CHAPITRE X

LES CONFÉRENCES DE LA PAIX ET l' AM ÉLIO RATION DES RAPPORTS ENTRE LES GRANDES PUISSANCES ET LES AUTRES ÉTATS

Les deux conférences réunies à la Haye, en 1899 et en 4907, à l'instigation du tsar Nicolas II, et fort improprement désignées sous le nom de Conférences de la Paix, n'avaient pas pour but direct l'amélioration des rapports entre les grandes Puissances et les autres États; elles avaient un but plus vaste; elles tendaient à améliorer les relations entre tous les États, mais, par cela même^ elles tendaient indirectement à servir la cause des États faibles, dans leurs rapports avec les puissants, et, si leur oeuvre n'a pas eu, à cet égard, les résultats qu'il était permis d'en attendre, elle est loin toutefois d'avoir été inutile.

Les programmes et les visées des Conférences de la Paix ont été à la fois très ambitieux et très modestes. L'empereur Nicolas II accusait, dans la première circulaire de son ministre Mouravieff, la très noble et très haute ambition de demander à la première Conférence le double bienfait d'une limitation des armements et d'une sauvegarde de la paix ou du moins d'une réduction des risques de guerre. Mais, de peur de compromettre le succès et même la simple réunion de la Conférence, l'empereur de Russie jugeait, non sans raison, nécessaire d'éliminer du programme et de soustraire à la compétence de la Conférence toutes les questions et toutes les divergences politiques d'où étaient issues la folie des armements et les menaces pour la paix. C'était laisser la politique à la porte de la Conférence ouverte au droit international; c'était avouer, en même temps, que l'entente ne pouvait se faire et que le droit ne pouvait se développer qu'en se gardant d'empiéter sur les.

domaines réservés de la politique. Si la politique restait à la porte, elle en gardait les clefs; elle n'entendait point se laisser déposséder, par le droit grandissant, de la suprématie qu'elle avait conservée jusqu'alors pour décider des destinées des États ou des variations du droit. Si elle condescendait à tolérer l'élargissement et le progrès du droit, c'était à condition de ne pas déchoir ellemême, de ne renoncer ni à l'omnipotence de sa souveraineté arbitraire, ni à l'arbitraire des souverainetés sans frein. Les Conférences de la Paix devaient d'autant moins toucher à la notion anarchique de la souveraineté qu'elles reposaient sur elle; elles furent, en effet, des assemblées d'États souverains, invités et ayant accepté l'invitation comme tels, à l'effet de délibérer dans la plénitude de leur indépendance et sur le pied d'une parfaite égalité. Nul parmi les États représentés n'eût admis de discussion sur l'essence ou la nature de la souveraineté; nul, sans doute, n'eût consenti à courber son indépendance et à incliner son égalité devant un organisme élevé au-dessus des États pour la sauvegarde des intérêts de tous et des droits de chacun; aucun, du moins parmi les forts, neùt toléré un doute sur la traditionnelle prérogative de la souveraineté qui permet le recours à la force pour défendre ses droits ou pour fouler aux pieds ceux d'autrui. Par là même, l'ambition première d'assurer la paix parmi les nations désarmées était condamnée à s'éteindre dans la modestie d'un cénacle trop étroitement fermé. Elle s'était, à elle-même, interdit les horizons nouveaux; elle ne pouvait faire déborder l'avenir sur le passé qui la tenait captive.

Toutefois, sans briser les cadres anciens, les Conférences de la Paix pouvaient solliciter des souverainetés, intransigeantes sur le principe de leur absolutisme, des concessions sur l'usage de leur omnipotence, des renonciations à lextravagance dans les fantaisies arbitraires, des limitations volontaires à l'abus de la force. Leuis sollicitations furent vaines chaque fois qu'elles tendirent, ne fût-ce que très indirectement, à restreindre les moyens d'action ou le champ d'action de la politique. Elles obtinrent quelques succès, souvent modestes et parfois illusoires, quand elles se bornèrent à proposer des instruments utiles aux bonnes volontés, sans prétendre en imposer l'usage aux récalcitrants ou quand elles visèrent soit à consolider, dans des conventions formelles, les leçons de

l'expérience déjà consacrées par la coutume, soit à introduire, avec prudence et circonspection, quelques règles nouvelles, recommandées par une sage raison, dont la politique ne pouvait prendre ombrage. Elles se heurtèrent, sur la limitation des armements, au refus péremptoire de l'Allemagne, orgueilleuse de sa force et soucieuse de la développer sans arrêt et sans mesure. Elles se heurtèrent, sur les modes de solution pacifiques des conflits internationaux, au refus des grandes Puissances d'enchaîner la politique à un droit immobile qui aurait des juges à son service pour le perpétuer, sans avoir de législateur au-dessus de lui pour le modifier, aux défiances des petits États qui redoutaient d'abaisser leur souveraineté, en souscrivant à l'obligation de régler leurs litiges par des procédures cependant tout en leur faveur. Elles réussirent à obtenir l'assentiment d'un grand nombre d'États à des conventions et dispositions multiples tendant à lijniter l'emploi de la force, soit, dans un cas, en vue de prévenir et de détourner la guerre, soit, en général, en vue de restreindre les ravages de la guerre tant sur terre que sur mer^ en proportionnant les moyens de guerre aux buts de la guerre. Les actes relatifs au droit de la guerre, soigneusement préparés dans des délibérations auxquelles avaient pris part des militaires aussi bien' que des jurisconsultes et des diplomates, semblaient avoir acquis, par l'adhésion expresse et formelle de la plupart des États, une autorité définitive à des règles fondées sur la coutume ou à des innovations très prudemment mesurées. Ils ont cependant été souvent méconnus et foulés aux pieds durant la guerre de 1914. C'est que l'Allemagne a donné à cette guerre des buts et un caractère qui étaient en opposition radicale avec les buts et le caractère qui avaient été attribués à la guerre au cours des derniers siècles et qui étaient considérés comme définitivement acquis dans les rapports entre les hltats civilisés, lors des délibérations de 1899 et de 1907.

En dépit des échecs et des déceptions graves, en dépit de la modestie des résultats certains, les Conférences de la Paix ont fait œuvre utile moins peut-être par ce qu'elles ont résolu que par ce qu'elles ont préparé, moins par les textes qu'elles ont élaborés que par l'état d'esprit dont elles ont été l'effet et auquel elles ont donné une impulsion nouvelle. Cet état d'esprit peut sembler aujourd'hui détruit par la guerre. En réalité, il subsiste au moins dans beau-

coup d'États et chez beaucoup de peuples; il n'attend que le retour de la liberté dans la paix pour se manifester à nouveau avec une vigueur dont la guerre aura démontre' la nécessité. Cet état d'esprit était nettement favorable aux États faibles. 11 tendait à développer la loi entre les États, et, tandis que l'anarchie ne profite qu'aux forts, la loi, selon la juste expression de Schiller, est l'amie du faible. Il tendait à sauvegarder et à affermir la paix; si la paix est un bienfait pour tous, elle Test particuUèrement pour les États faibles. Il tendait, quelques précautions qu'eût prises la politique pour ne se point laisser déposséder, à étendre l'empire du droit, donc à restreindre le domaine de l'arbitraire pour les États souverains et à préparer, par des voies détournées, lointaines et timides autant qu'inaperçues, les transformations nécessaires dans la notion de la souveraineté, de ses droits et de ses devoirs.

La première Conférence de la Paix a abouti à la signature de trois déclarations et de trois conventions. Les trois déclarations et deux des trois conventions concernaient le droit de la guerre. Les trois déclarations interdisaient, l'une : l'emploi des balles qui s'épanouissent ou s'aplatissent en traversant le corps humain, causant ainsi des blessures atroces et des souffrances durables; l'autre : l'emploi de projectiles ayant pour but unique de répandre des gaz asphyxiants ou délétères; la troisième : le lancement d'explosifs du haut de ballons ou engins analogues. Une convention sur les lois et coutumes de la guerre en général obligeait les Puissances signataires à donner à leurs armées des instructions conformes aux dispositions d'un règlement annexé à ladite convention; la seconde convention édictait des règles destinées à assurer l'extension à la guerre maritime des principes de la Convention de Genève, relative au soin des blessés et des malades. Ces divers actes avaient pour objet de confirmer et d'étendre la proscription de certains procédés de guerre dont l'histoire avait démontré l'inanité ou condamné la bassesse; ils étaient inspirés des mêmes prin-

cipes que le projet de convention e'iaboré parla Conférence réunie, en 1874, à Bruxelles, sur l'initiative de l'empereur de Russie, Alexandre II; ils visaient à réduire les violences permises à la mesure nécessaii-e pour atteindre le but de la guerre, à interdire les violences qui dépasseraient ce but. La Conférence de Bruxelles avait très justement et très heureusement défini le double but de la guerre : contraindre l'adversaire à céder, rétablir une paix durable. Et, partant de cette définition, elle avait jugé sagement qu'il ne suffisait pas d'une utilité douteuse ou médiocre dans l'action de contrainte pour justifier des procédés qui, par l'horreur causée et les haines suscitées, rendraient la victoire odieuse et la paix précaire. Le moyen de contrainte qui, sur terre, détermine l'adversaire à céder, le seul qui d'habitude soit décisif, c'est l'occupation du territoire, du moins l'occupation dune partie du territoire assez importante pour désorganiser la vie nationale de l'ennemi et rendre la poursuite de la guerre intolérable à la fraction de la nation encore libre et maîtresse de ses décisions. Le choc des armées n'a d'autre but que d'imposer ou de prévenir cette occupation, et, si parfois le vaincu cède dès les premières défaites, c'est qu'ayant perdu l'espoir d'arrêter l'invasion, il cède à la menace de l'occupation, de peur des effets de celle-ci. La guerre ne met pas en cause les seules forces armées; elle met en cause toutes les forces des États, mais elle les met en cause de façon très inégale. Et c'est avec raison que les actes de la Haye distinguent, selon la tradition, les belligérants des non-belligérants, ceux qui portent les armes de ceux qui demeurent étrangers aux opérations de guerre. C'est avec raison qu'ils ordonnent de respecter, de ménager la vie, les sentiments et les biens de ceux qui subissent la guerre sans prendre part aux hostilités. La violence ne doit pas être intentionnellement dirigée contre ceux qui sont tenus de ne point user de violence et n'en usent point; les propriétés ne doivent être ni détruites ni saisies dans le but de ruiner ou de dépouiller leurs propriétaires; elles ne peuvent l'être que sous l'empire et dans la mesure des nécessités militaires.

Les actes de 1899 devaient imposer à tous les États signataires, grandes Puissances ou autres États, la stricte observation de règles identiques. Mais il a été justement observé qu'à la limitation dans l'emploi de la violence, qu'cà la restriction des pouvoirs

arbitraires des chefs militaires, les petits États avaient plus à gagner que les grandes Puissances. La guerre de 1914 a démontré une fois de plus, mais avec une intensité qui n'avait sans doute jamais été atteinte, que, dans le choc de Puissances inégales, les plus faibles sont les plus exposées à voir la guerre portée sur leur territoire, à souiïrir les maux de l'invasion et de l'occupation. Les . États faibles auraient, dans une mesure plus large que les grandes Puissances, éprouvé les bienfaits du règlement de la Haye, si l'Allemagne et ses alliés avaient appliqué les dispositions de ce règlement. Mais l'Allemagne a le mépris des États faibles, le dédain des traités, l'horreur des règles qui entravent les manifestations de sa force. Elle a rejeté la conception de la guerre qui a dicté les actes de la Haye; sur cette conception admise pourtant par elle en 1899, elle a fait prévaloir la conception de la guerre absolue et la théorie des violences illimitées, prônées par ses états-majors à la suite de Clausewitz et de von Hartmann. Dès lors, le droit de la guerre, tel qu'il avait été défini à la Haye, était, sinon détruit, du moins tenu en échec et en suspens par la contradiction qu'opposait à ses principes l'État le plus puissant au point de vue militaire.

Seule, parmi les conventions de 1899, la convention pour le règlement pacifique des conflits internationaux a réalisé les espoirs qui pouvaient être raisonnablement fondés sur elle. Cette convention avait, il est vrai, une portée modeste; elle n'imposait point; elle se bornait à proposer. Elle n'obligeait pas les États signataires à recourir, pour la solution de leurs conflits, aux procédés ou aux procédures qu'elle leur ofïrait; elle se contentait de décrire et de préciser les moyens d'entente dont elle recommandait l'emploi; elle laissait les Puissances signataires libres à la fois d'user ou ne pas user de ces moyens, et libres, si elles en usaient, d'y apporter tels tempéraments, telles modifications ou telles variations qu'il leur conviendrait. Elle n'avait d'autre ambition que de faciliter , aux Puissances de bonne volonté le règlement amiable de leurs diflerends, en perfectionnant ou en multipliant les instruments qui pouvaient rendre l'accord plus aisé. Par cela même qu'elle respectait scrupuleusement la liberté d'action et d'inaction des Puissances signataires, elle était à l'abri de toute violation manifeste; elle n'avait pas à redouter d'autre mésaventure que l'indifférence, d'autre échec que l'oubli; or, non seulement elle n'a pas connu la

disgrâce du dédain, mais elle a été l'origine d'une recrudescence de prestige pour les modes de solutions pacifiques des conflits internationaux et d'une recrudescence d'efl"orts pour la propagation de leur emploi.

La convention de d899 pour le règlement pacifique des conflits internationaux expose et propose trois modes appropriés à la solution de conflits divers, selon la nature particulière de chacun de ces derniers. Des trois modes, deux étaient depuis longtemps connus et usités : ce sont la médiation et l'arbitrage: le troisième, les commissions internationales, constituait une innovation.

La médiation, mode très simple et très souple, peut s'adapter à la solution de toute espèce de conflit; elle suppose la recherche, par des États tiers, de transactions susceptibles de recueillir l'assentiment des États en litige ; elle consiste en suggestions et en conseils; elle jouit d'ailleurs d'une liberté d'allures qui ne connaît point de chaînes; elle peut proposer de modifier le droit existant aussi bien que de l'appliquer; ses facultés d'invention n'ont point d'autres limites que ses chances de succès. Elle convient particulièrement aux conflits les plus graves; elle convient seule aux conflits d'ordre exclusivement politique. Elle est essentiellement respectueuse du libre arbitre des parties en cause; qu'elle soit demandée ou ofi"erte, elle ne peut que se proposer et non s'imposer, et l'acceptation d'un médiateur n'oblige point à suivre les avis qu'il donne ou à accepter les solutions qu'il suggère. Mais, si la médiation est, de sa nature, discrète et libérale, il y a eu. dans l'histoire, des médiations indiscrètes et autoritaires. La médiation a souvent dégénéré en intervention. Aussi les petits États ont-ils manifesté, en 1899, quelque méfiance et ont-ils insisté pour que le droit de refuser la médiation fût aussi nettement reconnu que le droit de rofl"rir. Ce droit de refuser la médiation a été reconnu sans être toutefois inscrit dans la convention, de peur de paraître encourager des refus peu souhaitables; les termes des articles l"à 8 ne laissent d'ailleurs aucun doute sur le caractère essentiellement facultatif de la médiation dans toutes ses phases, de son origine à son échec ou à son succès.

« L'arbitrage, selon la formule de l'article 15 de la convention pour le règlement pacifique des conflits internationaux, a pour objet le règlement des litiges entre les États par des juges de leur

AVEC LES AUTRES ÉTATS , 36a

choix et sur la base du respect du droit (1). » C'est le mode de règlement dont la généralisation serait le plus souhaitable pour le progrès du droit international, mais, précisément parce qu'il est le serviteur et le gardien du droit international, l'arbitrage ne peut avoir la prétention de résoudre tous les conflits entre États. Les arbitres ne tiennent leurs pouvoirs que des États qui les choisissent; or, les États ne leur en donnent aucun, ils se refusent à choisir des arbitres, lorsque le différend qui les divise a pour cause la volonté de modifier le droit existant, de se soustraire à des obligations ou d'en imposer à qui n'en veut point et a droit de n'en pas vouloir contracter. Les conflits les plus graves, les conflits d'ordre politique, échappent donc à l'arbitrage, car la pohtique refuse de s'enchaîner au droit qu'elle se flatte de dominer et de modifier à son gré. C'est ce qu'a fort nettement mis en relief la note présentée par la délégation de Russie à Tappui du projet russe sur l'arbitrage : « Il n'est pas de gouvernement, portait cette note, qui consentirait à prendre sur lui à l'avance l'obligation de soumettre à la décision d'un tribunal d'arbitrage tout diflerend qui se produirait dans le domaine international, s'il touchait à l'honneur national de l'État, à ses intérêts supérieurs et à ses biens imprescriptibles. Actuellement, les droits et les obhgations réciproques des États sont déterminés, dans une mesure notable, par l'ensemble de ce qu'on nomme les traités politiques, lesquels ne sont autre chose que l'expression temporaire des rapports fortuits et transitoires entre les diverses forces nationales. Ces traités lient la liberté d'action des parties, tant que restent invariables les conditions politiques dans lesquelles ils se sont produits. Ces conditions venant à changer, les droits et les obligations découlant de ces traités changent aussi nécessairement. En thèse générale, les conflits qui surgissent sur le terrain des traités politiques se rapportent, dans la plupart des cas, non pas autant à une différence d'interprétation de telle ou telle norme qu'aux changements à apporter à celle-ci ou à son abrogation complète. Les Puissances qui ont une part active dans la vie politique de l'Europe ne peuvent donc soumettre les conflits surgissant sur le terrain des traités politiques à l'examen d'un tribunal d'arbitrage, aux yeux duquel la norme

(1) Louis Renault, les Deux Conférences de la Paix, p. 16.

établie par le traité serait tout aussi obligatoire, tout aussi inviolable que la n orme établie par la loi positive aux yeux d'un tribunal national quelconque (4). »

La délégation russe assignait donc à l'arbitrage un domaine restreint; dans ce domaine, toutefois, elle proposait d'affermir l'arbitrage en le rendant, en certains cas, obligatoire. L'opposition de l'Allemagne au principe de l'obligation décida, sur ce point, de l'échec de la proposition russe. La convention de 1899, en écartant l'arbitrage obligatoire de ses propres stipulations, eut soin toutefois de lui témoigner de ses sympathies et de ses encouragements, en réservant formellement le droit, pour les Puissances signataires, de conclure entre elles tous traités spéciaux d'arbitrage qu'il leur semblerait bon, traités stipulant l'obligation de recourir à l'arbitrage pour différends éventuels aussi bien que traités organisant l'arbitrage pour la solution de différends déjà nés.

La double utilité de la convention du 29 juillet 1899 pour le développement de l'arbitrage facultatif a consisté à offrir, aux États disposés à user de l'arbitrage, des facilités pour la constitution des juridictions arbitrales et un modèle de procédure. La Cour permanente d'Arbitrage, organisée par la convention, ne mérite guère le nom pompeux dont elle est décorée; ce n'est pas une Cour de Justice siégeant de façon continue ou toujours prête à siéger sur requête d'États en litige. C'est une simple liste d'arbitres, désignés, à raison de quatre au plus par Puissance contractante, parmi lesquels les États sont invités à choisir, pour chaque litige, les juges de leur choix. Ce n'est pas une juridiction, c'est une simple pépinière de juridictions qui ne seront constituées que par la volonté des États intéressés. Les États demeurent libres de constituer arbitres, s'il leur plaît, en dehors de la liste dénommée Cour permanente d'Arbitrage; ils demeurent libres, s'ils usent de cette liste, d'organiser à leur guise leur tribunal d'arbitres, mais ils doivent à la convention le double avantage de trouver à leur disposition un grand nombre d'arbitres qualifiés par leur compétence et leur réputation et un modèle de juridiction arbitrale. La convention les dispense, s'ils le veulent, d'avoir à discuter sur la

(1) Note explicative se rapportant à l'article 10 du projet russe, Conférence internationale de la Paix, l, p. 161.

manière de composer leur juridiction arbitrale; elles les dispense, s'ils le jugent à propos, d'avoir à tracer à cette juridiction la procédure qu'elle devra suivre ou d'avoir à courir le risque du pouvoir discrétionnaire des arbitres en ce qui concerne cette procédure.

L'institution des commissions internationales d'enquête a été proposée par la Russie pour faciliter la solution de certains différends qui, par eux-mêmes, n'ont ni caractère politique ni caractère juridique, mais sont susceptibles de conduire à des contradictions et des antagonismes graves, soit au point de vue politique, soit au point de vue juridique. Il s'agit des différends sur des points de fait. Selon le lieu où s'est produit ou selon la cause dont résulte un événement, ses conséquences peuvent être tout autres sur les rapports entre États intéressés. En 1887, un fonctionnaire français, M. Schnœbelé, avait été arrêté par les autorités allemandes tout près de la frontière ; un doute existait sur le point précis où avait été opérée l'arrestation. Pour lever le doute, deux enquêtes furent faites, l'une par les autorités françaises, l'autre par les autorités allemandes; les deux enquêtes aboutirent à des conclusions contradictoires. La contradiction était grave, car si l'arrestation avait été opérée en territoire français, son illégalité ne pouvait être mise en question, tandis qu'il en était différemment si l'arrestation avait eu lieu en territoire allemand. En 1898, le navire de guerre américain, le Maine, est en partie détruit, dans le port de la Havane, par une explosion; deux enquêtes sont faites pour découvrir les causes de l'explosion ; l'enquête faite par les autorités espagnoles conclut que l'explosion s'est produite à l'intérieur du navire, ce qui excluait toute responsabilité de l'Espagne; l'enquête faite par les autorités américaines attribue l'explosion à une cause externe, mine ou torpille, ce qui engageait la responsabilité de l'Espagne.

C'est pour éviter la contradiction des affirmations et des enquêtes nationales, dont les suites sont si dangereuses pour la paix, que la Russie proposait de substituer, à la dualité ou à la pluralité des enquêtes nationales, l'unité de l'enquête internationale pour la vérification des faits donnant lieu à des versions ditférentes. La convention de 1899 pour le règlement pacifique des conflits internationaux a consacré un bref chapitre aux commissions internationales d'enquête. Elle s'est montrée prudente, sinon timide dans

rinnovation. Elle a tenu compte des défiances et des susceptibilités assurément excessives de quelques petits États, hantés de la crainte d'humilier leur souveraineté s'ils ne réservaient pas, en termes très explicites, l'absolue liberté, pour eux, de décliner le recours aux commissions internationales d'enquête. Aussi souligne-t-elle, avec redondance, le caractère facultatif de ce recours. « Dans les litiges d'ordre international, porte farticle 9, n'engageant ni l'honneur ni des intérêts essentiels et provenant d'une divergence d'appréciation sur des points de fait, les Paissa.nceis signsii-dir es jugent utile que les parties qui n'auraient pu se mettre d'accord par les voies diplomatiques instituent, en tant que les circonstances le permettent, une commission internationale denquête chargée de faciliter la solution de ces litiges en éclaircissant, par un examen impartial et consciencieux, les questions de fait (1). »

La convention prend soin, déplus, de n'investir la commission internationale d'enquête que d'une simple mission de recherche de la vérité, sans attacher aux conclusions de la commission aucun caractère obligatoire pour les Etats qui auront consenti à constituer cette commission. La commission ne rend pas de sentence; elle se borne à faire un rapport; il appartient aux États en litige de tenir, de ce rapport, tel compte que bon leur semblera, et de lui donner telles suites qu'il leur conviendra. Il serait toutefois difficile, en fait, à un État, après avoir très librement déféré à une commission internationale d'enquête la mission d'examiner les faits contestés, de tenir pour nul et non avenu le résultat des investigations entreprises, sur sa demande, par des commissaires choisis par lui ou de son consentement. Si le rapport de la commission ne doit jouir que d'une autorité morale, il y a toutes chances que cette autorité soit aussi grande et aussi efficace que le serait celle d'une sentence juridiquement obligatoire.

La convention de 1899 pour le règlement pacifique des conflits internationaux, par cela même qu'elle n'impliquait aucune obligation pour les Puissances signataires de recourir aux modes de solution qu'elle décrivait et recommandait, affirmait le respect le plus scrupuleux de la souveraineté de tous les États, qu'ils fussent petits ou grands, faibles ou puissants. Elle l'a ainsi doublement

(1) Louis RcNADLT, les Deux Conférences de la Paix, p. 15.

affirmé, pour le présent comme pour l'avenir, car c'est souvent à la requête des petits États qu'elle a multiplié les précautions de style destinées à souligner — parfois avec exagération — le caractère facultatif du recours aux modes de solution pacifiques des conflits internationaux. Les petits États — ou du moins certains d'entre eux — ont témoigné d'une extrême susceptibilité sur le chapitre des prérogatives de leur souveraineté; ils ont tenu à honneur de réserver, avec vigueur, l'indépendance de leurs décisions et de souligner, ainsi, le principe de l'égalité de droit qu'ils n'avaient cependant pas l'illusion de croire à l'abri des usurpations de la politique. En fait, le recours aux modes de solution pacifiques des conflits internationaux semble devoir être toujours favorable aux petits Etats et, par suite, l'obligation de ce recours paraît être à leur avantage, même si l'on tient compte du fait que les grandes Puissances pourraient, le cas échéant, méconnaître pareille obligation à l'égard des petits États, tandis que les Puissances faibles ne pourraient point s'y dérober à l'encontre des États forts. L'avantage subsisterait au moins dans le cas où l'obligation serait respectée — pour quelque raison que ce soit — de part et d'autre. Il n'est guère vraisemblable, en effet, qu'en cas de litige entre un État faible et une grande Puissance, l'État faible n'ait pas à perdre et puisse gagner à opposer son enquête nationale à celle de son adversaire plutôt que d'attendre le résultat d'une enquête' internationale, à soutenir une controverse juridique plutôt que d'aller devant arbitre, à contrecarrer une thèse politique plutôt qu'à trouver un médiateur. Le comte de Macedo, délégué, du Portugal, a très justement souligné, par l'exemple de son pays, l'intérêt qu'ont les petits États au développement des modes de solution pacifiques des conflits internationaux. « Dans le dernier demi-siècle, a-t-ildit à la Conférence, le Portugal n'a eu que cinq difl'érends internationaux vraiment importants et n'ayant pu être promptement et facilement réglés par la voie des simples négociations directes. » Dans ces cinq cas, la médiation ou l'arbitrage ont été invoqués. Dans deux cas, l'arbitrage a donné raison au Portugal. Dans un cas où une médiation éventuelle avait été acceptée, « ce seul accord préalable a amené, à bref délai, la solution par négociation directe et amicale. Dans les deux autres cas où la solution par arbitrage ou même par médiation n'a pas été acceptée, les différends ont

été liquidés d'une manière entièrement défavorable aux prétentions portugaises » (1).

La Cour permanente d'Arbitrage de la Haye n'a jamais été encombrée de litiges à résoudre, mais elle a été saisie, par la confiance d'États très divers, de différends et parfois de différends importants; ses sentences ont été respectées; son autorité s'est affirmée; son existence et ses services ont contribué à développer, jusqu'à la veille de la guerre de 1914, le mouvement favorable à l'arbitrage. La convention pour le règlement pacifique des conflits internationaux réservait aux Puissances signataires la faculté de conclure des traités d'arbitrage obligatoire. Un grand nombre d'États ont usé de cette faculté. Ils en ont usé, toutefois, la plupart du temps, avec prudence, en évitant de s'engager trop à fond et de s'exposer à la fâcheuse alternative de ne pas faire honneur à leur signature ou de subir un arbitrage imprévu, importun ou dangereux. Il faut louer cette prudence, non seulement dans l'intérêt des États, mais encore dans l'intérêt de la cause même de l'arbitrage. L'arbitrage international est, en effet, un instrument délicat^ précieux pour les bonnes volontés, impuissant contre les mauvais desseins et les ambitions malsaines. Dans Factuelle anarchie des souverainetés, la sentence arbitrale est à la merci du bon vouloir de l'État condamné; nulle force coercitive n'est à la discrétion du tribunal arbitral pour contraindre l'Étal récalcitrant. Lorsqu'un compromis défère à des arbitres le soin de régler un litige pendant, chacun des États signataires peut, avant de signer, peser les conséquences de l'arbitrage, mesurer les effets d'une sentence défavorable, donc ne s'engager qu'en connaissance de cause. La tentation de se soustraire à une sentence qui pouvait et devait être prévue est aussi réduite que possible. Mais, lorsque des Etats s'obligent, par un traité d'arbitrage obligatoire, à constituer arbitres pour des litiges éventuels, ils ne peuvent se rendre

(l) Conférence internationale de la Paix, I. p. 93.

compte, au moment où ils s'obligent, de la portée de leur obligation, du caractère de leurs différends futurs, des suites possibles de sentences contraires à leurs thèses à venir. La tentation, par suite, peut devenir forte, pour eux, de se dérober à l'arbitrage ou de laisser la sentence en souffrance, s'ils se trouvent engagés dans des conflits qui soulèvent les passions nationales ou menacent des intérêts jugés essentiels. Les États qui ont conclu des traités permanents d'arbitrage ont fait preuve de sagesse lorsqu'ils ont limité la tentation, c'est-à-dire lorsqu'ils ont eu soin d'apporter au principe de l'obligation du recours à l'arbitrage des exceptions plus ou moins nombreuses qui permettent de décliner correctement l'arbitrage, dans les cas où l'arbitrage risquerait de paraître intolérable à l'un des États en litige.

Diverses formules ont été employées dans les traités permanents d'arbitrage pour marquer des gradations différentes dans les restrictions au principe de l'obligation. L'une des plus usitées, la plus usitée peut-être, sauf quelques variantes, a été celle du traité franco-anglais du 14 octobre 1903 (Ij. Aux termes de ce traité, « les différends d'ordre juridique ou relatifs à l'interprétation des traités existant entre les deux Parties contractantes, qui viendraient à se produire entre elles et qui n'auraient pu être réglés paria voie diplomatique, seront soumis à la Cour permanente d'Arbitrage établie par la convention du 29 juillet 1899, à la Haye, à la condition toutefois qu'ils ne mettent en cause ni les intérêts vitaux, ni l'indépendance ou l'honneur des deux États contractants et qu'ils ne touchent pas aux intérêts de tierces Puissances (art. i").

« Dans chaque cas particulier, les Hautes Parties contractantes, avant de s'adresser à la Cour permanente d'Arbitrage, signeront un compromis spécial, déterminant nettement l'objet du litige, l'étendue des pouvoirs des arbitres et les délais à observer, en ce qui concerne la constitution du tribunal arbitral et la procédure <art. 2). .

L'article premier pose le principe de l'obligation pour les conflits d'ordre juridique; il l'écarté donc implicitement pour les conflits d'ordre politique; pour les litiges d'ordre juridique, il laisse aux

(1) V. sur ce traité, Charles Dupui.s, « les Traités d'arbitrage permanent et le traité franco-anglais du 14 octobre 1903 », le Correspondant, 25 octobre 1903, p. 252 et suiv.

Puissances signataires un pouvoir discrétionnaire, indéfini sinon illimité, qui leur permet de décliner l'arbitrage, dès que l'abitrage leur paraît dangereux; il suffit, en effet, qu'un litige mette en cause l'honneur ou les intérêts vitaux d'un État pour que celui-ci ne soit plus tenu d'aller devant arbitres; or, chaque État est souverain juge de son honneur et de ses intérêts vitaux; il suffit donc d'une simple allégation pour écarter l'obligation importune. L'allégation, il est vrai, manquerait trop évidemment de sincérité si elle était produite à l'occasion de différends d'ordre tout à fait secondaire, mais elle devient présentable dès que le litige revêt une certaine importance.

Par là se justifie l'appréciation formulée dans une note qui précède immédiatement le texte du traité publié par le Times : » L'accord est le résultat d'un mouvement qui, on s'en souvient, a reçu récemment, dans les deux pays, beaucoup d'encouragements et qui tendait à affirmer le principe général du recours à l'arbitrage dans tous les cas où ce procédé serait commode et sans dangers (1). »

L'article 2 règle la procédure; il stipule que, pour chaque litige, les Puissances tenues de recourir à l'arbitrage devront conclure un compromis qui précisera l'objet du différend et déterminera les pouvoirs des arbitres. En stipulant la nécessité des compromis particuliers à chaque cas, cet article ouvre une porte basse et dérobée par où l'État, répugnant à l'arbitrage sans oser alléguer les exigences trop évidemment absentes de son honneur ou de ses intérêts vitaux, pourrait échapper, sans élégance assurément et sans bonne foi, à l'obligation pressante mais importune. Le compromis suppose l'accord, et l'accord peut être rendu difficile et même impossible par les objections, les arguties et les chicanes.

Les formules du traité anglo-français du 14 octobre 1903 ont été louées par les uns pour leur prudence, blâmées parles autres pour leur timidité. L'arbitrage obligatoire compte des partisans qui cèdent volontiers à l'illusion qu'un texte de traité enchaîne en fait aussi bien qu'en droit les États signataires et que l'arbitrage est assuré dès qu'il est promis. Ceux-là ont jugé beaucoup trop lâches les liens noués par le traité anglo-français; mais, hommes d'État et

(l; The Times, oclober, 13, 1D03, p. 3.

diplomates n'en ont pas moins conservé, avec raison, leurs défiances à l'égard des traités d'arbitrage obligatoire q\ii prétendraient lier trop strictement. Mieux valent, en effet, pour l'avenir de l'arbitrage, des traités modestes et respectés que des traités ambitieux mais inobservés.

La deuxième Conférence de la Paix a mis en présence des partisans de l'arbitrage dont la ferveur était très inégale. Le Danemark et Saint-Domingue proposaient l'arbitrage obligatoire sans réserves et sans limites. Leur proposition fut combattue par de petits États aussi bien que par de grandes Puissances. L'arbitrage obligatoire ne pouvait recueillir de nombreuses adhésions qu'à la condition d'être limité. .Même limité, il ne réussit pas à s'insinuer dans là nouvelle convention pour le règlement pacifique des conflits internationaux. L'Allemagne ne s'opposait plus, comme en 1899, au principe même de l'arbitrage obligatoire, mais elle s'opposait à toute convention générale d'arbitrage obligatoire. Les partisans de l'arbitrage obligatoire durent se contenter de succès partiels et limités, mais ces succès ne sont nullement négligeables.

Le plus modeste est inscrit dans cette convention du 18 octobre 1907 pour le règlement pacifique des conflits internationaux, d'où l'arbitrage obligatoire est exclu mais autour de laquelle il rôde et dont il reçoit les reflets. Cette convention n'établit entre Puissances signataires aucune obligation de recourir à l'arbitrage, mais elle rend plus stricte, pour ces Puissances, l'obligation résultant, pour elles, des traités permanents d'arbitrage qu'elles viendraient à conclure ou renouveler; elle bouche la fissure que la formule de l'article 2 du traité anglo-français de 1903 ouvrait à la mauvaise foi; elle interdit de mettre l'obligation du recours à l'arbitrage en échec par un détour de procédure. L'article 2 du traité anglo-français de 1903 proclame la nécessité d'un compromis spécial pour chaque litige ; la convention de 1907 déclare que les Pui.->sances signataires qui auront admis pareille règle ne pourront éviter le compromis; si elles ne peuvent se mettre d'accord pour le conclure, le compromis sera établi, en leur lieu etplace et pour leur compte, par des personnes désignées en suivant la procédure prévue pour la nomination des arbitres. La mauvaise foi ne pourra plus se dissimuler sous de vains prétextes; elle devra se démasquer ou s'effa-

cer, avouer le mépris des traités ou se résigner à la conclusion du compromis et au fonctionnement de l'arbitrage (1).

La convention pour l'institution d'une Cour internationale de prises était, pour l'arbitrage obligatoire, un succès de plus d'importance, mais ce fut un succès sans lendemain, puisque la convention ne fut point ratifiée. Bien que la Cour internationale des prises pût être saisie par des particuliers de recours contre des décisions de cours de prises nationales, elle devait, en réalité, jouer surtout le rôle d'une Cour internationale d'arbitrage obligatoire, chargée de régler ou de prévenir tous les différents susceptibles de surgir entre États à raison de sentences critiquables ou jugées telles, rendues par les juridictions de prises du capteur. L'institution d'une telle Cour eût été à l'avantage évident des États secondaires, plus exposés que les grandes Puissances à souffrir des abus des belligérants et, le cas échéant, de la partialité des cours nationales de prises.

Enfin l'arbitrage obligatoire peut compter comme succès à son actif la convention pour la limitation de l'emploi de la force pour le recouvrement des dettes contractuelles ou convention Porter. Si, en effet, cette convention n'impose pas l'arbitrage obligatoire, elle établit à peu près l'équivalent. Elle n'impose pas l'arbitrage obligatoire proprement dit, puisqu'elle laisse l'État, contre lequel est réclamé le paiement de dettes contractuelles, libre de décliner l'arbitrage, mais elle établit à peu près l'équivalent puisqu'elle ne permet à l'État réclamant de recourir à la force pour obtenir le paiement de telles dettes que s'il a, au préalable, demandé l'arbitrage et si cette demande a été déclinée ou si la sentence est demeurée sans exécution. L'arbitrage n'est pas obligatoire pour l'État défendeur; il l'est pour l'État demandeur. L'obligation du recours à l'arbitrage barre la route à l'agression sans examen préalable de la réclamation et, seule, la faute de l'État contre lequel la réclamation s'élève peut faire tomber l'obstacle opposé à l'emploi de la force.

La Convention Porter est évidemment favorable aux États secondaires. Ces États sont, en effet, plus exposés que les grandes Puissances aux réclamations formulées par ces dernières; leur fai-

(1) V. articles 53 et 54, Louis Renault, les Deux Conférences de la Paix, p. 82.

blesse, au moine relative, encourage les exigences hautaines et les demandes sans répliques. Des États forts ne se sont pas fait scrupule de soutenir — parfois sans discernement — les prétentions de certains de leurs sujets qui gonflaient démesurément leurs créances ; non seulement ils ont soutenu des prétentions inadmissibles, ils n'ont pas admis que ces prétentions fussent discutées. La convention Porter oblige les Puissances signataires qui réclament à subir la discussion devant arbitres; c'est un bienfait certain pour les ÉtatsJ'aibles poursuivis par les réclamations des États forts. La convention Porter, il est vrai, n'étend pas sa garantie aux États faibles qui réclament contre de grandes Puissances; celles-ci sont libres de refuser l'arbitrage; elles peuvent le faire sans risques, car elles n'ont pas à redouter la contrainte par la force de la part d'un État faible. Mais si la convention Porter nassure pas et n'a pas la prétention d'assurer, dans toutes les hypothèses, l'observation de la justice, elle a le double mérite et d'élever une barrière contre l'arbitraire des grandes Puissances dans l'hypothèse où cet arbitraire s'est le plus fâcheusement exercé, d'introduire, dans les rapports entre États, un principe nouveau, susceptible de recevoir d'heureuses extensions. La barrière n'est, sans doute, qu'une fragile barrière juridique, mais sa fragilité trouve quelque protection dans la médiocrité des sacrifices qu'exige son respect. Le principe nouveau exige que l'État qui a ou croit avoir la force n'en use qu'après avoir fait examiner sa cause et reconnaître son droit. Il ne comporte d'autre sacrifice que celui des réclamations mal fondées ou formulées à la légère sans étude suffisante, auquel il faut ajouter le faible aléa de l'erreur judiciaire qui peut compromettre, dans une certaine mesure, les causes les plus justes: mais cette chance est aussi réduite que possible par l'organisation de l'arbitrage selon la procédure prévue par la convention concernant le règlement pacifique des conflits internationaux; elle n'est pas à mettre en balance avec l'intérêt d'honneur qu'a tout État de respecter ses engagements, de ne recourir à la force qu'à défaut de moyen meilleur et d'accepter loyalement l'examen avant d'user de contrainte. Pour tout État signataire de la convention Porter, l'action violente pour le recouvrement de dettes contractuelles sans demande préalable d'arbitrage équivaudrait à un aveu de défiance beaucoup moins à l'égard

de la juridiction arbitrale qu'à l'égard de la valeur de ses réclamations. Et pour tout État non signataire de la convention Porter, le refus d'accepter l'arbitrage demandé pour l'examen de réclamations fondées sur les mêmes motifs, devrait être également interprété comme le signe d'une très médiocre confiance dans des revendications qui se déroberaient à un examen impartial.

La seconde Conférence de la Paix ne s'est pas bornée, en ce qui concerne les modes de solution pacifiques des conflits internationaux, à donner quelques satisfactions aux partisans de l'arbitrage obligatoire. Elle a tenu compte des enseignements de la courte expérience acquise de 1899 à 1907 pour préciser, développer, améliorer la procédure de l'arbitrage facultatif et des commissions internationales d'enquête. Le titre III de la convention pour le règlement pacifique des conflits internationaux, qui ne contenait que six articles sur les commissions internationales d'enquête en 1899, en compte vingt-huit en 1907, et le titre IV, relatif à l'arbitrage international, passe de quarante-deux articles en 1899 à cinquante-trois en 1907. Une procédure sommaire, partant moins coûteuse, a été prévue pour diminuer les frais des litiges pour lesquels la simplification serait jugée opportune.

Comme la Conférence de 1899, la seconde Conférence de la Paix de 1907 a consacré une grande partie de son activité aux problèmes que soulève la guerre. Elle a revisé la convention concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre et la convention pour l'adaptation à la guerre maritime des principes de la Convention de Genève; elle a renouvelé i pour une période allant jusqu'à la fin de la troisième Conférence de la paix », la déclaration qui avait interdit, pour une période de cinq années seulement, de lancer des projectiles ou des explosifs du haut de ballons ou par d'autres modes analogues nouveaux; elle a élaboré une convention relative à l'ouverture des hostilités, une convention concernant les droits et les devoirs des Puissances et des personnes neutres en cas de guerre sur terre et sept conventions relatives au droit de la guerre sur mer: convention relative au régime des navires de commerce ennemis au début des hostiUtés, convention relative à la transformation des navires de commerce en bâtiments de guerre, convention relative à la pose de mines sous-marines automatiques de contact, convention concernant le bombardement par des forces navales en

temps de guerre, convention relative à certaines restrictions à l'exercice du droit de capture dans la guerre maritime, convention relative à l'établissement d'une Cour internationale des prises, convention concernant les droits et les devoirs des Puissances neutres en cas de guerre maritime.

Ces conventions et déclarations visaient, comme celles de 4899, à proportionner les procédés de guerre au but de la guerre, donc à limiter l'emploi de la violence ou à définir et préciser les rapports, les droits et les devoirs respectifs des neutres et des belligérants. Elles étaient, par là même, plus particulièrement favorables aux petits États. Elles ont, comme celles de 1899, singulièrement souffert de la régression que les théories allemandes sur la guerre absolue et l'emploi illimité de la force contre toutes les ressources matérielles et morales de l'ennemi ont fait subir à la conception même de la guerre et par suite au droit de la guerre.

Quelques traits de ces conventions méritent d'être relevés, malgré le discrédit où sont tombés, dans l'opinion, des accords impuissants contre la mauvaise volonté des États qui les renient.

La convention concernant les lois et coutumes de la guerre s'est enrichie d'une disposition excellente due à une initiative qui peut maintenant sembler étrange. La section historique du grand étatmajor allemand avait publié, peu après la première Conférence de la Paix, sous le nom de Kriegshrauch ini Land/criege (usages de guerre dans la guerre sur terre), un manuel destiné à servir de guide aux officiers de l'armée allemande (1). Ce manuel était, en certains points, en contradiction avec le règlement concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre, annexé à la convention de 4899, bien que l'Allemagne, en signant ladite convention, se fût engagée à donner, à ses forces armées de terre, des instructions conformes à ce règlement. Non seulement, le Kriegsbrauch imLandkriege ne tenait pas compte des dispositions positives de la convention et du règlement de la Haye, mais il soutenait très nettement qu'il n'était pas obligé d'en tenir compte, que l'œuvre de la Conférence de la Haye n'avait qu'une valeur purement morale comme

(1) V. pour la traduction de ce manuel, P. Carpe.ntier, let Lois de la guerre continentale, publication de la Section liistorique du grand état-major allemand, 1902, Paris, 190*.

l'œuvre de la Conférence de Bruxelles de 1874 (dont le projet de convention n'avait pas été ratifié), que les actes de 1899 n'avaient point de caractère obligatoire. Certaines délégations à la Conférence de 1907 avaient le dessein de demander à la délégation allemande des explications sur le Knegsbruuch im Landkriege. La délégation allemande ne l'ignorait pas. Elle prit habilement les devants pour éviter des questions désagréables et une discussion fâcheuse. Elle proposa d'assurer, par une sanction, le respect de la convention et du règlement concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre. La proposition allemande fut adoptée et la sanction fut formulée en termes qui impliquaient désaveu des erreurs du Krieysbrauck, car ils entraînaient éventuellement, à la charge de r.\llemagne, l'obligation de réparer les dommages causés par l'application des solutions du Kriegsbrauch qui étaient' contraires à celles du règlement de la Haye. « La Partie belligérante qui violerait les dispositions dudit règlement, porte l'article 3 de la convention du 18 octobre 1907 sur les lois et coutumes de la guerre sur terre, sera tenue à indemnité, s'il y a lieu. Elle sera responsable de tous actes commis par les personnes faisant partie de sa force armée. » Responsabilité et sanction sont ici tellement naturelles, tellement logiques qu'un texte formel n'était nullement nécessaire pour les établir, mais il est curieux de constater qu'elles ont été expressément stipulées à la demande de l'Allemagne, désireuse d'écarter tout doute et toute suspicion sur l'obligation qu'elle reconnaissait, à la charge des Puissances signataires, d'observer et de faire observer strictement, par leurs armées, les dispositions de la convention et du règlement sur les lois et coutumes de la guerre sur terre. Il est permis de se demander, d'ailleurs, si l'Allemagne ne comptait point que la supériorité de sa puissance militaire la dispenserait toujours d'encourir les responsabilités et les sanctions que la victoire la mettrait en mesure d'imposer aux autres Etats.

La déclaration relative à l'interdiction de lancer des explosifs du haut des ballons a été renouvelée pour une durée plus longue que celle qui avait été stipulée en 1890, mais, si elle a obtenu le suffrage d'un grand nombre d'Etals secondaires, elle n'a pas trouvé, auprès des grandes Puissances, le mi^me succès qu'en 1899. Seules parmi celles-ci, les lUats-l'iiis et la (îrande-Bretagne ont accepté

l'interdiction; l'Autriche-Hongrie, l'Allemagne, la France, l'Italie, le Japon et la Russie ont refusé de se lier de nouveau. Toutefois, les Puissances qui refusaient de s'interdire la faculté de lancer des projectiles ou explosifs du haut de ballons ou appareils analogues nouveaux ne prétendaient pas à la licence illimitée du bombardement par les airs. C'était le bombardement des forces militaires qu'elles entendaient se réserver de pi^atiquer même du haut des airs, non le bombardement des populations inoffensives. Leur pensée s'était manifestée, à cet égard, dans une addition apportée à l'article 25 du règlement concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre. Cet article 25, en 1899, portait simplement : » Il est interdit d'attaquer ou de bombarder des villes, villages, habitations ou bâtiments qui ne sont pas défendus, y Le texte de 1907 ajoute et précise, pour exclure le bombardement par ballons et appareils analogues : « II est interdit d'attaquer ou de bombarder, par quelque moyen que ce soit, des villes, villages, habitations ou bâtiments qui ne sont pas défendus. » Cette interdiction très sage n'a malheureusement pas été respectée parce qu'elle était incompatible avec le système de terrorisme, incorporé dans la théorie de la guerre absolue, qui a guidé le grand état-major et le gouvernement allemands.

Parmi les conventions relatives au droit de la guerre maritime, la plupart avaient pour objet et pour effet soit d'interdire des rigueurs inutiles à l'égard des belligérants, soit de protéger les neutres contre certaines actions ou certains abus des belligérants, mais il en était une qui, bien que visant « à restreindre les rigueurs de la guerre et à donner, autant que faire se peut, à la navigation pacifique, la sécurité à laquelle elle a droit de prétendre, malgré l'existence d'une guerre », était manifestement insuffisante pour atteindre le but annoncé, c'était la convention relative à la pose de mines sous-marines automatiques de contact; cette convention confessait elle-même son insuffisance, moins encore par le terme de sept années assigné à sa durée et par l'engagement des Puissances contractantes de reprendre la question au plus tard six mois avant l'expiration de ce terme que par l'aveu que, « si, dans l'état actuel des choses, on ne pouvait interdire l'emploi de mines sous-marines automatiques de contact, il importait d'en limiter et de réglementer l'usage... en attendant qu'il fût possible de régler

la matière d'une façon qui donnât aux inte'rêts engagés toutes les garanties désirables » (1).

Cette convention, qui porte la trace de velléités louables mais qui ne donne, en réalité, aucune garantie sérieuse à la navigation pacifique, a été la conséquence de l'opposition de l'Allemagne aux vues britanniques. La Grande-Bretagne, à très juste titre, était tout à fait hostile à l'emploi des mines automatiques de contact ; à très juste titre, elle considérait cet emploi comme incompatible avec la liberté des voies maritimes ; elle n'a signé la convention, qu'elle jugeait tout à fait insuffisante, qu'en se réservant le droit de protester et de réclamer contre des faits qui pourraient être considérés comme licites si l'on ne prenait pour règle que les termes de cette convention. « En apposant leurs signatures à la convention ci-dessus, — ainsi est formulée la réserve, — les plénipotentiaires britanniques déclarent que le pur fait que cette convention n'interdit pas un acte ou une mesure particulière ne doit pas être considéré comme privant le gouvernement de Sa Majesté britannique d'en contester la légitimité (2). »

L'Allemagne revendiquait le droit de se servir des mines automatiques de contact en haute mer. Elle donnait comme toujours la primauté aux intérêts militaires. Elle s'apprêtait à s'ériger, contre l'Angleterre, en champion de la liberté des mers, sans avoir, sans doute, conscience de l'incompatibilité radicale de la liberté des mers et de l'emploi de mines automatiques, particulièrement des champs de mines en haute mer. Il est tout à fait paradoxal que la Puissance qui revendique sans cesse la liberté des mers soit celle qui a réclamé la liberté des mines sousmarines, établi, sans avertissement préalable, le premier champ de mines dans la mer du Nord, puis visé à détruire, par l'action de ses sous-marins, les navires de commerce belligérants et neutres, sans égards pour les biens ni pour les personnes.

La convention relative à la pose de mines sous-marines automa-

(1) Préambule de la convention, Loui.s Renault, les Deux Conférences de la Paix, p. 125. La convention, conclue pour sept ans, devait continuer d'être en vigueur, saut dénonciation, au delà de ce terme, à moins qu'elle neùt été remplacée par une convention nouvelle.

(2) Carnegie endowraent for international peace. Signatures, ratifieations, adhésions and réservations to the Co)ivenlions and Déclarations of Ihe first and second liague Peace Conférences, p. 24.

tiques de contact n'entendait pas ainsi t le principe de la liberté des voies maritimes ouvertes à toutes les nations » . Si imparfaites, si me'diocres, si insuffisantes que fussent ses dispositions, elle n'admettait pas que la liberté des voies maritimes pût être détruite de façon permanente. Si elle autorisait provisoirement l'emploi de mines quelconques, elle stipulait que les Puissances contractantes devraient transformer aussitôt que possible leur matériel de mines de façon à n'employer, après cette transformation, que des mines non amarrées devenant inoffensives après un temps limité, et des mines amarrées devenant inofTensives dès qu'elles auraient rompu leurs amarres et aussi, dans la mesure du possible, après un laps de temps limité. Malgré les défectuosités du texte, l'esprit de la convention apparaît très nettement. Il tend à concilier l'intérêt militaire des belligérants avec les droits de la navigation pacifique. Si la convention opère mal cette conciliation, si elle la tourne trop souvent au détriment de la navigation pacifique, elle pose, du moins, en principe que << toutes les précautions possibles doivent être prises pour la sécurité » de cette navigation et, si elle se contente, en fait, de précautions insuffisantes, elle n'admet point le dédain de la navigation pacifique et le mépris de toutes précautions (i). Que les États faibles soient particulièrement intéressés au respect de la liberté des mers et à l'interdiction des mines automatiques de contact, au moins en haute mer, c'est ce dont il était facile de se douter en 1907 et ce dont il n'est plus possible de douter après la guerre de 1914.

La voie suivie par les Conférences de la Paix était essentiellement conservatrice, puisqu'elle visait à développer le droit sans mettre en question les prérogatives de la politique, sans toucher

(1) V. sur cette convention, Cliarles Duruis, le Droit de la guerre marilime d'aprèi les Conférences de la Haye et de Londres, chap. xiii, p. 544 et suiv., et pour le texte de la convention, Louis Renault, les Deux Conférences de la Paix, p. 125 et suiv.

aux fondements équivoques et instables sur lesquels le droit international et la politique prétendent également établir leur raison d'être et leur point d'appui. Pour lente et incertaine qu'elle fût, cette voie semblait la plus sage et même la seule possible, si l'on voulait tenter d'améliorer les rapports entre États. Les États ne paraissent susceptibles de consentir à discuter, à définir, à étendre le domaine du droit international qu'à la condition de conserver intacte et indiscutée la souveraineté dont ils se montrent si jaloux, la souveraineté sur laquelle ils prétendent édifier leurs droits et par laquelle ils prétendent justifier tous les abus de leur politique. Les États, observe avec autant de finesse que de justesse M. David Jayne Hill, * emploient le mot de souveraineté à deux fins : ils en font la base de leur autorité, et un prétexte pour s'affranchir euxmêmes de toute autorité. En ce qui concerne leur droit d'imposer l'obéissance, ils prétendent être lincarnation du droit; mais, en ce qui concerne leurs obligations mutuelles, ils affirment qu'ils sont au-dessus de la loi. Ils réclament le privilège de définir eux-mêmes leurs droits, mais ils refusent de s'attribuer ou de se laisser attribuer par d'autres Puissances des devoirs correspondants. Ils sont la loi à eux tout seuls » (i). Et, dans ces dispositions, ils ne consentent à modérer leur omnipotence qu'à la condition que cette omnipotence ne soit pas contestée, à prendre des engagements, donc à assumer des devoirs, qu'autant que ces engagements sont réciproques, quils ne sont pas imposés mais qu'ils deviennent leur loi par leur propre volonté.

D'une part, la revi.sion de la notion de souveraineté par la limitation de l'omnipotence et des droits que l'omnipotence exagère, par l'affirmation des devoirs qui s'attachent au pouvoir, d'autre part une organisation qui, tout en respectant la légitime indépendance des États, aurait charge de dénoncer et réfréner les abus d'indépendance des uns qui attenteraient à l'indépendance des autres, apparaissent à beaucoup d'esprits et à certains hommes d'État comme des éléments de rénovation internationale dont la guerre quia ravagé l'univers a démontré la nécessité. Cette nécessité n'était point aperçue, du moins en Europe", à l'époque des deux premières Conférences de la Paix, et la plupart des Etats invités à

(1) L'Elal moderne et l'organisalion internalioitale. p. 22.

la Conférence de 1899 auraient refusé de s'y rendre pour discuter de telles questions.

La voie conservatrice qui a paru la seule où les États pussent s'engager de bonne grâce eût pu conduire, par étapes, aux améliorations désirables et même aux innovations décisives, si toutes les Puissances eussent été animées du même esprit de progrès et de bienveillance mutuelle. Si cet esprit avait régné sans partage, d'ailleurs, l'anarchie des souverainetés y eût trouvé son meilleur remède; la notion de souveraineté eût été, par lui, insensiblement rectifiée sans qu'il fût grand besoin de discussions et de protocoles; toute organisation internationale eût été superflue, si l'esprit de justice, de sagesse et de modération eût fait une vérité, dans les rapports entre États, de la maxime que le souverain ne peut vouloir faire tort. Promoteurs, artisans et partisans des Conférences de la Paix et de leur méthode prudente ont eu le sentiment plus ou moins vif de la nécessité d'un esprit nouveau pour faire produire à leur œuvre des fruits salutaires.

Ce sentiment s'est traduit plus ou moins consciemment, parfois avec une discrétion excessive, dans maintes propositions ou dispositions. Il inspire le premier article de la convention pour le règlement pacifique des conflits internationaux qui forme, à lui seul, le titre premier, sous la rubrique : « Du maintien de la paix générale, y- « En vue de prévenir, autant que possible, porte cet article, le recours à la force dans les rapports entre États, les Puissances signataires conviennent d'employer tous leurs efforts pour assurer le règlement pacifique des différends internationaux (1). » Si la formule manque de précision, laisse les Puissances signataires juges souveraines des efforts qu'elles peuvent faire et leur permet, par suite, de n'en faire aucun, au cas où elles les jugent tous inutiles, si cette formule n'impose qu'une obligation facile à éluder dans la pratique sans même la renier en théorie, elle affirme toutefois le devoir pour les États de chercher à éviter et à détourner la guerre.

La même idée a été exprimée avec plus de netteté et plus de force dans une note explicative de la Russie sur l'article 5 du projet russe, au sujet de la médiation. La note russe relevait le fait

(1) Louis Renault, le$ Deux Conférences de la Paix, p. i4.

que la médiation avaitservipluspeut-êtrepour terminer les guerres que pour les prévenir; elle insistait avec raison sur les motifs qui doivent persuader les États que toute guerre risque d'affecter les intérêts de tous, qu'il vaut mieux empêcher la lutte -que d'en limiter simplement les effets ou d'en réparer les surprises, que la connaissance exacte des dispositions des Puissances tierces — qu'une médiation de la part de ces Puissances mettrait en évidence — serait de nature à exercer la plus heureuse influence sur les États prêts à recourir aux armes, en les éclairant à temps sur les déceptions qui pourraient résulter pour eux de victoires désapprouvées; elle montrait que le souci de l'intérêt particulier comme le souci de l'intérêt général devaient amener les Puissances étrangères au conflit à se considérer comme ayant charge et devoir de maintenir la paix, tout au moins de tenter de la maintenir et par suite devaient les déterminer à offrir leur médiation (1). La défiance de quelques petits États, hantés de la crainte des interventions dissimulées sous l'étiquette de médiations,, s'attacha avec succès à souligner le caractère facultatif de la médiation et le droit de la décliner quand elle serai.t offerte. Néanmoins, la pensée mise en relief dans la note russe se traduisit, sous une forme discrète, dans l'article 3 de la convention pour le règlement pacifique des conflits internationaux. « ...Les Puissances signataires, porte cet article, jugent utile, — et désirable, sera-t-il ajouté en 1907, — qu'une ou plusieurs Puissances étrangères au conflit offrent de leur propre initiative, en tant que les circonstances s'y prêtent, leurs bons offices ou leur médiation aux États en conflit. — Le droit d'offrir les bons offices ou la médiation appartient aux Puissances étrangères au conflit, même pendant le cours des hostilités. — L'exercice de ce droit ne peut jamais être considéré par l'une ou l'autre des parties en litige comme un acte peu amical (2). »

L'idée que les Puissances signataires de la convention pour le règlement pacifique des conflits internationaux ont le devoir de veiller à la conservation de la paix est encore et plus nettement exprimée dans l'article 27 de la convention du 29 juillet 1899. Aux

(i) Noie explicative sur l'article 5 du projet russe. Conférence inlernalionale de la Paix, t. I, p. 159

(2) Louis Renallt, les Deu.r Conférences de la Pai.r, p. 14.

termes de cet article, » les Puissances signataires considèrent comme un devoir, dans le cas où un conflit aigu menacerait d'éclater entre deux ou plusieurs d'entre elles, de rappeler à celles-ci que la Cour permanente leur est ouverte. — En conséquence, elles déclarent que le fait de rappeler aux Parties en conflit les dispositions de la présente convention et le conseil donné, dans l'intérêt supérieur de la paix, de s'adresser à la Cour permanente, ne peuvent être considérés que comme actes de bons offices (1). »

Toutes les Puissances doivent se considérer comme les gardiennes de la paix; elles ont le devoir de faire eflort pour sauvegarder la paix, non seulement la leur, mais celle d'autrui; ce principe s'insinue dans les textes; il s'insinue avec une certaine humilité, sans prétendre, dans cette convention où tout est facultatif, instituer une obligation juridique ouvrant droit à réparation ou indemnité au cas où elle demeurerait inexécutée; c'est un devoir moral qu'il entend formuler; c'est un esprit qu'il manifeste, dans l'intention de le développer. Mais ce devoir moral s'accommode mal aisément avec le droit de guerre illimité, considéré comme attribut normal de la souveraineté. La contradiction existe entre l'esprit manifesté dans la convention pour le règlement pacifique des conflits internationaux et ce droit de guerre que la Conférence laisse intact et semble même consacrer implicitement, dans la mesure et l'absence de mesure où il est admis, quand elle règle le droit de la guerre sans toucher au droit de guerre.

La contradiction subsiste en 1907. La seconde Conférence de la Paix confirme les formules de 1899; elle s'abstient également de mettre en cause et en question le droit de guerre, attribut de la souveraineté; mais, sans contester le principe du droit de guerre illimité, elle apporte au droit de guerre une limite, limite modeste sans doute et qui n'est acceptée d'un grand nombre d'États qu'en raison même de cette modestie; elle ouvre ainsi, par voie indirecte, une brèche dans ce soi-disant attribut de la souveraineté qui permet d'attenter aux souverainetés; dans un seul cas, mais dans un cas, celui de réclamations tendant au recouvrement de dettes contractuelles, elle établit que l'emploi de la force, donc la guerre, ne sera licite qu'après examen ou tout au moins offre, par l'État réclamant,

(1) Louis Renault, les Deux Conférences de la Paix, p. 19.

d'examen, par arbitres, de la valeur des réclamations pre'sente'es.

La convention Porter, concernant la limitation de l'emploi de la force pour le recouvrement des dettes contractuelles, peut être considérée, à certains égards et peut-être à tous égards, comme la plus importante de toutes les conventions élaborées par les deux Conférences de la Paix. En effet, en faisant admettre, pour un cas déterminé, la subordination du droit de faire la guerre à l'examen préalable de la valeur des réclamations que la guerre aurait pour objet de faire triompher, cette convention condamne implicitement mais nettement le droit de guerre illimité, c'est-à-dire le droit de faire la guerre sans raison ou sans autre raison que l'affirmation brutale de la souveraineté; elle implique que la guerre n'est admissible que si elle est justifiée, fondée sur la nécessité de défendre un droit et non point issue d'un caprice, d'une fantaisie, d'une ambition blâmables ; elle suppose que le droit de guerre n'est un attribut de la souveraineté qu'en tant qu'il est la dure condition de la défense des droits de cette souveraineté, non en tant qu'il vise à usurper sur les autres souverainetés; elle indique enfin que, dans l'anarchie même des souverainetés, il n'est pas impossible, avec quelque bonne volonté, de régler le droit de guerre, den modérer l'usage et d'en prévenir l'abus, qu'il convient, à cet effet, d'interdire le recours aux armes sans une procédure préalable qui vérifie les prétentions et apaise les passions : l'examen, par des tiers, des droits allégués d'une part et contestés de l'autre.

La convention Porter, en dehors de l'importance de ses dispositions de fond, susceptibles d'ouvrir des voies nouvelles, est un témoignage caractéristique de l'influence que les Conférences de la Paix auraient pu exercer, en se multipliant, sur l'amélioration des rapports entre États, par le simple effet du développement de l'esprit qui s'y était manifesté dès 1899. La convention Porter, en effet, si elle a été, dans une large mesure, inspirée par la doctrine de Drago et le mouvement d'idées et d'opinion provoqué par cette doctrine, peut être aussi considérée comme une conséquence logique du principe, affirmé dans la convention de 1899 pour la solution pacifique des confiits internationaux, que les États doivent faire tous leurs efforts pour le maintien de la paix. Le principe, formulé en termes généraux, devait conduire naturellement à considérer comme un devoir, pour les États, de ne pas recourir aux

armes pour réclamer le paiement de dettes résultant de contrats, sans avoir consenti à l'examen des contrats si le sens en était contesté ; car, en pareil cas, l'effort pour sauvegarder la paix est minime et peu coûteux et les chances de succès sont grandes. Il suffisait donc, en quelque sorte, que l'hypothèse fût présentée pour que l'esprit de la convention de 1899 dictât la solution qui a été adoptée en 1907. Ainsi, sans rompre ouvertement avec les idées traditionnelles et les préjugés de la politique, il n'était pas impossible d'étendre les conquêtes du droit aux dépens de l'arbitraire et de la force, de corriger et de redresser insensiblement les erreurs qui avaient souvent altéré les rapports entre États et demeuraient une constante menace pour le respect de la justice et la sauvegarde de la paix dans les relations internationales. Mais il eût fallu, pour que le lent progrès des principes de droit ne fût point brisé par un retour offensif de la politique idolâtre de la force, que l'esprit de justice et de paix animât tous les États. Or, il ne les animait pas tous. Pour certains d'entre eux, les manifestations de cet esprit dans la convention pour le règlement des conflits internationaux n'étaient que formules vides et vaines. Pour ces États, les seules réalités tangibles dans les rapports internationaux sont l'action de la force et l'usage de la puissance. Pour eux, le « droit appartient à qui possède la force de conserver ou de conquérir. La force est en même temps le droit suprême et le procès se tranche suivant la loi de la force, la guerre, qui, en outre, décide toujours suivant la justice biologique, puisque ses décisions dérivent de la nature même des choses » (1). L'égalité de droit est donc chimère entre États quand il n'y pas égalité de force, et chimère est également la prétention des petits États de prétendre au respect, à l'indépendance, à la souveraineté. « A examiner les choses de plus près, proclame Treitschke, il est pourtant évident que si l'État est puissance, ce n'est bien que l'État réellement puissant qui répond à son idée. De là l'indubitable ridicule qu'il y a dans l'existence d'un petit État. La faiblesse n'a sans doute rien de ridicule en soi, mais bien la faiblesse qui veut se faire passer pour puissance (2). »

(1) Général de Bernharoi, Deulschland und der nàchtte Krieg, Kap. i, « das Redit zum Krief^e », p. 16 (citation traduite par Jacques de Dampierbe, l'Allemagne et le droit des gens, p. 58), et l'AUemagne et la prochaine guerre, p. lo.

(2) Politik, 3' édit., t. I, p. 43.

La présence d'États professant de tels principes aux Confe'rences de la Haye peut sembler une énigme; leur signature au bas de la convention pour le règlement pacifique des conflits internationaux peut paraître un scandale. Leur mépris de l'esprit qui pouvait seul vivifier l'œuvre de la Haye explique le dédain qu'ils ont montré, en 4914, pour les modes de solution pacifiques des difl"érends et pour les efforts tendant à sauvegarder la paix.

La Serbie, dans sa réponse à l'ultimatum austro -hongrois du 23 juillet 1914, après avoir donné satisfaction, sur presque tous les points, aux exigences de TAutriche-Hongrie, se déclarait prête à accepter, sur les points où pouvaient subsister des divergences, la médiation des grandes Puissances ou un arbitrage. L'Autriche- Hongrie répondit à la Serbie, en l'accusant de mauvaise foi et en lui déclarant la guerre. L'empereur de Russie, Nicolas II, proposa, dans un télégramme à l'empereur allemand, de soumettre le litige austro-serbe à l'arbitrage de la Cour de la Haye ; l'Allemagne ne répondit rien à cette proposition, mais eut soin d'omettre, dans le Litre blanc présenté au Reichstag à l'appui de la demande des crédits de guerre, le télégramme où l'empereur de Russie suggérait le recours à l'arbitrage. La France, la Grande-Bretagne, l'Italie et la Russie multiplièrent les efforts, les propositions et les concessions en vue de prévenir le recours à la force et d'assurer le règlement pacifique du conflit austro-serbe. Elles se montrèrent fidèles à l'esprit des conventions de 1899 et de 1907. Elles se heurtèrent à l'intransigeance des Puissances germaniques; elles échouèrent devant la « volonté de puissance et de guerre ■» de l'Allemagne.

La contradiction entre Tesprit de l'oeuvre de la Haye et la survie incontestée du droit de guerre illimité se résolvait, par la volonté d'une ou deux Puissances, en une catastrophe où la politique menaçait de faire sombrer tout le droit international. 11 n"est pas surprenant que la méthode conservatrice suivie à la Haye ait été jugée insuffisante et que de nouveaux projets de réformes plus radicales aient été formés en vue d'assurer à tous les Etats, et particulièrement aux Étals faibles, des garanties contre les abus des souverainetés, orgueilleuses de leur force, qui ne craignent pas de recourir à la violence et de « faire tort » aux souverainetés moins puissantes.