CHAPITRE PREMIER

À quelles personnes appartient le Droit de Rectification ?

L'article 8 de la loi du 9 juin 1819 obligeait les journaux à insérer les publications officielles qui , leur seraient adressées par le Gouvernement. La loi de 1835, au contraire, supposait que les renseignements et rectifications avaient été adressés par un dépositaire de l'autorité publique. La loi du 29 juillet 1881 comme celle de 1849 et comme le décret de 1852 d’ailleurs, se sert de la même expression. Ce sont donc les dépositaires de l'autorité publique qui possèdent aujourd’hui le droit de rectification. Il est essentiel de le remarquer : la loi ne dit pas fonctionnaires. Qu'est-ce qu'un dépositaire de l’autorité publique ?

L'article 31 de la loi du 29 juillet 1881 punit d'une peine plus forte la diffamation envers Cun fonctionnaire public, un dépositaire ou agent de l'autorité publique ». Quelle différence sépare donc le fonctionnaire public du dépositaire de l'autorité publique ?

La question s'était déjà posée sous l’empire de

la loi de 1822. L'article 16 de la loi de 1819 punissait de certaines peines la diffamation envers tout dépositaire ou agent de l’autorité publique. L'article 6 de la loi du 25 mars 1822 frappait de peines plus sévères le simple outrage à un fonctionnaire public. Comment combiner les pénalités de ces deux articles ? On avait admis que le fonctionnaire était un personnage public d’un rang supérieur, tandis que le simple dépositaire de l’autorité publique exerçait dans un ordre moins élevé une portion quelconque du pouvoir.

Quoique dominante sous l'empire des lois de 1819 et de 18221, rien ne permettait cependant de justifier cette théorie, mais, d’une part, elle cadrait parfaitement avec la pénalité plus sévère dont la loi de 1822 avait frappé les outrages envers les fonctionnaires publics et, d'autre part, comme la loi de 1819 employait l'expression de dépositaire ou agent de l'autorité publique, elle pouvait s'appuyer sur l’idée de subordination qu'implique généralement la dénomination d'agent.

Une pareille théorie n’est plus admissible dans l'interprétation de l’article 12 actuel, car il est évident que cet article n’a pas entendu réserver aux

! V. Dalloz, Répert., vo Fonctionnaires, n° 60 ; Barbier, Code expliqué de la Presse, t. 2, n° 476 ; Chassan, Traité des délits et contraventions de la Parole, de l'Ecriture et de la Presse. T. 1, p. 441.

agents subalternes de l’autorité un droit de rectification qui se trouverait refusé à leurs supérieurs hiérarchiques.

Quelle est donc la différence qui sépare un dépositaire de l'autorité publique d’un fonctionnaire proprement dit? Les deux expressions ont été souvent employées comme synonymes, et si elles sont distinctes dans l’article 31 de la loi de 1881, elles ont été fréquemment prises l’une pour l'autre dans le rapport même qui précéda le vote de la loi. « Elle (la loi) entend par fonctionnaire, dit M. Lisbonne, tout dépositaire de l'autorité publique dans le sens juridique de l’expression. »

Cependant cette identification n’est pas exacte. Le dépositaire de l’autorité publique, le terme même l'indique, doit être investi du pouvoir de commander au nom de l'Etat, defaire acte d'autorité sur les autres citoyens. Or, tous les fonctionnaires quels qu'ils soient ne possèdent pas ce droit, ne jouissent pas de cet imperium. Tout le monde distingue aujourd’hui deux grandes catégories de fonctionnaires : les fonctionnaires d’autorité, dont le caractère essentiel est la participation au pouvoir : Préfets, Maires, Magistrats, etc. ; et les fonctionnaires de gestion dont le rôle consiste dans l’administration de deniers ou d'un patrimoine, dans l’exécution technique, scientifique ou matérielle d’une certaine mission concernant l'intérêt général : ingé-

nieurs, architectes, employés de chemins de fer de l'Etat, etc., etc. Les premiers seuls peuvent vraiment être considérés comme des dépositaires de l'autorité publique. Leur situation légale n’a pas le caractère d’un contrat de droit privé, d’un louage de services comme celle des seconds. « Pour définir leur fonction, dit M. Berthélemy, il faut se borner à dire qu’elle consiste dans la participation à l'autorité dont l'exercice est confié à l’administration par l'autorité souveraine !. » Ils auront seuls le droit de rectification.

Et s’il y a des fonctionnaires qui ne sont pas dépositaires de l’autorité publique, il existe également des dépositaires de l'autorité publique qui ne sont pas fonctionnaires. Un Président de Conseil d'arrondissement, par exemple, remplaçant momentanément un Sous-Préfet, sera, sans nul doute, pendant la durée de ce remplacement, un dépositaire de l'autorité publique. I] lui manque la permanence du titre pour avoir la qualité de fonctionnaire. M. Fabreguettes reconnaît de même que « certains dépositaires de l’autorité publique ne sont pas fonctionnaires publics ainsi, parexemple, le Président d’une assemblée électorale n’est qu’un dépositaire de l’autorité publique ?. »

1 Berthélemy, Traité élémentaire de droit administratif, p. 58 ? Fabreguettes, t. I, p. 463.

Mais une fois établie, la différence entre le fonctionnaire et le dépositaire de l'autorité publique, reste la question de savoir quelles personnes pourront se ranger dans cette dernière catégorie et prétendre par suite à l'exercice du droit de rectification, et c’est là une distinction très délicate et d’une application extrêmement difficile.

Des décisions diverses de la jurisprudence on peut déduire qu’il ne suffit pas d’être nommé par l'Etat, mais qu'il faut encore avoir mission d’agir dans un intérêt général!, comme représentant de l'Etat. C'est sur ces données qu’on a décidé que les officiers ministériels, notaires ?, avoués, huissiers, commissaires-priseurs, etc., n'étaient pas des fonctionnaires, car si leur nomination dépend de l'Etat, il n’en est pas moins vrai que les actes qu’ils accomplissent ont uniquement pour base la satisfaction des intérêts privés.

Seront au contraire des dépositaires de l’autorité publique et à ce titre jouiront incontestablement du droit de rectification : les Préfets, Sous-Préfets, Maires 3, etc.

Sous la législation de 1852 on avait contesté que les magistrats de l’ordre judiciaire jouissent du droit de faire des communiqués à la Presse sous le

1 Cassat. 9 septembre 1836, S. 1836, 1, 869.

2 Cassat. 27 novembre 1840, S. 1841, 1, 137.

3 Cassat. 20 novembre 1879, S. 1880, 1, 281.

prétexte qu'ils n'étaient pas protégés comme les autres fonctionnaires par l’article 75 de la Constitution de l’an VIII. Cette prétention a été repoussée avec juste raison !et il est reconnu aujourd’hui que les fonctionnaires de l’ordre judiciaire jouissent du droit de rectification au même titre et dans les mêmes conditions que les fonctionnaires d’autorité de l’ordre administratif.

Les Commissaires de police possèdent le même droit soit comme magistrats de l'ordre administratif, soit comme magistrats de l'ordre judiciaire ?.

Les membres de l’enseignement jouissent-ils du droit de rectification ? C’est se demander si les membres de l'enseignement sont dépositaires de l'autorité publique. La qualité de fonctionnaire leur est généralement reconnue. La question s’est surtout posée pour les membres de l'enseignement supérieur. La Cour de cassation a décidé qu’un professeur de Faculté était un fonctionnaire public parce que ce titre lui était donné par la législation sur l'Enseignement à, et la Cour de Paris avait déjà donné une solution identique sous prétexte qu'un professeur de Faculté étaitnommé par le gouvernement, recevait un traitement de l'État, don-

Î Cassat. 14 mai 1869, D. 1869, 1, 310.

? Amiens, 4 décembre 1863, D, 64, 5, 288.

3 Cassat., 31 mai 1856, D. 56 1, 311.

nait des cours publics et délivrait des certificats d'aptitude aux grades divers de l'Université !.

Sauf ce dernier, le plus sérieux du reste, tous ces motifs pourraient s’appliquer également aux membres de l’enseignement secondaire et à ceux de l’enseignement primaire. Mais ces motifs sontils concluants ? Suffisent-ils à attribuer à un professeur agissant comme tel, le droit de rectification ? Peut-on dire d’un professeur qu'il est dépositaire de l’autorité publique ? En quoi est-il le représentant du pouvoir public et dans quelles circonstances, dans quels actes se manifeste son droit d’ordonner ? C'est plutôt aux membres de l'administration de l’enseignement qu'il faudrait reconnaître cette prérogative : le recteur, les inspecteurs, le proviseur qui signent certaines pièces administratives et ont un droit propre à en recevoir certains autres. Mais il nous semble, en ce qui concerne la charge même de l’enseignement, qu’il se passe ici un phénomène analogue à celui qui s’est produit à propos des précepteurs attachés à une personne. On a fait du contrat qui les liait à leurs élèves un contrat de mandat au lieu de reconnaître son véritable caractère de louage de services, et cela sous le prétexte que le louage de services n’était pas un contrat noble. Il faut recon-

! Paris, 8 mars 1856, D. 56, 2, 148.

naître aussi que les professeurs de l’enseignement public n’ont pas une fonction au moins d'autorité. S'ils sont dépositaires de quelque chose, c’est de la science, et non pas de l’autorité publique.

On invoque le droit pour les professeurs de l’enseignement supérieur de délivrer des certificats d'aptitude aux diplômes, et c'est là assurément l'argument le plus sérieux de ceux qui voient une fonction dans le professorat. Mais il ne faut pas se méprendre sur la nature véritable de ces certificats d'aptitude. Ils ne sont nullement des actes d’autorité conférant un titre par eux-mêmes : ce sont de simples constatations de capacité. Le diplôme, le titre lui-même est délivré par le ministre, qui peut exiger une nouvelle épreuve, et il ne porte pas même l'indication ou la signature des professeurs qui ont fait subir l'examen !.

L'article 31 de la loi de 1881, prévoyant la diffamation, punit de la même peine le délit commis envers un dépositaire et celui commis envers un agent de l'autorité publique. L'article 224 du Code Pénal complétant les articles 222 et 223 punit aussi l’'outrage à tout «agent dépositaire de la force publique et à tout citoyen chargé d’un ministère de service public ». L'article 12, au contraire, n’assimile pas au point de vue du droit de rectification

1 On a d’ailleurs refusé à un instituteur la qualité de fonctionnaire. C. d'appel Nancy, 25 janvier 79, S. 1880-2-333.

le dépositaire et l'agent de l'autorité ou de la force publique. Celui-ci ne pourra donc user de ce droit. Les agents de l’autorité publique sont, en général, les personnes préposées aux différents services de l'administration de l'Etat ou à l’exécution des ordres de l'autorité 1. Ce sont donc les personnes qui exercent, sous une surveillance supérieure, les actes les plus simples du pouvoir public. En général elles sont en même temps agents de la force publique comme les gendarmes?, officiers de paix, gardes forestiers ?, préposés des contributions indirectes, gardes-champèêtres #, etc.

Nous avons donc déterminé d’une façon générale les personnes au profit desquelles la loi nouvelle a établi le droit de rectification. Les anciens fonctionnaires pourraient-ils invoquer le bénéfice de l’article 12 s’ils veulent défendre un acte accompli par eux dans l'exercice de la fonction qu'ils ont abandonnée ?

La même question se pose aussi dans le cas d’injure ou de diffamation envers un ancien fonctionnaire. On peut se demander alors si la peine en-

1 Fabreguettes, n° 1278.

2 Comparez Cassat. 10 juin 1869, D. 70. 1, 239. Cassat, 23 décembre 1880, D. 81, 1, 392.

3 Comparez Crimin. Rej., 2 juillet, 1846, D. 46, 4, 301. Amiens 19 janv., 1883, D. 83, 2, 214.

4 Comparez Nancy 7 novembre 1854, D. 56, 2, 288, Cassat. 9 janv. 1858, D, 58, 5, 289. Grenoble 18 juillet 1873, D. 74, 2, 111.

courue, la juridiction compétente resteront les mêmes que si le fonctionnaire était demeuré en exercice; si la preuve du fait allégué continuera à être possible ?

Une jurisprudence constante décide, quant à la répression de l’injure et de la diffamation, qu’il ny a pas lieu de distinguer entre le fonctionnaire encore en exercice et celui qui a abandonné sa fonction !. La même solution doit-elle être admise en ce qui concerne le droit de rectification ?

Sous l'empire de la législation de 1852, la négative aurait été incontestable. Le droit de rectification n’était alors qu’une forme du droit d'adresser à la presse des communiqués, droit qui constituait un acte d'autorité. On aurait difficilement compris que ce droit pût être exercé par une personne qui n'aurait plus été dépositaire de l’autorité publique. Mais avec la législation de 1881 la question ne peut faire plus de doute. Il résulte des explications du rapporteur de la loi, M. Lisbonne, que le droit de rectification a changé de caractère : ce n'est plus qu'un droit de réponse un peu spécial. On pourrait donc être tenté d'accorder le droit de rectification à l’ancien fonctionnaire aussi bien qu'au fonctionnaire encore en exercice. Nous

1 Cassat, 24 mai 1879, D. 79, 1, 273. Fabreguettes, t. 1 n° 1, 325.

croyons cependant que si le droit de rectification tel qu'il est conçu par l’article 12 n’a plus précisément le caractère d’un acte d’autorité, il n’en reste pas moins établi au profit de l'autorité et ne peut par suite bénéficier qu’au fonctionnaire encore en exercice, Ce droit est en effet conçu et organisé avec une certaine solennité. L'insertion notamment doit être faite en tête du journal. C’est un honneur et une marque d'importance qu'on comprendrait mal en faveur d’un citoyen qui aurait abandonné la fonction à laquelle cette prérogative est en réalité attachée.

Mais si l’ancien fonctionnaire dont les actes ont été inexactement rapportés a perdu le privilège d'user de la disposition de l’article 12, on pourrait se demander si le successeur de ce fonctionnaire ne pourrait pas du moins au sujet de ces mêmes actes user du droit de rectification? Le fait inexactement rapporté est un fait d'intérêt public, accompli par un fonctionnaire en qualité de représentant du pouvoir; est-ce que le représentant actuel du pouvoir n’a pas le droit d’en rétablir l'exactitude? Nous lui accorderions volontiers ce droit. Le texte de l’article 12 ne dit pas, en effet, que le gérant est tenu d'insérer les rectifications émanées d’un dépositaire de l'autorité publique au sujet des actes que ce dépositaire a personnellement accomplis, mais bien au sujet des actes de sa fonction, ce qui vise

ses propres actes aussi bien que ceux de ses prédécesseurs. C’est en outre dans un intérêt public que le fonctionnaire croit de voir redresser l'erreur commise dans le journal. Cet intérêt demeure toujours le même et on ne comprendrait pas qu'un changement de fonctionnaire l’empêchàt d’être défendu.

Avant de terminer l'étude des personnes qui peuvent user du droit de rectification, nous remarquerons la différence qui existe entre les articles 31 et 33 de la loi de 1881 relatifs à l’action en justice pour injure ou diffamation, et l’article 12 relatif au droit de rectification. Les personnes protégées par ces deux textes ne sont pas du tout les mêmes. L'article 31 a une portée beaucoup plus large que l’article 12, puisqu'il s'applique aux membres de l’une et de l’autre chambre, aux agents de l'autorité publique, aux ministres des cultes salariés par l'Etat, aux citoyens chargés d’un service ou d’un mandat public temporaire ou permanent, au juré ou au témoin attaqué à raison de sa déposition. L'esprit de l’article 31 est tout autre que celui de l’article 12. Tandis que ce dernier a pour but de protéger les agents du pouvoir seulement, l’article 31 organise la défense de tous ceux qui à un titre ou à un autre, nommés par le Gouvernement ou élus par leurs concitoyens, à titre temporaire ou à titre permanent, participent à la vie publique du pays.