extradition . le crime de haute trahison ou toute autre infraction politique, si ce n'est le traité suédo-danois de 1823 , mentionné par Naumann dans la Bévue de droit international, t. II, p. 179; cependant Goos (Den danshe Strafferetf Kjôbenhavn, 1878, II, 126) passe ce document sous silence, ce qui nous donne à penser qu'il a cessé d'être en vigueur. D'ailleurs, Naumann lui-même reconnaît que, dans les rapports de ces deux États«, l'extradition pour crime de haute trahison serait de bonne heure tombée en désuétude. Il est donc vrai de dire que tous les traités d'extradition en vigueur excluent aujourd'hui . au moins par leur silence, les délits politiques spéciaux. Une exclusion expresse se trouve formulée dans le plus grand nombre, et il n'en est autrement que dans quelques traités déjà anciens, conclus par les États-Unis de l'Amérique du Nord avec la Grande-Bretagne en 1842, avec la Prusse en 1852, avec la Bavière en 1853, avec l'Autriche en 1856 , dans ceux conclus par le Danemark avec la Russie en 1866 et avec les Pays-Bas en 1877 (Goos, op. cit., II, 126), dans le traité entre la Russie et la Suède renouvelé en 1860, et dont les dispositions d'ailleurs ne sont pas rapportées dans le projet de Code pénal russe. Cf. Naumann, loc. cit.\ Tcichmann, op. cit., XI, 479; Stieglitz, Étude sur l'extradition, Paris, 1873, p. 91 ; Calvo, II, § 1247.

connexe à un semblable délit (4)> ' ^^ ^^^^ clause a trouvé pldce^ peu de temps après ^ dans le traité franco-belge du 22 novembre 1834 (2). Elle ne pare pas cependant à toute difficulté. Sans doute^ elle met obstacle à toute poursuite dirigée contre l'extradé sur le territoire de rÉtat requérant, à raison d'une infraction politique qui serait matériellement connexe à un crime de droit commun; mais elle ne résout pas la question de savoir si l'État requis est obligé d'extrader dans le cas où il n'existe qu'une connexité morale entre le fait politique et le crime de droitcommun, dans l'hypothèse, par exemple, où celui-ci n'est qu'un moyen d'arriver à commettre celui-là.

En effet, il semble que, pour que l'extradition puisse avoir lieu, il suffise que le fait incriminé présente en drojt les canctères d'un crime de droit commun, alors même que, par quelques-uns de ses côtés, il toucherait à la politique (3). Le doute disparaît d'ailleurs par l'effet d'une clause précédant celle dont il vient d'être question , et d'après laquelle « les crimes et délits politiques sont exceptés de la présente convention. » Étant donné que les délits politiques ne figurent pas dans les traités au nombre des faits auxquels l'extradition s'applique, et qu'en principe l'extradition n'est obligatoire que pour les faits expressément prévus, cette disposition ne peut signifier qu'une chose : c'est que, quand un délit qui, de sa nature, serait passible d'extradition se présente à l'État requis avec un caractère politique , celui-ci n'est pas tenu de livrer le coupable. Une clause semblable se retrouve dans le traité franco-sarde du 23 mai 1838 (4), d'où elle a passé, sans changement appréciable, dans la plupart des conventions postérieures. Son principe est également affirmé comme devant servir de règle pour les extraditions futures, dans la loi anglaise de 1870 (33 a. 34, Vict. c. 52) (5), dans le projet de loi sur l'extradition soumis par

(1) Goddyn et Mahiels, Le droit criminel belge au point de vue international , Bruxelles ^1880, p. 269.

(2) Billot, p. 111. La nouvelle loi d'extradition belge du 15 mars 1874 a maintenu, dans son article 12, cette disposition de la loi de 1833. (Goddyn et Mahiels, loc. cit.)

(3) Sur la connexité matërielle et morale , v. ci-après, chap. VII.

(4) Billot, p. 111.

(5) Sect. 3, 1° : « A fugitive cri minai shall not be surrendered, if the oflfence in respect of which his surrender is demanded is one of a political character, or if he prove to the satisfaction of the police magistrate or the court , before whom he is brought on haheas corpus^ or to the secretary of state , that the réquisition for his surrender has in fact been made with a view to try or punish him for an oflfence of a political character. » — 2« « A fugitive criminal shall not be surrendered to a foreign state, unless provision is made by the law of that state ; or by arrangement, that the fugitive criminal shall not, until he has been restored or had an opportunity of returning to Her Majesty's dominions, be detained or tried in that

M. Dufaure au Sénat français au mois de mai 1878 (1)^ et dans le projet de Code pénal italien (^). En sens contraire , on a contesté , lors^ de la discussion de la loi néerlandaise sur Textradition du 6 avril 4875^ que le Gouvernement dût s'interdire la faculté de livrer les criminels politiques (3).

La dififérence qui existe entre le cas où le traité se contente de passer sous silence le délit politique et le cas où il le fait bénéficier d'une exclusion formelle apparaît clairement, si l'on compare la situation qui est faite aux délits politiques^ d'une part, et aux délits professionnels des fonctionnaires^ de l'autre, au point de vue de l'extradition. Ceux-ci ne figurent pas d'ordinaire au nombre des faits que les traités déclarent passibles d'extradition; mais aucun traité ne va jusqu'à dire en toutes lettres que l'extradition ne peut être accordée en pareil cas. 11 en résulte que, quand un fonctionnaire s'est rendu coupable d'un acte qui présente en même temps les caractères d'un délit professionnel et ceux d'un délit de droit commun, il peut et doit, dans tous les cas, être livré à raison des attentats contre les personnes, ou contre la liberté individuelle , ou des dénonciations calomnieuses qui s'y rattachent. Un petit nombre de traités seulement repoussent, — et encore d'une manière indirecte , — l'extradition d'un fonctionnaire coupable d'attentats à la liberté individuelle ou à l'inviolabilité de domicile. Tel est le cas des traités franco-belge de 1874, italo-belge de 1875 , belgo-allemand de 1874, hispano-allemand de 1878, qui énumèrent, parmi les faits auxquels l'extradition s'applique, < les attentats à la liberté individuelle et à l'inviolabilité du domicile, commis par des particuliers. » D'où, par a contrario^ il résulte que les mêmes faits, commis par des fonctionnaires, jouissent d'une immunité. — D'autres traités, qui ne reproduisent pas la disposition ci-dessus rapportée, autorisent l'extradition du fonctionnaire qui a commis un attentat à la liberté individuelle, mais avec cette réserve qu'il ne sera

foreign state for any oflfence committed prior to his surrender other than the extradition crime proved by the facts on which the surrender is grounded. »

(1) Journal officiel du t6 mai 1878. Le môme principe était déjà formulé dans la circulaire adressée, le 5 avril 1841 , aux procureurs généraux, par M. Martin du Nord, garde des sceaux (Billot, p. 417).

(2) Projet Vigliani de 1874, art. 9, § 2. Projet Mancini de 1876, môme article : « L'estradizione dello straniero non pu5 essere ne oflferta ne consentita se non per ordine del governo del re e non è mai ammessa per reaio politico ne per fatii connessi col medesimo.

(3) Coninck-Liefsting, loc. cit., pp. 6 et suiv. On peut rattacher à cette opposition ce fait que, à une époque récente, les Pays-Bas ont encore conclu des traités dans lesquels les délits politiques ne sont pas formellement exceptes do Textradition.

32 LB DROIT d'extradition

puni qu'à raison de cet attentat, et non à raison de Tabus qu'il a fait de l*autorité dont il est investi (traité de 1875 entre la France et le Luxembourg; traité de 1874 entre TEmpire allemand et la Suisse; traité de 1869 entre T Autriche-Hongrie et ritalie).

Pendant longtemps, les Puissances conservatrices de TEurope centrale se sont montrées hostiles à Texclusion des délits politiques ; mais, après 1848, toutes les résistances ont abdiqué (1).

Les décisions fédérales du 5 juillet 1832 et du 18 août 1836 obligeaient les divers États composant la Confédération germanique à extrader tout individu accusé d'avoir commis à l'étranger un attentat politique contre Tun d'eux; cette obligation n'a pas survécu, dans les rapports de l'Autriche et de l'Allemagne, à la dissolution violente de la Confédération (2).

Les relations des États allemands entre eux furent, pendant quelque temps, gouvernées en cette matière par la loi du 21 juin iSQ9 (Rechtshilfegesetz), % 25; plus tard, la promulgation d'un Code pénal et d'un Code d'instruction criminelle communs à tous les États de l'Empire rendirent applicables aux crimes, même politiques, commis dans toute l'étendue de l'Allemagne, les règles généniles relatives aux crimes commis sur le territoire national (Inland) , et la question de savoir si l'extradition doit être accordée à raison d'infractions politiques disparut ainsi d'elle-même (3). Peut-être l'extradition du comte Teleki, opérée le 21 décembre 1860, par la Saxe au profit de l'Autriche, a-t-elle été la dernière application des décisions fédérales cidessus mentionnées (4).

De même, la convention intervenue entre l'Autriche, la Prusse et la Russie, en vue d'assurer l'extradition réciproque des individus inculpés d'un crime de haute trahison, de lèse-majesté ou d'un acte insurrectionnel à main armée contre l'une de ces trois Puissances, convention promulguée en Autriche par lettres patentes du 4 janvier 1834, no 2637, J. G. S., et en Prusse, par lettres patentes du 15 mars 1834, G. S., p. 21, était, depuis longtemps déjà, tombée en désuétude. D'ail-

(1) On lira avec intérêt un remarquable article publié par M. F. v. Gentz dans l'Observateur autrichien, n" 36, de 1824, et une dissertation de Kamptz, Annuaire de législation prussienne, XXIV (1824) , pp. 90 et suiv. On y trouve également reproduit, pp. 94 et suiv., l'article ci-dessus mentionné de l'Observateur.

(2) Cf. la circulaire du ministre de la justice autrichien du 7 décembre 1870, n° 14158, dans Starr, Die Rechtshilfe in Œsterreich gegeniiber dem Auslande^ 279, et aussi Hetzer, Deutsche Auslieferungsvertrdge y pp. 1 et 39.

(3) Cf. les motifs du projet de loi d'organisation judiciaire allemande, §§ 133 et suiv. (§§ 157 et suiv. de la loi) , et fletzer, op. cit., p. 2.

(4) Cf. Ott, dans son édition du Droit des gens de Klûber, p. 87, note; Beach Lawrence, IV, 375, rapporte le cas du comte Teleki , en l'appelant par erreur Felkè.

leurs, le traité austro-russe de 1874, article 4, Ta expressément abrogée dans les rapports de ces deux Empires; et, ce qui prouve que la Prusse ne la considère plus comme étant en vigueur, c'est qu'elle ne figure pas dans la liste officielle des traités d'extradition allemands, publiée à Berlin en 1875(1),

En août 1849, TAutriche et la Russie, s'appuyant encore sur les traités de Passarow^itz (1718), de Belgrade (1739), de Kutschuk-Kainardji (1774), de Sistow^a (1793), ont réclamé de la Porte l'extradition ds cinq mille sujets autrichiens ou russes qui, après la défaite de l'insurrection hongroise, s'étaient réfugiés sur le sol ottoman, ou tout au moins celle des chefs du mouvement.

La Porte refusa d'accueillir cette demande. En effet, le traité de Kainardji, article 2, donne à l'État requis le choix, soit de livrer les auteurs d'un crime capital, d'une rébellion ou d'un acte de haute trahison, qui se sont réfugiés sur son territoire, soit de les en expulser. Quant aux traités de Passarowitz (art. 14) et de Belgrade (art. 18), fondés sur une conception de la justice pénale très différente de celle qui a cours aujourd'hui, puisqu'elle donne au pouvoir exécutif le droit d'infliger des peines arbitraires en dehors de toute disposition légale, ils interdisaient seulement aux Puissances contractantes d'accorder refuge et protection aux malfaiteurs, aux rebelles, aux mécontents, et les obligeaient, au contraire, à leur appliquer, comme à tout autre brigand, et quelle que fût leur nationalité, la peine qu'ils avaient méritée, s'ils venaient à être saisis sur leur territoire (2).

Le Gouvernement ottoman ayant invoqué, à l'appui de son refus, les règles qui avaient présidé aux traités conclus par l'Angleterre et par la France, l'Autriche et la Russie n'insistèrent pas pour obtenir l'extradition des réfugiés, et se contentèrent de l'internement, en Asie Mineure, des chefs du soulèvement (3).

C'est au cours des négociations auxquelles cet incident donna lieu que lord Palmerston porta, dans une note identique adressée, le 6 oc-

(1) Decker. Cf. Hetzer, op. cit., pp. 39 et 42.

(2) « Maneat porro illicitum , futuris quoque temporibus receptaculuin vel fomentum dare malis hominibus, rebellibus subditis aut maie contentis, sed ejusmodi homines et omiies praedones, raptores , etiamsi alterius partis subditi sint, quos in ditione sua deprehenderint, merito suppiicio afficere utraque pars adstricta sit. » Traite de Belf^rade du 18 septembre 1739, art. 18 (Wenk, Codex juris gentium, 1, 351). Vesque v. Pûttlingen, Handbuch des in Œsterreich-Ungarn geltenden internationalen Privatrechts. Wien, 1878, p. 549, reconnaît que ce traité n'impose aux Puissances contractantes aucune obligation d'extrader, et, en cela, il se rencontre avec Starr, loc. cit., p. 335, qui affirme qu'il n'existe aucun traité d'extradition entre l'Autriche et la Turquie.

(3) La Porte avait de même refusé, en 1718 , l'extradition du jeune Râkôczy et consenti seulement à son internement (Krones, Geschichte Œsterreichs, IV, 120).

tobre 1849, aux représentants de l'Angleterre à Saint-Pétersbourg et à Vienne, son jugement célèbre sur l'extradition des criminels politiques : c If there is one rule^ which more than another bas been observed in modem times by ail independent states^ both great and small^ of the civilized world, it is the rule, not to deliver uppolitical refugees, uniess the state is bound to do so by the positive obligations of a treaty ; and Her Majesty's goveVnment believe that such treaty engagements are few — if indeed any such exist. The laws of hospitality, the dictâtes of humanity, the gênerai feelings of mankind, forbid such surrenders ; and any independent Government, which of its own free will were to make such a surrender , would be deservedly and universally stigmatizcd as degrated and dishonoured (4). »

Sans doute^ Fanathème ainsi formulé par Palmerston contre l'extradition appliquée aux délits politiques était en contradiction avec les idées qui prévalaient alors dans les conseils des grandes Puissances continentales; mais le jugement porté par Tillustre homme d'État anglais devançait l'opinion de ses contemporains, et ne devait pas tarder h devenir un axiome du droit des gens.

Tous les États s'accordent aujourd'hui à reconnaître que l'extradition n'est obligatoire que pour les crimes de droit commun. À peine un doute pourrait-il surgir à propos des traités conclus entre la France et le Pérou, d'une part, entre l'Italie et la République de Saint-Marin, de l'autre. Par le premier, qui porte la date du 30 septembre 4874, et qui a été promulgué en France le 22 janvier 4876 (2), le Gouvernement péruvien prend l'engagement, tout au moins singulier, d'accorder l'extradition à la France (art 2, n© 23), « à raison de l'évasion des individus transportés à la Guyane ou 5 la Nouvelle-Calédonie » , alors que quelques-unes des colonies pénitentiaires de la Nouvelle- Calédonie, celles de la presqu'île Ducos, de l'île des Pins et de l'île Mare, aux termes de la loi du 23 mars 4872 (3), sont spécialement destinées à recevoir les déportés politiques. Il est vrai que l'article 7 de ce traité contient la clause ordinaire : « Les crimes et délits politiques sont exceptés de la présente convention. » Mais est-il possible

(1) Correspondence respecting refugees from Hungary vJithin the Turkish dominionê presented to Parliamenty February 28^ 1851 , n° 19 and 20. — La circonstance que le Gouvernement autrichien aurait demandé l'extradition de Kossuth, parce qu'il était soupçonné d'avoir dérobé les insignes royaux de Hongrie, n'est pas relatée dans cette correspondance, et, si elle avait été vérifiée, on aurait peine à comprendre que lord Palmerston eût laissé échapper un argument aussi sérieux contre la mala fides qui avait présidé à la demande des grandes Puissances alliées. Cf. Report on extradition f qu. 493, et L. Renault, Les crimes politiques y p. 16.

(2) Voir ce traité dans Fiore et Antoine, p. 894.

(3) Cf. Ortolan, Eléments du droit pénal, 1875, t. II, p. 124, n° 1523.

de dire que le déporté politique commet^ en prenant la fuite, une infraction présentant un caractère politique; que^ dès lors^ la règle posée dans l'article 7 limite celle de Tarticle 2, n° 23?

On peut également se demander si le traité d'extradition intervenu entre TUalie et la République de Saint-Marin, à la date du 4 mai 486 , De doit pas être considéré comme obligeant les États contractants à se livrer les criminels politiques (4). A la rigueur, cette solution se comprendrait à cause de la situation géographique de la Principauté et des rapports politiques qu'elle entretient avec Tltalie.

Mais, en dehors de ces cas, l'extradition pour délits politiques ne serait pas accordée dans les rapports de deux États dont leB traités ne contiendraient môme à leur égard aucune exclusion expresse (V. cidessus, la note initiale du présent chap. IV). C'est ainsi encore que la disposition du § 39 du Code pénal autrichien, qui oblige les autorités impériales à offrir l'extradition du malfaiteur étranger réfugié sur leur territoire, doit être entendue comme se référant uniquement aux infractions de droit commun {%).

Le premier traité autrichien qui ait exclu formellement les délits politiques est celui que l'Autriche a conclu avec la Belgique en 1853, et qui, d'ailleurs, n'est plus en vigueur; il suf6t, pour s'en rendre compte, de le comparer avec le traité austro-néerlandais de 1852, qui a également cessé d'être applicable.

La Prusse avait devancé sa voisine , car, à une époque bien antérieure, on trouve^dans ses traités d'extradition une clause d'exception pour les délits politiques : il en était ainsi notamment dans ceux conclus en 1836 avec la Belgique (3) , en 1845 avec la France, en 1850 avec les Pays-Bas (4). Une clause analogue se rencontre dans tous les traités actuellement en vigueur conclus par l'Empire allemand , par la Grande-Bretagne et par l'Autriche, à Texception de ceux avec les États-Unis d'Amérique, dans tous les traités belges, italiens, si ce n'est avec la Chine, et français, si ce n'est avec la Chine, Siam, l'Annam et les Ho vas. Encore ces dernières exceptions tiennent-elles uniquement à ce motif qu'il eût été difficile de faire comprendre à des Gouvernements presque barbares la raison et l'étendue de l'immunité dont jouissent les délits politiques. Il est probable que l'Italie et la France n'hésiteraient pas k leur refuser l'extradition de réfugiés poli- Ci) Cf. Arlia, p. 21.

(2) Vesque v. Pûttlingen, p. 518.

(3) V. Bar, Internationales Privatrecht , p. 595, note 11.

(4) Cf. ces deux derniers traités dans la liste officielle des traités allemands d'extradition (Berlin, Decker, 1875, pp. 96 et 109). Quant au traité entre la Belgique et la Prusse, il a été abrogé par la conclusion d'un nouveau traité entre la Belgique et TËmpire allemand.

36 LE DROIT d'extradition APPLIQUA: AUX DÉLITS POLITIQUES.

tiques (1); TAngleterre a agi ainsi avec la Chine , bien que le traité de Tientsin ne contienne aucune exclusion formelle pour les délits politiques. Il est donc vrai de dire que le droit commun des États civilisés s'oppose aujourd'hui à l'extradition des crimes politiques (2).

(1) Fiore et Antoine, ùp, cii.y p. 590.

(2) V. cependant DoUmann (5laa(stD0fe«r&uc/i v. Bluntschli und Brater, I, %>" Auslieferung),