LA DOCTRINE DE DRAGO ET LES CONTROLES FINANCIERS

La souveraineté jouit-elle du privilège de ne pas payer ses dettes, au moins ses dettes publiques, c'est-à-dire ses dettes résultant d'emprunts publics? Formulée en termes d'une brutalité aussi indiscrète, la question ne provoquerait sans doute que des réponses négatives, ou écarterait du moins les réponses nettement affirmatives. Mais si personne ne se hasarderait à soutenir que l'État souverain a le droit de répudier ses dettes, nombreux sont les partisans de la thèse d'après laquelle l'Etat souverain, seul juge et maître, dans sa souveraineté, du point de savoir s'il peut payer et donc s'il doit payer, ne saurait être contraint à s'acquitter contre son gré.

Cette thèse a été exposée, avec une force et un éclat particuliers, dans la note, en date du 29 décembre 4902, adressée par le gouvernement de la République argentine à son représentant à Washington. Elle est devenue célèbre sous le nom de doctrine de Drago, empruntant cette dénomination au nom de l'auteur de la note du 29 décembre 1902, le docteur Drago, ministre des Affaires étrangères de la République argentine. En réalité, la note argentine du 29 décembre 1902, donc la doctrine de Drago, comprenait plus que la thèse juridique d'après laquelle un État ne doit pas être contraint par la force à payer ses dettes publiques; elle comprenait cette thèse, mais elle comprenait aussi une thèse politique d'après laquelle la contrainte devait être, en tout cas, interdite, par application de la doctrine de Monroë, aux États européens contre des États américains, et la thèse juridique n'était qu'un élément de la thèse politique. <■ La note argentine du 29 décembre

1902, a écrit le docteur Drago, était un document essentiellement politique. Elle n'avait, par cela même, à envisager que les relations entre les Puissances européennes et les États d'Amérique (1). » Mais, en n'envisageant que les relations entre les Puissances européennes et les États d'Amérique, elle donnait à la solution proposée la double base ou la double justification d'une théorie juridique universelle et d'une théorie politique américaine.

Le docteur Drago formulait ainsi la doctrine juridique : » ... Le capitaliste qui avance son argent à un Élat étranger tient toujours compte des ressources du pays où il va opérer et du plus ou moins de possibilités qu'il y a que les engagements passés soient exécutés sans encombre. A chaque gouvernement échoit, à ce titre, un crédit différent, selon son degré de civilisation et de culture et sa manière de procéder dans les affaires. Ces circonstances sont pesées et mesurées avant que de négocier un emprunt pour le traiter dans des conditions plus ou moins onéreuses, d'après les renseignements que les banquiers prêteurs possèdent en ce sens.

« En outre, le créancier n'ignore pas quil a traité avec une entité souveraine, et Tune des conditions propres à toute souveraineté est que nulle procédure exécutoire ne peut être ni initiée ni accomplie contre elle, parce que ce mode de recouvrement compromettrait son existence même et ferait disparaître l'indépendance et l'action du gouvernement respectif.

« Parmi les principes fondamentaux du droit public international que l'humanité a consacrés, un des plus précieux est celui qui détermine que tous les États, quelle que soit la force dont ils disposent, sont des entités parfaitement égales entre elles et ayant réciproquement droit aux mêmes considérations et aux mêmes respects.

« La reconnaissance de la dette, la liquidation de son montant peuvent et doivent être faites par la nation sans détriment de ses droits primordiaux comme entité souveraine ; le recouvrement compulsif et immédiat, à un moment donné, au moyen de la force, entraînerait la ruine des nations les plus faibles et l'absorption d'un gouvernement, avec toutes les facultés qui lui sont inhérentes, par les puissants de la terre.

(1) Docteur Luis M. Drago, « les Emprunts d'État et leurs rapports avec la politique internationale », Revue générale de droit international, 1907, p. 267.

« Tout autre est le caractère des principes proclamés dans ce continent américain. « Les contrats passés entre une nation et des « personnalités privées sont obligatoires selon la conscience du « souverain et ne peuvent être l'objet de force compulsive », a dit l'illustre Hamilton. Il ne confère aucun droit d'action en dehors de la volonté souveraine.

« Les États-Unis ont été très loin dans ce sens. Le onzième amendement de leur Constitution établit, en effet, avec l'assentiment unanime du peuple, que le pouvoir judiciaire de la nation n'a pas qualité pour connaître des litiges de loi ou d'équité intentés contre l'un des États-Unis par des citoyens d'un autre État ou par des citoyens ou des sujets d'un Élat étranger.

« La République argentine a déclaré ses provinces susceptibles d'être demandées en justice et a même consacré le principe que la nation fût éventuellement appelée, devant la Cour suprême, à répondre de l'exécution des traités passés avec les particuliers.

« Mais ce qu'elle n'a pas établi ce qu'elle ne saurait d'aucune façon admettre, c'est que le montant de sa dette éventuelle, une fois déterminée par sentence, on la prive de la faculté de choisir le mode et le temps d'effectuer un payement dans lequel elle est, pour le moins, aussi intéressée que le créancier lui-même, parce qu'il y va du crédit et de l'honneur de tout un peuple.

c Ce n'est, en aucune manière, la défense de la mauvaise foi, du désordre et de l'insolvabilité délibérée et volontaire. C'est tout simplement la protection due à la dignité de l'entité publique internationale qui ne peut être ainsi entraînée à la guerre, au- préjudice des nobles fins qui déterminent l'existence et la liberté des nations.

« La reconnaissance de la dette publique, l'obligation définie de la payer n'est nullement une déclaration sans valeur par le seul fait que le recouvrement ne puisse pas s'effectuer par la voie de la violence.

« L'État subsiste en sa qualité et, tôt ou tard, les situations obscures sont résolues, les ressources s'accroissent, les communes aspirations d'équité et de justice prévalent et l'on donne satisfaction aux engagements les plus en retard.

« Dès lors, la sentence déclarant l'obligation de payer la dette, rendue par les tribunaux du pays ou par ceux de l'arbitrage inter-

national, aspiration constante vers la justice qui fonde les relations politiques entre les peuples, cette sentence, dis-je, constitue un titre indiscutable qui ne saurait être comparé au droit incertain de celui dont les créances ne sont pas reconnues et qui se place dans le cas d'en appeler à la force pour obtenir satisfaction.

« ... Le recouvrement manu militari des emprunts implique l'occupation territoriale, laquelle suppose la suppression ou la subordination des gouvernements... Le discrédit s'attachant aux États qui manquent de satisfaire aux droits de leurs créanciers légitimes entraîne déjà des difficultés trop considérables pour qu'il soit besoin d'aggraver, par l'agression étrangère, les calamités d'une insolvabilité momentanée... (1;. »

La doctrine de Drago, ou plus exactement la thèse juridique, ainsi formulée, de la doctrine de Drago, a obtenu l'approbation sans réserve d'un certain nombre de jurisconsultes réputés (2;; elle n'a pas rallié l'unanimité, du moins elle n'a pas rallié toutes les opinions sans restrictions ou précisions. Nul ne songe à réclamer ou à justifier le recours à la force contre un État qui, par suite de circonstances malheureuses et imprévues, éprouve des embarras financiers et qui se montre soucieux d'entrer en arrangements équitables avec ses créanciers; mais plusieurs se préoccupent de ne point couvrir, par une formule trop générale, l'État qui, loin d'être un simple failli malheureux et de bonne foi en quête dun concordat, s'affiche ou se conduit comme un banqueroutier frauduleux ou qui, après avoir emprunté sans prudence, se retranche derrière sa souveraineté pour refuser tout règlement raisonnable à ses créanciers. Le docteur Drago avait introduit, dans sa note du 29 décembre 4902, les éléments d'une distinction qu'il importait de mettre en relief. Il avait affirmé que sa thèse n'était, « en aucune manière, la défense de la mauvaise foi, du désordre et de l'insolvabilité délibérée et volontaire i ; il avait allégué qu'une « sentence rendue par les tribunaux du pays ou par ceux de l'arbitrage international » constituait une garantie pour les créanciers. Il n'avait toutefois subordonné expressément à aucune condition ni

(1) Revu* géiiérale de droit international public, 1907, p. 252 et suiv., en , note.

(2) Notamment MM. Torres Campos, André Weiss, Féraud-Giraud, d'Olivecrona. Voir docteur Luis Drago, la Republica Argentina y el caso de Venezuela, p. 19-a3.

à aucune réserve l'interdiction du recours à la force pour assurer le service d'une dette publique. Et l'objection avait été faite que la thèse généralisée ouvrait aux gouvernements de mauvaise foi la porte par où il leur serait facile de dépouiller leurs créanciers.

L'un des jurisconsultes français dont l'avis avait été demandé sur la doctrine de Drago, M. Lehr, a indiqué la voie par laquelle cette doctrine, rectifiée ou simplement précisée et complétée, pourrait, devenant irréprochable, s'introduire et s'imposer en droit international. Selon M. Lehr, l'État qui manque à ses engagements peut être contraint de les remplir, comme le pourrait être un particulier, sous les mêmes conditions, — tout compte tenu de ladifrence des situations, — c'est-à-dire après constatation des droits des créanciers et de la faute du débiteur par une autorité indépendante. Quand le débiteur est un État, l'autorité indépendante ne saurait être autre qu'un tribunal d'arbitrage. Le recours à la contrainte ne pouirait avoir lieu sans arbitrage préalable; mais il serait permis, si l'État se refusait à accepter l'arbitrage ou à exécuter la sentence. L'État doit « penser aux devoirs que lui impose sa dignité d'État souverain avant de prétendre que ses créanciers s'inclinent devant cette dignité pour se laisser dépouiller sans protestation » (4). La solution proposée par M. Lehr est celle qui a été adoptée, avec quelque extension à d'autres cas que le défaut de payement des dettes publiques, dans la convention de la Haye du 18 octobre 1907, concernant la limitation de l'emploi de la force pour le recouvrement des dettes contractuelles.

La politique s'est volontiers affranchie des scrupules que le droit international suggérait en faveur du respect — poussé plus ou moins loin — pour la souveraineté de l'Etat mauvais débiteur. Elle ne s'est jamais mise au service des créanciers impayés et déçus, en se considérant comme obligée de soutenir leurs droits; elle s'est toujours réservé d'agir ou de ne pas agir suivant les circonstances et l'intérêt, prenant conseil de l'opportunité, de l'occasion et, le cas échéant, de l'ambition plus que de la justice; elle ne s'est jamais crue obligée de s'arrêter devant la souveraineté d'un État qui invoque le privilège de cette souveraineté pour ne pas payer ses dettes.

(1) Doctear Luis Drago. la Republica Argentina y el caso de Venezuela, p. 51-53. Comp., dans le même sens, l'opinion de M. Wesllake, ibtd., p. 22-25.

Les principes dont la politique s'est généralement inspirée ont été mis en relief dans une circulaire adressée, en 1848, par lord Palmerston aux représentants de la Grande-Bretagne à l'étranger. Ils ont été réaffirmés depuis par lord Salisbury.

* Le gouvernement de Sa Majesté, écrivait lord Palmerston, a eu souvent l'occasion d'enjoindre aux représentants de Sa Majesté dans divers pays étrangers de faire les représentations les plus sérieuses et amicales mais non impérieuses à l'appui des réclamations en souffrance de sujets britanniques porteurs d'obligations publiques et de valeurs de ces Etats.

« Gomme il semble y avoir, dans certains de ces États, une conception erronée au sujet du juste droit du gouvernement de Sa Majesté d'intervenir impérieusement, s'il le juge bon, pour appuyer ces réclamations, j'ai à vous informer, comme représentant de Sa Majesté dans l'un des États contre lesquels des sujets britanniques élèvent de telles réclamations, que c'est pour le gouvernement britannique entièrement une question de discrétion et nullement une question de droit international, s'il doit ou ne doit pas faire de cette question l'objet de négociations diplomatiques. Si la question est à considérer simplement dans son rapport avec le droit international, il ne peut y avoir aucun doute sur le droit parfait que le gouvernement de chaque pays possède de prendre pour sujet de négociation diplomatique toute plainte fondée que certains de ses sujets peuvent élever contre le gouvernement d'un autre pays, ou tout tort que ces sujets peuvent avoir souffert de la part de gouvernements étrangers; et, si le gouvernement d'un pays est qualifié pour demander redressement en faveur de tout particulier qui, parmi ses sujets, peut élever une réclamation juste mais non satisfaite contre le gouvernement d'un autre pays, ce droit de demander redressement ne saurait être diminué simplement parce que l'étendue du tort est accrue et parce qu'au lieu d'un individu réclamant une somme comparativement faible, il y a un grand nombre d'individus auxquels sont dues des sommes considérables.

« G'est par conséquent simplement une question de pouvoir discrétionnaire pour le gouvernement britannique de décider si cette question doit faire l'objet de négociations diplomatiques et la décision de cette question de discrétion repose entièrement sur des considérations britanniques et domestiques.

« Les gouvernements successifs de la Grande-Bretagne ont considéré jusqu'ici comme indésirable que les sujets britanniques placent leurs capitaux dans des emprunts de gouvernements étrangers au lieu de les employer dans des entreprises profitables dans leur pays; et, dans le but de décourager les prêts hasardeux à des gouvernements étrangers qui peuvent être incapables de payer les intérêts stipulés ou peu portés à le faire, le gouvernement britannique a considéré, jusqu'à présent, comme la politique la meilleure, de s'abstenir de faire des questions internationales des plaintes élevées par des sujets britanniques contre des gouvernements étrangers qui n'ont pas tenu leurs engagements financiers.

« Car le gouvernement britannique a considéré que les pertes subies par des hommes imprudents, qui se sont mépris en se fiant à la bonne foi de gouvernements étrangers, serait un avertissement salutaire pour les autres et empêcherait tous autres emprunts étangers d'être levés en Angleterre, sauf par des gouvernements d'une bonne foi connue et d'une solvabilité vérifiée. Mais, néanmoins, il pourrait arriver que la perte occasionnée aux sujets britanniques par le défaut de payement des intérêts de prêts faits par eux à des États étrangers devînt si grande que ce serait, pour la nation, payer un trop haut prix pour un tel avertissement pour l'avenir et, dans un tel état de choses, ce pourrait devenir le devoir du gouvernement britannique de faire de ces questions le sujet de négociations diplomatiques (1). ï Peu de temps auparavant, lord Palmerston, en réponse à une question de la Chambre des Communes, indiquait que, dans certaines circonstances, il serait prêt à aller jusqu'à se servir de la force.

Lord Salisbury, en 1880, réservait, de même, la liberté d'appréciation, d'action ou d'abstention de là Grande-Bretagne. « Si, d'une part, disait-il (2), ce serait une injustice de dire que ce pays ne devrait pas intervenir pour soutenir les porteurs de bons dont les intérêts auraient été lésés, d'autre part, il serait à peine équitable qu'un groupe de capitalistes obtînt le pouvoir d'entraîner ce pays à des actes de force de pareille nature. Ils auraient ainsi tout le bénéfice d'une garantie nationale sans l'avoir payée. »

(1) Hall, A Treatise on internaliannl laiv, p. 294-295, en note.

(2) Cité dans la réponse de M. Holland sur la note argentine de 1902, docteur Luis Drago, la Bepublica Argentina y el caso de Venezuela, p. 48.

La politique a <=uivi, dans la pratique, les principes formule's par lord Palmerston. Elle n'a pas mis en doute la légitimité de son intervention lorsqi^'elle n'avait pas de doute sur l'opportunité de cette intervention. Et, comme elle puise d'habitude ses raisons d'agir dans les considérations d'intérêt et de force plus que dans les considérations de justice, elle a eu recours à la violence ou à la menace pour presser les Etats en faillite de payer leurs créanciers, quand elle a pu le faire sans grands risques ; elle l'a fait souvent avec l'espoir d'en tirer d'autres avantages que le simple règlement des dettes en souffrance.

«... Les interventions, dit M. Drago, sont toujours accomplies contre des peuples faibles et n'ayant pas d'alliés, incapables, par suite, d'opposer un€ résistance sérieuse. Il n'y a pas d'exemples qu'elles aient été exercées contre des États puissants.

« La Russie s'est vue forcée, durant de longues années, à suspendre le service de la dette extérieure, et l'idée n'est venue à personne de la contraindre à payer en mettant l'embargo sur ses rentes... Nous pourrions citer un grand nombre d'exemples analogues. Ils nous obligent à conclure que l'intervention financière se produit seulement dans le cas où l'on n'a pas à redouter qu'une efficace résistance militaire vienne compromettre l'entreprise. Invariablement, celle-ci répond à des plans de politique coloniale poursuivis soit par une Puissance isolée, soit par suite d'une entente préalable entre plusieurs. Sous couleur de revendications pécuniaires, ce que se propose l'assaillant, c'est d'atteindre quelque but d'expansion impérialiste, c'est de s'attribuer une zone d'influence, une prééminence, un protectorat (1)1 »

Le tableau est poussé au noir et il y faut introduire quelques nuances. 11 est vrai, comme disait le docteur Drago dans la note argentine du 29 décembre 1902, que t le moyen le plus simple pour aboutir à la mainmise et à la substitution des autorités locales par les gouvernements européens, c'est précisément l'intervention financière comme bien des exemples le prouvent » (2) ; mais il est excessif de dire que l'intervention financière répond invariablement à des plans de politique coloniale et d'expansion impéria-

(1) « Les Emprunts d'État et leurs rapports avec la politique internationale », Revue générale de droit international public, 1907, p. 272-274.

(2) Ibid., p. 254, en note.

liste. Si pareille intervention a été trop souvent inspirée effectivement par des visées ou des arrière-pensées d'ambition politique, elle a parfois été simplement dictée par le seu? souci de défendre les légitimes intérêts de créanciers frustrés par des gouvernements sans ordre ou sans scrupules. L'exemple le plus caractéristique peut-être, pour illustrer la différence des mobiles qui ont amené les États à intervenir en faveur de créanciers impayés, est fourni par l'action concertée et nullement concordante de la France, de l'Angleterre et de l'Espagne au Mexique, en 4861.

Le 17 juillet 1861, une loi, votée par le Congrès mexicain et sanctionnée par le président Juarez, avait suspendu, pour deux ans. le payement des dettes reconnues dans les conventions étrangères conclues avec l'Angleterre en 4842 et 1851, avec la France en 1853, avec l'Espagne en 1853 et 1859 (1). Les trois Puissances dont les sujets se trouvaient ainsi lésés se mirent d'accord pour donner, par une action militaire commune, plus de force à leurs réclamations. Elles signèrent, le 31 octobre 1861, à Londres, une convention qui assignait pour but à leur expédition d'exiger des autorités mexicaines « une protection plus efficace pour les personnes et les propriétés de leurs sujets, ainsi que l'exécution des obligations contractées envers elles par la République du Mexique » (2). Elles convenaient d'envoyer, sur les côtes du Mexique, des forces de terre et de mer combinées « dont l'ensemble devrait être suffisant pour pouvoir saisir et occuper les différentes forteresses et positions militaires du littoral mexicain. Les commandants des forces alliées > étaient, « en outre, autorisés à accomplir les autres opérations qui seraient jugées, sur les lieux, les plus propres à réaliser le but spécifié dans le préambule de la convention, et notamment à assurer la sécurité des résidents étrangers... d. Les trois Puissances s'engageaient « à ne rechercher, pour elles-mêmes, aucune acquisition de territoire, ni aucun avantage particulier, et à n^exercer, dans les affaires intérieures du Mexique, aucune influence de nature à porter atteinte au droit de la nation mexicaine de choisir et de constituer librement la forme de son gouvernement » (3).

(1) Voir De La Gorce, Histoire du second Empire, t. ÎV, p, 10 et 19.

(2) Prf^anibule de la convention, Livre jaune, « Documents diplomatiques », 1861, p. 120.

(3) Article 2, Livre jaune, « Documents diplomatiques », 1861, p. 121.

Ces termes, qui paraissaient limiter strictement Tobjet des mesures de coercition et e'carter tout de'sir d'intervention politique, couvraient des arrière-pensées et des desseins très différents. Si l'attitude oscillante et quelque peu contradictoire de l'Espagne semblait trahir quelque hésitation entre le rêve grandiose d'une restauration d'autorité ou d'influence sur son ancienne colonie et le plan modeste d'une simple action en payement des créances en souffrance, TAngleterre et la France avaient, dès le début, des vues également nettes mais tout à fait contraires.

Lord Russell, qui dirigeait le Foreign Office, écrivait à lord Cowley, ambassadeur britannique à Paris, qu'il entendait rester fidèle au principe de non-intervention, que ce principe, presque toujours sage, Tétait « surtout au Mexique, à cause des factions qui y étaient nombreuses, à cause de létendue du pays qui exigerait un corps d'armée considérable, à cause des États-Unis, toujours ombrageux et en éveil; les Espagnols seraient odieux aux libéraux, les Anglais aux réactionnaires; si l'arrivée de notre flotte, disait-il, provoque un changement dans la politique mexicaine, nous nous en réjouirons, mais nous croyons qu'une attitude réservée est la meilleure pour nous, pour l'Europe, pour le Mexique lui-même » (1). Lord Russell se tint au programme ainsi défini, i La Grande-Bretagne voulait bien une expédition, mais' dont les dépenses ne dépasseraient pas les profits. Son moyen de se payer, ce serait la saisie des douanes, vieux moyen qu'elle perfectionnerait par quelques précautions supplémentaires négligées jusque-là. Elle se présenterait sur les rives du Mexique, moins ea ennemie qu'en créancière. Elle apparaîtrait dans les eaux de la Vera-Cruz à la façon non d'un conquérant, mais d'un huissier, d'un huissier à la vérité plus exigeant, plus courroucé que d'habitude et accompagné de beaucoup de recors passablement armés (2j. »

L'empereur Napoléon 111 ne voulait pas s'enchaîner à une politique aussi terre à terre. Le recouvrement des créances, la protection des personnes et des biens ne pcruvaient suffire à son imagination en quête d'un plan grandiose, où sa magnanimité couvrirait, par l'ampleur du dénouement, la mesquinerie du prologue, et ser-

(1) De La Gorce, Histoire du second Empire, t. IV, p. 21. (2).Ibid., p. 21-22.

virait, par son désintéressement, les intérêts de la France. Régénérer le Mexique, en faire dans l'Amérique du Nord le champion de la race latine, introduire l'équilibre sur le continent américain en y faisant triompher le principe des nationalités, fonder une monarchie mexicaine pour faire contre-poids à la démocratie anglo-saxonne, la fonder sans l'imposer, en respectant et en soutenant — après l'avoir inspiré — le libre choix des Mexicains, las des discordes républicaines, la fonder au profit de l'archiduc Maximilien, frère de l'empereur d'Autriche, c'est-à-dire témoigner des égards aux Habsbourgs, rehausser leur prestige et effacer — au point de vue français tout au moins — les souvenirs amers que pouvaient avoir laissés à François-Joseph la campagne d'Italie et le traité de Zurich, ne chercher au Mexique ni conquête ni colonie, mais simplement la reconnaissance qui s'attache aux services rendus, assumer ouvertement les charges militaires qui devaient assurer le succès du plan et n'atteindre, que par les détours subtils du désintéressement affiché, la gloire, l'autorité et l'influence au Mexique, en Amérique, et, par surcroît sans doute, en Autriche et en Europe, tel fut le rêve de magnificence et dïllusions qui sombra dans l'abandon de l'Angleterre et de l'Espagne, dans l'hostilité des Mexicains qui détenaient le pouvoir et dans l'impuissance de ceux qui y aspiraient. Selon la convention de Londres, l'Angleterre et l'Espagne limitèrent donc leur action, et ne prétendirent qu'au payement et à la protection de leurs nationaux; elles refusèrent de suivre la France dans une intervention politique. L'intervention politique fut, au contraire, le véritable but du gouvernement français; les réclamations pécuniaires ne furent, pour lui, que prétexte et occasion de chercher à établir, au Mexique, un empire latin sous l'autorité d'un prince autrichien et sous l'influence de la France.

Le docteur Drago relève, ajuste titre, que les mesures de coercition contre les Etats laissant leurs dettes publiques en souffrance n'ont été employées que contre des États plus ou moins faibles, jamais contre les grandes Puissances. C'est que, pour contraindre une grande Puissance récalcitrante à payer, il ne faudrait, sans doute, rien moins qu'une coalition de plusieurs grandes Puissances, assez forte pour intimider et pour déterminer à céder sans avoir à courir le risque d'une guerre; car, s'il fallait recourir

à la guerre effective contre un État puissant dont les finances sont obe'rées, les chances d'obtenir payement seraient singulièrement mises en pe'ril par Te'puisement résultant d'une lutte ruineuse. Ce qui de'cide un État mauvais payeur à s'acquitter, c'est moins la guerre que la menace d'une guerre redoutée, menace d'ailleurs parfois soulignée et accentuée par des moyens de pression plus ou moins énergiques. Si, généralement, ce sont de grandes Puissances qui ont prétendu user de contrainte contre des États relativement faibles, c'est que la disproportion des forces est la condition presque nécessaire du succès, c'est-à-dire de l'obtention du payement sans que les frais exposés pour l'obtenir risquent de dépasser le profit à attendre. Il convient d'ailleurs de remarquer — ainsi que l'a fait le docteur Drago — qu'il s'en faut de beaucoup que toutes les Puissances secondaires, infidèles à leurs engagements financiers, aient eu à subir des mesures de coercition de la part des grandes Puissances. La politique a arbitrairement décidé, selon les circonstances, de l'action et de l'abstention, en sinspirant de motifs qui n'étaient pas exclusivement des considérations de force. Certaines faillites ou banqueroutes d'États faibles ont bénéficié parfois d'indulgences qui peuvent étonner.

La disproportion de puissance entre les États réclamants et l'État objet de la réclamation a été, semble-t-il, la condition déterminante de la forme d'intervention financière qui a soulevé les plus vives critiques de la théorie et produit les meilleurs résultats dans la pratique : le contrôle financier international.

Le contrôle financier international suppose une immixion continue d'autorités étrangères dans les affaires financières de l'État qui y est soumis. Il constitue donc une atteinte permanente à la souveraineté de cet État; c'est par là qu'il est plus grave qu'une simple intervention tendant à obtenir, par pression ou coercition accidentelle, payement de sommes dues ou promesse de payement et de garanties ; c'est ce qui le rend, aux yeux de certains théoriciens, condamnable au suprême degré. Il est le mode d'intervention financière qui a donné les meilleurs résultats dans la pratique, parce que l'action régulière et constante de délégués étrangers compétents, choisis avec soin par les États qui les désignent, a établi un peu d'ordre et de régularité dans des administrations qui en étaient dépourvues et a servi le crédit des États sujets au

contrôle en même temps que les intérêts des cre'anciers lése's par ces États.

Le contrôle international des finances tunisiennes, qui fut d'assez courte durée, a été signalé au chapitre des protectorats. Les contrôles internationaux des finances ottomanes, égyptiennes et helléniques, méritent particulièrement d'être non seulement mentionnés, mais très sommairement analysés.

La Turquie, admise par le traité de Paris du 30 mars 1856 t à participer aux avantages du droit public et du concert européen t (I), pensa ne pouvoir montrer plus de goût pour la civilisation européenne ni tirer plus de profit de cette civilisation qu'en contractant des emprunts en Europe. Elle débuta, en 1858, par un emprunt en Angleterre. De 4858 à 1873, elle trouva des banquiers complaisants qui lui trouvèrent des prêteurs aveugles, si bien qu'au début de 1873 elle avait une dette publique dépassant cinq milliards. Le gouvernement ottoman jugea plus commode de frustrer ses créanciers que de réformer son mauvais système d'impôts et ses détestables procédés d'administration. Un irarlé ou décret du 6 octobre 1873 annula « le bénéfice du gage accordé aux créanciers spéciaux » et réduisit, pour cinq ans, le payement des coupons à moitié en espèces, l'autre moitié devant être réglée en obligations cinq pour cent amortissables en cinq ans (2). C'était une entrée modeste dans la voie de la faillite. Le gouvernement ottoman ne tarda pas à détruire, chez ses créanciers, les illusions qu'avaient pu entretenir des débuts aussi timides dan.s l'art de ne pas payer ses dettes. Le décret du 6 octobre 1873 ne fut pas appliqué et la guerre russo-turque fournit des prétextes décents pour suspendre tous les engagements financiers. Mais, la guerre ter-

(1) Article 7, de Ci.ercq, t. VII, p. 62.

(2) François Deville, les Contrôles financiers internalionaux et la souveraineté de l'État, p. 107.

minée, la Russie stipula, dans les préliminaires de paix de San- Stefano, une indemnité de guerre et cette stipulation offrit aux Puissances occidentales l'occasion d'intervenir, au Congrès de Berlin, dans les affaires financières de la Turquie. Leur intervention, pour avoir été discrète et détournée, n'en fut pas moins efficace. L'un des plénipotentiaires ottomans, Carathéodory-Pacha, demanda au Congrès de relever la Turquie de l'obligation de payer une indemnité de trois cents millions de roubles à la Russie, t D'où la Turquie, dit-il, tirerait-elle aujourd'hui les ressources qui lui seraient indispensables pour pourvoir aux dépenses des services les plus urgents, pour ne pas laisser ses créanciers sans aucune consolation, pour remplir, dans la mesure du possible, un simple devoir d'humanité envers les masses privées du plus strict nécessaire et pour subvenir aussi au service d'une indemnité de guerre ('!)?>

Les États d'Occident entendaient obtenir quelques « consolations » pour leurs sujets créanciers du sultan; ils n'étaient pas disposés à admettre que ces consolations pussent être réduites par la concurrence de l'indemnité russe.

Lord Salisbury appela < l'attention de ses collègues de Russie sur les inconvénients d'une indemnité qui dépasse les ressources du débiteur », et déclara, « au nom de son gouvernement, ne pas admettre que la Russie, se trouvant créancière en vertu du traité de San-Stefano, pût prendre un rang de préférence à aucun des créanciers de la Turquie, dont les titres avaient une date antérieure à la guerre » (2).

Le comte Schouvaloff, pour calmer les appréhensions et faire tomber les objections, affirma, t d'une manière générale, que, dans la question financière, la Russie comptait respecter la légalité, c'est-à-dire toute hypothèque antérieure ».

Bien que la forme de la réponse fût aussi peu nette que peu juridique, il était possible d'en induire que la Russie entendait donner satisfaction à l'Angleterre et renoncer à tout droit de préférence sur les créanciers antérieurs à la guerre.

M. Waddington, plénipotentiaire de France, se retourna alors

Cl) S*^ance du 2 juillet 1878, proto'ole n» 11, de Clerco, t. XII, p. 239. (2) Séance du 2 juillet 1878, protocole n» 11, de Clercq, t. XII, p, 260-

vers Carathéodory-Pacha et lui demanda si la Porte était disposée à « déclarer qu'elle entendait respecter à l'avenir tous ses engagements financiers ».

Carathéodory n'osa pas être aussi affîrmatif. Il se borna à répondre que « la Porte ferait tout son possible pour remplir ses engagements et ajouta que, pour être en mesure de donner une d^éclaration plus précise, il devait prendre les instructions de son gouvernement » (4).

Les Puissances jugèrent utile de stimuler les velléités et d'examiner les possibilités de la Turquie. A la séance du 14 juillet, le comte Corti, premier plénipotentiaire d'Italie, présenta au Congrès, au nom de ses collègues de France, de la Grande-Bretagne et d'Italie, la déclaration suivante : « Les Puissances représentées au Congrès sont d'avis de recommander à la Sublime-Porte l'institution à Constantinople d'une commission financière, composée d'hommes spéciaux, nommés par les gouvernements respectifs, et qui serait chargée d'examiner les réclamations des porteurs de titres de la dette ottomane et de proposer les moyens les plus efficaces pour leur donner la satisfaction compatible avec la situation financière de la Sublime-Porte (2). » L'Allemagne, l'Autriche- Hongrie et la Russie donnèrent leur assentiment à la proposition qui groupa ainsi les six grandes Puissances de l'Europe dans une mise en demeure, adressée à la Porte, en vue d'arriver à un règlement international de la faillite ottomane.

Carathéodory chercha à écarter l'intervention directe des Puissances. «... Son gouvernement, dit-il, donnerait tous ses soins à la question des finances... mais il ne pourrait accepter la déclaration des plénipotentiaires de France, de la Grande-Bretagne et d'Italie dans les termes où elle était formulée. » Il indiqua c que les créanciers de la Porte recherchaient une entente entre eux et avec le gouvernement qui, de son côté, s'efforcerait de les satisfaire dans la mesure de ses ressources (3). »

Le gouvernement ottoman aimait mieux négocier avec ses créanciers — ou leurs représentants — qu'avec les grandes Puissances ;

(1) Séance du 2 juillet 1878, protocole n» 11, de Clercq, t, XII, p. 261- 262. ,

(2) Séance du 11 juillet 1878, protocole n" 18, de Clercq, t. Xil, p. 309.

(3) De Clekcq, t.XII, p. 309.

il réussit, en prenant l'initiative d'un règlement amiable avec ses créanciers, à éluder la menace d'une intervention officielle et directe des Puissances dans le règlement de sa faillite. Cette initiative, à vrai dire, fut tardive et précédée d'un essai de règlement par voie d'autorité souveraine, «t Par un décret du 22 novembre 1879, le sultan avait tenté d'imposer à ses créanciers une sorte de concordat qui avait surtout pour objet de donner satisfaction aux banquiers turcs de Galata et à la Banque Ottomane (i). » Mais la situation privilégiée faite par le décret aux créanciers ottomans provoqua de vives critiques en Europe. La Porte jugea prudent de faire des concessions.

Dans une note circulaire du 3 octobre 4880, « relatives à certaines questions du traité de Berlin », adressée aux représentants des six grandes Puissances à Constantinople, elle indiqua la procédure à laquelle elle entendait recourir pour prévenir^ par une entente avec ses créanciers européens, l'intervention des Puissances.

« La Sublime-Porte, portait cette note, invitera directement et par le canal de ses représentants à l'étranger les délégués des porteurs de titres de la dette publique ottomane à se rendre à Constantinople pour s'entendre avec le gouvernement impérial ottoman, sans aucune ingérence de la part des Puissances sur le service de la dette susdite, ainsi que sur la question de l'indemnité russe, et pour délibérer, sur les conditions d'un arrangement équitable à cet égard. Ces conditions se résument ainsi qu'il suit :

<^ Une fois l'entente établie entre le gouvernement et les délégués des porteurs, ces derniers désigneront une banque qui fonc-

(1) François Deville, les Contrôles, financiers inlcrnalionaux et la souveraineté de l'État, p. IH. Le décret « affectait une annuité de 13.50 000 livres turques au service intérieur et extérieur de la dette publicjue. Mais avec cette condition spéciale qu'une somme de 1100 000 livres turques serait attribuée aux établissements financiers ottomans qui avaient fait des avances à l'Etat soit pour les derniers coupons de 1875-1877, soit pour l'aider à sortir de la terrible situation où il s'était trouvé au lendemain de San-Stefano. En réalité, 250 000 livres turques seulement restaient pour les porteurs. » (Albert Murât, le Contrôle international sur les finances de l'Egypte, de la Grèce et de la Turquie, p. 116.) Une convention annexée au décret abandonnait, pour dix ans, à la Banque Ottomane et au groupe de banquiers de Galata, moyennant une somme fovfaitaire de 9100 000 livres turques, l'administration de six contributions indirectes, sur le produit desquelles ils étaient autorisés à « prélever par privilège une annuité de 1100 000 livres. » (François Deville, op. cit., p. 111.)

tionnera aux lieu et place de l'administration des six contributions indirectes (affectées par le décret du 22 novembre 1879 au service de la dette) (1). Le nouvel établissement financier devra gérer les revenus que l'administration des six contributions encaisse jusqu'à ce jour.

« De même, en cas d'une modification des traités de commerce dans le sens de l'augmentation des droits de douane actuels de huit pour cent, la différence entre ces huit pour cent et le chiffre de Taugmentation future, ainsi que l'excédent de revenus qui devra résulter de l'application générale de la loi sur les patentes, comparativement aux recettes de l'impôt du témettu (income-tax), enfin les redevances de la Roumélie orientale et de Chypre, ainsi que le tribut de la Bulgarie et une partie de l'excédent qui se produirait au fur et à mesure de l'augmentation des revenus actuels de l'État, seront également affectés au paiement des intérêts et à l'amortissement de la dette publique de l'Empire. La dette flottante et l'indemnité de guerre à payer au gouvernement russe feront de même partie du même arrangement.

« L'administration des six contributions et des revenus à ajouter qui viennent d'être énumérés, ainsi que le mode de leur paiement pour le service de la dette, seront dévolus à la banque choisie par les délégués des détenteurs (2). j>

Une note de la Porte du 23 octobre 1880 invita les créanciers à envoyer à Gonstantinople des délégués qui s'entendraient directement avec elle en vue d'un règlement équitable de la dette en souffrance. Cinq délégués furent choisis pour représenter, l'un, sir Robert Burke, les porteurs anglais et néerlandais, les autres, MM. Valfrey, le baron de Mayr, le docteur Primker et le commandeur Mancardi, les porteurs français, austro-hongrois, allemands et italiens.

t Après quatre mois de négociations, ils obtinrent de la Turquie et des banquiers de Galata, non seulement une transformation radicale, au profit des porteurs, du décret et de la convention de 4879, mais encore l'adhésion au principe d'une nouvelle répartition des revenus concédés et de leur administration absolument indé-

(1) Voir jupro, p. 285.

(2) NoHAuouNGHiXN, Recueil d'acles internaiionatix de l'empire otloman, t. IV, p. 278-279.

pendante par un conseil composé de délégués des porteurs.

« Pour donner une idée de l'importance des concessions obtenues parles délégués des créanciers, il suffira de dire que les revenus bruts finalement abandonnés par le gouvernement turc s'élevaient à 1 870000 livres turques au lieu de 1 350 000 accordées précédemment par le décret du 22 novembre 1879 et que le prélèvement annuel au profit des banquiers de Galata était réduit de 1 100 000 à 590 000 livres turques (1). »

L'entente établie, les résultats en furent consignés dans un décret du sultan du 20 décembre 1881, — ou 28 Moiiharrem 1299 selon le calendrier turc, — souvent désigné sous le nom abrégé de décret de Mouharrem. Les créanciers devaient subir de fortes réductions d'intérêts et de capital, mais ils obtenaient, par contre, l'affectation au service de la dette d'un certain nombre d'impôts ou autres éléments de recettes du budget ottoman (2) et l'avantage plus appréciable encore d'une administration spéciale et, à certains égards, internationale des revenus affectés. Cette administration devait être dirigée par le Conseil d'administration de la dette publique ottomane, lequel se composerait de sept membres, représentant les porteurs de titres. Ces membres étaient nommés, l'un, représentant les porteurs anglais et néerlandais par le Council of foreign Bondholders de Londres, trois autres représentant les porteurs français, austro-hongrois et allemands, par les syndicats des établissements financiers de Paris, Vienne et Berlin; le délégué des porteurs italiens était désigné par la Chambre de commerce de Rome ; les deux autres membres devaient être choisis par les porteurs ottomans et par les détenteurs d'obligations privilégiées. Les décisions du Conseil de la dette devaient être prises à la majorité, le président ayant, en cas de partage égal, voix prépondérante. La présidence était attribuée alternativement, pour une année, au délégué anglais et au délégué français, en raison du grand nombre de titres possédés en Angleterre et en France.

Le Conseil de la dette devait assurer la perception des revenus affectés au service de la dette par l'intermédiaire de l'administra-

(1) Albert Mdrat, le Contrôle international sur les finances de l'Egypte, de la Grèce et de la Turquie, p. 117-118.

(2) Voir rénumération des revenus alTectés au service de la dette, ibid., p. 125 et suiv.

tion des revenus conce'dés, soumise entièrement à son autorité et compose'e d'agents choisis par lui. Les contestations qui pourraient surgir entre le Conseil de la dette et le gouvernement ottoman devaient être tranchées par arbitrage, chacune des deux parties désignant deux arbitres et ces quatre arbitres choisissant un surarbitre en cas de partage.

Le contrôle international des finances de Turquie n'est pas exercé par les grandes Puissances. 11 n'a pas été établi sur l'injonction des grandes Puissances. Il résulte d'une décision en apparence purement' volontaire et spontanée du sultan. Et l'article 20 du décret de Mouharrem a eu soin de réserver au gouvernement ottoman la faculté de supprimer ou de suspendre le régime institué d'accord avec les représentants des créanciers, en stipulant qu'en pareil cas les porteurs de titres recouvreraient la plénitude de leurs droits tels qu'ils résultaient des contrats d'emprunt originaires. Il a ainsi souligné encore l'indépendance que le gouvernement ottoman avait tenu à garder vis-à-vis des grandes Puissances dans le règlement de sa failHte. Mais s'il n'a pas déféré à une injonction, le gouvernement ottoman a déféré à une invitation des grandes Puissances. Et cette invitation, s'il n'en avait pas été tenu compte, eût sans doute été suivie d'une pression plus forte, d'une véritable intervention financière. Le gouvernement ottoman a agi avec adresse en s'accordant avec ses créanciers, en consacrant l'accord par un acte de souveraineté, en observant les dispositions convenues et inscrites dans le décret de Mouharrem. La procédure qu'il a annoncée dans sa note du 3 octobre 1880 était à la fois correcte et habile. Le contrôle international établi par le décret de Mouharrem a eu les plus heureux résultats pour les finances ottomanes; il a rendu à la Turquie le crédit qu'elle avait perdu et lui a permis de procéder à des conversions et de contracter des emprunts nouveaux.

Il est plus que douteux que le gouvernement ottoman se fût décidé à organiser un contrôle international de ses finances, s'il n'avait redouté de se voir imposer un contrôle, sous une forme plus rigoureuse et plus déplaisante, par les grandes Puissances. Mais s'il convient de ne pas oublier que l'invitation des grandes Puissances et la crainte de leur action ont été l'origine du contrôle international des finances ottomanes, il serait excessif de voir dans le dé-

AVEC LES AUTRES ÉTATS t89

cret de Mouharrem l'effet d'une intervention abusive. La politique avait, sous la forme très discrète d'une recommandation, fait poindre la menace éventuelle d'une ingérence des grandes Puissances. Elle n'a pas insisté; elle s'est effacée dès que la Porte eut marqué l'intention ferme de sauvegarder les intérêts des créanciers européens.

Le contrôle international des finances égyptiennes a été organisé, sous sa forme actuelle, par la loi égyptienne du 17 juillet 1880, dite loi de liquidation. Mais à la différence du décret de Mouharrem, la loi de liquidation égyptienne n'a pas été l'effet d'un libre accord du khédive avec ses créanciers : elle a été la conséquence d'une pression exercée par les grandes Puissances et la consécration d'arrangements préparés et imposés par celles-ci.

Ismaïl, pacha puis khédive d'Egypte, dépassa de beaucoup le sultan, son souverain, dans l'art d'emprunter pour gaspiller. Bien qu'il fût fort intelligent, il emprunta, résolument et sans être dupe, à des taux usuraires; il prodigua avec magnificence. En une douzaine d'années, il éleva la dette égyptienne de 367 millions de francs à plus de 1700 millions; en avril 1876, ayant épuisé les expédients, il dut avouer sa banqueroute. Il eût volontiers réglé — ou plutôt cessé de régler — ses créanciers par voie d'autorité. Mais la situation internationale de l'Egypte ne lui permettait pas d'opposer purement et simplement l'omnipotence de la souveraineté aux créanciers européens en détresse. La réforme judiciaire qui, à la demande du gouvernement égyptien, avait abouti, en 1875, avec l'assentiment de quatorze États intéressés, à l'institution de tribunaux mixtes pour remédier aux abus résultant de la multitude des juridictions consulaires, avait rendu « le gouvernement égyptien, les administrations, les daïras de S. A. le khédive et des membres de sa famille », justiciables de ces tribunaux, composés, en majorité, de magistrats européens, t dans les procès avec les étrangers » (1). Les créanciers d'Europe pouvaient donc

(\) Albert Morat, le Contrôle inter national tur les finances de l'Egypte, de la Grèce et de la Turquie, p 28.

s'adresser à des tribunaux qui, bien qu'égyptiens en droit, étaient, en droit comme en fait, indépendante du khédive, à l'effet de faire proclamer leurs droits, obtenir condamnation contre les administrations khédiviales et prétendre à l'exécution des sentences.

Pour recouvrer la liberté de ne pas payer ses dettes, Ismaïl n'avait légalement que deux ressources : ou s'entendre avec ses créanciers ou s'entendre avec les Puissances pour modifier les conventions internationales qui limitaient sa puissance législative. Il dépensa vainement une ingéniosité remarquable pour tenter, par ces deux voies hérissées d'obstacles, de se soustraire à ses engagements financiers. Il se heurta et trébucha, pour ne plus se relever, au choc de la France et de la Grande-Bretagne.

Le 2 mai 1876, le khédive instituait la Caisse de la dette publique, chargée d'administrer certains revenus affectés au service des emprunts et d'assurer le payement des créanciers sur des bases nouvelles qui furent définies par un décret du 7 mai 1876. La Caisse de la dette publique devait être dirigée par quatre commissaires nommés par le khédive, sur désignation des gouvernements anglais, français, austro-hongrois et italien. Un décret du 18 novembre 1876 organisait, en outre, un contrôle général des Snances égyptiennes confié à deux contrôleurs, l'un français et l'autre anglais. L'expérience ne tarda pas à démontrer l'insuffisance des revenus affectés; le 27 janvier 1878, Ismaïl institua une commission d'enquête à l'effet d'examiner la situation financière et les réformes à opérer dans l'administration financière de l'Egypte. La commission, dans un rapport préliminaire, ayant déclaré que la cause principale des désordres avait « été le pouvoir absolu du khédive », Ismaïl déclara qu'il entendait gouverner désormais » avec et par son conseil des ministres ». Il chargea Nubar-Pacha de former un ministère selon la mode européenne et prit prétexte de l'entrée d'un Anglais et d'un Français dans ce ministère pour supprimer ou du moins suspendre le contrôle général des finances. La France et l'Angleterre exigèrent la promesse que le contrôle serait rétabli, si l'un des deux ministres européens venait à cesser ses fonctions (août 1878).

Cependant Ismaïl n'entendait pas être prisonnier de son Conseil des ministres; il pensa secouer le joug anglo-français en opposant à l'influence de l'Angleterre et de la France les protestations de ses

sujets. En janvier 1879, il convoqua une assemblée des notables; en avril, il refusa d'approuver les conclusions du rapport de la commission d'enqu4te, soutenues par ses ministres européens. Ceux-ci se retirèrent; le 22 avril, le khédive promulgua une loi qui consacrait les résolutions des notables, d'après lesquelles l'Égypie n'était pas en faillite, mais qui portait atteinte aux droits des créanciers. Ismaïl avait cru se débarrasser de la France et de l'Angleterre; ce furent ces Puissances qui se débarrassèrent de lui. Elles s'adressèrent au sultan et obtinrent la déposition d'Ismaïl; un firraan appela Tewfik-Pacha à succéder à son père comme khédive d'Egypte.

Tewfik-Pacha se prêta, sans peine, à la recherche d'une solu- tion équitable et définitive des difficultés financières, de concert avec les Puissances. Le 31 mars 1880, il institua, par décret, une commission internationale à l'effet de liquider la situation; la commission devait « déterminer les ressources qui pourraient être mises à la disposition des créanciers de l'État, tout en conservant les sommes indispensables au gouvernement égyptien pour assurer la marche régulière des services publics ». Le décret du 31 mars 1880 fut approuvé par l'Allemagne, l'Autriche-Hongrie, l'Angleterre, la France et l'Italie qui, dans une déclaration, s'engagèrent à accepter comme obligatoire et sans appel la décision qui serait rendue par la commission de liquidation en ce qui concernait les obligations et dettes du gouvernement égyptien et des daïras Kassah et Sanieh. Les Puissances consentaient aussi à ce que les décisions de la commission fussent reconnues par les tribunaux de la Réforme comme ayant la valeur d'une loi. Elles s'engageaient, en outre, à rechercher collectivement l'adhésion des Puissances qui avaient pris part à l'établissement des tribunaux mixtes. Une note collective fut, à cet effet, adressée à la Belgique, au Danemark, à la Hollande, au Portugal, à la Suède et Norvège, à l'Espagne, à la Grèce, à la Russie et aux États-Unis d'Amérique. Les sept premières Puissances donnèrent aussitôt leur adhésion; les adhésions de la Russie et des États-Unis n'arrivèrent qu'après la promulgation de la loi de liquidation, qui eut lieu le 11 juillet 4880 (1). De la sorte, la loi de liquidation, approuvée par tous les

(1) Albert Murât, le Contrôle international sur let finances de l'Egypte, de la Grèce et de la Turquie, p. 37-39.

292 LliS RAPPORTS DES GRANDES PUISSANCES

États qui avaient participé à l'institution des tribunaux mixtes, s'imposait à tous les créanciers sujets de ces États et réglait, par voie d'autorité, le concordat égyptien, à l'égard de tous, mais avec la garantie et l'assentiment de leurs États respectifs.

La loi de liquidation divisait la dette consolidée en quatre parties : dette privilégiée 5 pour 100, dette unifiée 4 pour dOO, dette générale de la daïra Sanieh, dette domaniale 5 pour 100. La Caisse de la dette publique devait recevoir, directement, des comptables supérieurs des provinces et administrations dont les revenus étaient affectés au service des dettes privilégiée et unifiée, les fonds destinés au service des intérêts et de l'amortissement de ces dettes. Les dettes de la daïrà Sanieh et la dette domaniale avaient des administrations spéciales comme des gages spéciaux. Le gouvernement égyptien ne pouvait désormais émettre d'emprunts nouveaux que sur avis conforme de la commission de la dette. Les commissaires de la dette, « représentants légaux des porteurs de titres, auraient qualité pour poursuivre, devant les tribunaux de la Réforme, l'exécution de toutes les obligations- contractées par le gouvernement égyptien à Tégard du service des deux dettes privilégiée et unifiée » (i).

En 1884, le gouvernement égyptien, ayant besoin de contracter im emprunt, l'Angleterre entama des négociations pour assurer l'émission de cet emprunt et apporter certaines modifications à la loi de liquidation.

Ces négociations aboutirent à la convention de Londres du 18 mars 1885 qui fut signée par les six grandes Puissances et par la Turquie. L'intervention de la Turquie était nécessaire pour l'emprunt, le khédive ne pouvant emprunter sans l'assentiment du sultan; celle des six grandes Puissances était nécessaire pour modifier la loi de liquidation; ces Puissances s'engageaient, comme en 1880, à porter les arrangements nouveaux à la connaissance des Puissances qui avaient pris part à l'établissement des tribunaux de la Réforme et à les inviter à y adhérer. Le nouvel emprunt fut non seulement autorisé, mais garanti par la France, l'Allemagne, l'Autriche-IIongrie, la Crande-Bretigne, l'Italie et la Russie. La Caisse de la dette publique était chargée d'assurer le service de ce

(1) CliurleK Ddi'uis. « Chrooiquc iaternationale (1904) », Annale* des seienees politique/, \'JO'.i, p 646 et suiv.

nouvel emprunt et, pour que toutes les Puissances garantes de l'emprunt fussent représentées dans la Caisse de la dette publique, deux nouveaux commissaires, l'un allemand, l'autre russe, furent adjoints aux quatre commissaires de la France, de l'Angleterre, de r Autriche-Hongrie et de lltalie.

En 1890, les Puissances consentirent à la conversion des dettes les plus onéreuses pour l'Egypte; la dette privilégiée 5 pour 100 et un emprunt émis, en 1888, à 4 1/2 pour 100, avec autorisation du sultan et sur avis conforme de la Caisse de la delte, furent convertis en une nouvelle dette privilégiée 3 1/2 pour 100; la dette domaniale fut convertie en dette 4 1/4 pour 100; la dette delà daïra fut réduite à l'intérêt fixe de 4 pour 100 par suppression de l'intérêt complémentaire et variable stipulé en 1881. Mais les Puissances ne s'entendirent pas sur l'emploi à faire des économies résultant des conversions, La France, notamment, ne voulait pas se prêter à des emplois susceptibles de consolider la domination de la Grande-Bretagne en Egypte. Par suite, il fut arrêté que, jusqu'à entente entre le gouvernement égyptien et les Puissances sur l'emploi des économies provenant des conversions, le montant de ces économies serait conservé par la Caisse de la dette.

Sous l'administration britannique, la situation financière de l'Egypte s'était singulièrement améliorée à la suite de la prospérité croissante du pays, mais cette amélioration même avait rendu plus pesantes, à mesure qu'elles étaient moins utiles, les entraves diverses qui avaient été établies dans l'intérêt des créanciers. L'autorisation de la Caisse de la dette était nécessaire non seulement pour tout emprunt, mais encore pour toute réforme des impôts affectés au service de la dette; le fonds des économies provenant des conversions était indisponible; la dette unifiée ne pouvait être convertie sans l'assentiment des Puissances et la France s'était montrée hostile à la conversion de cette dette, moins peut-être encore à raison de l'intérêt des porteurs français qui possédaient les deux tiers des titres que par crainte de mettre de nouvelles ressources au service de la poUtique anglaise en Egypte.

Lorsque, en 1904, la France s'entendit avec l'Angleterre pour régler toutes les questions politiques qui divisaient les deux Puissances, elle renonça à toute opposition aux vues britanniques sur l'Egypte, et, par suite, à toute entrave inutile aux créanciers et

gênante pour l'administration financière de l'Egypte. Dans la déclaration du 8 avril 1904, concernant l'Egypte et le Maroc, elle donna son adhésion à un projet de décret khédivial contenant « les garanties jugées nécessaires pour la sauvegarde des intérêts des porteurs de la dette égyptienne, mais à la condition qu'après sa mise en vigueur aucune modification ny pourrait être introduite sans l'assentiment des Puissances signataires de la convention (de Londres) de 1885 » (1;. Le nouveau décret, « approuvé par toutes les Puissances ayant participé aux réformes de 1880 > (2), maintenait la commission de la dette et la déclarait permanente jusqu'à entier amortissement ou remboursement des dettes garantie, privilégie et unifiée; il déclarait, en même temps, que les commissaires ne pourraient être relevés de leurs fonctions sans le consentement de leurs gouvernements respectifs. Il disposait que les décisions de la commission de la dette seraient prises à la majorité absolue, mais que les commissaires auraient, « même individuellement, qualité pour poursuivre devant les tribunaux mixtes, comme représentants légaux des porteurs de titres, l'administration financière représentée par le ministre des Finances, pour l'inexécution de toute obligation qui incombait au gouvernement en vertu de la présente loi à l'égard de tout ce qui concernait le service des dettesgarantie, privilégiée et unifiée » (3j.

Le décret modifiait les affectations de revenus de manière à laisser plus de liberté au gouvernement égyptien. Le service de la dette exigeant une annuité de 3 600000 livres égyptiennes environ, le produit brut des impôts fonciers, sauf l'impôt sur les dattiers^ dans toutes les provinces, à l'exception de celle de Keneh, devait, seul, être affecté au service des trois dettes garantie, privilégiée et unifiée. Ce produit brut était estimé à 4200 000 livres égyptiennes,, et tout l'excédent sur les sommes nécessaires au service de la dette devait être versé au ministère des Finances. Le gouvernement égyptien n'était tenu d'obtenir l'assentiment des Puissances, pour modifier les impôts affectés, qu'autant que les modifications « seraient de nature à réduire leur rendement au-dessous de

(1) Article 1", de Clercq, t. XXII, p. 507.

(2) François Drville, les Contrôles financiers internationaux et la souveraineté de l'État, p. 191-192.

(3) Article 37, de Clercq, t. XXII, p. 512.

(4) Article 36, ibid.

quatre millions de livres e'gyptiennes. Les dettes garantie et privilégiée ne pouvaient être converties avant 1910; la dette unifiée ne pouvait l'être avant 1912. A partir de ces dates, les remboursements et par suite les conversions pouvaient avoir lieu au gré du gouvernement égyptien. Ce gouvernement recouvrait, avec la liberté d'établir à son gré son budget, la liberté d'emprunter sans Tassentiment de la commission de la dette et celle de disposer du fonds de réserve général organisé en 1888, ainsi que des économies des conversions, déduction faite des sommes nécessaires pour doter la Caisse de la dette d'un fonds de réserve de 1 800 000 livres égyptiennes et d'un fonds de roulement de 500 000 livres égyptiennes (1;.

Le contrôle international financier de l'Egypte avait été, avant l'occupation britannique, la condition en quelque sorte essentielle de la protection des créanciers de l'Egypte et du rétablissement du crédit égyptien. L'influence de l'Angleterre sur toute l'administration égyptienne eût suffi, depuis l'occupation, à assurer l'ordre dans les finances, mais l'occupation britannique était dépourvue de titre régulier; l'Angleterre ne pouvait donc prétendre à la disparition du contrôle international régulièrement organisé (1). Celui-ci avait perdu en fait, mais non en droit, saraison d'être. La réforme préparée par l'accord anglo-français du 8 avril 1904 et réalisée par décret du khédive avec assentiment des Puissances intéressées a eu le mérite de tenir compte des progrès réalisés et de décharger l'Egypte d'entraves qui n'étaient plus justifiées par l'intérêt des créanciers. En supprimant les mesures qui étaient devenues inutiles et qui dépassaient le but en vue duquel elles avaient été instituées, elle a marqué que le contrôle financier international devait être, à l'exclusion de toute arrière-pensée politique, un simple organe de protection et de garantie des droits des créanciers. C'est, en efl"et, le seul rôle qui puisse être correctement attribué à une semblable institution.

(1; Charles Dupuis, « Chronique internationale (1904) », Annales des sciences jiolitiqxies, 1905, p. 651.

La Grèce, après avoir abusé des emprunts, avait abusé du principe de souveraineté pour réduire, par voie d'autorité, le service de ses emprunts extérieurs au détriment de ses créanciers étrangers, plus mal traités que les porteurs de titres de la dette intérieure. La raison ou le prétexte de l'inégalité de traitement des deux catégories de créanciers était la question du change. La Grèce était au régime du cours forcé; les coupons de la dette intérieure étaient payables en billets dépréciés; ceux de la dette extérieure étaient, presque tous, payables en or. L'exécution stricte de tous les contrats d'emprunt eût laissé les porteurs de titres de la dette extérieure à l'abri des conséquences de la situation économique et financière qui pesait sur les porteurs de titres de la dette intérieure. Le gouvernement hellénique jugea opportun de s'alléger en infligeant aux porteurs de titres de la dette extérieure des réductions de coupons destinées à compenser, pour lui, les pertes résultant d'un change défavorable. Il estima, sans doute, que l'avantage de toucher en or une partie de leurs créances valait bien un sacrifice supérieur à celui que la dépréciation des billets imposait aux porteurs de titres de la dette intérieure. La loi grecque du 10-22 décembre 4893, sans toucher à la dette intérieure, réduisit à 30 pour 100 de la valeur nominale des coupons le service des intérêts des emprunts contractés à l'étranger de 1881 à 1893 >, supprima « toutes affectations spéciales données en garantie de cette dette extérieure » et suspendit « le service d'amortissement ». Les porteurs de titres de la dette extérieure furent d'un tout autre avis que le gouvernement et le parlement helléniques; ils firent entendre des protestations. « Les porteurs allemands, réunis à Berlin, adressèrent au chancelier de l'empire une pétition dans laquelle ils sollicitaient l'intervention du gouvernement impérial afin d'obtenir l'institution d'une commission internationale, chargée de l'organisation et de la surveillance permanente des finances du royaume hellénique (1). » Le chanceher. M. de Caprivi, n'ac-

(1) Albeit Muu.\T. le Contrôle internalional sur les finances de l' Egypte, de la Grèce et de la Turquie, p. 86.

cueillit pas la demande et conseilla aux porteurs allemands « de s'entendre avec les groupes français et anglais en vue de poursuivre des négociations directes avec le gouvernement grec » qui avait annoncé l'intention d'examiner les projets d'arrangement qui pourraient lui être soumis. Les comités de porteurs de titres réunis à Paris en 1896 élaborèrent, en effet, un projet de règlement. Mais, en 1897, la Grèce, malgré les conseils et les efforts des grandes Puissances, entra en guerre avec la Turquie, fut vaincue et n'évita les conditions de paix rigoureuses que voulait lui dicter le vainqueur que grâce à l'intervention de ces grandes Puissances dont elle avait méprisé les avis.

L'intervention fut présentée, par euphémisme, comme une médiation; mais les Puissances médiatrices étaient très résolues à ne pas se contenter de proposer mais à imposer certaines solutions. Ces Puissances mirent pour condition à leur médiation qui devait être, en réalité, une intervention en faveur de la Grèce, que le gouvernement hellénique acceptât les dispositions dont elles conviendraient avec le gouvernement ottoman; à l'instigation de l'Allemagne, elles exigèrent que la Grèce se prêtât à l'institution d'un contrôle international de ses finances pour assurer les garanties voulues aux porteurs de titres de la dette extérieure. Elles pouvaient mettre d'autant plus aisément cette condition à leur concours que la demande certaine d'une indemnité de guerre par la Turquie rendrait leur aide financière indispensable à la Grèce.

L'article 2 des préliminaires de paix, du 18 septembre 1897, entre la Grèce et la Turquie, confirmé par l'article 2 du traité définitif de paix du 4 décembre 1897, stipulait que « l'arrangement nécessaire pour faciliter le payement rapide de l'indemnité de guerre » imposée par la Turquie à la Grèce serait fait avec l'assentiment des Puissances, de manière à ne pas porter atteinte aux droits acquis des anciens créanciers détenteurs des titres de la dette publique de la Grèce. » A cet effet, était-il dit dans le texte, il sera institué à Athènes une commission internationale des représentants des Puissances médiatrices à raison d'un membre nommé par chaque Puissance. » Le gouvernement hellénique fera adopter une loi, agréée préalablement par les Puissances, réglant le fonctionnement de la commission et d'après laquelle la perception et l'emploi de revenus suffisant au service de l'emprunt pourl'indem-

nité de guerre seront placés sous le contrôle absolu de la commission.

En exécution de ces dispositions, les délégués de la France, de l'Angleterre, de l'Allemagne, de l'Autriche-Hongrie, de l'Italie et de la Russie se réunirent, le 27 octobre 1897, à Athènes, sous la présidence de M. Streit, ministre des Finances helléniques, afin d'examiner la situation financière de la Grèce et d'élaborer des projets concernant le règlement des anciennes dettes et l'organisation du contrôle international. Ces projets furent prêts au commencement de janvier 1898. Ils furent approuvés par les Puissances^ puis adoptés, le 7 mars 1898, par la Chambre hellénique.

La loi du 7 mars 1898 divisait les emprunts helléniques en trois groupes : le premier comprenait l'emprunt 4 pour 100 1887 Monopoles, et l'emprunt 5 pour 100 1893 Funding Loan, montant ensemble à 142 784 000 francs; le second groupe comprenait les emprunts 5 pour 100 1881, 1884 et 1890 Pirée-Larisse, s'élevant ensemble à 253932500 francs; le troisième se réduisait au seul emprunt 4 pour 100 1889 de 155 millions. Aucun emprunt ne subissait de réduction de capital; les réductions d'intérêt étaient différentes selon l'importance des garanties originairement affectées au service des divers emprunts.

Une somme de 14437 500 drachmes était affectée au service de la dette extérieure en chacune des années de 1898 à 1902, et cette somme devait donner au minimum 8 758000 francs or par an; à partir de 1903, elle devait être élevée à 14850000 drachmes et produire au moins 9 millions de francs par an. Cette somme devait servir ; 1» à assurer aux porteurs de titres un minimum d'intérêts fixé à 43 pour 100 de l'intérêt originel, soit 1,72 pour 100 pour l'emprunt 1887 Monopoles; à 32 pour 100 de l'intérêt originel, soit 1,60 pour 100 pour l'emprunt 5 pour 100 1893 Funding Loan et pour les emprunts du second groupe; à 32 pour 100 de lïntérêt originel, soit 1,28 pour 100 pour l'emprunt 4 pour 100 1889; 2° à amortir les emprunts, par voie de rachat des titres, sur le marché tant que les titres seraient au-dessous du pair, par voie de tirage au sort s'ils venaient à dépasser le pair. La somme affectée à l'amortissement devait être de 1 pour 100 de l'intérêt originel des titres en circulation en 1898 durant les années 1898 à 1902, et de 2 pour 100 à partir de 1903.

AVEC LES AUTRES ÉTATS gJ9

Le minimum d'intérêt devait toujours être servi et parfois dépassé. La loi affectait au relèvement de l'intérêt : i» les intérêts afférents aux titres rachetés ou amortis; 2" si le change devenait favorable, 30 pour 100 du bénéfice résultant de la conversion en francs or de la somme en drachmes affectée au service initial des emprunts, 30 pour iOO devant être employés à l'augmentation de l'amorlisseraent et 40 pour 100 revenant au gouvernement hellénique; 3" une partie de la plus-value sur le produit brut des monopoles, des droits sur le tabac et sur le timbre. Si ce produit brut dépassait 28900000 drachmes, la plus-value en drachmes, après déduction des dépenses fixées à forfait à 18 pour 100 de cette plusvalue, devait être appliquée, à concurrence de 60 pour 100, au service des emprunts, soit 30 pour 100 au relèvement de l'intérêt, 30 pour 100 à l'augmentation de Tamortissement. Les relèvements d'intérêts devaient avoir lieu par gradation de 2 pour 100 de l'intérêt originel de chaque groupe; lorsque le premier groupe aurait touché ces 2 pour 100 ajoutés à son coupon, le second groupe serait appelé à bénéficier, dans la même proportion, des plus prochaines disponibilités, et ainsi de suite, « de manière que les recettes disponibles de chaque année fussent toujours employées en première hgne au profit du groupe ou des groupes qui n'auraient pas pris part aux distributions précédentes ». Le relèvement de l'intérêt ne pouvait jamais aller au delà du taux fixé à l'origine pour chaque emprunt.

Après avoir fixé le montant des sommes à fournir et des intérêts à allouer pour le service de la dette extérieure, il fallait, d'une part, déterminer la nature et le montant des revenus affectés à ce service, et, d'autre part, élabUr les règles de perception et d'emploi des fonds, ainsi que le contrôle des diverses opérations.

Les revenus affectés ont été choisis de telle sorte que leur produit total fût légèrement supérieur à la somme exigée par le service de la dette; ce sont les monopoles sur le sel, le pétrole, les allumettes, les cartes à jouer, le papier à cigarettes, 1 emeri de Naxos, les droits sur le tabac, les droits de timbre visés dans l'article 47 de la loi sur le contrôle, les droits d'importation perçus par la douane du Pirée. Les produits des douanes de Laurium, Patras, Volo et Corfou sont affectés, à titre supplémentaire, pour le cas où les revenus affectés en première ligne seraient insuffisants.

Lés garanties assurées aux créanciers ne peuvent pas être sup-' primées ou diminuées par un acte de souveraineté de la Grèce. La loi sur le contrôle ne peut être modiQée sans l'assentiment des six Puissances. « Les lois et règlements relatifs à l'assiette et aux tarifs des impôts perçus sous forme de monopoles, des droits sur le tabac et des droits de timbre » , ne peuvent être modifiées sans l'assentiment de la commission internationale. En raison des répercussions économiques des droits de douane, la Grèce n'a pas été privée du droit de modifier librement ses tarifs douaniers, mais si. à la suite de modifications des tarifs à l'importation, le produit des douanes affectées descendait « au-dessous des évaluations fixées par les articles H et 12 de la loi, le gouvernement serait tenu, sur la demande de la commission, d'affecter immédiatement au service des dettes susvisées des revenus supplémentaires équivalent à la diminution de produit résultant de l'application des nouveaux tarifs » .

L'organisation du contrôle international peut être considérée comme un modèle d'ingéniosité visant à ménager, avec toute la délicatesse possible, les susceptibilités de la souveraineté soumise au contrôle. La perception des revenus affectés est confiée à une société hellénique, l'ancienne Société de régie des monopoles, qui avait administré les monopoles formant le gage spécial de l'emprunt 1887. Cette ancienne société prenait désormais le nom de Société de régie des revenus affectés au service de la dette publique hellénique. Elle servait, en quelque sorte, d'écran au gouvernement hellénique, en étant soumise, à la place de ce dernier, au contrôle direct, immédiat et absolu de la commission internationale. « Les impôts affectés continuent à être perçus par les administrations de l'État, mais avec cette innovation que tout objet frappé des impôts affectés, toute quittance de droits d'entrée dans les douanes dont les produits sont affectés au service de la dette, doivent être revêtus de banderoles, d'estampilles ou de timbres, de la valeur du montant de l'impôt, qui sont vendus par la Société de régie (1). » Celle-ci les achète à la commission internationale et les livre aux administrations qui en doivent faire usage. Elle assure ainsi la rentrée des revenus affectés et elle en verse le montant,

(1) Voir PoLiTis, Revue générale de droit inlcrnational public, 1898, p. 459-

une fois au moins par semaine, à la commission internationale.

La commission internationale de contrôle des finances helle'niques est compose'e des délégués des six grandes Puissances de l'Europe. Les commissaires sont nommés directement par chacune des Puissances et non par le roi de Grèce; leur nomination est communiquée préalablement au gouvernement hellénique d'après les usages diplomatiques, et leurs droits sont les mêmes que ceux du personnel des légations accréditées en Grèce.

La commission internationale convertit en or ou en traites sur l'étranger les sommes qu'elle reçoit de la Société de régie des revenus affectés; elle peut placer temporairement à intérêt les sommes converties en or; elle doit prendre les dispositions voulues pour que les établissements chargés du service de payement de la dette hellénique soient pourvus des provisions nécessaires huit jours au moins avant l'échéance. Elle opère, de concert avec le gouvernement, le rachat ou le tirage des titres à amortir et veille à l'annulation de ces titres.

La commission internationale prend ses décisions à la majorité des voix; elle peut délibérer valablement dès que trois membres sont présents; les membres absents peuvent voter par écrit; enfin, les décisions prises « sans que tous les membres aient participé au vote peuvent être révisées si deux membres en font la demande dans le délai d'un mois ».

La commission peut, soit par ses membres, soit par des agents de son choix, inspecter la comptabilité des bureaux de perception et établissements appartenant aux services dont les revenus sont affectés, et « requérir l'aide du gouvernement pour remédier aux irrégularités et en empêcher le renouvellement » . Les agents de ces services, s'ils étaient l'objet de plaintes fondées, devraient être remplacés par le gouvernement hellénique, à la demande de la commission; ils ne peuvent, d'autre part, être déplacés par le gouvernement hellénique qu'après notification à la commission des motifs d'une telle mesure.

La loi du 7 mars 1898 prévoit que des difficultés pourraient s'élever entre la Société de régie, la commission internationale et le gouvernement hellénique. Elle pourvoit au règlement de ces difficutés. La Société de régie doit adresser au gouvernement hellénique les réclamations qu'elle croirait devoir élever contre la

commission internationale. Tout litige entre le gouvernement et la commission doit être tranché par arbitrage. » Si les parties ne s'entendent pas sur le choix d'un arbitre unique, chacune d'elles devra nommer un arbitre dans le délai d'un mois à partir du jour où l'arbitrage aura été demandé. Si les arbitres ainsi désignés ne parviennent pas à se mettre d'accord, la nomination d'un tiers arbitre sera déférée par les parties ou par l'une d'elles au choix du président de la Confédération helvétique. La sentence arbitrale sera toujours en dernier ressort. »

Après que la loi grecque du 7 mars 1898 eut organisé le contrôle, la France, l'Angleterre et la Russie conclurent avec la Grèce une convention destinée à faciliter l'émission d'un emprunt hellénique qui permit de payer l'indemnité de guerre stipulée par la Turquie et de rétablir l'ordre dans les finances. Cette convention autorisait la Grèce à contracter, sous la garantie conjointe et solidaire des trois Puissances, un emprunt de 170 millions au plus à un taux réel ne dépassant pas 2 3/4 pour 100 etpour une durée n'excédant pas soixante ans. Cent cinquante millions devaient être émis immédiatement, 20 millions pourraient être émis au fur et à mesure des besoins qui viendraient à se révéler jusqu'en 1903, sous condition de l'approbation préalable de la commission internationale. L'emprunt, son emploi et son service étaient placés sous le contrôle de ia commission internationale.

Les grandes Puissances ont profité des circonstances qui rendaient leur appui nécessaire à la Grècer pour assurer un règlement équitable de la faillite hellénique et des garanties pour l'avenir aux porteurs de titres lésés par cette faillite. Elles ont de la sorte rendu grand service aux créanciers de la Grèce et à la Grèce ellemême. Sans l'organisation du contrôle, la Grèce n'aurait pas pu emprunter au taux de 21/2 pour 100 pour payer son indemnité de guerre; car la France, l'Angleterre et la Russie n'auraient pas accepté de garantir l'emprunt, si elles n'avaient eu sécurité quant à la régularité avec laquelle la Grèce pourrait tenir ses engagements. En Grèce comme en Egypte et en Turquie, le contrôle international des finances a eu d'heureux résultats pour l'État débiteur aussi bien que pour les créanciers de celui-ci.

Suffit-il pour légitimer les contrôles financiers internationaux de constater leurs heureux résultats? Les services rendus n'efl"aceraient pas linjustice originelle, s'il y avait eu, à l'origine, injustice. Mais y a-t-il injustice dans l'institution d'un contrôle international, forme sinon la plus rigoureuse du moins la plus continue de l'intervention financière? La politique qui ne s'embarrasse pas de scrupules ne s'est jamais posé d'autres questions que celles de l'opportunité d'un contrôle financier ou d'une intervention financière. Mais certains juristes ont prétendu condamner l'intervention financière, au nom du droit international, sous l'influence de ces deux considérations : l- qu'une telle intervention serait contraire à la souveraineté des États, car la souveraineté est incompatible avec l'obligation de subir une contrainte; S» que cette intervention serait contraire à l'égalité des États, car elle ne peut avoir lieu que contre les États faibles, non contre les grandes Puissances.

Ces considérations sont loin d'être décisives. La souveraineté ne saurait mettre à l'abri de toute contrainte l'État qui méconnaît ses devoirs ; or, l'État qui ne paye pas ses dettes manque à un devoir certain. Sans doute la souveraineté est souvent regardée — particulièrement par ceux qui l'exercent — comme le droit de tout faire ou de tout omettre impunément, sans avoir de comptes à rendre; mais une telle notion de la souveraineté est incompatible avec la notion du droit international. Elle est le fait des ambitieux et des courtisans de la force appelée fatalement à triompher dans l'anarchie des souverainetés orgueilleuses du mépris de tout frein et de toute règle; elle est exclusive de l'idée de justice qui est la base et la raison d'être du droit international. Aussi le droit international, bien quil ait fait parfois des concessions trop larges aux prétentions exclusives de la souveraineté, n'a-t-il point omis d'inscrire des devoirs au passif de celle-ci, en regard des droits reconnus à son actif. Nul ne conteste qu'un État soit fondé à réclamer à

un autre État réparation pour les dommages causés par des dénis de justice, par des actes iniques ordonnés ou parfois simplement tolérés par l'État incriminé. Le refus de payer ses dettes n'est-il point un acte injuste, contraire aux devoirs de la souveraineté et non un droit de souveraineté?

Mais l'État tient pour une prérogative essentielle de sa souveraineté d'être maître de ses finances, de son budget, de ne payer qu'en conservant le choix du mode et du temps du payement. Sans doute, vis-à-vis de ses sujets, l'État peut user de sa puissance et de son autorité pour leur refuser ce qu'il leur doit. Qu'ils soient qualifiés sujets ou citoyens, les particuliers, lésés et écrasés par l'omnipotence de l'État, sont sans recours contre la spoliation : ils subissent un véritable abus de souveraineté, à moins — circonstance rare — que l'impossibilité de payer, alléguée par l'État, soit réellement l'effet de la force majeure et non de l'imprudence, de l'imprévoyance, des gaspillages pu des dilapidations du gouvernement. Mais, dans les relations d'État à État, la souveraineté ne saurait être invoquée pour couvrir les abus de la souveraineté. Si les sujets sont contraints, parce qu'ils sont subordonnés, de souffrir ces abus, les États lésés directement ou indirectement en la personne de leurs sujets, parce qu'ils sont égaux en droit à l'État auteur du dommage, sont fondés à ne pas admettre ces abus et à en demander réparation. La souveraineté dont le poids s'impose aux sujets, sans discernement, qu'elle s'exerce à tort ou à raison, ne saurait prétendre s'opposer aux autres États pour écarter leurs réclamations qu'autant qu'elle n'excède pas ses droits et ne méprise pas ses devoirs. La politique, intervenant contre les Etats qui n'acquittaient pas leurs dettes, a souvent, comme en d'autres questions, notamment en matière de protectorat, obéi d'instinct à l'idée que la souveraineté, pour être respectée, doit être respectable. Cette idée est une idée juste. Si le droit international n'a pas osé jusqu'ici l'ériger en principe et en déduire les conséquences qu'elle comporte, il ne saurait la désavouer; il devra, sans doute, dans un avenir prochain, lui assurer le rang et le rôle qu'elle mérite.

11 est vrai que les interventions financières ne se sont produites qu'à rencontre d'États faibles, au moins d'une faiblesse relative, qu'elles ont été généralement, bien que non exclusivement, le fait de grandes Puissances. Mais de cette constatation on ne saurait

AVEC LES AUTRES ÉTATS 30o

tirer la conclusion que l'intervention financière est contraire au principe de l'égalité des États. Le principe de l'égalité des États serait méconnu si un droit d'intervention financière était revendiqué par les grandes Puissances, à rencontre des autres États, contesté ou refusé à ces États par les grandes Puissances qui en prétendraient avoir le privilège exclusif. Mais jamais pareille prétention n'a été émise. Si, jusqu'ici, il n'y a pas d'exemple de grandes Puissances dont la faillite ait été réglée par pression, sur intervention ou sous contrôle d'autres États, il n'y a aucune impossibilité, ni de droit ni de fait, à ce qu'une grande Puissance se voie imposer, au cas de faillite, par une entente de plusieurs grandes Puissances, un mode de règlement assurant satisfactions et garanties aux créanciers étrangers. D'autre part, il y a eu de faibles États qui ont pu méconnaître les droits de leurs créanciers sans être l'objet de pression ou d'intervention de la part des grandes Puissances dont les sujets étaient lésés. Le scandale n'est point que certains États aient été contraints, de façon plus ou moins rigoureuse, à payer les dettes qu'ils pouvaient et ne voulaient point payer. Le scandale est uniquement dans le fait que des États, petits ou grands, aient pu refuser impunément d'exécuter leurs engagements financiers et dépouiller leurs créanciers en abusant de leur souveraineté.

Mais n'y a-t-il pas eu, ne peut-il pas y avoir des États, — comme des particuliers, — débiteurs malheureux et de bonne foi, réellement incapables de payer leurs créanciers? N'y a-t-il pas et ne peut-il pas y avoir des États avides, prêts à saisir le prétexte d'une défaillance financière pour poursuivre des desseins d'ambitions inavouables et de conquêtes déguisées? Dresser infranchissable, au nom du droit, la barrière de souveraineté contre toute atteinte à lindépendance financière des États, n'est-ce pas assurer la protection des États honnêtes et infortunés contre les entreprises des Puissances ambitieuses? En fait, la barrière juridique de la souveraineté peut toujours être renversée par l'État sans scrupule qui use, sans raison, du droit de guerre. En justice, il faut se garder d'une formule rigide et absolue ; il ne faut ni approuver ni condamner toute intervention financière; il faut distinguer selon les circonstances de chaque espèce et chercher, dans la diversité des solutions, les garanties voulues, soit contre l'avidité de Puissances

ambitieuses, soit contre la mauvaise foi d'États portés à alléger leurs charges aux dépens de leurs créanciers étrangers.

Le droit interne n'hésite pas à priver, au moins temporairement, de la libre administration de ses biens le commerçant qui cesse de faire face à ses échéances; la cessation de payement appelle le dessaisissement du failli, puis l'examen de sa situation et le règlement de son sort par ses créanciers. L'État failli n'est pas dessaisi; il ne peut être dessaisi par ceux dont il est souverain et les États étrangers ne pourraient le dessaisir sans suspendre, c'està-dire sans méconnaître, sa souveraineté; mais, en équité, l'État failli doit se prêter à l'examen de sa situation financière et chercher à s'entendre avec ses créanciers étrangers, non à leur imposer d'office un règlement qui lèse, sans même fournir les raisons qui peuvent excuser la lésion. Hors le cas où une agression injustifiée a contraint de subir une guerre ruineuse, il ne peut guère y avoir faillite d'État qui ne suppose fautes lourdes de la part de ses gouvernants, à tout le moins dépenses et emprunts disproportionnés aux ressources économiques du pays. Ce serait motif, pour l'État en faillite, de se prêter aisément à l'organisation d'un contrôle par les représentants de ses créanciers, pour prévenir le retour d'une mauvaise gestion analogue à celle qui avait compromis à la fois les intérêts de ces créanciers et les siens. Mais généralement les États, même en faillite, subissent moins volontiers les suggestions de la sagesse que celles de l'amour-propre et ils mettent leur amou>r-propre moins à réparer leurs fautes qu'à en éluder les conséquences. L'accord loyalement recherché avec ses créanciers devrait mettre l'État failli à l'abri de toute intervention des autres États; l'accord loyalement conclu et loyalement observé le mettrait, en tout cas, à l'abri de toute intervention justifiée. Mais si l'État failli prétend régler seul, par voie d'autorité, les sacrifices imposés à ses créanciers étrangers, ceux-ci peuvent invoquer le secours de leur gouvernement, et si le gouvernement prend leur cause en mains, son intervention ouvre un confiit avec l'Etat en faillite.

Le droit international conventionnel, il y a une dizaine d'années, a fixé des règles et institué une procédure des plus heureuses pour régler les conflits de ce genre. La seconde conférence de la paix a élaboré, en 1907, sous l'inspiration dun des délégués des

États-Unis, M. Porter, une convention qui est de tous points conforme aux principes de la raison et de la justice. D'après cette convention, qui porte le titre de convention concernant la limitation de l'emploi de la force pour recouvrement des dettes contractuelles, l'État qui prend en main la cause de ses ressortissants lésés par le refus d'un autre État d'acquitter ses dettes, ne doit pas recourir à l'emploi de la force contre cet État, sans avoir, au préalable demandé un arbitrage pour régler le différend. L'État qui refuse de payer ses dettes contractuelles, au premier rang desquelles figurent les dettes publiques, est libre d'accepter eu de décliner l'arbitrage; mais, s'il décline l'arbitrage, il donne à l'État réclamant le droit de recourir à la force. L'emploi delà force serait également licite au cas où, l'arbitrage ayant été accepté, la sentence ne serait pas exécutée par l'État proclamé débiteur et condamné à payer.

La convention Porter étend et corrige la solution proposée par le docteur Drago. Elle l'étend à toutes les dettes contractuelles des États; elle la corrige en lui enlevant la rigidité qui, malgré l'intention contraire du docteur Drago, semblait couvrir les États coupables de banqueroute aussi bien que les États simplement en faillite. La convention Porter ne laisse plus les États maîtres de décider impunément, dans leur souveraineté, quand et comment il leur conviendra de payer ou de ne pas payer ou de payer pour partie seulement les coupons de leurs dettes publiques. Elle proclame la légitimité de la contrainte contre l'État qui, sans justes et avouables motifs, cesse de payer ses dettes; elle l'oblige, s'il se veut soustraire à la contrainte, à accepter l'arbitrage, c'est-à-dire l'examen de sa situation financière. Les arbitres auront à décider si, réellement,rÉtatdébiteur se trouve hors d'état de tenir ses engagements; ils apprécieront la mesure dans laquelle ses malheurs, ses calculs erronés ou ses fautes l'ont mis dans l'impossibiUté de payer, la proportion dans laquelle ses ressources lui permettent de donner des satisfactions partielles à ses créanciers. Ainsi, les États qui cesseront leurs payements devront ou s'accorder avec leurs créanciers ou subir le contrôle d'un arbitrage; ils ne pourront prétendre supprimer, par un abus de souveraineté, tout ou partie de leurs dettes et invoquer ensuite cette souveraineté pour couvrir l'abus qu'ils en auraient fait.

Dautre part, l'obligation pour l'État qui réclame de réclamer devant arbitres avant de recourir à la force, constitue une garantie sérieuse contre les interventions politiques déguisées sous le prétexte d'interventions financières. Les tribunaux internationaux d'arbitrage peuvent être considérés, d'après l'expérience qui en a été déjà faite, comme des tribunaux impartiaux, animés de l'esprit de justice et aussi doués du sens des réalités. Ils offrent donc les plus grandes chances de couvrir les Etats débiteurs contre toutes réclamations excessives. Et si les États débiteurs ne sont condamnés à se libérer que dans la mesure où ils le peuvent, il leur est aisé d'arrêter, par lobservation des sentences, les velléités d'ambition des États réclamants. La garantie, dira-t-on peut-être, n'est pas absolue. Une Puissance avide de domination pourra toujours passer outre à ses engagements et employer la force sans s'embarrasser d'un arbitrage. Elle le pourrait, sans doute, en fait, comme elle peut renverser la fragile barrière que certains juristes prétendent opposer à l'intervention financière en invoquant sans réserves, sans limite et sans prudence, les prérogatives de la souveraineté de l'État débiteur.

Mais s'il n'y a pas de règle de droit qui ait, par elle-même, la vertu de prévenir les abus de la force, c'est le rôle et le bienfait du droit de définir ces abus, de faire le départ entre ce qui est licite ou illicite, de ne pas permettre à l'injustice de se déguiser sous le masque de la justice, de gêner l'ambition en la contraignant à se découvrir, et de diminuer, par là, l'empire de la force. La convention Porter a eu le grand mérite de mettre au point les idées essentielles et d'instituer une procédure qui tient compte des distinctions nécessaires. Elle refuse de condamner comme elle refuse de justifier toute intervention financière. Elle suppose, à juste titre, que l'État en cessation de payement peut, selon les circonstances, être excusable ou non; elle décide qu'il doit être protégé s'il fait preuve de bonne volonté, abandonné à la force s'il prétend se soustraire au contrôle du droit. Elle pose en principe que l'État qui ne paye pas ses dettes a des comptes à rendre et qu'il les doit rendre aux arbitres, sous peine de sortir du domaine du droit pour tomber dans celui de l'anarchie des souverainetés, c'est-à-dire de la force brutale. Elle pose également en principe que l'État qui réclame le payement des dettes ne doit pas user de contrainte

avant d'avoir soumis à examen ses revendications. Elle ouvre ainsi, dans Tide'e de souveraineté telle qu'elle a été trop souvent présentée, une brèche par laquelle le droit international pourra, sans doute, introduire des principes à la fois plus souples, plus exacts, plus conformes à la justice et plus favorables à la protection des États faibles contre les abus de force des grandes Puissances. De grandes Puissances ont, en effet, aussi bien que de faibles États, signé la convention Porter et se sont, par là, interdit d'user de leur force pour exiger le payement des dettes publiques, sans avoir soumis leurs réclamations à un contrôle préalable.