CHAPITRE IX

LA DOCTRINE DE MONROE ET LES CONTRÔLES DES ÉTATS ONIS d'aMÉRIQUE

Dès son apparition, la doctrine de Monroë a été' saluée par les États latins d'Amérique comme une doctrine non seulement d'alfranchissement mais aussi de protection des États américains. La doctrine de Monroë leur apparaissait comme une promesse de secours des États-Unis contre toute entreprise d'une Puissance européenne contre une Puissance américaine. C'était dépasser la pensée de Monroë et devancer le temps où, après des transformations diverses, la doctrine de Monroë tendrait à devenir, avec le président Wilson, une doctrine de protection des droits de tous les États de l'univers.

Le président Monroë avait des visées moins vastes. Il s'agissait pour lui d'écarter deux périls qui pouvaient menacer le développement des États-Unis. Son message du 2 décembre 1823 avait pour but de parer à ces périls en opposant, sous des apparences au moins en partie juridiques, une doctrine politique aux prétentions politiques de Puissances européennes, jugées dangereuses pour l'avenir des États-Unis. Les deux périls qui préoccupaient le président Monroë étaient : d'une part, les ambitions ou les revendications territoriales de la Russie et de la Grande-Bretagne sur le continent nord-américain et, d'autre part, les velléités ou les projets d'intervention des Puissances européennes en faveur du rétablisserâent de l'autorité de l'Espagne sur les anciennes colonies espagnoles d'Amérique, récemment émancipées.

La Russie, souveraine de l'Alaska, cherchait à accroître ses domaines américains en les étendant vers le sud; la Grande-Bre-

tagne était en litige avec les Etats-Unis. au sujet des frontières de ses possessions de l'Ame'rique du Nord.

L'empereur de Russie, Alexandre I", avait maniresté le désir de fournir au roi d'Espagne l'appui de l'Europe à l'effet de rétablir la domination espagnole dans les pays des deux Amériques qui s'étaient révoltés contre cette domination. Le président Monroë et les hommes d'État des États-Unis ne pouvaient considérer sans appréhension semblable projet. Une intervention européenne au profit du roi d'Espagne aurait ea pour effet de soumettre, de nouveau, au régime monarchique les États américains qui, à l'exemple des États-Unis, avaient adopté, en proclamant leur indépendance, la forme républicaine. Les États-Unis avaient de sérieux motifs de craindre que, s'ils restaient seuls àjouir, en Amérique, d'un régime politique abhorré des meneurs du concert européen, leur constitution ne parût un scandale intolérable aux alliés du roi d'Espagne. En outre, l'indépendance des Étals-Unis à l'égard de la Grande- Bretagne n'était pas encore de très ancienne date; la suppression de l'indépendance des anciennes colonies de l'Espagne eiH été un exemple fâcheux que l'Angleterre eût pu être tentée d'imiter pour rétablir, à son tour, son autorité sur ses anciennes colonies de l'Amérique du Nord.

Une circonstance heureuse permit au président Monroë d'affirmer avec succès les principes qui devaient guider la politique des États-Unis et couvrir ceux-ci contre le double péril des ambitions territoriales ou des interventions de l'Europe. Canning, qui avait succédé, en 1822, à lord Custlereagh comme ministre des Affaires étrangères de la Grande-Bretagne, était absolument hostile à toute action européenne en faveur de la restauration de la souveraineté espagnole dans les pays américains qui s'étaient affranchis de la domination de l'Espagne; il ne voulait pas que ces pays, devenus, depuis leur émancipation, des marchés ouverts au commerce britannique, pussent être de nouveau fermés par le rétablissement du système colonial qui avait si longtemps réservé à l'Espagne le monopole de leur trafic. Le maintien de l'indépendance des États libérés de l'emprise espagnole avait, aux yeux de Canning, beaucoup plus d'importance que toute éventualité d'expansion du domaine britannique dans l'Amérique du Nord. Aussi, le président Monroë put-il, en associant dans son message les ques-

tions territoriales et les questions d'intervention, éviter toute opposition de l'Angleterre à des formules susceptibles de barrer la route à toute prétention de la Grande-Bretagne, aussi bien que des autres Puissances européennes, à étendre leurs possessions ou leur influence en Amérique.

La doctrine de Monroë, telle qu'elle résulte du message du 2 décembre 1823, peut se résumer en quatre propositions : 1° les continents américains, par suite de l'indépendance acquise par les États qui y exercent la souveraineté^ sont devenus terres de liberté ; ils ne peuvent être désormais sujets à aucune entreprise de colonisation de la part des Puissances européennes; 2» les Puissances, toutefois, si elles ne peuvent, à l'avenir, considérer les terres américaines comme terres de colonisation, peuvent conserver, sans aucune opposition de la part des États-Unis, les colonies qu'elles y possèdent actuellement; 3» les États-Unis n'interviendront pas dans les guerres entre les Puissances européennes, tout au moins pour les questions qui les concernent seules; ils n'interviendraient que si leurs droits étaient atteints ou sérieusement menacés; A" les États-Unis n'interviendront pas dans les affaires intérieures des Puissances européennes, mais toute intervention de Puissances européennes qui aurait pour objet d'étendre au continent américain leur système politique, donc de porter atteinte à l'idépendance des États américains ou à la forme républicaine de leur gouvernement, ne pourrait être regardée par les États-Unis que comme une menace pour leur paix et leur sécurité.

Cette doctrine allait à rencontre des principes de politique et de droit international admis par l'Europe et de ceux que l'Europe ou du moins certaines Puissances d'Europe tentaient de faire prévaloir; c'est la raison, sans doute, pour laquelle elle cherchait à abriter, sous un principe nouveau et purement américain, les conclusions dictées par l'intérêt très sagement entendu des États- Unis.

La doctrine de Monroë allait à rencontre des principes reconnus du droit international européen, en proclamant que l'Amérique était dorénavant fermée à la colonisation européenne. Il y avait encore, en effet, en i823, de vastes territoires dWmérique qui n'étaient soumis à la souveraineté effective d'aucun Etat, et le droit international, tel qu'il était reconnu et pratiqué par les Puissances

européennes, admettait le droit, pour tous les États, d'acquérir, par l'occupation, les territoires sans souverains. Or, la doctrine de Monroë interdisait aux États d'Europe d'acquérir la souveraineté sur les régions sans maître qui se trouvaient en Amérique. Elle prétendait ainsi soumettre les continents américains à un régime exceptionnel, au détriment des États européens et à lavantage des États américains ; pour justifier l'exception, elle alléguait que l'Amérique était devenue terre de liberté. Elle se gardait, toutefois, par raison d'opportunité, de tirer toutes les conséquences logiques de l'allégation. Logiquement, le principe de la liberté américaine au nom duquel Monroë déniait aux Puissances européennes le droit d'acquérir, par occupation, des territoires en Amérique, eût conduit à leur dénier le droit de conserver les colonies qu'elles possédaient encore: mais, si logique qu'elle fût, semblable déduction n'aurait eu aucune chance d'être admise par les Puissances qu'elle eût dépouillées. La plus simple prudence exigeait^ sous peine de compromettre et de rendre tout à fait inacceptable le principe nouveau, de respecter les situations acquises et de n'impliquer dans le privilège exceptionnel réclamé au profit des continents américains — c'est-à-dire des États américains — aucun sacrifice immédiat et certain, mais seulement des sacrifices éventuels et incertains à la charge des États d'Europe. Une atteinte à l'état de possession n'eût pas manqué de provoquer les protestations et les résistances; l'interdiction de coloniser à lavenir pouvait, sans obtenir assentiment formel, bénéficier de l'indifférence ou du silence d'États peu enclins à soulever des querelles pour des intérêts hypothétiques et lointains.

La doctrine de Monroë allait à rencontre des principes de politique que l'empereur Alexandre et le prince de Metternich essayaient d'incorporer dans le droit international. L'empereur de Russie et le ministre d'Autriche s'efforçaient d'ériger, au-dessus des États, une sorte de gouvernement international qui, dans le but ou sous le prétexte d'assurer le maintien de la paix et de pourvoir aux intérêts généraux de l'Europe, devait surveiller et combattre l'esprit révolutionnaire, soutenir l'autorité des monarques contre les mouvements populaires et lier la sauvegarde de la paix internationale à la protection des gouvernements les plus hostiles aux nouveautés et des régimes les plus contraires aux changements. La

doctrine de Monroë prétendait interdire aux Puissances de l'Europe toute intervention en Amérique en vue de rétablir l'autorité du roi d'Espagne, c'est-à-dire le système monarchique et le régime politique dont les cours du Nord cherchaient à faire les bases de l'organisation internationale en vue de consolider leur propre puissance. La doctrine de Monroë opposait l'indépendance des continents américains et la liberté des peuples américains à la doctrine de Metternich et d'Alexandre qui prétendaient soumettre les États — au moins les États faibles — au contrôle et en quelque sorte à la tutelle des grandes Puissances, les peuples — tous les peuples — à une discipline étroite et à une sujétion rigoureuse. Il y avait donc contradiction complète entre les principes affirmés par Monroë et les principes affichés et pratiqués par les cours du Nord.

La doctrine de Monroë ne pouvait manquer de provoquer les espoirs et de susciter l'enthousiasme dans les deux Amériques. Bolivar pensa en faire le roc inébranlable qui servirait de base à la liberté et à l'indépendance de tous les États américains. Il proposa de réunir à Panama un congrès de tous ces États et il inscrivit àXi programme de ce congrès Tadoption de la doctrine de Monroë en vue d'obliger tous les États d'Amérique à se soutenir mutuellement et à soutenir la doctrine contre toute agression, intervention ou infraction de la part des Puissances européennes (1). Le gouvernement fédéral de Washington jugea que la doctrine de Monroë avait trop réussi. S'il estimait cette doctrine excellente en tant qu'elle devait servir les droits et les intérêts des États-Unis, il n'entendait nullement s'y enchaîner au point d'assumer l'obligation de défendre, à ses risques et périls, tout État d'Amérique contre toute attaque européenne. Il ne pouvait, sous peine de compromettre son prestige en Amérique, décliner l'invitation de se faire représenter au congrès de Panama, encore moins y renier la doctrine de Monroë. Mais il mit aussi peu d'empressement que peu d'enthousiasme â choisir ses délégués, et il eut soin de les munir d'instructions calculées non seulement pour limiter ses responsabilités mais pour éluder toute responsaijililé. Les plénipotentiaires des États- Unis devaient spécifier, s'ils ne pouvaient éviter la conclusion d'un

(Ij V. lle<tor Pktin, les KtaU-Uuis et la doctrine de Monroé, \>, 78 et suiv.

traité, que rengagement ne saurait obliger à recourir aux armes pour la défense d'autrui et se bornerait, en réalité, à l'obligation de soutenir la doctrine, chacun pour son propre compte, sa propre défense et son propre intérêt. Les délégués des États-Unis n'eurent d'ailleurs pas l'embarras de surprendre le congrès par l'a modestie de leur attitude et la timidité de leurs résolutions. Le congrès n'avait obtenu qu'un médiocre succès : il n'avait réuni les représentants que d'un petit nombre d'États américains (1); il était déjà clos lorsque l'un des deux plénipotentiaires des États-Unis arriva à Panama; l'autre était mort en cours de route.

En dépit de la tiédeur des États-Unis et de l'insuccès du congrès de Panama, l'interprétation que Bolivar avait voulu donner à la doctrine de Monroë a fait fortune parmi les États latins d'Amérique. La doctrine de Monroë y a été considérée comme une doctrine de protection et de garantie pour tous les États d'Amérique contre tous les empiétements de l'Europe; elle a été inscrite au nombre et au premier rang des principes de droit international américain par les partisans de latûrmation d'un droit international spécial aux continents d'Amérique (2). Pendant fort longtemps tout au moins, la doctrine de Monroë a conservé, aux États-Unis, un caractère tout autre, plus modeste, moins désintéressé et plus conforme sans doute à la pensée de son auteur. Elle a été considérée et pratiquée comme une doctrine politique qu^il convenait de faire prévaloir dans les conjectures favorables, sans s'astreindre à lui faire, dans les circonstances contraires, des sacrifices inopportuns. Elle a d'ailleurs subi des oscillations, des interprétations et des modifications diverses et sa popularité constante a couvert, en réalité, des idées et des principes assez différents, des alternatives de rétrécissement et d'élargissement qui l'éloignaient ou la rapprochaient de l'idéal sud-américain.

Avec le président Polk, en 1843-1848, la doctrine de Monroë tend à devenir plus stricte, moins américaine et plus exclusivement

(1) Le Mexique, le Guatemala, la Colombie et le Pérou furent seuls représentés au congrès dont la clôture eut lieu le 15 juillet 1826. L'absteution delà plupart des États de l'Amérique du Sud semble avoir été l'effet d'une certaine défiance à l'égard de Bolivar et de la crainte de conférer au « Libérateur » uae puissance excessive. (V. Harmodio Arias, The international policy of Bolivar, dans Felipe Larkazabal, Vida del Liberlador Simon Bolivar, edicion modernizada, 1918, t. II, apendice, p. 572.

(2) Alexandre Alvarez, le Droit inlernalional américain, p. 133 et suiv.

nord américaine. Elle n'interdit plus seulement aux Puissances europe'ennes la colonisation, c'est-à-dire l'acquisition de la souveraineté sur les territoires où la souveraineté est vacante, mais toute acquisition de territoire américain, par voie de cession régulièrement consentie aussi bien que par voie d'occupation (1).

Sous l'administration du président Cleveland, en i895, la note célèbre, rédigée par le secrétaire d"État Olney à l'adresse du gouvernement britannique, donne à la doctrine de Monroë une interprétation d'une ampleur toute nouvelle, et, à certains égards, inquiétante. La note Olney interdit aux Puissances européennes, comme l'avait fait le président Polk, non seulement toute colonisation, mais toute acquisition territoriale (2). Elle ne s'arrête pas là.

(Ij V. J. B MooRE, « la Doctrine de Monroë », Revue de droit inlernalional et de li^gislalion comparée, 1896, p. 316 et suiv., et A digest of internalional law, t. VI, p. 420 et suiv.

(2) La note Olney est toutefois moins nette, sur ce point, que le message Polk du 2 décembre 1845. Elle ne vise expressément que la conquête, l'acquisition par la violence. (V. Archives diplomatiques, 1896, I, p. 184-18o.) Elle relève que a le président Polk, dans la question du Yucalan concernant le projet de cession volontaire de ce pays à la Giande-Bretagne ou à l'Espagne, s'appuyait sur la doitrine de Monroë, peut-être à tort, quand il déclarait, dans un message spécial au Congrès, que les Étals-Unis ne pouvaient consentir à cette cession. «(Ibid., p. 182.) Elle semble admettre que s'il y avait accord entre le Venezuela et l'Angleterre sur la délimitation de la frontière contestée, les États-Unis n'auraient pas à invoquer la doctrine de Monroë • « La Grande- Bretagne, dit-elle eu efl'et, admet à la fois qu'il y a contestation et qu'il est nécessaire de recourir à un arbitrage pour son règlement; mais, tandis que jusque-là son attitude ne laisse rien à désirer, la conséquence pratique qu'elle pourrait avoir est complètement annulée par son insistance à exiger qu'une partie seulement du dillerend soit soumise à l'arbitrage, c'est-à-dire qu'elle pose comme condition que l'arbitrage ne portera que sur une partie du territoire contesté, l'autre partie devant lui être concédée. S'il était possible d'indiquer une ligne frontière que les deux parties aient jamais, expressément ou tacitement, acceptée ou reconnue exister, la demande tondant à ce que 1<" territoire attribué, par cette ligne, à la Guyane anglaise, ne soit pas mis en discussion, pourrait s'appuyer sur une base raisonnable. Mais cette ligne n'existe pas. » {Ibid., p. 188.) Il semble bien toutefois que, dans la pensée de M. Olney, l'acceptation par le Venezuela d'une ligne frontière proposée par l'.'knglelerre eût dû être considérée non comme une cession de territoire, mais comme une simple reconnaissance de titres et droits préexistants de la Grande-Bretagne. D'autre part, une partie des raisons invoquées par M. Olney pour interdire à l'Angleterre toute extension du territoire de la Guyane anglaise par violence ouverte ou virtuelle auraient la même valeur à rencontre de cessions purement volontaires qu'à rencontre de cessions exigées avec menaces. • Tous les avantages que donnent aux États-Unis leur situation isolée et leur supériorité de force, dit M. Olney, seraient mis en péril si l'on admettait que les Puissances européennes pussent convertir des Etats américains en colonies ou en provinces leur appartenant. Ce droit serait proinplemenl mis à profit et chaque Puissance qui s'en prévaudrait se procurerait immédiatement une base d'opérations militaires contre nous. » (Ibid., p. 18b.) Les États-Unis « sont per-

Par un raisonnement subtil, qui, s'il n'est pas nettement formulé, semble cependant former la trame essentielle de sa thèse, elle conduit de l'incapacité d'acquérir à l'interdiction de faire la guerre et à l'obligation de recourir à l'arbitrage. Puisque, en effet, une Puissance européenne na pas le droit d'acquérir un territoire américain, elle n'a pas le droit de faire la guerre à un État américain, car la guerre a pour objet et la guerre victorieuse a pour effet l'occupation de territoires ennemis; la guerre — moyen condamnable comme un reste de barbarie criminelle — perd toute raison d'être si elle devient inutile au vainqueur. La guerre écartée, les litiges entre Puissances européennes et Puissances américaines, soustraites à la solution par la force, n'ont plus d'issue que dans les solutions par le droit. D'où le recours obligatoire à l'arbitrage.

« Est-il vrai, disait M. Olney, que la sécurité et la prospérité des États-Unis soient si intimement liées avec le maintien de l'indépendance de chaque État américain en lutte avec une Puissance européenne qu'elles exigent et justifient leur intervention toutes les fois que cette indépendance est en danger? On ne peut réellement répondre à cette question que d'une seule manière. Les États de l'Amérique du Sud aussi bien que ceux de l'Amérique du Nord sont politiquement et commercialement les amis et les alliés des États- Unis en raison de leur proximité géographique, de la sympathie naturelle qui existe entre eux et de la similitude de leur constitution... Aujourd'hui, les États-Unis sont, pratiquement, les souverains de ce continent et leur décision est une loi dans les questions auxquelles ils ont limité leur intervention. Pourquoi? Ce n'est pas seulement en raison de l'amitié ou de la bienveillance qu'ils inspirent; ce n'est pas seulement en raison de leur haute situation comme État civilisé ni parce que leurs actes sont invariablement caractérisés par la sagesse et l'équité; c'est, outre ces motifs, parce que leurs ressources infinies, combinées avec leur position isolée.

suadés que, si la France et la Grande-Bretagne avaient eu, dans l'Amérique du Sud, d'importantes possessions d'où elles auraient pu étendre leur influence, la tentation de détruire la prédominance de la grande République dans cet hémisphère, en favorisant son démembrement, eût été irrésistible. Ils ont été sauvés de ce grave péril dans le passé et pourront être préservés, de même, dans l'avenir, grâce à l'œuvre qu'accomplit la force sûre, bien que silencieuse, de la doctrine proclamée par le président Monroë. » (Ibid., p. 186 )

les rendent maîtres de la situation et pratiquement invulnérables pour toutes les autres Puissances (1). »

Ces formules hautaines auraient pu donner à penser que M. Olney attribuait aux États-Unis, à l'égard de tous les États américains, contre l'Europe, un rôle de protection qui ressemblait fort à un rôle de domination; mais M. Olney avait eu soin d'écarter pareille interprétation. La doctrine de Monroë, avait-il écrit, * n'établit aucun protectorat général des États-Unis sur les autres États américains; elle ne dispense aucun État américain des obligations qui lui sont imposées par les lois internationales; elle n'empêche pas, non plus, toute Puissance européenne directement intéressée, de contraindre un État à l'exécution de ses obligations ou de lui infliger toute punition méritée pour les avoir enfreintes; elle n'a pas pour objet d'intervenir dans les affaires intérieures d'un État américain ni dans ses rapports avec les autres États américains; elle n'autorise aucune tentative de notre part ayant pour but de changer la forme du gouvernement d'un État américain ou d'empêcher les habitants de cet Etat de la modifier suivant leur volonté ou leur convenance. La règle en question n'a qu'un seul but et qu'un seul objet : c'est d'empêcher qu'une Puissance européenne ou une réunion des Puissances européennes puisse, par la violence, priver un État américain du droit et du pouvoir de se gouverner à son gré et de régler lui-même ses destinées politiques (2). »

Bien que la note Olney admit la faculté, e pour toute Puissance européenne intéressée, de contraindre un État à l'exécution de ses obligations ou de lui infliger toute punition méritée pour les avoir enfreintes », elle tendait, en réalité, à faire de la doctrine de Monroë le bouclier de toute l'Amérique contre les agressions européennes; elle mettait ce bouclier aux mains de la grande République du Nord. Elle risquait, par là, d'encourager certains États d'Amérique qui n'avaient pas toujours témoigné d'un soin scrupuleux à remplir leurs obligations internationales, à dédaigner trop facilement les réclamations justifiées de Puissances européennes.

Le Venezuela avait témoigné, au cours du dix- neuvième siècle, d'un goût immodéré pour les révolutions. Lord Lansdowne lui en

(1) Archives diplomatiques, d896, I. p. 184-185.

(2) Ibid., p. 181.

imputait cent quatre en soixante-dix ans (1;. Les gouvernements qui se succédaient étaient trop préoccupés de se maintenir en un équilibre toujours instable au milieu des dissensions perpétuelles pour avoir grand souci de leurs créanciers étrangers. Au début du vingtième siècle, le Venezuela était en litige avec un certain nombre d'États européens qui réclamaient le paiement de dettes en souffrance. La patience des créanciers était inégale. Dès 1901, l'Allemagne manifesta l'intention de ne plus attendre et de mettre ses créances en recouvrement par la force ; elle prit la précaution d'informer le gouvernement des États-Unis qu'en recourant à des mesures de coercition, elle n'entendait poursuivre d'autre but que d'obtenir satisfaction pour ses nationaux lésés, qu'elle n'irait pas au delà de l'occupation temporaire de certains ports vénézuéliens pour y percevoir des impôts, qu'en aucun cas elle ne viserait à une acquisition ou à une occupation permanente de territoire vénézuélien (2 ). Le président Roosevelt, peu de jours avant la communication faite par l'ambassadeur d'Allemagne des intentions de l'Empire allemand, avait formulé, dans son message du 3 décembre 1901, son interprétation de la doctrine de Monroë. Cette interprétation était conforme à celle qui se dégage de la note Olney, mais elle était plus précise : « La doctrine de Monroë, portait le message, est une déclaration aux termes de laquelle il ne doit pas y avoir d'agrandissement territorial sur le sol américain au profit d'une Puissaace non américaine quelconque, aux dépens d'une Puissance américaine (3)... Nous ne garantissons aucun État contre un châtiment s'il se conduit mal, pourvu que le châtiment ne prenne pas la forme dune acquisition de territoire par une Puissance non américaine (4). » La réponse du département d'État à la communication germanique se référait au message du 3 décembre et, en exprimant la conviction que les agents de l'Allemagne ne dépasseraient pas les limites indiquées par l'ambassadeur de l'Empire

(1) ViALLATE, « la Vie politique aux États-Unis (1902-1903) », Annales des sciences poliliques, 1903, p. 822.

(2) Pro memoria du 11 décembre 1901 remis par l'ambassadeur d'Allemagne au gouverueiuent des Etats-Unis. Drago, la Republica Argenlina y et caso de Venezuda, p. 312 et suiv., et Papers relating to ihe foreign relations of Ihe United States, I'jOI, 192 et suiv.

(3) Papers relating to the foreign relations of Ihe United States, 1901,

p. XXXVI.

(4) Ibid., p. xxxvi-xïxvii.

allemand, aJinettait que, dans ces limites, l'action eoercitive n'allait pas à rencontre de la doctrine de Monroë (1).

L'Allemagne néanmoins ne recourut pas immédiatement aux mesures de rigueur; ce ne fut que le 7 décembre 1902 que, d'accord avec l'Angleterre, et, en nn^me temps que celle-ci, elle adressa au Venezuela un ultimatum à la suite dutpiel les deux Puissances — auxquelles s'associa bientôt l'Italie — usèrent de mesures de rigueur : saisie, destruction de navires de guerre vénézuéliens, bombardements, blocus de ports vénézuéliens et des bouches de rOrénoque (2)

L'Angleterre, avant d'agir, avait, comme l'Allemagne en liH3l, pris la précaution d'avertir le gouvernement des Etats-Unis de son dessein de recourir « aux mesures qui pourraient t^tre nécessaires » pour obtenir du Venezuela les réparations qu'elle était en droit d'exiger i.'î;; xM. Hay, secrétaire d'État des Ktats-lnis, avait répondu que, « bien que le gouvernement des États-Uuis regrettât que les Puissances européennes fussent obligées d'employer la force contre des pays de l'Amérique Centrale et de l'Amérique du Sud, il ne pouvait faire aucune objection à ce que ces Puissances prissent les mesures pour obtenir la réparation des dommages subis par leurs nationaux, pourvu, toutefois, qu'il ne fût question d'aucune acquisition territoriale * (4;.

L'action vigoureuse — et rigoureuse à l'excès — exercée contre le Venezuela provoqua une certaine émotion et certaines inquiétudes en Amérique. Le docteur Drago, ministre des Affaires de la République argentine, formula alors, dans sa note du 29 décembre 1902 destinée au gouvernemenl de Washington, In doctrine connue flcpuis sous le nom de doctrine de Drago (oj. La note du 29 décembre 1ÎMJ2 était, ilans l'opinion de son auteur (6), un document essentiellement politique, mais elle contenait, en réalité,

(1) Pnpert rtUilinij lu thc foreign rrlaliont of Ihe United Slalfi, iUOt. p. 19S

(2) V Basubvant, « l'Action anglo-Kerniano-italieiine contre le Vénéxuéla (i9()i-1903) ». Revue grnèrale de droit inlernatutniil public. 1904. p 401 et suiv

(3) Lure bleu anglais, • Vénizuéla •, I, 1^03. tradiiclion, Arehivti diplovialiquei. 1904, III. p 98i

(4) Ibid , p. 9«7

(5) V lu («xt6 de la nulo. Revue ghiiralc de dr^iil mtentational public, 1907, p m et suiv (en noie)

(A) Dhaou. • iti% Kiiiprunlii d'ÉUt et l«urs rapporU avec la politique Inlrr- Mliuuale >, Htvue générale de droit inlernational publie, 1907, p 2'<5 et tftT

une double doctrine : une doctrine d'ordre juridique, de porte'e universelle, condamnant l'emploi de moyens de coercition pour forcer un État à s'acquitter de ses dettes re'sultant d'emprunts publics; une doctrine d'ordre politique, de caractère purement américain, interdisant aux Puissances européennes tout recours à la force pour contraindre un Etat américain au paiement de ses dettes publiques. La doctrine juridique a été examinée au chapitre précédent (1). La doctrine politique proposait une nouvelle interprétation qui était, en réalité, une nouvelle extension de la doctrine de Monroë, et cette interprétation extensive a été adoptée et précisée par le président Roosevelt qui en a tiré des conséquences que le docteur Drago n'avait sans doute pas prévues.

Le docteur Drago, après avoir affirmé que le peuple argentin s'était ému « en apprenant que le non-paiement" des services de la I dette publique du Venezuela s'indiquait comme une des causes déterminantes de la prise de sa flotte, du bombardement d'un de ses ports et du blocus de guerre rigoureusement établi sur ses côtes j>, ajoutait : « Si ces procédés devaient être définitivement adoptés, ils établiraient un dangereux précédent pour la sécurité et pour la paix de celte partie de l'Amérique. — Le recouvrement manu militari des emprunts implique l'occupation territoriale, laquelle suppose la suppression ou la subordination des gouvernements. — Cette situation contrarie ouvertement les principes maintes fois proclamés par les nations de l'Amérique, et particulièrement la doctrine de Monroë... Le principe que la République argentine voudrait voir reconnu, c'est que la Dette publique ne pût provoquer l'intervention armée ni encore moins l'occupation matérielle du sol des nations américaines de la part d'une Puissance d'Europe (2). »

Le président Roosevelt s'était contenté de proscrire toute acquisition territoriale; il n'avait pas protesté contre l'occupation temporaire de ports vénézuéliens, annoncée, à titre éventuel, par l'Allemagne. Le docteur Drago allait plus loin. Il proposait de proscrire toute occupation, temporaire aussi bien que permanente.

Si le gouvernement des États-Unis n'adopta pas, dans leur intégralité, les thèses juridique et politique formulées dans la note du

(1) V. supra, p. 270 et suiv.

(2) Revue générale de droit inUrnational publie, 1907, p. 253-254 (en note).

29 décembre 1902. le président Roosevelt admit très rite l'interprétation et l'extension de la doctrine de Monroë, proposées parle docteur Drago.

Dès le 2 avril 1903, il exprimait, sur la doctrine de Monroë, des vues quelque peu différentes de celles qu'il avait formulées dans le message du 3 décembre 4901 :

f Aujourd'hui, disait-il. je veux vous parler non seulement delà doctrine de Monroë. mais encore de notre position, en général, dans l'hémisphère occidental; position de laquelle est issue l'acceptation de la doctrine de Monroë comme le point cardinal de notre politique extérieure, et, en particulier, je veux marquer ce qui a été fait pendant le dernier Congrès pour mettre notre position d'accord avec cette politique historique.

« Depuis l'époque où nous avons définitivement étf'ndu nos frontières à l'est jusqu'au Pacifique et au sud jusqu'au golfe du Mexique, depuis l'époque où les anciennes nations espagnoles et portugaises, au sud de notre territoire, ont assuré leur indépendance, notre nation a cru avec persévérance que. à raison de la prépondérance de sa force parmi les nations de l'hémisphère occidental, elle a des devoirs et des responsabilités qui l'ohligent à y prendre un rùle de direction. Nous soutenons que nos inténMsdans cet hémisphère 'sont plus grands que ne peuvent être ceux d'aucune Puissance européenne et cfue notre devoir vis-à-vis de nousmêmes et vis-à-vis des républiques plus faibles qui sont nos voisines, exige que nous veillions à ce qu'aucune des grandes Puissances d'outre-mor n'avance sur le territoire des républiques américaines ou n'acquière un contrôle quelconque sur elles.

« Cette politique, j)ar suite, non seulement nous interdit de consentir à aucune ac(jui.sition, mais encore nous oblige à nous opposer à ce qu'il puisse être exercé une autorité ou un contrôle qui, en fait, serait équivalent à un agrandissement territorial Cl). »

Dans les messages au Congrès du T) décembre 1904 et du 15 février 1905, le président Hoo^rvelt va plus loin. Il admet que l'affirmation de la doctrine de Monroë petit amener les l^tats-Unis A s'opposer à toute action coercitive de la part des Puissances européennes, parce qiie toute action coercitive. blocus, bombarde-

(1) D«*«o, la Rrpiihliêa Argentine y fl ea$o de Venezuela, p H3-1II

ment, saisie de douanes peuvent être considére'es conjme prises de possessions temporaires de territoires. Mais comme l'interdiction de toutes mesures coercitives de la part de Puissances européennes ne saurait, sans injustice, assurer l'impunité aux États qui n'accomplissent pas leurs obligations, le président Roosevelt juge nécessaire d'apporter un correctif à la doctrine de Monroë ainsi entendue. La rançon de la protection de la doctrine de Monroë sera le pouvoir de police des États-Unis à rencontre des États américains dont la conduite serait incorrecte. Les États-Unis ne seront fondés à s'opposer à Faction coercitive des Puissances européennes qu'à la condition de contraindre les États américains, contre qui s'élèveraient des réclamations fondées, à s'acquitter des obligations internationales qu'ils s'obstineraient à ne pas accomplir.

«... Il n'est pas exact, porte le message du 5 décembre 1904, que les États-Unis aient l'ambition de faire de nouvelles acquisitions territoriales ou qu'ils entretiennent, à l'égard des nations de l'hémisphère occidental, des projets ayant autre chose en vue que leur propre bien. Tout ce que ce pays désire, c'est de voir les pays voisins tranquilles et prospères. Tout pays dont le peuple se conduit bien peut compter sur notre cordiale amitié. Si une nation montre qu'elle sait comment agir, avec une efficacité raisonnable €t avec décence, dans les questions politiques et sociales, si elle maintient l'ordre chez elle et remplit ses obligations, elle n'a à redouter aucune intervention de la part des États-Unis. Des troubles chroniques ou une impuissance aj^ant pour résultat le relâchement des liens existants dans une société civilisée peuvent nécessiter, en Amérique comme ailleurs, l'intervention d'une nation civilisée et, dans l'hémisphère occidental, l'affirmation par les États-Unis de la doctrine de Monroë peut contraindre ceux-ci, dans des cas de cette nature, quelle que soit leur répugnance, à exercer une véritable action de police internationale (lj..Si tous les pays baignés par la mer des Caraïbes témoignaient du même progrès dans l'ordre, la justice et la civilisation dont, avec l'aide de l'amendement Platt, Cuba a témoigné depuis que nos troupes ont quitté l'fle, et dont témoignent, de façon constante et brillante,

(1) Papers relaling io the foreign relalions of the United States, 1904, p. xli, et traduction; Viallate, « la Vie politique aux États-Unis (1904-1905) », Annales des sciences politiques, 1905, p. 794-795.

tant de républiques des deux Ame'riques, toute question d'intervention de ce pays dans leurs affaires prendrait fin. Nos intérêts et ceux de nos voisins du sud sont, en réalité, identiques. Ils ont de grandes richesses naturelles, et, si le règne de la loi et de la justice prévaut sur leur territoire, il est certain qu'ils atteindront à la prospérité. Tant qu'ils obéiront aux lois primordiales d'une société civilisée, ils peuvent être assurés qu'ils seront traités par nous dans un esprit de sympathie cordiale et secourable. Nous n'interviendrons chez eux qu'en dernier ressort et seulement sil devient évident que leur inaptitude ou leur mauvaise volonté à faire justice chez eux et au dehors a violé les droits des États-Unis ou provoqué une agression étrangère au détriment du corps entier des nations américaines. C'est un pur truisme de dire que toute nation, soit en Amérique, soit ailleurs, qui désire conserver sa liberté, son indépendance, doit, en fm de compte, bien comprendre (realize) que le droit à une telle indépendance ne peut pas être séparé de la responsabilité de faire bon usage de cette indépendance (4). »

a Depuis quelque temps déjà, ajoute le message du 15 février i90o, il est devenu évident que ceux qui tirent avantage de la doctrine de Monroë doivent accepter, corrélativement avec les droits qu'elle leur donne, certaines responsabilités, et que les mêmes principes s'appliquent à ceux qui s'en font les soutiens. Il ne peut être trop souvent et trop fortement affirmé que les États-Unis n'ont pas le moindre désir de réaliser un agrandissement territorial aux dépens de leurs voisins du sud, et qu'ils ne se serviront pas de la doctrine de Monroë comme d'une excuse pour justifier un pareil agrandissement. Nous ne nous proposons de prendre aucune partie de Saint-Domingue ni d'exercer d'autre domination sur l'ile que celle qui sera nécessaire à sa réhabilitation financière... Les États-Unis sont justifiés à prendre cette charge et cette responsabilité parce qu'il n'est pas compatible avec l'équité internationale qu'ils puissent s'opposer à ce que les autres Puissances prennent les seuls moyens à leur disposition pour faire respecter les droits de leurs créanciers et refuser en même temps d'agir eux-mêmes. Toute nation peut, sans violer la doctrine de Monroë, adopter la conduite qu'elle juge convenable pour régler ses différends avec

(1) Papen relaling of Ihe foreign relalions of Ihe United States, 1904, p. xli-

XLU.

AVEC LES AUTRES ETATS 3i5

les États américains, pourvu que cette action ne dégénère pas en une intervention concernant la forme de leur gouvernement et n'ait pas pour résultat de les dépouiller de leur territoire, d'une manière déguisée. Mais, à part ces moyens, lorsque la question est une question ayant pour objet la réclamation de créances, le seul moyen qui reste pour les recouvrer est un blocus ou un bombardement, ou la saisie des douanes, et cela n'est autre chose qu'une prise de possession, bien que temporaire seulement, de territoire. Les États-Unis sont alors intéressés dans la question, parce que la doctrine de Monroë interdit à toute Puissance européenne d'occuper et de saisir, d'une manière permanente, le territoire de ces républiques; et cependant une saisie de territoire, ouverte ou déguisée, peut éventuellement être le seul moyen par lequel la nation créancière puisse recouvrer ses créances, à moins que les Etats-Unis interviennent (1). »

Les mêmes vues sont encore exprimées, en termes légèrement différents, dans le message au Congrès du o décembre 1905: «Nous devons rendre évident, y est-il dit, que nous n'avons pas l'intention de permettre qu'aucune nation de ce continent se serve de la doctrine de Monroë comme d'un bouclier pour se protéger contre les conséquences de ses propres méfaits contre des nations étrangères. Si une république située au sud des Etats-Unis se rend coupable de torts vis-à-vis d'une nation étrangère, tels qu'un outrage envers un citoyen de cette nation, la doctrine de Monroë ne peut alors nous forcer d'intervenir pour prévenir le châtiment de la faute, sauf à veiller à ce que le châtiment ne prenne point la forme d'une occupation territoriale, de quelque façon que ce soit. Le cas est plus difficile s"il a trait à une obligation contractuelle. Notre gouvernement a toujours refusé d'imposer l'exécution de telles obligations contractuelles en faveur de ses citoyens par un appel aux armes. Il est fort à désirer que tous les gouvernements étrangers adoptent les mêmes vues. Mais ils ne le font pas; et par suite nous sommes toujours exposés à nous trouver dans une désagréable alternative. D',une part, ce pays refuserait certainement d'entrer en guerrepour empêcher un gouvernement étranger de recouvrer une juste créance; d'autre part, il est impossible de permettre à

(1) YiALL.\TE, Annalet des sciences politigues, 1903, p. 807.

une Puissance e'trangère de prendre possession, même temporairement, des douanes d'une république américaine pour lui imposer le paiement de ses obligations ; car une telle occupation temporaire pourrait tourner en occupation permanente. Le seul moyen d'échapper à cette alternative peut toujours être que nous entreprenions nous-mêmes de faire un arrangement grâce auquel la plus grande partie d'une juste dette sera payée. Il vaut beaucoup mieux, que ce pays assure un tel arrangement plutôt que de permettre à un pays étranger de l'entreprendre. Agir ainsi préserve la république en défaut de payer des dettes decaractère injuste sous l'empire de la contrainte et préserve les créanciers honnêtes de la république d'être frustrés, dans l'intérêt de créanciers malhonnêtes ou avides. De plus, agir ainsi est, pour les États-Unis, le seul moyen possible de nous préserver de conflits avec des Puissances étrangères. La position est donc dans lintérêt de la justice. Elle est à l'avantage de notre peuple; elle est à l'avantage des peuples étrangers, et surtout elle est réellement à l'avantage du peuple du pays intéressé (1). »

Avant que le président Roosevelt formulât en termes officiels la nouvelle interprétation qui ne faisait de la doctrine de Monroë une doctrine de protection des États d'Amérique contre les Puissances européennes que sous le contrôle des États-Unis, le gouvernement de Washington en avait, en quelque sorte, d'instinct, posé les jalons. Il l'avait fait, d'ailleurs, dans des circonstances et sous des apparences qui pouvaient faire craindre que la protection ne fût que la rançon ou le prétexte du contrôle. Il avait paru glisser sur la pente des tentations qui mènent à l'impérialisme dominateur. Beaucoup d'esprits en Europe s'en étaient inquiétés et avaient considéré la guerre hispano-américaine moins comme une entreprise pour la libération de Cuba que comme le prélude de l'asservissement des États latins d'.Vmérique à la toute-puissance des

(1) Papeis relaling to theforeign relations ofthe United Stalet, 1905, p. xxxiv-

États-Unis. Volontiers, les Européens attribuaient à des mobiles exclusivement intéressés les actes et les projets du gouvernement nord-américain. Volontiers, ils se persuadaient que la politique extérieure « au pays des dollars » ne pouvait être guidée que par la passion de l'expansion économique et que la cupidité économique ouvrait la porte à toutes les ambitions politiques. C'était se méprendre étrangement sur les ressorts de l'esprit public aux États-Unis. Si, en effet, le souci de§ intérêts matériels joue un grand rôle dans la vie nord-américaine, si la passion de s'enrichir s'y accuse par l'énergie de l'effort individuel et l'intensité de l'activité générale, il s'en faut de beaucoup que les préoccupations matérielles y exercent une prédominance exclusive. Les préoccupations morales, le sentiment religieux, le culte de l'idéal y exercent également leur action, et cette action est aussi intense que bienfaisante. Il n'est peut-être pas de peuple au monde chez lequel ces éléments essentiels de supériorité, dans la vie publique aussi bien que dans la vie privée, aient mieux pénétré l'opinion publique et plus influencé les tendances politiques que chez le peuple nordaméricain. Aussi, la nation et le gouvernement des États-Unis ontils pu connaître les sollicitations de l'ambition impérialiste et les tentations de la force triomphante; ils n'ont point cédé aux entraînements d'un égoïsme exclusif; alors même qu'ils subissaient, dans une mesure plus ou moins large, les suggestions de l'intérêt, ils conservaient, à un degré plus ou moins élevé, le sens et le souci des droits d'autrui; consciemment ou d'instinct, ils sentaient que, selon la juste pensée des plus émineots parmi leurs publicistes politiques et leurs hommes d'État, la mission de l'État est une mission de justice, que cette mission de justice ne s'arrête pas aux frontières et que l'État ne saurait, sans une contradiction déshonorante, chercher la justice pour lui-même et pour ses ressortissants et la mépriser, la fouler aux pieds dans ses rapports avec les autres États. Ils ont pu se tromper parfois sur la mesure exacte des exigences de la justice internationale; ils ont pu, en certaines circonstances, méconnaître certaines de ces exigences sans que l'erreur pût leur servir dexcuse. Du moins, le sens des vérités les plus essentielles a-t-il préservé leur politique extérieure des fautes impardonnables et des déviations irréparables.

Les origines de la guerre hispano-américaine de 1898 ne laissent

point d'être assez troubles; les mobiles qui ont déterminé les États- Unis à prendre les armes contre l'Espagne semblent avoir été d'ordre très divers. Raisons d'intérêt économique, — de spéculation même pour quelques-uns; — raisons d'ambition politique, raisons de sentiment humanitaire paraissent avoir également concouru à décider d'une lutte que l'Espagne désirait éviter. Lorsqu'une explosion eût détruit, dans le port de la Havane, le navire de guerre américain le Maine, le gouvernement américain mit une âpreté singulière à imputer au gouvernement espagnol la responsabilité de la catastrophe. Celui-ci proposa en vain le recours à des arbitres pour connaître et décider des causes de la destruction du Maine. Plus l'Espagne se montrait déférente et conciliante, plus les États- Unis se montraient exigeants et méfiants. 11 y avait, dans leurs préjugés contre les autorités espagnoles, comme un parti pris de ne laisser évanouir aucun grief, de ne laisser échapper aucune occasion de réclamer de façon hautaine et d'exiger, d'un ton blessant, des solutions humiliantes. Mais au moment où le président Mac-Kinley s'apprêtait à adresser à l'Espagne une sommation aussi insolite qu'offensante, le Congrès américain votait la résolution Teller, c'est-à-dire une motion de désintéressement partiel qui promettait à Cuba l'indépendance^ en écartant tout projet d'annexion aux États-Unis de l'ile affranchie de la souveraineté espagnole.

La résolution Teller provoqua, en Europe, un scepticisme immérité. En effet, le traité de paix de Paris, du 40 décembre 1898 (1), consacra l'indépendance de Cuba, déjà proclamée dans les préliminaires de paix du 12 août. 1898 (2). Les sceptiques crurent avoir leur revanche en 1901; leur pessimisme à l'égard de la sincérité américaine devait être encore déçu.

Les États-Unis avaient promis à Cuba liberté et indépendance; ils entendaient que cette liberté et cette indépendance ne pussent être remises en question; ils ne voulaient pas qu'elles pussent l'être par la faute des Cubains ; ils voulaient protéger Cuba après l'avoir affranchie; ils voulaient la protéger au besoin contre ellemême et trouver, pour eux-mêmes, dans le rôle de protecteurs,

(1) V. le texte du traité. Revue générale de droit inlernalional public, 1899, p. 599 et suiv.

(2) V. le texte, ibid., p. 579-380.

quelques avantages sérieux et point de responsabilités excessives. L'Europe leur avait donné l'exemple de ses protectorats? Les États- Unis ne suivirent pas cet exemple; ils eurent raison de ne pas le suivre. Le protectorat à la mode française enserre l'État protégé dans les réseaux d'une tutelle si rigide et si étroite que l'étiquette de la souveraineté a paru trop large pour l'État protégé ; celui-ci est rangé dans la catégorie inférieure et illogique des États mi-souverains. La formule française était incompatible avec la promesse d'indépendance de la résolution Teller. Les États-Unis surent donner à leur protection le triple caractère de la fermeté, de la discrétion et de la souplesse. Au lieu d'obscurcir la souveraineté cubaine d'un voile permanent, ils prirent soin de ne l'éclipser que par intermittence, si elle venait elle-même à compromettre son éclat dans l'oubli de ses devoirs.

Les Cubains avaient entendu, dans un sens trop littéral au gré de leurs libérateurs, les promesses de la résolution Teller. Leur Assemblée constituante avait affirmé, dans la Constitution de février 1901, Tindépendance de File, en termes absolus qui excluaient toute réserve, toute limite et tout contrôle. Les États- Unis, en établissant la liberté et l'indépendance de Cuba, n'entendaient point laisser aux Cubains la liberté de l'ingratitude et l'indépendance du cœur. Cuba, au moment du vote de la Constitution, était encore occupée par les troupes américaines. Le gouvernement fédéral de Washington subordonna lévacuation de lîle à l'insertion, dans la Constitution, de garanties par lui jugées nécessaires pour la sauvegarde de la République cubaine et des bons rapports de l'État nouveau avec les États-Unis. Les additions faites à la Constitution cubaine sur la demande des États-Unis sont souvent désignées sous le nom d'amendement Platt, parce qu'elles reproduisent les stipulations à l'acceptation desquelles le sénateur Platt avait proposé, dans un amendement au budget du ministère de la Guerre, de subordonner le rappel des troupes américaines qui occupaient l'ile de Cuba. L'Assemblée constituante de Cuba ne céda qu'avec une extrême répugnance à la pression exercée sur elle; elle ne se résigna que pour mettre fin à Toccupation militaire. De fait, si discret que dût être le contrôle américain, si respectueux qu'il prétendit être, en la forme, de la souveraineté cubaine, c'était une déception et une humiliation pour les auteurs de la Constitu-

tion de Cuba d'avoir à prendre, sur l'injonction de la Puissance libératrice, des précautions contre les fautes éventuelles des futurs gouvernements cubains et des précautions qui donnaient titre et ouvraient la porte à de futures interventions des États-Unis.

Les dispositions ajoutées en appendice à la Constitution cubaine pour définir les futures relations de Cuba et des États-Unis, conformément aux volontés du Congrès américain, peuvent se résumer dans les traits suivants :

La République de Cuba ne contractera jamais, avec des Puissances étrangères, de traités susceptibles de nuire à l'indépendance de Cuba ; elle n'autorisera aucune Puissance étrangère à établir une station ou un contrôle sur aucune partie de l'île; elle ne contractera aucune dette publique dont les intérêts ou l'amortissement ne seraient pas couverts par les revenus ordinaires de l'île, déduction faite des dépenses du gouvernement. Elle consent « à ce que les États-Unis puissent exercer le droit d'intervenir pour préserver l'indépendance cubaine, maintenir un gouvernement susceptible de protéger la vie, la propriété et la liberté individuelle et pour assurer l'exécution des obligations imposées aux États-Unis relativement à Cuba par le traité de Paris et désormais assumées par le gouvernement cubain ». Elle exécutera, « autant que la nécessité l'exigera, les plans déjà dressés ou d'autres plans à agréer mutuellement, en vue de l'assainissement des villes de l'île, dans le but de prévenir le retour des maladies épidémiques et infectieuses, assurant ainsi protection à la population et au commerce de Cuba, ainsi qu'au commerce des ports du sud des États-Unis et à la population qui y réside » . La République de Cuba, pour permettre aux États-Uais de maintenir son indépendance et de protéger sa population, « vendra ou louera aux États-Unis les terrains nécessaires pour l'établissement d'entrepôts de charbon ou de stations navales » (1).

Les garanties dont les États-Unis avaient ainsi requis l'inscription dans la Constitution cubaine présentent de singulières analogies avec celles que l'État protecteur requiert, dans la théorie française, de l'État protégé; mais elles revêtent une forme très adoucie du fait même qu'elles n'admettent qu'une intervention

(1) Annuaire de législation étrangère, 1901, p. 534.

éventuelle et limitée pour causes déterminées au lieu de l'intervention permanente et de la mainmise continue du protectorat français. Le protectorat français oblige l'État protecteur à défendre le gouvernement de l'État protégé contre tout péril extérieur et le plus souvent aussi contre tout péril intérieur ; pour mieux assurer la protection promise, il autorise lÉlat protecteur à occuper militairement le territoire de l'État protégé. Les États-Unis se bornent à se réserver le droit d'établir des entrepôts de charbon et des stations navales qui les dispensent d'une occupation permanente et leur permettent de faire intervenir aisément leurs forces militaires au cas où l'indépendance de Cuba serait menacée ou bien au cas où la sécurité intérieure de l'île serait mise en péril par l'absence d'un « gouvernement susceptible de protéger la vie, la propriété et la liberté individuelle » . Dans le protectorat à la française, l'État protecteur a soin de couvrir sa responsabilité en veillant de près à ce que l'État protégé ne puisse provoquer de querelles ou de réclamations internationales; il assume le contrôle ou la direction des affaires étrangères, des finances et de la justice. Les États-Unis ne vont pas aussi loin. Ils se contentent de la promesse que fait la République cubaine de ne conclure aucun traité portant atteinte ou susceptible de nuire à l'indépendance de Cuba, de ne laisser aucune Puissance étrangère établir une station ou un contrôle sur le territoire de l'île, de ne contracter aucun emprunt dont le service régulier ne soit assuré par un budget bien équilibré. Contre les réclamations que pourrait provoquer une mauvaise administration de la justice à l'égard des étrangers, les États- Unis ont pris une suffisante précaution en se réservant d'intervenir au cas où le gouvernement ne serait plus susceptible « de protéger la vie, la propriété et la liberté individuelle » . La formule est assez large pour autoriser l'intervention dans tous les cas où les obligations internationales seraient méconnues.

La proximité géographique des États-Unis, jointe à l'énorme supériorité de leur puissance sur celle de Cuba, mettrait le gouvernement de Washington en mesure d'exercer, s'il le voulait, sur la République cubaine, par le simple jeu de lamendement Platt, une action presque égale, bien que beaucoup moins directe, à celle que la France exerce sur les pays soumis à son protectorat. Mais en refusant d'établir, à leur profit, un protectorat à l'européenne, les

États-Unis ont voulu marquer leur intention de respecter réellement la souveraineté du nouvel État. Ils ont voulu prendre leurs précautions contre les périls d'ordre divers dont l'inexpérience ou lïnsuffisance de gouvernements plus ou moins improvisés, dans un pays sans traditions de liberté politique, pouvaient menacer un jour leurs propres intérêts ou les intérêts de Cuba elle-même. Ils n'ont pas voulu permettre que Cuba, par eux affranchie, pût se discréditer dans le désordre et jeter, par là, quelque discrédit sur ses libérateurs en même temps que leur causer des embarras. Mais la pensée qui paraît les avoir surtout inspirés semble être le désir de laisser le nouvel État libre de régler lui-même ses destinées, de se diriger et de s'administrer à sa guise, sous la seule réserve de remplir les devoirs essentiels de tout État et sous la seule menace d'avoir à subir l'intervention américaine, si cette intervention devenait nécessaire pour corriger les fautes ou redresser les erreurs de son apprentissage des droits et des devoirs d'un État digne de jouir de la souveraineté et de conserver son indépendance.

Par conventions conclues en 1903 (i), les États-Unis ont pris à bail i pour le temps nécessaire », c'est-à-dire pour une période indéterminée, les terrains nécessaires pour établir des stations navales à Guantanamo et Bahia Honda. Sur les étendues de terre et d'eau louées par les États-Unis, la République cubaine conserve le droit éminent de souveraineté, mais en cède, pour la durée du bail, toutes les prérogatives de juridiction et d'autorité à ses puissants locataires.

Une autre convention signée à la Havane, le 22 mai 1903, à l'effet de déterminer, par un traité permanent, les relations à venir entre la République de Cuba et les États-Unis d'Amérique, a reproduit les dispositions ajoutées en appendice à la Constitution cubaine et donné ainsi la forme contractuelle aux stipulations insérées, à la suite de l'amendement Platt, dans la loi américaine, du 2 mars 1901 (2).

Des troubles s'étant produits à Cuba en 1906, les États-Unis ont

(1) Les Etats-Unis se sont engagés à payer annuellement à la République cubaine deux mille piastres or pour prix de la localiou. V. conventions des 16-23 février 1903 et du 2 juillet 1903. Descamps et Rb.nault, Recueil inlernaiional des trailés du vingliéme siècle, 1903, p. 32-39.

(2) Voir le texte du traité, DESCA.Mrs et Rknailt, Recueil internalional des traités du vingtième siècle, 1903, p. 252 et suiv.

usé de leur droit d'intervention; ils ont débarque' des troupes dans l'île et y ont exercé le gouvernement par l'interme'diaire d'une commission provisoire américaine; mais ce gouvernement a pris fin en 4909 et les troupes américaines ont quitté Cuba comme elles l'avaient fait après la mise en vigueur de la Constitution de 1901. Ces faits confirment l'intention des États-Unis de ne pas viser à établir, à leur profit, une domination exclusive ou un contrôle permanent sur l'tle du Cuba.

La République de Panama doit son existence aux États-Unis. Avec ses quelque 80000 milles carrés habités, en 1903, par moins de 300000 habitants, la province de Panama n'eût évidemment pas réussi etsans doute môme pas songé à se détacher de la Colombie, sans les encouragements du gouvernement de Washington. Les encouragements du gouvernement de Washington ont été déterminés par le différend qui divisait les Etats-Unis et la Colombie au sujet du canal de Panama (1).

Depuis fort longtemps, les États-Unis se préoccupaient de l'éventualité de la construction d'un canal interocéanique à travers l'isthme de Panama. Dès 1846, ils avaient pris leurs précautions en vue de s'assurer le libre usage du canal. Le 12 décembre 1846, ils avaient conclu avec la Nouvelle-Grenade un traité aux termes duquel celle-ci, souveraine de Tisthme de Panama, garantissait « que le droit de voie ou de transit à travers l'isthme de Panama, au moyen de tous modes de communication qui existaient ou qui pourraient être construits dans l'avenir, serait ouvert et libre au gouvernement et aux citoyens des États-Unis ». Les États-Unis, par contre, avaient garanti « la parfaite neutralité de l'isthme... pour que le libre transit de l'un à l'autre océan ne vînt, à aucune époque, à être interrompu ou gêné »; ils avaient garanti, en même

(l) V. sur la fondation de l'État de Panama et ses rapports avec les États- Unis, Revue générale de droit international public, 1904, p. 567 et suiy.; Vial- LATE, Essais d'histoire diplomatique américaine; J.-A. Hoyos, les Etats-Unis d'Amérique el la Colombie.

temps, les droits de souveraineté' et de propriété que la Nouvelle- Grenade avait sur le même territoire.

Le 49 avril i850, les États-Unis avaient signé, avec la Grande- Bretagne, le traité connu sous le nom de traité Clayton-Bulwer (d\i nom de ses négociateurs) par lequel chacune des deux Puissances s'engageait à n'exercer aucun contrôle exclusif sur le futur canal de Panama. S'il suffisait, en 1850, aux États-Unis d'écarter l'éventualité d'un contrôle exclusif de l'Angleterre et d'assurer la neutralité du canal, ces prétentions modestes devaient, plus tard, céder le pas à de plus larges ambitions. En 4878, la Colombie, héritière de la Nouvelle-Grenade, accordait à Louis-Napoléon-Bonaparte Wyse la concession du canal à construire; en 4884, le concessionnaire rétrocédait ses droits à la Compagnie universelle du canal interocéanique de Panama, compagnie française, présidée par M. de Lesseps. Le canal devait être une entreprise privée, internationale ; le canal devait être soumis à la souveraineté de la Colombie sur le territoire de laquelle il serait construit; il devait jouir de la neutralité, expression assez impropre et de sens mal défini. En 4888, la Compagnie universelle du canal interocéanique de Panama tombait en faillite. Les États-Unis n'avaient pas attendu jusque-là pour manifester le désir de se dégager du traité Clayton-Bulwer et d'acquérir le contrôle du canal. La chute de la compagnie française fondée par M. de Lesseps leur ouvrit de nouvelles perspectives pour la réalisation de leurs désirs. Une nouvelle compagnie française essaya de poursuivre la construction du canal, mais le discrédit encouru par le canal ne lui permit pas de trouver les capitaux nécessaires. Le gouvernement des États-Unis résolut de reprendre pour son compte et de mener à bien l'entreprise. Il négocia avec l'Angleterre et obtint d'elle, dans le traité Hay-Pauncefote du 48 novembre 4904, la reconnaissance du droit de construire le canal, de l'administrer, de l'exploiter, d'assurer la police le long de son cours, sous respect du principe de la neutralité dudit canal. Il racheta, pour 40 millions de dollars, les droits de la nouvelle compagnie française, puis s'adressa au gouvernement colombien pour en obtenir un assentiment nécessaire, car la charte de concession interdisait le transfert pur et simple de ladite concession.

Le 22 janvier 4903, le traité Ilerran-Hay était signé entre les Etats-Unis et la Colombie. Aux termes de ce traité, les États-Unis

devenaient concessionnaires pour la construction et l'exploitation du canal pour une première période de cent ans, avec renouvellement à leur option aussi longtemps qu'ils le désireraient. Ils stipulaient, à leur profit, le droit de police et de juridiction sur le canal et sur une zone de six milles de largeur le long du canal, trois milles de chaque côté dudit canal. Le Sénat colombien se montra hostile à la ratification pure et simple du traité Herran-Hay. Le gouvernement de Washington essaya de forcer le consentement du Sénat colombien au moyen de notes comminatoires (du 13 juin et du 5 août 1903). Ce fut en vain. Le dS août 1903, le Sénat colombien rejeta, à l'unanimité, le traité Herran-Hay.

La population de l'isthme de Panama désirait vivement la construction du canal. Il ne fut pas difficile aux États-Unis de mettre à profit ces désirs pour faire échec au gouvernement colombien. Le 3 novembre 1903, un mouvement insurrectionnel, réglé d'avance et d'accord avec les autorités américaines, éclata à Panama contre la Colombie. Le commandant du croiseur américain Nashville empêcha le général colombien Tobar de se rendre de Colon à Panama pour réprimer l'insurrection ; il débarqua des troupes et interdit à la Compagnie du chemin de fer de Panama tout, transport de troupes colombiennes. C'était assurer le succèsde l'insurrection et, par là, la séparation de Panama et de la Colombie. Le 4 novembre, la municipalité de Panama convoquait le peuple en assemblée générale; une Junte provisoire de trois membres était instituée. Le 11 novembre, la République de Panama était reconnue par les États-Unis, et, le 18 novembre 1903, un traité conclu entre l'État nouveau et les États-Unis définissait les rapports de ces deux Puissances singulièrement inégales.

Les États-Unis, par ce traité, garantissaient l'indépendance de la République de Panama. Ils se réservaient, en retour, tous les droits qu'ils jugeaient nécessaires pour s'assurer la domination du canal et de toutes les voies de communication d'un océan à l'autre à travers l'isthme de Panama. Le traité Herran-Hay n'avait stipulé l'exercice des droits de souveraineté, au profit des États-Unis, que sur une zone de six milles, trois de chaque côté du canal; par l'article 2 du traité du 18 novembre 1903, « la République de Panama concède aux États-Unis, à perpétuité, l'usage, l'occupation et la domination d'une zone de territoire et des terres sous l'eau pour

la construction, l'entretien, l'exploitation, le bon état sanitaire et la protection du canal projeté, de la largeur de dix milles, s'étendant à cinq milles de chaque côté de la ligne médiane dudit canal..., avec la clause que les villes de Panama et de Colon et les ports adjacents desdites villes, qui sont compris dans les limites de la zone ci-dessus décrite, ne seront pas compris dans cette con cession. La République de Panama, de plus, concède aux États- Unis, à perpétuité, l'usage, l'occupation et la domination de toutes autres terres et eaux en dehors de la zone ci -dessus décrite, qui peuvent être nécessaires et utiles pour la construction, l'entretien, l'exploitation, le bon état sanitaire et la protection de ladite entreprise. La République de Panama, de plus, concède, de la même manière, aux États-Unis, à perpétuité, toutes les îles dans les limites de la zone ci-dessus décrites, et, en outre, le groupe des petites îles situées dans la baie de Panama, nommées Perico, Naos, Culebra et Flamenco (1). »

Sur les terres et eaux ainsi concédées, la République -de Panama, tout en conservant le droit éminent de souveraineté, en abandonnait l'exercice aux États-Unis. Elle leur concédait, « à perpétuité, un monopole pour la construction, l'entretien et l'exploitation de tout système de communication au moyen d'un canal ou d'un chemin de fer cà travers son territoire entre la mer des Caraïbes et l'océan Pacifique » (2). Elle consentait à ce que i les villes de" Panama et de Colon se conforment à perpétuité aux ordonnances sanitaires des États-Unis »: elle donnait « aux États-Unis le droit et l'autorité pour faire appliquer ces ordonnances ». Les mêmes droits et autorité étaient donnés t aux États-Unis pour le maintien de l'ordre public dans les villes de Panama et de Colon et les ports et territoires adjacents à ces villes au cas où la République de Panama ne serait pas, suivant le jugement des États-Unis, capable d'assurer cet ordre » (3). Les États-Unis se réservaient également d'intervenir et d'employer leur police et leurs forces terrestres et navales pour « la sûreté ou la protection du canal ou des navires en faisant usage, du chemin de fer et des travaux auxiliaires » (4).

(1) Rev^le générale de droit international public, 1904, « Documents », p. 22 et suiv.

(2) Art. 5, ibid., p. 23.

(3) Art. 6, ibid.

(4) Art. 23, ibid., p. 27.

Et pour faciliter, le cas e'chéant, l'emploi utile de leurs forces, ils stipulaient le droit d'établir des fortifications pour la protection du canal et de ses accessoires, ainsi que le droit d'acquérir ou de louer les terrains t nécessaires et suffisants » pour établir des stations navales ou de charbon sur la côte du Pacifique et sur la côte occidentale de la mer des Caraïbes.

Le droit d'intervention stipulé par les États-Unis dans le traité du 18 novembre 1903 fut non seulement reconnu mais élargi, étendu à tout le territoire de l'Etat de Panama par la Constitution de la nouvelle République. Aux termes de l'article 136 de cette Constitution, en date du 13 février 1904, « le gouvernement des États-Unis d'Amérique pourra intervenir en quelque partie que ce soit de la République de Panama pour rétablir la paix publique ainsi que l'ordre constitutionnel s'il était troublé, dans le cas où cette nation assumerait ou aurait assumé, dans un traité public, lobligation de garantir la souveraineté et l'indépendance de cette République ».

L'emprise des États-Unis est beaucoup plus forte sur la République de Panama que sur celle de Cuba, parce que les États-Unis entendaient être seuls et complètement maîtres du canal. De là, le droit d'occupation militaire, à leur discrétion, dans la mesure et pour le temps qu'ils jugeront convenable; de là, l'exercice des droits de souveraineté dans la zone du canal qui, non pas en droit mais en fait, rend les États-Unis réellement souverains de cette zone. Pratiquement, le traité du 18 novembre 1903 opérait entre la République de Panama et les États-Unis un véritable partage de la souveraineté sur les territoires de l'État nouveau, et, sur la portion du territoire laissé sous la souveraineté de fait de l'État de Panama, il assurait aux États-Unis, avec un droit d'intervention limité, une influence à peu près sans limites. Mais, comme à Cuba, les Etats-Unis se défendaient de vouloir diriger et contrôler, de façon continue, la souveraineté locale; ils se gardaient de lui retirer son initiative, sa liberté d'action, de l'enserrer dans les liens d'une surveillance permanente se traduisant en interdiction d'agir sans leur autorisation. Ils se bornaient, en dehors de la zone du canal, à exiger que la République nouvelle maintînt l'ordre public et exécutât leurs ordonnances sanitaires, sous peine d'intervention pour assurer, en dehors du gouvernement de Panama, et au besoin

contre lui, l'observation de ce qu'ils considéraient comme des devoirs essentiels de l'État.

L'ancienne colonie espagnole de Saint-Domingue s'est séparée de la Républiqne d'Haïti en 1844 pour former un État souverain et indépendant sous le nom de République dominicaine. L'histoire de la République dominicaine a été remplie de désordres politiques et financiers, d'émeutes, de révolutions, d'exactions et de banqueroutes plus ou moins dissimulées (1).

En 4869, le gouvernement dominicain conclut un contrat d'emprunt de 520 000 livres sterling avec la maison Hartmont et C" de Londres. Aux termes de ce contrat, « le service de l'amortissement et des intérêts était garanti par tout l'actif de l'État dominicain, ses douanes, ses recettes, son domaine; ainsi, il était accordé aux porteurs des obligations une première hypothèque sur l'État dominicain » (2). Le gouvernement de Washington considéra cette disposition comme contraire à la doctrine de Monroë, en ce qu'elle ouvrait la perspective éventuelle d'une prise de possession du territoire dominicain, au cas où l'insolvabilité de la République dominicaine autoriserait les créanciers britanniques à se prévaloir de l'hypothèque. Pour y mettre bon ordre, le général Grant négocia avec le gouvernement dominicain; un traité d'annexion de la République dominicaine aux États-Unis fut conclu à la suite de ces négociations, en 1870 (3); mais ce traité souleva des protestations à Saint-Domingue et fut rejeté par le Sénat américain.

En 1888, le gouvernement dominicain contracta un emprunt de 770000 livres sterling à Amsterdam, avec MM. Westendorp et C'v Trente pour 100 des recettes générales des douanes dominicaines étaient affectés au service des intérêts et de l'amortissement;

(1) V. A. DE La Rosa, « les Finances de Saint-Domingue et le contrôle américain », Revue général de droit international public, 1911, p. 401-449, 499-583; 1912, p. 73-120; 1914, p. 425-468.

(2) A. DE La Rosa, « les Finances de Saint-Domingue et le contrôle américain », Revue générale de droit international publie, 1911, p. 424.

(3} Jbid., p. 417 et suiv.

MM. Westendorp et O' recevaient le droit de contrôler les opérations des douanes et de percevoir la part des droits de douanes affectées au service de l'emprunt (l). En 1892, à la suite de difficultés avec le gouvernement dominicain, MM. Westendorp et O' cédèrent à une compagnie américaine, The San Domingo Improvement C", toutes leurs créances contre la République dominicaine ainsi que » leurs droits et actions sur l'administration des douanes de Saint-Domingue » f2). Après quelque résistance, le gouvernement dominicain accepta la substit^ition et consentit, dans un contrat passé avec The San Domingo Improvement C", à ce que tous les employés de douanes fussent désormais « à la nomination du représentant de la Compagnie et du ministre des Finances * (3) (28 janvier 4893). A partir de ce moment, l'influence américaine devint prépondérante, au point de vue économique, à Saint-Domingue (4), mais, en 1901, le gouvernement dominicain prétendit supprimer le contrôle de The San Bomingo Improvement C» sur les douanes, et percevoir directement les recettes douanières (5).

Après de vaines tentatives d'accord entre le gouvernement dominicain, The San Domingo Improvement C' et d'autres compagnies américaines, ces compagnies, en novembre 4901, firent appel à la protection du gouvernement de Washington. Ce gouvernement, à la suite de cet appel, engagea des négociations qui aboutirent à la convention du 31 janvier 1903. Aux termes de cette convention, The San Domingo Improvement C" et les compagnies ses alliées devaient « se retirer de la République dominicaine, moyennant une juste indemnité pour l'abandon qu'elles faisaient de leurs droits de propriété et intérêts » ; l'indemnité devait <Hre de 4 500 000 dollars or américain, que le gouvernement dominicain s'engageait à payer au gouvernement des États-Unis : mais, comme les deux gouvernements n'avaient pu se mettre d'accord sur les « conditions du paiement de l'indemnité », la détermination de ces conditions avait été confiée à des arbitres (6).

(i) A riE La Rosa, « Les Finances de Saint-Domingue et le contrôle américain ». Bévue générale de droit international public, 1911, p. 429430.

(2) Jhid., p. .549.

(3) Ibid., p. 550.

(4) Ibid., p. 551.

(5) Ibid., p. 558.

(6) Ibid., p. 563 et suiv.; le texte de la convention du 31 janvier 1903, ibid., p. 568-569 (en note).

Le 14 juillet 1904, les arbitres rendirent leur décision. Le gouvernement dominicain devait s'acquitter, par versements mensuels, de 37 500 dollars chacun pendant les deux premières anne'es, de 41666,66 dollars pendant les années suivantes. Les recettes douanières et les droits de port de Puerto-PIata, de Sanchez, de Samana et de Monte-Christi, « ainsi que ceux de tous les autres ports qui existent actuellement ou qui seront établis sur la côte ou à l'intérieur au nord du 18» 45' de latitude nord et à l'est de la frontière d'Haïti » , demeuraient affectés comme garantie du paiement de la dette et de ses intérêts fixés à 4 pour 100. Un agent financier, nommé par le gouvernement des États-Unis, devait recevoir les paiements mensuels et, à défaut de ces paiements, saisir les douanes et se charger de la perception des droits; cet agent devait procéder t juridiquement comme conseiller financier du gouvernement dominicain dans toutes les affaires qui pouvaient affecter sa capacité de payer les sommes déterminées » par la décision arbitrale (1). Cette décision instituait donc un contrôle limité des Etats-Unis sur les finances dominicaines.

Le gouvernement dominicain protesta contre la sentence arbitrale, en alléguant, d'une part, que cette sentence empêchait la République dominicaine de recouvrer l'autonomie financière « pour l'obtention de laquelle le gouvernement dominicain avait consenti à signer la convention du 31 janvier 1903 ' ; d'autre' part, que l'énorme annuité « déterminée en faveur des compagnies américaines... était hors de toute proportion avec les moyens financiers de la République » ; enfin que » les porteurs de titres belges, français et autres, dont les créances étaient garanties par l'hypothèque des douanes de la République, ne manqueraient pas de protester contre le privilège accordé aux créanciers américains, qui leur causerait un grand préjudice (2) » . Ces créanciers protestèrent en effet, les créanciers dominicains protestèrent également. Le gouvernement des États-Unis refusa de tenir la sentence pour nulle, comme le désirait le gouvernement dominicain. Il en exigea, au contraire, la mise à exécution sous réserve « de continuer les

(1) V. A. DE LA RosA, Revue génrrnle de droit inlernational public, ^9^l, p. 573 et suiv.

(2) A. DE La Rosa, « les Finances de Saint-Domingue et le contrôle anu^ri- <"ain », Reçue <jé)ii-rale de droit international public, 1911, p. 575 et suiv.

négociations afin d'arriver, si possible, à sa révision... La révision n"eut pas lieu. Les douanes de Puerto-Plata et de Monte-Christi furent, en définitive, occupées par les agents américains. Après cette prise de possession, les démarches des porteurs français, belges et anglais se firent pressantes, tant à Santo-Domingo qu'à Washington. Le gouvernement dominicain en prit prétexte pour ■faire au gouvernement des États-Unis d'Amérique des propositions qui aboutirent à l'établissement d'un contrôle financier américain à Santo-Domingo (i i. '

Le 7 février 1905, un traité fut signé. Le préambule en indiquait les motifs et le but : t Considérant, y était-il dit, que, vu les dettes qni accablent la République dominicaine, le danger imminent et la menace pressante d'intervention de la part des nations dont les ressortissants ont des réclamations pendantes ou futures à faire valoir, vu l'impossibilité reconnue de tenir fidèlement ses engagements à cause de Tétat de pénurie où les boulever;:ements politiques et d'autres causes ont mis les finances publiques, empêchant par ainsi que lesdits engagements, arrivés à terme, puissent être acquittés, même les intérêts échus, le gouvernement dominicain désire arriver à une entente avec tous ses créanciers et oI<tenir la percrpiion régulière de recettes suiTisantes pour le servico do l'adminil ration intérieure el. le mnnliea de son autonomie sans aucnne intcrrupl.ion pvov'sqtif^c, i ar les exigences des f.réunciers étraiiRcrs ou par der, tioublc.; (i 1 ; — A' tendu que le gouvcrnemeiit les États-Unis, prévoyant, f'c la part, des gouvernements de l'Euiope, une leniitïve d'opprcs ion ou de contrôle r^ur îe.s de.'. tin(es d-; la Rcpublii^ue dcminicairif comme une rnaniOv ialion d'i oimitié contre l(;s Élats-Unin, est diciiosé, ouivarit les désirs manifesté!:- fîar lo gouverncmoî.t domirâcaia, à prêter à celui-ci son assir'ance pou.- eiîectue;- un arfan.r^monL s tisfaisant avec tous lv3s créanciers dudit gouvernement, tout eu s'obligcant à respecter l'intégrité complète de la République dominicaine (2). »

Pour atteindre le but proposé, le gouvernement des États-Unis s'engage « à prendre à sa charge le règlement de toutes les obligations du gouvernement dominicain tant intérieures qu'extérieures,

(1) A. DE La Rosa, « les Finances de Saint-Domingue et le contrôle américain ». Reçue gt^nérale de droit international public, 19H, p. 583.

(2) Bévue générale de droit internalional public, 1912, p. 87 (en note).

le paiement et les conditions d'amortissement de la dette publique, l'examen des réclamations contentieuses et injustes pour arriver à déterminer leur légitimité ainsi que celle des réclamations pendantes ». En retour, le gouvernement des Etats-Unis se charge du service des douanes, de la perception des recettes et de la nomination des employés qui « seront assujettis à la juridiction civile et pénale de la République dominicaine » . Quarante-cinq pour 100 des recettes brutes des douanes doivent être prélevés au profit du gouvernement dominicain, 55 pour 100 doivent être retenus par le gouvernement des États-Unis et affectés au paiement des employés des douanes et au service de la dette intérieure et extérieure; l'excédent restant doit être remis au gouvernement dominicain ou, si ce dernier le désire, employé à « payer la dette » . Tant que la dette prise à sa charge par le gouvernement des États-Unis n'aura pas été intégralement payée, aucune réforme dans le tarif d'importation des douanes et aucune augmentation de la dette publique ne pourront avoir lieu sans le consentement des États-Unis. « Le gouvernement des États-Unis, sur la demande du gouvernement dominicain, lui donnera tous autres secours en son pouvoir, en la forme qu'il estimera convenable, pour rétablir le crédit, maintenir l'ordre public, augmenter l'efficacité du gouvernement civil et favoriser l'avancement matériel et le bien-être de la République (art. 7) (1). »

Le traité du 7 février 1905 rencontra une vive opposition au Sénat des États-Unis. Le gouvernement dominicain, qui était favorable au traité, proposa au gouvernement des États-Unis un arrangement provisoire qui permît de faire prendre patience aux porteurs de titres de la dette dominicaine, tant que le traité serait tenu en suspens par le Sénat américain et qui permît d'exécuter le traité, s'il venait à être ratifié. La proposition ayant été acceptée, le gouvernement dominicain prit, le 31 mars 1905, un arrêté, aux termes duquel il conférerait les pouvoirs nécessaires pour percevoir les recettes de toutes les douanes à la personne que désignerait à cet effet le président des États-Unis, « si ce choix était à sa satisfaction » ; cette personne devrait prélever 45 pour 100 des recettes pour les remettre au gouvernement dominicain, prélever les

(1) V. Revut générale de droit international public, 1912, p. 87-88 («n note).

salaires des agents de la douane et autres dépenses de perception, puis remettre le solde en dépôt dans une banque de New- York désignée par le président des États-Unis pour le compte de tous les créanciers jusqu'au jour où le Congrès dominicain et le Sénat des États-Unis auraient statué sur le traité du 7 février (1). Le président des États-Unis désigna le colonel Golton « comme percepteur et contrôleur général des douanes dominicaines >. Le choix fut agréé et d'autres réformes aboutirent promptement à une amélioration des recettes douanières.

Le gouvernement dominicain négocia avec ses créanciers et, sous la pression du gouvernement américain, obtint d'eux de fortes réductions allant de 50 pour 100 du capital nominal pour la plupart des créances étrangères jusqu'à 90 pour 100 pour certaines créances intérieures. Il négocia ensuite un emprunt d'unification et de conversion s'élevant à 20 raillions de dollars. La condition à laquelle les banquiers de New-York subordonnèrent la conclusion de cet emprunt fut que * la perception et le service de l'emprunt devraient se faire par des agents américains, sous la garantie d'une (invention ad hoc signée par les gouvernements de Washington et de Saint-Domingue » (2). La nouvelle convention fut signée le 8 février 4907; elle reproduisait, en les adaptant aux circonstances nouvelles, les dispositions essentielles de la convention du 7 février 1905 en ce qui concerne le contrôle financier, mais elle ne reproduisait pas l'article 7 relatif au secours des États-Unis, sur demande du gouvernement dominicain, pour le maintien de l'ordre public et Tavancement et le bien-être de la République dominicaine ; elle substituait au partage des 45 pour 100 et des 55 pour 100 du produit brut des douanes le prélèvement, par le receveur général des douanes dominicaines, des dépenses du service de perception et du service de l'emprunt, puis la remise du solde au gouvernement dominicain. Le consentement du président des États-Unis demeurait nécessaire, soit pour augmenter la dette, soit pour modifier les droits d'importation. Le gouvernement dominicain s'engageait à prêter au receveur général et à ses auxiliaires « tout l'appui et l'aide nécessaires et la plus large protection qui

(4) V. Revue f/étiérale de droit miemalional i>ublie, 1912, p. 96-98. (2) A. DE La Rosa, « les Finances de Saint-Domingue et le contrôle américain », Revue générale de droit international public, 1918, p. 105.

lui serait possible. Le gouvernement des États-Unis donnerait au receveur général et à ses auxiliaires la protection qu'il jugerait né-' cessaire pour l'exécution de leurs devoirs » (!)• Dans cette clause, le gouvernement des États-Unis pourrait aisément trouver motif d'intervenir en cas de troubles graves à Saint-Domingue, car il était assez difficile de supposer que des troubles graves pussent se produire sans mettre en quelque péril la mission du receveur général et de ses auxiliaires. Toutefois, si le traité du 8 février 1907, qui a été ratifié par les États-Unis et par la République dominicaine, établit un contrôle très strict en matière financière, puisqu'il livre aux États-Unis toute l'administration des douanes, il ne leur donne qu'un contrôle limité et il ne leur ouvre pas les mêmes occasions d'intervention qu'à Cuba ou à Panama. Le traité, en outre, est temporaire; il doit prendre fin avec l'emprunt qui est amortissable en cinquante ans, avec faculté de rachat après dix ans.

Le contrôle financier des États-Unis n'a pas mis fin aux mauvaises traditions politiques de Saint-Domingue, aux émeutes et aux insurrections, mais il a introduit, dans l'administration financière, de l'ordre et des règles qui ont amené de sensibles améliorations et d'heureuses répercussions sur la situation économique du payi4 (2). Il s'en faut toutefois que le gouvernement dominicain ait mis à profit toutes les leçons que comporte le contrôle américain. Si les fîouancs fiont bien réglées,, le désordre rè/^ne trop souvent daiia l'aJmi iot-ation qui n'c:;t pas nous contrôle. Los a]>pointemenls de. foaelionuaires doriiiif.a'fas ne sont pas loujouifi payés et la commi-sioD américaine d-, paciOcation, envoyée en 19 H à Sui'jl-Domingue en vue ('urétahlii-sement de la pniï, de l'oidre et du travail, recommanda nu gouvernement des États-Uni.-^ d'ussurer le contrôle de toutes les dépoapes incombant au gouvernement dominicain comme le seul moyen d'éviter les déprédations el le détournement des appointements des employés (3).

Ce n'est pas seulement dans l'exécution du budget que les États-

(1) Voir le texte de la convention du 8 février 1907 Revue générale de droit inlcinalional public, 1912, p. 107-108 (en noie).

(2) A. DE La Rosa, « les Finances de Saint-Domingue et le contrôle américain », Revue générale de droit international public, 1912, p. 118, et 1914, p. 428 et suiv.

(3) Ibid., 1914, p. 437.

Unis désirent voir l'ordre régner à Saint-Domingue. Des avertissements ont été donnés, à diverses reprises, pour inviter les Dominicains à renoncer aux procédés illégaux et violents et ces avertissements sont une manifestation nouvelle de l'idée que toute souveraineté qui veut être respectée doit être respectable. La liberté des révolutions a été soutenue avec vivacité, par un jurisconsulte éminent de Saint-Domingue, en termes pittoresques : « La révolution, a dit M. Americo Lugo, est le moyen naturel et nécessaire qu'emploient les hommes libres comme dernier recours contre la tyrannie et le despotisme des gouvernants; c'est une manifestation vive et spontanée de la souveraineté immanente qui n'est jamais entièrement déléguée; c'est le frein qui arrête les ambitions politiques de caractère personnel ; enfin c'est l'unique voix du ciel exprimée par la voix du peuple ('!).'» Le gouvernement des États- Unis a jugé, non sans raison, que les recours incessants aux révolutions impliquent, dans une nation, incapacité de se gouverner, notion fausse ou abus intolérable de la souveraineté chez les gouvernants ou chez les gouvernés et le plus souvent chez les uns et les autres.

Au cours de visites officielles aux États des Antilles, M. Knox, secrétaire d'Él-^t des États Unis., liot au président de la liépublique ''omjnicatnc ?e Jan^^age suivait : « M;'intonir la doctrine de Monroë et rendro effective la politique qui en déri/c e^ige un accord particulièrement iatime de. la part de toutes les liations appJres à tirer proQts et avant ff^cn de l'ou/erture du ran ,1. Aussi, c'est leur devoir de coopérer à leu-- bien être propre au liei> de provuq'ier. pa;- des troubles, une oictruclion au trafic ï^riopdial... Aucune obstmaiion au progrès ^cméral necera plus po .sible, sous peine de succomber sous le dicuf^dit où toaibc/aiPTii; Us pays affectes soit p; r les troubles civils, Eoit prir rincîécction oe leurs obligations iiilei-nationales... C'est la fci me volonté de luoit pays et de mes concitoyens que la paix et la liberté soient l'apanage de Santo-Domingo et que les perturbations intérieures et les conflits extérieurs soient-évités par une politique sage et juste dans la direction des affaires internes et des relations internationales (2). »

(1) A. nE La Rosa, « les Finances de Saint-Domingue et le contrôle américain X, Reçue générale de droit international public, 1914, p. 444.

(2) Revue générale de droit international public, 1914, p. 459.

Le 23 janvier 1913, M. Taft, président des États-Unis, adressait au président de la République dominicaine ce nouvel avertissement : t Le président et le gouvernement des États-Unis suivent avec un profond intérêt vos eiïorts patriotiques pour maintenir un ordre de choses régulier et conforme à la loi et pour introduire les réformes nécessaires qui doivent assurer à la nation dominicaine, avec la prospérité, tous les autres bienfaits de la paix. Le président et le gouvernement des États-Unis dé>irent sincèrement que vos persévérants efforts aient un résultat tel qu'à l'avenir soit écartée toute possibilité de voir renaître les mêmes désordres qui ont affligé le peuple dominicain dans le passé. Si malheureusement ces désordres venaient à se renouveler, il serait du plus impérieux devoir du gouvernement des États-Unis, conformément à ses obligations morales et à celles que lui impose la convention (du 8 février 190" i, de n'être pas indifférent au rétablissement de la paix et de Tordre dans la République dominicaine (1). » Les désordres se renouvelèrent. Le gouvernement des États-Unis n'y fut pas indifférent . Le 29 novembre 1916, l'administration de la République dominicaine a été mise sous le contrôle et la direction d'un gouvernement militaire américain (2).

La République d'Haïti a usé, comme la République dominicaine, sa voisine, de la « liberté des révolutions » et elle a connu les désordres financiers qui sont l'effet normal des désordres politiques. M. Knox, au cours de son voyage dans les Antilles, lui a adressé de sages conseils qui étaient des avertissements très nets : * ...Avec l'obligation, prise par mon pays, dit-il lors de sa réception par le président de la République, d"être le représentant «les intérêts de toute l'Amérique et du monde en créant cette route internationale de commerce qui bientôt se réalisera, nous sommes pleinement convaincus que le complet succès de notre entreprise dépend, en un certain point, de la paix et de

(1) Reviie générale de droU inlemalional public, 1914, p. 463.

(2) The American Journal of international lato, avril 1917, p. 394, et suiv.

la stabflité de nos voisins et de la jouissance de la prospérité et du bien-être matériel qui découlent du développement intérieur dans l'ordre. Un État, sujet à être bouleversé par des dissensions intestines ou arrêté dans ses progrès par les conséquences du nonaccomplissement de ses obligations internationales, n'est pas en bonne posture pour mériter et récolter les profits qui résulteront des largos occasions de commerce dès l'ouverture du canal. Vraiment, il peut devenir un obstacle à la jouissance universelle de ces avantages... C'est le vif désir et Tardent espoir de la nation que je représente de voir toutes ses sœurs de la fraternité américaine atteindre à une situation bien équilibrée et conserver celle déjà acquise. Nous désirons les voir toutes indépendantes, heureuses, travaillant pour Tordre et la prospérité matérielle, toutes gagnant le plus de bien-être selon leurs moyens physiques et naturels, chacune d'elles portant bonne amitié pour ses voisines et méritant en retour leur bonne amitié. Nous n'envions le succès d'aucune ; bien au contraire, en certaines occasions, quand notre aide est possible, de tout cœur nous la donnons (1). »

Le 16 septembre 1913, un traité, signé à Port-au-Prince (2), a déterminé l'aide que fourniraient les États-Unis à la République d'Haïti pour permettre à celle-ci de trouver, dans la stabilité, dans la paix et dans Tordre intérieur, les éléments de bonheur et de prospérité qu'elle avait trop négligés.

« Les États-Unis et la République d'Haïti, porte le préambule du traité, désirant confirmer et fortifier l'amitié existante entre eux par la coopération la plus cordiale dans des mesures prises pour leur commun avantage ;

« Et la République d'Haïti désirant porter remède à la présente condition de ses revenus et de ses finances, maintenir la tranquillité de la République et de son peuple;

t Et les États-Unis étant en pleine sympathie avec ces buts et objets et désirant contribuer, par tous moyens appropriés, à leur auîcomplissement ;

c Les États-Unis et la République d'Haïti ont résolu de conclure une convention avec ces objets en vue. »

(1) Revue générale de droit international public, 1914, p. 458 (note).

(2) The American Journal of international law, october 1916, Supplément, « Officiai documents », p. 234 et suiv.

Cette convention établit un contrôle financier qui n'est pas sans analogie avec le contrôle financier de la Re'publique dominicaine, mais qui est plus étendu. Elle prévoit de plus l'organisation d'un corps de police haïtien sous la direction des États-Unis et donne aux États-Unis le droit et le devoir d'intervenir pour assurer à Haïti son indépendance et un gouvernement capable d'accomplir les devoirs essentiels de la souveraineté. Celte convention est conclue pour dix ans avec faculté de prorogation pour une seconde période de dix ans, à la demande de l'une des parties.

« Le gouvernement des États-Unis, porte l'article premier, aidera, par ses bons offices, le gouvernementhaïtien à développer, de manière convenable et efficace, ses ressources agricoles, minières et commerciales et à établir les finances d'Haïti sur une base ferme et solide. »

lie contrôle financier comporte un double organisme : d'une part, un receveur général des douanes avec les aides et employés nécessaires, chargé de percevoir tous les droits de douane à l'importation et à l'exportation; d'autre part, un conseiller financier chargé « d'établir un système approprié de comptabilité publique, d'aider à accroître les res~ources et à les adapter aux dé|)enfies, d'examiner la validité des dettes de la République, d'éclairer les deux gouvein-ments sur toute- les dettes éventnelies, de recommander dos méthodes perfectionnées pour la recette et l'emploi des. rcssour<-( a, et de faire au mini lie des Finances telles autres recommaniîaiions qui pouiraicnt sembler nécessaires pour lebienêti o cl la prospérité d'Haïti ». Lo ministro do j Finances doit «'prêter aide ef'jcace pour donner effet aux propositions et travaux du conseiller financier » (l).

Le receveur général des douanes et ses aides et employés nécessaires, ainid <jue le conr.eilier (in-mcier, doivent être j.ominés par le président de la République d'Haïti, sur désignation des États- Unis. Hs doivent recevoir du gouvernement haïtien et de celui des États-Unis toute l'aide nécessaire et une complète protection dans l'exécution de leur mission.

Le gouvernement haïtien doit, en coopération avec le conseiller financier, dresser l'état complet des dettes de la République, de

(1) The American Journal of international law, october 1916, Supplément, p. 235.

leur montant, de leurs modalités, des inte'rêts et du fonds d'amortissement ne'cessaire pour leur extinction. Le receveur géne'raldoit faire des sommes par lui perçues l'emploi suivant : payer d'abord les traitements et allocations de tous les agents de douane et du conseiller financier, ensuite l'intérêt et l'amortissement de la dette publique de la République d'Haïti, enfin, les frais de la police; il doit remettre le surplus au gouvernement pour les dépenses courantes de celui-ci. Le receveur général doit rendre compte, chaque mois, de ses recettes et dépenses par rapports adressés aux deux gouvernements d'Haïti et des États-Unis, qui ont tous deux droit d'inspection et de vérification.

La République d'Haïti ne peut pas, sans l'assentiment préalable du président des États-Unis, augmenter sa dette publique et « elle ne doit contracter aucune dette ni assumer aucune obligation financière à moins que les revenus ordinaires de la République soient suffisants pour pouvoir, après avoir pourvu aux dépenses du gouvernement, payer les intérêts et alimenter un fonds d'amortissement pour l'extinction de la dette ». Elle ne peut, sans le même assentiment préalable du président des États-Unis, modifier les droits de douanes de manière à en réduire le produit, et « afin que les revenus de la République puissent suffire à assurer le service de la dette publique et les dépenses du gouvernement, à préserver la tranquillité et à développer la prospérité matérielle, la République d'Haïti coopérera avec le conseiller financier pour l'exécution des recommandations de ce dernier en vue du perfectionnement des méthodes de perception et d'emploi des revenus et en vue de trouver de nouvelles sources de revenus nécessaires » (1).

En ce qui concerne l'organisation de la police, " le gouvernement haïtien s'engage, pour préserver la paix domestique, la sécurité des droits individuels et la complète observation des dispositions du traité, à créer sans délai un corps efficace de police urbaine et rurale, composé d'indigènes haïtiens. Ce corps depohce sera organisé et commandé par des Américains nommés par le président d'Haïti, sur présentation du président des États-Unis. Le gouvernement haïtien revêtira ces officiers de l'autorité conve-

(1) Art. 8 et 9. Tke American Journal of inlernational law, october 1916, Supplément, p. 236.

nable et nécessaire et les soutiendra dans l'accomplissement de leurs fonctions. Ces officiers seront remplacés par des Haïtiens lorsque ceux-ci seront jugés qualifiés pour assumer de tels devoirs, après examen passé sous la direction d'un conseil à choisir par les plus anciens officiers américains de ce corps de police, et en présence d'un représentant du gouvernement haïtien. La force de police ici prévue doit, sous la direction du gouvernement haïtien, exercer surveillance et contrôle sur les armes et les munitions, les approvisionnements militaires et le trafic les concernant dans toute l'étendue du pays. Les Hautes Parties contractantes s'accordent à reconnaître que les stipulations de cet article sont nécessaires pour prévenir les querelles des factions et les troubles (1;. »

Le gouvernement d'Haïti s'engage à n'aliéner par vente, bail ou autrement, aucune parcelle de territoire ou de la juridiction sur le territoire de la République au profit d'une Puissance étrangère et à ne conclure aucun traité qui porterait atteinte à l'indépendance d'Haïti.

€ La République d'Haïti, désirant favoriser le développement de ses ressources naturelles, s'en cage à entreprendre et à exécuter telles mesures qui, dans l'opinion des Hautes Parties contractantes, pourraient être nécessaires pour l'assainissement et le progrès public de la République, sous la surveillance et la direction d'un ou de plusieurs ingénieurs à nommer par le président d'Haïti sur présentation du président des États-Unis et autorisés à cet effet par le gouvernement d'Haïti (2). »

€ Les Hautes Parties contractantes auront qualité pour prendre telles mesures qui pourront être nécessaires pour atteindre complètement les objets compris dans ce traité, et, en cas de nécessité, les États-Unis prêteront une aide efficace pour la préservation de l'indépendance d'Haïti et le maintien d'un gouvernement capable de protéger la vie, la propriété et la liberté individuelle (3). »

Le traité de Port-au-Prince, du 16 septembre 1915, a été ratifié le 3 mai 1916. Il confère aux États-Unis un contrôle étendu sur la République d'Haïti, mais, de même que les accords conclus avec

(1) Art. 10. The American Jom-nal of iittenialional latc, octobcr 1916, Supplément, p. 237.

(2) Art. 13, ibid., p. 237-238.

(3) Art. 14, ibid., p. 238.

Cuba, Panama et la République dominicaine, il se garde d'e'tablir une ingérence permanente et générale des États-Unis dans les affaires haïtiennes; il apporte d'incontestables restrictions à l'exercice des prérogatives de la souveraineté par le gouvernement d'Haïti: il ne stipule que dans des cas déterminés et strictement limités la subordination des décisions de ce gouvernement à une autorisation préalable du gouvernement des Etats-Unis ; il laisse, en général, à ce gouvernement, l'initiative et la liberté d'action, sauf à poser des limites qui ne doivent pas ôtre franchies. Le contrôle, en outre, s'il est, à certains égards, assez strict, est temporaire et limité à une courte durée de dix ou de vingt ans. Ainsi s'affirme l'intention de donner à ce contrôle un caractère éducateur et non dominateur. Ce n'est pas pour tenir la République d'Haïti dans une dépendance perpétuelle que les États-Unis lui prêtent leur aide et la soumettent, à certains égards, à leur discipline; c'est pour lui apprendre à se gouverner et à se discipliner elle-même, à acquérir les habitudes d'ordre, sans lesquelles un État est impuissant à remplir les devoirs essentiels de la souveraineté et incapable par suite de mériter et d'obtenir le respect de ses droits.

La politique avait dicté, en 1823, la doctrine de Monroë; la politique en a inspiré les interprétations et les développements successifs; la politique a déterminé l'établissement du contrôle des États-Unis sur les Républiques de Cuba, de Panama, de Saint- Domingue et d'Ha'ïti. Mais la politique des États-Unis n'a pas obéi à la seule préoccupation de l'intérêt; elle a souvent uni aux suggestions de l'intérêt la préoccupation plus haute de la justice et de l'ordre qui est une des manifestations de la justice. Elle a ainsi dégagé des idées intéressantes que le droit international pourrait heureusement mettre à profit; elle tend, avec le président Wilson, à transformer la doctrine de Monroë qui était, à l'origine, une simple doctrine de défense et d'exclusion contre l'Europe, en une doctrine de protection universelle des droits de tous les États du

monde. Elle a, en même temps, subordonne' la protection à l'obligation, pour les États qui en ont besoin, de la mériter par l'accomplissement de leurs devoirs de souveraineté ; elle a même été plus loin : elle n'a pas hésité à intervenir pour suppléer à l'incapacité d'un État de remplir certains devoirs essentiels, afin de le protéger, le cas échéant, malgré lui et contre lui; elle a considéré comme cause légitime d'intervention non seulement l'incapacité de remplir des obligations internationales, telles que le paiement des dettes envers l'étranger, mais encore l'incapacité de remplir les devoirs essentiels de la souveraineté à rintérieur, et elle a défini ces devoirs essentiels de la souveraineté à l'intérieur : la protection de la vie, de la propriété et de la liberté individuelle. D'autre part, elle s'est défendue de chercher, dans l'inaccomplissement des devoirs de la souveraineté, un prétexte pour prononcer la déchéance de la souveraineté ou pour confisquer, au profit des États-Unis, la souveraineté extérieure et la plus grande part de la souveraineté intérieure des États en défaut. Elle s'est gardée d'établir des protectorats de domination perpétuelle. Elle a eu soin de limiter ses interventions à la mesure voulue pour atteindre les buts qu'elle se proposait; elle a laissé, aux États soumis à un contrôle plus ou moins étendu, une liberté d'allure plus ou moins grande, mais elle leur a laissé tout le cadre en même temps que toutes les apparences de la souveraineté externe et interne; elle a tracé des limites à ne pas franchir, mais, tantôt, elle n'a mis aucun gardien permanent pour surveiller ces limites, se réservant seulement le droit d'apparaître si elles étaient dépassées, tantôt, quand elle a placé des agents avec mission continue, elle ne la fait que pour certains services déterminés et pour une durée limitée. Elle s'est souvenue des principes sur lesquels repose, aux États-Unis, le droit public américain; elle a voulu respecter, chez les États sous contrôle, l'organisation constitutionnelle et le droit, pour les peuples, de choisir leur gouvernement; elle a, sans doute, d'ailleurs été inclinée vers ce respect par les répugnances qu'éprouvent beaucoup d'Américains à soumettre aux États-Unis des populations que des préjugés de race ou d'autres considérations les détournent d'associer étroitement à leurs destinées, à leur vie et à leurs droits. Si elle a refusé d'admettre qu'un État eût titre soit à être protégé contre de justes réclamations, soit à invoquer l'inviolabilité de la

souveraineté quand il méconnaissait les devoirs de cette souveraineté, elle a manifesté la volonté de ne suppléer — donc de ne méconnaître — la souveraineté défaillante que dans la mesure de ses défaillances et de s'effacer devant la souveraineté restaurée dans toutes ses prérogatives, lorsqu'auraient disparu les infirmités qui appelaient un traitement. Elle a ainsi mis au premier plan, dans les rapports des États-Unis avec les petits États d'Amérique, la corrélation nécessaire des droits et des devoirs de la souveraineté, la nécessité d'accomplir les devoirs pour avoir titre à réclamer les droits, l'obligation pour la grande Puissance qui exerce ou promet sa protection de n'user de sa prépondérance que pour corriger, non pour subjuguer, pour élever au niveau qui permet le plein usage de la souveraineté en en écartant l'abus, non pour faire tomber à la déchéance de la mi-souveraineté ou de l'annexion des États qui ne se sont point condamnés eux-mêmes par une incapacité incural)Ie à remplir leurs devoirs fondamentaux. Sans doute, la politique américaine n'a pas toujours tiré, dans l'application des principes qu'elle affirmait, toutes les conséquences que ces principes comportaient. Elle a fait parfois, dans la pratique, de très fâcheux alliages de principes, d'intérêts, de passions et violences. Elle a' quelquefois traité avec une rudesse excessive des nations qu'elle jugeait inaptes à disposer de leurs destinées, moins peut-être à raison d'une inaptitude réelle qu'à raison d'une indépendance d'allures qui contrariait les desseins ou les intérêts américains. Mais il convient, sans absoudre ses écarts, de lui savoir gré d'avoir formulé des règles plus hautes et plus sages que celles de la simple raison d'État, c'est-à-dire de l'égoïsme exclusif érigé en loi suprême des actions des gouvernements.

Le gouvernement des États-Unis a été amené, par l'analogie des constitutions, toutes républicaines, des États américains et par l'abus des révolutions qui ont souvent été l'origine des conflits internationaux, à établir un lien entre l'ordre international et l'ordre constitutionnel. De fait, si l'exact maintien de l'ordre constitutionnel dans un État peut s'allier à une politique de désordre international, c'est-à-dire de méconnaissance des droits des autres États, il est difficile que le désordre constitutionnel, les émeutes et les révolutions n'entraînent pas quelque désordre international, quelques dommages et quelques injustices à l'encontre des étran-

gers. Le président Taft avait signifié à la République dominicaine que les États-Unis estimaient de leur devoir de ne pas <= être indifférents au rétablissement de la paix et de l'ordre > à Saint-Domingue '1). Le président Wilson a indiqué nettement, dans sa déclaration solennelle destinée à faire connaître, au début de sa présidence, sa politique à l'égard des Républiques latines, qu'il serait peu favorable aux gouvernements issus de révolutions : < Un des points essentiels de mon administration, disait il. consistera à cultiver l'amitié et à mériter la confiance de mes sœurs républicaines de TAmérique du Sud et de l'Amérique centrale et à rehausser, par tous les moyens justes et honorables, les intérêts communs à tous les peuples des deux continents américains. Je désire le plus sincèrement du monde qu'une cordiale entente préside aux relations existant entre les peuples et les chefs d'État d'Amérique, et je regarde comme mon devoir de faire cette brève déclaration. La coopération n'est possible entre les gouvernements et les individus que lorsqu'elle est supportée, à tour de rôle, par des moyens d'action d'un ordre de choses juste, ayant la loi pour base, non pas une force arbitraire. Nous admettons, et je suis sûr que tous les chefs des Républiques américaines pensent comme moi, qu'un gouvernement équitable doit agir daprès la volonté de ceux qu'il gouverne, et que la liberté ne peut exister sans un esprit d'ordre basé sur la loi et sur l'approbation consciente du public. Nous nous efforcerons de faire de ces principes le fondement de nos relations mutuelles : respect et assistance entre nos sœurs les Républiques latines et nous-mêmes; nous prêterons l'appui de notre influence à la réalisation de ces principes, non seulement en théorie, mais en pratique, sachant que la déroute, les intri.gues, la défiance envers les droits de la Constitution affaiblissent et discréditent un gouvernement, en atteignant principalement ceux qui ont le malheur d'avoir leur existence et leurs intérêts en commun. Nous n'éprouvons aucune sympathie pour ceux qui cherchent à s'emparer du pouvoir en vue de servir leurs intérêts personnels; nous sommes avant tout les amis de la paix, et nous savons qu'il ne peut exister de paix durable et absolument stable dans de pareilles circonstances; nous demeurerons surtout

(1) V. tupra, p. a46.

les amis de ceux qui sauront se maintenir dans les limites des lois constitutionnelles. Le respect mutuel nous semble être la base indispensable de l'amitié' entre les différents pays aussi bien qu'entre les individus. Les États-Unis n'ont aucun profit à rechercher dans les Amériques centrale et méridionale, sauf ce qui peut relier entre eux les intérêts des peuples des deux continents, la sécurité des gouvernements en ce qui regarde le bonheur de la masse, et non celui d'un groupe spécial ou l'intérêt individuel, ensuite le développement de toutes les branches du commerce et des relations cordiales entre les deux continents, qui tournera à l'avantage de tous, sans entraver la liberté ni les droits d'aucun (1). »

Cette déclaration n'allait pas aussi loin que la déclaration connue sous le nom de doctrine Tobar, du nom de l'ancien ministre des Affaires étrangères de l'Equateur, qui l'a formulée, en 1907, dans les termes suivants : « Les Républiques américaines, pour leur bon renom et leur crédit, sinon pour d'autres considérations humanitaires et altruistes, doivent intervenir de façon indirecte dans les dissensions intestines des Républiques du continent. Cette intervention pourrait consister au moins dans le refus de reconnaître les gouvernements de fait issus des révolutions contre les Constitutions (2). » Elle a cependant été jugée comme en étant à peu près l'équivalent. • Le principe posé par le président des États-Unis, écrit M. de La Rosa, était que tout gouvernement latin américain ayant des origines révolutionnaires ou inconstitutionnelles ne saurait pas avoir la sympathie du cabinet de Wasington et ne serait pas reconnu par lui. Faire une pareille déclaration, c'était proclamer officiellement l'ingérence des États-Unis dans les affaires des États indépendants et souverains de l'Amérique latine; c'était reconnaître leur intervention permanente et continuelle pour vérifier la constitutionnalité des gouvernements établis (3). » Pareille interprétation dépasse singulièrement la pensée du président Wilson. Le président Wilson n'a évidemment pas entendu condamner toute révolution et tout gouvernement d'origine révolutionnaire. Il a simplement signifié que la révolution n'est pas, en soi, un procédé recommandable, qu'il ne suffit pas qu'une révolu-

(1) Revue générale de droit international, 1914, p. 464-463. (i) Ibid., p. 483.

(3) Ibid., p. 4bo.

tion ait réussi pour devenir légitime et estimable, que les révolutions entreprises pour s'emparer du pouvoir en vue de servir les intérêts personnels de ceux qui les dirigent ne méritent aucune considération et aucune sympathie, qu'elles sont pur abus et non usage de la souveraineté des États, que, dans les pays où de telles révolutions se produisent, la force militaire supplante la loi et que la coopération n'est possible entre les États, que donc l'ordre international n'est assuré qu'autant que cette coopération est fondée sur » un ordre de choses juste, ayant la loi pour base, non pas une force arbitraire » .

La doctrine de Monroë n'avait d'abord exigé le respect des territoires, de l'indépendance et de la constitution des États américains que de la part des Puissances européennes, en laissant d'ailleurs aux États-Unis toute liberté d'action ou d'inaction au cas où cette exigence serait méconnue. Elle ne formulait donc que d'une manière étroite et incomplète le droit qu'a tout État au respect de sa souveraineté par tous. D'autre part, elle n'admettait aucune réserve à l'interdiction d'usurper sur les souverainetés américaines, qu'elle prononçait contre les États d'Europe. Le développement donné à la doctrine de Monroë parla note de M. Olney et surtout par l'interprétation du président Roosevelt après la note du docteur Drago, appelait un correctif pour empêcher cette doctrine de servir de bouclier à la mauvaise foi. Le président Roosevelt a apporté ce correctif en signifiant que la doctrine ne pouvait protéger que ceux qui mériteraient protection et donnait aux États-Unis titre pour exercer une véritable action de police internationale sur les États américains qui, par loubli de leurs devoirs, provoqueraient de justes réclamations de la part de Puissances européennes. Ce correctif eût pu aisément conduire les États-Unis à établir ces protectorats de domination dont la note Olney écartait l'idée ; il contenait en germe un péril, en ce qu'il laissait les États-Unis seuls maîtres de juger si « une nation montrait qu'elle savait comment agir, avec une efficacité raisonnable et avec décence, dans les questions politiques et sociales, si elle maintenait l'ordre chez elle et remplissait ses obligations ». A ce péril, l'esprit de justice et de modération, l'esprit panaméricain a opposé le plus sûr remède. Et le président Wilson a complété la doctrine de Monroë, en proposant aux États américains de conclure un traité de garantie

AVEC LES AUTRES ÉTATS 3o7

réciproque de leur indépendance et de leur intégrité territoriale. Ainsi complétée, ainsi entendue, la doctrine de Monroë, très différente en réalité de ce qu'elle était en i823, ne serait plus une simple doctrine de politique américaine; elle pourrait devenir une doctrine de droit international, affirmant non plus le droit de certains États d'être respectés par certains États, mais le droit de tous les États qui remplissent leurs devoirs essentiels d'être respectés, dans leur indépendance, par tous les autres États. C'est ce qu'a déclaré le président Wilson dans son message au Sénat, du 22 janvier 1917, quand il a dit : « Je propose en somme que les nations adoptent d'un commun accord la doctrine du président Monroë comme doctrine mondiale; qu'aucune nation ne cherche à imposer sa politique à une nation ou à un peuple quelconque, mais que chaque peuple soit laissé libre de déterminer lui-même sa propre politique et la manière dont il veut se développer, sans être gêné, menacé et effrayé, le petit aussi bien que le grand et le puissant. »