en 1895 29.762.000 en

Les diverses appréciations que l’on vient de lire sur le mode d’exploitation du Congo dénotent l’hostilité qui animait les esprits au début du xx£® siècle. Les attaques contre l’Administration de l'Etat indépendant devinrent si vives que le roi Léopold dut en tenir compte. Aussi, le 23 juillet 1904, ül institua une Commission chargée d’enquêter sur les faits incriminés. Le rapport fut publié en 1906 et montra la nécessité de réformes profondes et le roi promulgua divers décrets. Celui du 3 juin 1906 définit les terres occupées par les indigènes. et prit toute une série de mesures pour consacrer leurs droits. Celui du 12 septembre 1906 enleva aux compagnies concessionnaires le droit d’exploiter les territoires concédés qui passe à l’Etat à la charge de livrer aux compagnies le caoutchouc à quatre francs le kilo. L’impôt était mieux défini, il

était de six franes au minimum et de vingt-quatre francs au

maximum. Le nombre d'heures correspondant à l'impôt ne -

doit pas dépasser quarante heures par mois. Enfin, des mesures étaient prises pour que le système des équivalences ne donna plus lieu à des appréciations arbitraires. On pouvait s'acquitter en argent, en produits ou en travail. « C'était 1à d’incontestables adoucissements au régime antérieur, estime M. Vandervelde, plus d'impôt en pagayage, plus de fourniture de volailles ou de chèvres aux agents de l'Etat, plus de délégation aux sociétés commerciales du droit de percevoir l'impôt. Mais, pour les fournitures de poisson, pour le portage, pour la récolte des produits du domaine, la loi des quarante heures reste debout ».

En même temps qu’il promulguait ces décrets, le roi Léopold

s’engageait, dans une lettre adressée à ses secrétaires généraux, à prévenir la Belgique quand le moment serait venu de procéder à l’annexion. Il stipulait également que le Congo devait être un bien inaliénable entre les mains des belges et qu’en prenant possession de la souveraineté du Congo, le légataire devrait respecter la fondation de la Couronne. Certains passages de cette lettre parlaient de la situation internationale de l'Etat indépendant, mais faisaient abstraction du droit de préférence de la France. Le gouvernement de la République fit demander des explications à Bruxelles. Il ne semble pas toutefois qu’une négociation véritable s’en soit alors suivie. Le point ne paraît pas mériter d’ailleurs d’être éclairci car la question devait se poser peu de temps après.

Éneffet, à la suite des révélations de la Commission d’enquête, les Chambres belges se saisirent de la question du Congo et le roi souverain dut promettre de déposer un projet d’annexion. :

Le 28 novembre 1907, le traité d’annexion de l'Etat indé-

pendant à la Belgique était signé par le représentant des deux puissances. Et le 4 décembre 1907, M. de Trooz, président du Conseil des Ministres, déposait sur le bureau @e la Chambre un projet de loi tendant à sa ratification. Celui-ci fut renvoyé à la Commission dite des XVI, instituée en 1906 pour préparer la loi coloniale prévue en 1894 et 1901 ainsi que les conditions de l'annexion dont on parlait depuis plus de dix ans et qui pouvait se réaliser depuis 1901. Le peu d’empressement témoigné par la Belgique pour faire aboutir ce projet témoigne que ni l'Etat indépendant ni le gouvernement belge n’étaient pressés de sortir de cette situation provisoire et d'aborder des problèmes irritants. Mais, deux événements vinrent modifier cet état de choses. M. de Trooz mourut et fut remplacé par M. Schollaert, partisan de l’annexion qui toutefois avait pesé les inconvénients du maintien du domaine de la Couronne ; d’autre part, le gouvernement anglais prenait résolument position et réclamait une solution immédiate.

« Mon gouvernement, dit le roi Edouard VIT à l’ouverture solennelle du Parlement britannique, a la pleine conscience de la grande inquiétude qui a été ressentie au sujet du traitement qui est infligé à la population indigène du Congo. L’unique désir de mon gouvernement est de voir le gouvernement du Congo administrer l'Etat avec humanité et conformément à l'esprit de l’acte de Berlin. J’ai la confiance que les négociations actuellement en cours entre le souverain de l'Etat indépendant et le gouvernement belge produiront ce résultat ». Cette attitude du roi d'Angleterre ne fut pas sans impressionner profondément les belges. On pensa que, si une solution n’intervenait pas à assez brève échéance, ces protestations contre un état de choses représenté à l’étranger comme grave cesseraient d’être verbales et se traduiraient par une intervention des puissances ou de quelques-unes d’entre elles,

La déclaration du souverain anglais qui avait été précédée de nombreuses discussions au Parlement, fut suivie de discussions nouvelles à la Chambre des Communes et à la Chambre des Lords. Un livre blanc fut publié, où on dénonçait les actes de brutalité qui avaient été commis au Congo contre les indigènes. Sir Edward Grey, Ministre des Affaires Etrangères, déclara le 26 février au cours d’un débat à la Chambre des Communes : «Je ne puis croire que le Parlement belge consentirait à endosser la responsabilité du gouvernement du Congo dans l’état où celui-ci se trouve présentement, si ce n’était pour avoir un droit de contrôle réel et absolu. Et je déclare sans embage, pour ce qui nous concerne, que tout semblant de transfert de ce genre, qui laisserait le contrôle effectif au pouvoir des autorités actuelles, ne serait point considéré par nous * comme donnant une garantie satisfaisante du respect des droits conférés par les traités. Ce que nous envisageons, lorsque nous parlons de la solution belge, c’est un transfert clair et intégral, assurant un contrôle parlementaire effectif et absolu ».

Il fallait donc aboutir, et aboutir rapidement. Or, une des grandes objections que formulaient les anti-annexionnistes était le maintien de la fondation de la Couronne, condition sine qua non mise à l’annexion par le roi Léopold dans le codicille de 1906. Après de nombreux pourparlers, et sur la pression de l'Angleterre, qui ne voulait à aucun prix son maintien, elle fut supprimée le 5 mars 1908. Le projet de ratification. du traité d’annexion fut voté le 20 août 1908 et le 18 octobre 1908 la promulgation en était faite.

Le roi Léopold ne pouvait plus, comme il l'avait fait jusqu’alors, tergiverser sur la question du droit de préférence. A différentes reprises, il était arrivé à ne pas le préciser mais de nouveaux atermoiements ne lui étaient plus permis. De deux maux, il choisissait le moindre, S'il souserivait à l’an-

nexion, il devait résoudre les difficultés avec la France ; s’il ne le faisait pas, les grandes puissances, l’Angleterre, l’Allemagne et les Etats-Unis allaient intervenir. Celles-ci prétendaient que l'Administration congolaise s’était faite en violation du traité de Berlin et réclamaient l’arbitrage prévu par cet acte. Mieux valait discuter avec une seule puissance qu'avec plusieurs. Aussi, les négociations aboutirent-elles rapidement au sujet du droit de préférence. On convint de s’en tenir simplement aux termes de larrangement de 1895 devenu caduc « en droit puisque l’une des parties contractantes, la Belgique n’avait pas capacité d'engager l'Etat du Congo et puisque celui-ci n’était pas lié par ce traité, la France n’était plus engagée, mais le traité conservait néanmoins - toute la valeur d’un engagement moral pris par la Belgique aussi bien que par nous (1) ». ï

L'accord fut signé le 23 décembre 1908 à Bruxelles, par M. Davignon, Ministre des Affaires Etrangères de Belgique, M. Beau, Ministre de France en Belgique et M. Emile Gentil, ancien commissaire général au Congo français.

Voici le texte de cet arrangement :

Arrangement portant règlement du droit de préférence de la France sur les territoires de l'Etat du Congo.

Considérant qu’en vertu des lettres échangées les 23, 24 avril 1884, entre M. Strauch, président de l’Association internationale du Congo, et M. Jules Ferry, président du Conseil et Ministre des Affaires Etrangères de la République française, un droit de préférence a été assuré à la France pour le cas où l'Association serait amenée un jour à réaliser ses possessions ; que ce droit de préférence a été maintenu lorsque

( ) Rapport de M. Pichon au Sénat.

VEtat indépendant du Congo a remplacé l'Association internationale.

Considérant qu’à la suite du transfert à la Belgique des possessions de l'Etat indépendant du Congo, en vertu du traité de cession du 28 novembre 1907 et de l'acte additionnel à ce traité en date du 5 mars 1908, le gouvernement belge se trouve substitué à l'obligation contractée sous ce rapport par le gouvernement du dit Etat.

Les soussignés sont convenus des dispositions suivantes qui règleront désormais le droit de préférence de la France à Pégard de la colonie belge du Congo.

ARTICLE 1. — Le gouvernement belge reconnaît à la France un droit de préférence sur ses possessions congolaises, en cas d’aliénation de celles-ci à titre onéreux, en tout ou en partie.

Donneront également ouverture au droit de préférence de la France et feront, par süite, l’objet d’une négociation préalable entre le gouvernement dela République française et le gouvernement belge, tout échange des territoires congolais avec une puissance étrangère ; toute concession, toute location des dits territoires, en tout ou en partie, aux mains d’un Etat étranger ou d’une compagnie étrangère investie de droits de souveraineté.

ARTICLE 2. — Le gouvernement belge déclare qu’il ne sera jamais fait de cession à titre gratuit, de tout ou partie de ces mêmes possessions.

ARTICLE 3. — Les dispositions prévues aux articles ci-dessus s'appliquent à la totalité des territoires du Congo belge.

La France obtenait également une rectification de frontières avantageuse entre Manyanga et l'Océan Atlantique et dans le Stanleypool où elle acquérait l’île Bamou tout entière. Elle se faisait également octroyer des tarifs réduits sur les chemins de

fer du Congo. Le riz notamment bénéficiait d’une réduction de tarif de 76 0/0 ; les fers, fontes, aciers et les matériaux de construction d’une de 40 0/0.

Le projet de loi portant ratification du traité fut déposé à la Chambre des députés le 3 juin 1909. Le gouvernement belge prenait de son côté des dispositions analogues. Mais, aucun des deux Parlements ne statua immédiatement. D'autre part, des élections législatives générales eurent lieu au printemps 1910. Le projet de loi étant devenu caduc, un autre dépôt s’imposait. Les deux Chambres belges votèrent la ratification les 23 et 29 décembre 1910. En France, la Chambre des députés vota le projet de loi le 11 juillet 1911 seulement.

Sur ces entrefaites, des négociations avec l'Allemagne au sujet du Congo et du Maroc, suivirent l’envoi du Panther à Agadir. Aussi, la discussion du projet de loi portant ratification de l’accord franco-belge ne vînt en discussion devant le Sénat qu’en même temps que l’accord franco-allemand de 1911. En effet, le traité avec l’Allemagne du 4 novembre 1911 contenait de nombreuses clauses relatives au Congo, le Sénat statua d’abord sur ce dernier accord et aborda ensuite la discussion de l’acte de 1908. Toutefois, les deux votes donnèrent lieu à des déclarations sur l'influence que l'accord avec l’Allemagne pouvait exercer sur notre droit de préférence. En effet, l’article 16 du traité du 4 novembre 1911 était ainsi conçu :

ARTICLE 16. — Dans le cas où le statut territorial du bassin conventionnel du Congo, tel qu’il est défini par l’acte de Berlin du 26 février 1883, viendrait à être modifié du fait de l’une ou de l’autre des parties contractantes, celles-ci devraient en conférer entre elles, comme aussi avec toutes les autres puissances signataires du dit acte de Berlin.

M. Baudin, rapporteur au Sénat du projet relatif à l'accord franco-allemand estima qu’il ne portait aucune atteinte à

AL 6 us abris! BA te nt 4

L'ARRANGEMENT DE 1908 nn

notre droit de préférence. « On a dit, écrit-il, dans son rapport, qu'il avait été question pour le gouvernement de la République de céder à l'Allemagne le droit de préférence que l'Association internationale du Congo, l'Etat indépendant et la Belgique, celle-ci par un accord du 23 décembre 1908 actuellement soumis au Sénat ont successivement reconnu à la France sur les territoires formant actuellement la colonie belge. En aucun cas, le gouvernement de la République n’aurait pu consentir à cette cession, ainsi que M. de Kinderlin l’a exposé à une Commission du Reïichstag, le droit de préemption de la France est personnel et intransmissible.

Les dispositions de l’article 16 qui, comme on l’a vu, ne s'appliquant pas spécialement au Congo belge, ne font d’ailleurs pas tomber le droit de préférence de la France $ur le Congo belge. Si la Belgique voulait un jour aliéner sa colonie, elle devrait, comme par le passé, s’adresser tout d’abord à la Francé pour négocier cette aliénation.

Les déclarations faites du reste à la Commission par M..le Président du Conseil, Ministre des Affaires Etrangères, ont confirmé cette interprétation ».

Quand la ratification du traité franco-allemand du 4 novembre 1911 fut votée, le Sénat aborda l’examen du projet relatif à la convention du 28 décembre 1908. Le rapporteur, M. Pichon, ne se montra pas aussi optimiste que M. Baudin sur l’interprétation de l’article 16 :

« Toutefois, écrit-il, dans son rapport, la Commission a cru devoir demander à M. le Président du Conseil des explications sur la portée que le gouvernement attribue à l’article 16 du traité franco-allemand du 4 novembre 1911.

Avant que cette disposition soit prise, l'exercice de notre droit de préférence dépendait uniquement de la Belgique et de la France. Dans le cas où nous aurions eu à le revendiquer,

78 CHAPITRE VI t

nous n’aurions pas eu à prendre l'avis d’une autre puissance. Désormais au contraire, il est stipulé que nous aurions à en conférer préalablement avec l'Allemagne comme avec les Etats signataires de l’acte de Berlin. Ces Etats sont, comme on sait, en dehors de l’Allemagne, de la France et de la Belgique, l’Autriche-Hongrie, le Danemark, l'Espagne, les Etats-Unis d'Amérique, la Grande-Bretagne, l'Italie, les Pays-Bas, le Portugal, la Russie, la Suède, la Norvège et la Turquie. 1

Pourquoi avoir officiellement déclaré que nous aurions à nous entendre avec ces puissances avant tout exercice de notre - droit ? C’est assurément une satisfaction donnée par nous à l’Allemagne. Quelles peuvent en être les conséquences ? N’est- “elk pas de nature à porter ombrage à la Belgique ? En fait, et bien qu’en droit notre situation soit la même, notre privilège n’est-il pas modifié ?

M. Poincaré avait déjà répondu à la tribune du Sénat aux observations formulées à ce sujet par divers orateurs dans la discussion du traité franco-allemand. Il avait déclaré que la clause nouvelle qui réglemente éventuellement l'exercice de notre droit de préférence n’était pas de nature à justifier les appréhensions de notre part, non plus que de la part du gouvernement de Bruxelles. — Sans doute avait-il dit, le statut territorial du bassin conventionnel du Congo ne pourra à Pavenir être modifié par le fait de l’une des puissances signataires de l’acte du 4 novembre sans que l’autre puissance soit ellemême appelée à intervenir et non seulement à intervenir mais à faire intervenir toutes les autres puissances signataires de l'acte de Berlin. Mais le droit de préférence ou de préemption n’a jamais fait l’objet d’aucune cession. C’est un droit personnel et non transmissible. L'article 16 de la convention ne le fait pas tomber. Si la Belgique voulait ün jour aliéner sa colonie, elle devrait comme par le passé, nous traiter en première

ligne. Il s’ouvrirait ensuite une convention générale... Nous n'avons pris ni accepté aucune mesure que la Belgique, notre voisine et notre amie, puisse considérer comme désobligeante pour elle. S'il en était autrement, je ne défendrais pas le traité.

.. M. le Président du Conseil entendu par la Commission a confirmé les déclarations qu’il avait faites à la tribune. La Commission en a pris acte et tout en pensant qu’il aurait été préférable de ne pas ajouter au texte ancien relatif à notre droit de préférence un texte nouveau qui peut donner lieu dans l'avenir à des difficultés et qui, le lendemain de son adoption par les gouvernements de Paris et de Berlin‘n’a pas été sans susciter des inquiétudes, elle est unanime à vous proposer Padoption du projet de loi ».

Le Sénat vota le projet de loi qui lui était présenté. Mais, la guerre de 1914 ayant rompu tous les traités avec l’Allemagne, il faut donc se reporter au seul accord de 1908 pour examiner l’étendue et la valeur du droit de préférence de la France sur le Congo belge. :