LE PANAMÉRICANISME ET LES TRAITÉS BRYAN

L'Amérique est loin de partager, sur la politique internationale et les principes qui doivent inspirer celle-ci, les idées qui, depuis trois ou quatre siècles, jouissent, en Europe, de la faveur des publicistes et des hommes d'Etat. Elle professe volontiers le dédain^ si ce n'est l'horreur du principe d'équilibre; elle voit, volontiers, dans ce principe tout matériel de balance des forces, moins une garantie de paix qu'une excitation aux rivalités qui provoquent les guerres et aux alliances qui les aggravent; elle n"a et ne peut avoir aucune sympathie pour le concert européen, c'est-à-dire pour l'hégémonie des grandes Puissances d'Europe contre laquelle s'est élevée la doctrine de Monroë. Elle doit aux conditions dans lesquelles elle a conquis son indépendance, aux menaces qui pouvaient mettre cette indépendance en péril, à la répartition des territoires, des populations et, par suite, des forces entre les divers États qui la composent des vues tout autres et des vues plus sages que celles qui ont dominé l'Europe. Tous les États d'Amérique devaient leur existence au fait que leurs peuples se sont affranchis de dominations européennes; la plupart d'entre eux avaient lutté pour obtenir leur indépendance et avaient eu à redouter de nouvelles luttes où aurait pu sombrer cette indépendance. La réaction contre le système politique dont ils voulaient se libérer les avait amenés à adopter des institutions opposées aux institutions européennes; l'Europe était monarchique; les États américains s'étaient constitués sous la forme républicaine. La communauté d'origines, la communauté de périls, la communauté de régime constitutionnel avaient établi entre eux, sinon des liens, tout au moins des affi-

nités qui les portaient à s'unir, tout au moins à de'sirer l'union contre les retours offensifs de l'Europe, et, par suite, l'entente et la bonne harmonie entre États américains. En s'affranchissant de la domination européenne, l'Amérique s'était affranchie des traditions mauvaises et des préjugés fâcheux qui pesaient lourdement, pour les envenimer, sur les rapports entre États de la vieille Europe. Elle s'était allégée du poids des ambitions, des défiances et des soupçons qui troublaient constamment, en Europe, les rapports entre États voisins. Elle n'était hantée ni par le mirage de la grandeur de Rome, ni par la survivance de l'esprit de querelles, féodales, ni par le prestige de la carrière militaire. Elle avait devant elle d'immenses territoires, d'énormes ressources à exploiter. Elle mettait son honneur en même temps que son profit à mettre son sol en valeur plus qu'à convoiter et à usurper celui d'autrui. Si les passions de violence et les mauvaises ambitions qui rôdent toujours autour de la nature humaine s'y donnaient parfois libre carrière, elles tournaient plus volontiers en luttes locales pour le pouvoir, en révolutions et en guerres civiles qu'en luttes d'État à État et en guerres internationales.

Dès les débuts de la période d'émancipation des colonies espagnoles, l'idée de la communauté d'intérêts et de la convenance d'entente et d'union entre tous les États d'Amérique se fait jour et se traduit dans les écrits ou les paroles des hommes politiques les plus remarquables des deux Amériques. Le directeur suprême O'Higgins, dans un manifeste adressé au peuple chilien à la date du 6 mai 1818, parle de « la grande confédération du continent américain, capable de soutenir sa liberté civile et politique >. Bolivar avait des idées analogues. Dans un manuscrit conservé aux « Archives du Libérateur », à Caracas, on trouve ce qui suit : € Le nouveau monde devrait être constitué par des nations libres et indépendantes liées les unes aux autres par un ensemble de lois communes qui fixeraient leurs relations extérieures. Les différences d'origine et de couleur perdraient leur influence et leur pouvoir. La force de toutes ces nations viendrait en aide à celles d'entre elles qui auraient à faire face à un ennemi extérieur ou à des troubles internes (i). » Henry Clay, à qui sa campagne au Congrès

(1) Orzabal de La Quintana, « le Panaincricanisme et son évolution récente », Revue des sciences politiques, 15 août 1917, p. 51-52.

des Etats-Unis en faveur de la reconnaissance des républiques sud-américaines devait valoir plus tard le titre de « père du panaméricanisme », souhaitait la formation d'une • ligue de la liberté humaine, unissant tous les peuples qui s'étendent de la baie d'Hudson au cap Horn en système politique dans lequel l'Amérique tout entière agirait de concert avec les États-Unis » (1).

Le message du président Monroë, du 2 décembre 1823, obtint une approbation unanime et souleva un enthousiasme général dans l'Amérique latine. Il répondait aux désirs d'union exprimés par quelques-uns et ressentis par beaucoup; il posait en principe que les continents américains devaient être libres, et que les États américains devaient être respectés, dans leur indépendance et leur intégrité territoriale, par les États d'Europe; il semblait promettre la protection des États-Unis contre toute menace d'ingérence des Puissances européennes dans les affaires d'Amérique; la doctrine qu'il formulait était à l'avantage de tous les États d'Amérique; elle ne pouvait manquer de rallier le suffrage de tous. Plusieurs cherchèrent à en tirer immédiatement les conséquences les plus favorables. « Le Brésil ofTrit aux États-Unis une alliance offensive et défensive. Les deux ministres chargés du pouvoir exécutif de l'Argentine annoncèrent, au Congrès, dans leur message du 3 mai 1824, la proclamation de la doctrine de Monroë et son acceptation par le gouvernement argentin (2). » Bolivar convoqua le Congrès de Panama dans l'espoir d'y « proclamer, dans un pacte solennel engageant tous les États d'Amérique, leur accord sur la doctrine de Monroë » (3) et d'y préparer un t traité d'union, ligue et confédération d'États américains, qui aurait une durée perpétuelle » (4). Mais, tandis que l'Amérique latine inclinait à considérer, dès cette époque, la doctrine de Monroë comme une doctrine panaméricaine, le gouvernement de Washington ne la considérait alors que comme une doctrine nord-américaine; il ne voulait pas se lier afin de ne point se compromettre; il ne voulait entrer ni en confédération ni en alliance avec les autres États américains; il donna à ses délégués au Congrès de Panama des instruc-

(1) Oriabal de La Qcimana, « le Paaaméricanisme et son évolution récente », Revue des sciences politiques, 13 août 1917, p. 52.

(4) Ibid., p. 55.

lions conformes à la résolution adoptée par la Chambre des repre'sentants sur la proposition de James Buchanan. Aux termes de cette résolution, « le gouvernement des États-Unis ne devrait contracter aucune alliance, offensive ou défensive, avec toutes les républiques sud-américaines ou l'une quelconque d'entre elles, ni entrer dans des négociations relatives à une telle alliance. Il ne devrait pas non plus prendre part à une de'claration conjointe avec elles ayant pour but d'empêcher une Puissance européenne quelconque de porter atteinte à leur indépendance ou de changer la forme de leur gouvernement, ni s'engager par un pacte destiné à s'opposer à la colonisation sur le continent américain. Le peuple des États-Unis devrait être libre d'agir, dans telle hypothèse qui lui plairait, dans un sentiment d'amitié envers ces républiques en suivant les principes que l'honneur ou la politique pourraient alors lui dicter » (1).

Le particularisme des États-Unis, jaloux de leur liberté d'action ou d'inaction, refusant de s'engager par crainte de responsabilités trop lourdes, condamnait à un échec les plans panaméricains de Bolivar. Le panaméricanisme, pour devenir une réalité politique, supposait nécessairement l'adhésion explicite du gouvernement de Washington. Cette adhésion était loin d'ailleurs, parmi celles qui étaient indispensables, d'être la seule qui fît défaut. L'indifférence de beaucoup de gouvernements sud-américains contribua, non moins que la réserve hostile des États-Unis, à l'insuccès des projets de Bolivar. Néanmoins, le Congrès de Panama de 1826 marque une date importante dans l'histoire du panaméricanisme. Si, en effet, il n'a pas établi d'union politique entre les États américains, il a manifesté que le désir d'union, trop faible pour être réalisé, parce qu'il n'était pas unanime, avait trouvé, dans la doctrine de Monroë, un point d'appui et une formule destinée à le développer en même temps qu'à le soutenir. L'interprétation panaméricaine de la doctrine de Monroë, qui s'était promptement répandue dans lAmérique latine, finit par prévaloir, aux Etats-Unis, sur l'interprétation exclusivement nord-américaine. Lorsque la diffusion de l'esprit panaméricain parmi les nations américaines eut préparé des assises solides sur lesquelles pût être édifiée l'union, il suffit de

(1) Ôrzabal de La Qcintana, « le Panami-ricanisme et son évolution ré ccnte », Bévue des sciences politiques, 15 août l'Jl7, p. 56.

la conversion ouverte du gouvernement de Washington à cet esprit et de son initiative en vue d'en tirer les conse'quences, pour déterminer la fondation d'institutions très heureusement combinées afin de resserrer les liens de toutes sortes entre tous les États d'Amérique et de développer entre eux les rapports de tous ordres, dans le respect mutuel de leur indépendance et de leurs droits.

La guerre de Sécession exerça une grande influence sur l'orientation nouvelle des Etats-Unis. Habitués jusque-là à considérer avec quelque dédain les nations de l'Amérique latine, qui alternaient les projets de ligues et de confédérations entre États latins avec les désordres et l'anarchie des guerres civiles, les États-Unis apprirent, par la rude expérience de leurs propres dissensions, à porter des jugements moins sévères sur l'inaptitude des nations latines à user de la souveraineté nationale; ils apprirent à mieux apprécier la valeur des aspirations vers l'union de tous les États d'Amérique, qui avaient inspiré la politique d'Henry Clay. Durant la guerre de Sécession, qui avait mis les États-Unis dans l'impossibilité de s'opposer efficacement aux entreprises de Napoléon HI contre le Mexique et à celles de l'Espagne contre le Pérou, des États de l'Amérique du Sud avaient manifesté l'intention de soutenir l'interprétation panaméricaine de la doctrine de Monroë. Le président Mitre, dans un message adressé, en mai 1863, au Congrès de la République argentine, avait déclaré : « Si le Mexique, sérieusement menacé, venait à courir le risque de voir la force d'une nation puissante réaliser sur son sol de sinistres desseins, capables d'affecter toutes les républiques du continent, le gouvernement argentin adopterait l'attitude qui s'impose pour la sauvegarde de sa sécurité et des intérêts communs des Républiques américaines... H est résolu à maintenir l'indépendance et la forme démocratique du gouvernement de ces pays, sans préjudice de conserver en même temps la paix et la bonne harmonie avec les États d'Europe et d'Amérique, sur la base du respect, par tous, des droits de chacun (1). » Le Parlement du Chili avait adopté, « en 1864, une résolution affirmant des principes identiques et refusant de reconnaître le gouvernement impérial de Maximilien » (2j. La même

(1) Orzabal de La Qdintana, « le Panaméricanisme et son évolution ré- . cente », Revue des sciences politiques, 15 août 1917, p. 54.

année 1864, l'Espagne avait attaqué le Pérou; le Chili, en 1865, avait conclu une alliance offensive et défensive avec le Pérou pour le défendre contre l'atteinte au principe de Monroë dont ce pays était l'objet de la part de l'Espagne (1). L'attitude de la République argentine et du Chili, dans la double crise mexicaine et péruvienne, avait démontré l'attachement de ces États à l'interprétation panaméricaine de la doctrine de Monroë et la valeur de leurs sentiments à cet égard.

En 1881, M. James G. Blaine, devenu secrétaire d'État des États- Unis, chercha à opérer un rapprochement, tant économique que politique, entre tous les États d'Amérique; il invita tous ces États à prendre part à une conférence qui se réunirait, en 1882, à Washington et serait appelée à • délibérer sur les méthodes les plus efficaces pour empêcher la guerre entre les nations américaines » . La conférence ne se réunit point; elle fut indéfiniment ajournée par suite de la prolongation de la guerre, dite du Pacifique, qui sévissait entre le Chili, le Pérou et la Bolivie d'une part, et par suite de la sortie de M. Blaine du ministère, d'autre part. Mais l'idée d'une conférence entre tous les États d'Amérique fut reprise quelques années plus tard. Le 24 mars 1888, le Congrès des États- Unis autorisa, par une loi, le président à inviter tous ces États à une conférence qui se tiendrait à Washington. Cette conférence siégea du 2 octobre 1889 au 19 avril 1890. Elle fut la première des quatre conférences panaméricaines qui se réunirent successivement à Washington (1889-1890), à Mexico (1901-02), à Rio-de- Janeiro fl906) et à Buenos-Ayres (1910).

L'invitation adressée par le gouvernement des États-Unis à tous les États d'Amérique de se faire représenter à une conférence internationale panaméricaine ne laissa pas de provoquer certaines inquiétudes en Europe et dans l'Amérique du Sud.

(1) Orzabal dk La Qdintina, • le Panaméricanisme et son évolution récente », Reçue des sciences poHliquet, 15 août 1"J17, p 54-5û.

AVEC LES AUTRES ETATS 39o

L'Europe, généralement mal instruite des questions américaines et portée à les juger selon l'esprit de ses propres traditions politiques, vit volontiers, dans cette invitation, le signe et le prélude d'un vaste plan d'ambition politique et économique, visant à assurer la mainmise progressive et la domination finale des États- Unis sur l'Amérique entière. De fait, le fjrogramme annoncé dans la loi du 2-i mars 1888, par laquelle le président était autorisé à lancer les invitations, avait une singulière ampleur et une singulière portée. 11 comprenait notamment « la formation d'une union douanière, l'établissement de communications régulières et fréquentes entre les ports des divers pays et d'un système uniforme de droits de douanes, l'adoption d'un système uniforme de poids et mesures et d'une monnaie commune d'argent, émise par chaque gouvernement... un plan d'arbitrage pour tous les conflits qui pourraient s'élever entre les États de l'Amérique » (i). Le précédent et l'exemple du Zollverein allemand devaient très naturellement persuader les Européens que la formation d'une union douanière entre tous les États américains assurerait très rapidement aux États-Unis une prépondérance économique qui ouvrirait aisément la voie, sinon à l'absorption, tout au moins à l'hégémonie politique.

Les nations latines d'Amérique éprouvèrent des impressions contradictoires. Le désir d'union de toute lAmérique y fut combattu par la crainte que l'union tournât trop exclusivement ou au moins trop particulièrement à l'avantage des États-Unis. L'union devait, sans doute, assurer à tous la garantie de la protection de la grande République du nord contre toute agression ou contre toute menace de la part de l'Europe et la valeur de cette protection était appréciée, mais nul n'était enclin à la payer au prix de la perte de l'indépendance, soit politique, soit économique. Les uns, convaincus de l'intérêt que présenterait l'union, autant et plus peut-être encore au point de vue du développement économique que de la sécurité politique, accordaient leur confiance aux États- Unis et ne redoutaient point, de la part de ceux-ci, l'esprit d'envahissement et de domination. Les autres, au contraire, mis en défiance par l'énorme supériorité de puissance et de ressources des

(1) Alexandre Alvarez, le Droit internalional américain, p. 212.

États-Unis, ne pouvaient se défendre de redouter qu'une union avec eux, si mesurés qu'en fussent les termes, ne leur donnât la tentation d'abuser de cette supériorité pour la développer encore aux dépens des nations plus faibles qui entreraient en association avec eux, et pour céder aux suggestions d'un impérialisme dominateur.

Le gouvernement de Washington se rendait compte des appréhensions que pouvaient provoquer son initiative et son programme. Il s'attacha habilement à calmer les craintes et à dissiper les préventions. Il avait eu soin de spécifier, dans ses invitations, que la conférence n'aurait pas pour mission de conclure ni d'élaborer des traités, mais simplement d'étudier des problèmes et de voter des recommandations (1). Pendant toute la durée de la conférence, il s'appliqua à montrer qu'il ne prétendait point imposer ses vues, mais discuter sur le pied d'une parfaite égalité, sans exercer aucune pression et sans chercher à jeter le poids de sa puissance dans la balance des opinions. La plupart des États d'Amérique s'étaient fait représenter à la conférence de Washington. L'attitude du gouvernement des États-Unis les persuada que les conférences panaméricaines offraient des ayantages certains et que leur péril était nul.

La conférence de Washington a voté des recommandations, sur des sujets très divers et de grande importance, soit au point de vue économique, soit au point de vue politique, notamment sur la conclusion de traités de réciprocité commerciale, sur la navigation sur les fleuves internationaux d'Amérique, sur la construction d'un chemin de fer panaméricain, sur l'arbitrage (2). La doctrine de 3Ionroë avait prétendu élever une barrière contre les entreprises de colonisation ou de conquête des Puissances européennes en Amérique; elle n'avait prétendu en élever aucune contre les entreprises de conquêtes des Puissances américaines. La conférence de Washington se préoccupa de prévenir les abus de la force et de l'ambition dans les rapports entre États américains. Elle adopta, à cet égard, des résolutions très sages ; elle recommanda les principes suivants: « l" Le droit de conquête demeure éliminé du droit public américain pendant la durée du traité d'arbitrage » proposé

(i) Alexandre Alvarez, le Droit inlernalional américain, p. 212-213. (2) liid., p. 214.

aux États américains ; « 2' les cessions de territoires faites pendant la durée du traité d'arbitrage seront nulles, si elles ont été faites sous la menace d'une guerre ou sous la pression de la force armée; 3" la nation qui fait de pareilles cessions aura le droit d'exiger que la validité de ces cessions soit décidée par arbitrage; 4» la renonciation du droit de recourir à l'arbitrage, faite dans les conditions de l'article 2, sera sans valeur et sans efficacité » (4).

Enfin, la conférence avait proposé de créer « l'Union internationale des Républiques américaines », dans le but de développer les relations commerciales entre ces Républiques, et de donner pour organe permanent à cette Union un bureau commercial qui aurait charge de recueillir et de fournir aux divers États d'Amérique des renseignements concernant les questions commerciales et douanières. Les frais de ce bureau devaient être couverts par des contributions de tousles États américains; la contribution de chacun de ces États devait être proportionnelle à sa population. Le bureau fut fondé; il eut des débuts modestes, mais il n"a pas tardé à jouer un rôle de plus en plus important. Il a été placé sous le contrôle d'un conseil directeur, composé des ministres plénipotentiaires de tousles États américains à Washington et présidé par le secrétaire d'État des États-Unis. C'est ce conseil directeur qui a préparé le programme des conférences panaméricaines de Mexico, de Rio-de-Janeiro, et de Buenos- Ayres.

Ces trois conférences ont élaboré un certain nombre de conventions concernant diverses questions de droit international public et privé ou de commerce (2), dont la plupart ont été ratifiées (3).

Elles ont élargi les attributions du bureau commercial dont l'institution a été provoquée par la conférence de Washington. Ce bureau commercial, devenu d'abord le t Bureau international des Républiques américaines », a reçu une nouvelle dénomination à la conférence de Buenos-Ayres ; il est désigné maintenant sous le nom d'Union panaméricaine en vertu de la résolution adoptée par cette conférence « de maintenir sous le nom d'Union des Républiques améri-

(1) Alexandre Alvarez, le Droit international américain, p. 216.

(2) V. ALVAREZ, le Droit international américain, p. 222 et suiv., et la Conferencia panamericana de BueHOs-i4!/res(puL)lication du ministeriode Relaciones exteriores du Chili), p. 343 et suiv.

(3) Orzabal de La Qui.ntana, « le Panaméricanisme et son évolution récente », Revue des sciences politiques, 15 août 1917, p. 58.

caines l'Union internationale crée'e par la première conférence et confirmée dans la seconde et la troisième, et sous le nom d'Union paname'ricaine, l'institution qui lui sert d'organe et a son siège dans l'édifice des Républiques d'Amérique à Washington » (1).

L'Union paname'ricaine a des attributions très variées. Elle est chargée notamment de réunir et de distribuer les documents et informations relatifs au commerce, à l'industrie, à l'agriculture, à l'instruction et au progrès des pays américains ; de réunir et dresser tout ce qui a trait aux conventions entre les Républiques américaines ou entre ces Républiques et d'autres États ainsi qu'à la législation en vigueur dans les différents États américains; de contribuer au développement des relations commerciales et des relations intellectuelles entre les Républiques américaines et à une connaissance plus intime les unes des autres; de remplir le rôle de commission permanente des conférences panaméricaines, en contribuant à obtenir la ratification des résolutions ou conventions adoptées par celles-ci et en préparant le programme des conférences à venir. L'Union panaméricaine est l'organe d'exécution et d'administration de l'Union des Républiques américaines.

La direction de l'Union panaméricaine appartient au conseil directeur, constitué par les représentants diplomatiques accrédités à Washington par les États américains et par le secrétaire d'État des États-Unis, à qui les Républiques américaines ont conféré la présidence de ce conseil. Le conseil se réunit tous les mois en séance ordinaire; il est convoqué en séance extraordinaire par le président agissant de sa propre initiative ou sur la demande de deux membres du conseil.

L'Union panaméricaine est aidée, dans sa tâche, par des com,missions panaméricaines instituées dans chacun des États américains. Dans chaque État, la commission panaméricaine dépend du ministère des Relations extérieures; elle est composée, autant que possible, d'anciens délégués à quelqu'une des conférences internationales américaines: elle est chargée de solliciter l'approbation des résolutions adoptées par ces conférences, de fournir à l'Union panaméricaine tous les renseignements dont celle-ci peut avoir besoin pour la préparation de ses travaux, de présenter, de sa

(1) La Conferencia j) affamer ieana de Buenos-Ayres, p. 356 et suiv.

propre initiative, les projets qu'elle jugerait utiles aux fins de l'Union et d'exercer les fonctions que son gouvernement lui confierait aux mêmes fins.

L'Union des Républiques américaines proposée par la première conférence panaméricaine de Washington semblait n'avoir d'autre but que de développer les relations commerciales entre les États d'Amérique; son bureau établi à Washington n'était qu'un bureau d'informations commerciales. Mais l'Union devait promptement déborder le cadre restreint qui lui avait d'abord été tracé; elle devait ouvertement étendre son activité dans tout le domaine des relations internationales d'ordre économique et juridique et exercer une action plus indirecte ou plus voilée dans le domaine politique. Elle devait multiplier ses organes officiels et préparer, fortifier et prolonger l'action de ceux-ci, grâce à des institutions privées, animées du même esprit et concourant au même but. Elle trouvait, dans la composition du conseil directeur du bureau, maintenant désigné sous le nom d'Union panaméricaine, l'occasion d'intervenir, sous la forme la plus discrète et la plus heureuse, pour prévenir ou résoudre les conflits d'ordre politique aussi bien que d'ordre économique; elle a mis l'occasion à profit. Elle devait, pour se développer et agrandir son rôle, éliminer ou tout au moins réduire les éléments d'opposition fondés sur la défiance à l'égard des États-Unis. Non seulement les États-Unis sont demeurés fidèles, dans les conférences ultérieures, à la ligne de conduite qu'ils avaient adoptée dans la conférence de Washington de 1889- 1890, mais ils ont accentué leur attitude de respect pour la complète indépendance des États américains qui observent les devoirs de la souveraineté, de modération dans le contrôle des autres États; ils ont répudié nettement toute politique de conquête ; ils ont, par là, afTerrai l'Union, en en affirmant l'esprit et en en accroissant le prix pour la sauvegarde de la paix dans la justice.

L'Union internationale des Républiques américaines n'avait, au début, qu'un organe permanent des plus modestes, le bureau cora-

mercial de Washington, et un organe éventuel et intermittent, les conférences panaraéricaines. Plus de dix années se sont écoulées entre la première et la seconde de ces conférences; l'intervalle n'a plus été que de quatre années entre la seconde et la troisième ainsi qu'entre la troisième et la quatrième ; la cinquième devait se réunir à Santiago en 1914, c'est-à-dire quatre ans après la conférence de Buenos-Ayres, quand éclata la guerre européenne qui la fit ajourner. Le bureau commercial du début a vu ses attributions s'élargir en même temps que changer son nom. L'avantage de la division et de la spécialisation du travail a conduit à organiser, à côté de l'Union panaméricaine et des conférences panaméricaines, des commissions à compétence limitée. Une convention, signée le 23 août 1906, à la conférence de Rio-de-.Taneiro, a institué une commission internationale de jurisconsultes. « Cette commission, composée d'un représentant par État signataire, s'est réunie pour la première fois à Rio-de-Janeiro, en 1912; elle a décidé de poursuivre ses travaux, en se divisant en six comités, dont quatre ont pour mission de préparer un projet de code de droit international public et les deux autres doivent faire de même pour le droit international privé... Le trouble profond jeté dans la vie économique du nouveau monde par la guerre européenne a provoqué la réunion de deux congrès financiers panaméricains, l'un à Washington en 1915 et l'autre à Buenos-Ayres en 1916. Une Haute Gomnaission internationale a été instituée par le premier de ces congrès pour étudier les questions de finances et de commerce. Elle se divise en sections nationales, comprenant chacune neuf membres au plus désignés par les ministres des finances respectifs (1). »

Parmi les institutions non officielles, mais jouissant de la faveur des gouvernements à raison du rôle qu'elles doivent jouer dans le développement du panaméricanisme, l'Institut américain de droit international revêt une importance toute particulière. Il n'a pas seulement pour mission de frayer, en quelque sorte, la route à la commission internationale des jurisconsultes par l'étude des questions de droit international et la précision des principes et des règles encore vagues et mal définis; son objet est plus vaste. « II est, aux termes d'une note qui porte la date de la fondation de

(1) Orzabal de La Quintana, « le Panaméricanisme et son évolution récente », Revue des sciences poliliques, 15 août 1917, p. 61.

rinslitut (12 octobre 1912) "et la signature des membres du bureau (1), de re'aliser une aspiration qui a toujours dominé la vie politique des Etats du nouveau monde : trouver le moyen d'assurer la paix et de resserrer les liens de solidarité que la nature et l'histoire ont créés entre ces États. » Or, ajoute la note, « tout le monde reconnaît qu'un des plus sûrs moyens d'assurer la paix est d'instruire et fortifier l'opinion publique dans le sentiment de la justice, ainsi que de soumettre à une réglementation juridique les rapports internationaux existants... l'Institut s'attachera » donc « dune façon primordiale à former et orienter l'opinion pubUque des États d'Amérique en devenant, autant que possible^ l'organe de la conscience juridique de leur continent ». En effet, « sans une opinion publique qui conçoit l'importance des règles de droit et de leur observation, il ne peut y avoir de véritable droit international. Celui-ci trouvera en elle, plus que dans la force, son véritable soutien, car elle exige que le droit établi soit partout appliqué. Le règlement du nouvel Institut prévoit, à cette fin, la fondation de sociétés nationales qui seront composées d'un nombre illimité de membres » (2). Ce sera particulièrement le rôle de ces sociétés nationales de droit international de vulgariser les principes de droit international, de les porter « à la connaissance des citoyens intelligents et éclairés de chacune des Républiques américaines », de seconder et de multiplier l'action de l'Institut américain de droit international. Cette action est définie avec une grande ampleur dans les statuts de cet Institut (3). Aux termes de ces statuts, en effet, l'Institut américain de droit international ne se piopose pas seulement « de préciser les principes généraux du droit international existants ou d'en formuler de nouveaux, en conformité de la solidarité qui unit les membres de la société des nations civilisées, en vue d'affermir ces liens et notamment les liens entre les peuples américains », d'étudier les questions de droit international, d'élaborer des projets de codification sur les questions qui s'y prêtent, mais encore t de contribuer au triomphe des principes de justice et d'humanité qui doivent régir les relations

(1) MM. Elihu Root, président d'honneur; James Brown Scott, président; Alejandro Alvarez, secrétaire général, et Luis Anderson, trésorier.

(2) InstiHit américain de droit iniernalional : historique, notes, opinions, p. 25-30.

(3) V. article IL

des peuples, conside're's comme nations, par un enseignement développé du droit international, notamment dans les universités américaines, des conférences et des discours ainsi que des publications et tous autres moyens... de contribuer, dans les limites de sa compétence et des moyens à sa disposition, soit au maintien de la paix internationale, soit à l'observation des lois de la guerre et à l'adoucissement de ses maux; de faire progresser le sentiment de fraternité entre les Républiques du continent américain, de manière à fortifier l'amitié et la confiance réciproque entre les citoyens des pays du nouveau monde » (1).

Les congrès scientifiques panaméricains doivent également exercer une action favorable au développement du panaméricanisme, en resserrant les liens d'ordre intellectuel entre les États américains. Le second de ces congrès, qui a tenu ses séances à Washington, du 27 décembre 1915 au 8 janvier 1916, a proposé la création d'une « Union intellectuelle panaméricaine » afin de mieux atteindre ce but. « Cette Union grouperait dans une vaste fédération toutes les sociétés et institutions scientifiques du continent; elle prendrait à sa charge l'organisation et la convocation de congrès scientifiques tous les cinq ans, et chercherait à cultiver des sentiments de coopération intellectuelle et d'amitié parmi les citoyens des différents pays, à augmenter chez eux la connaissance et la compréhension des diverses nations américaines (2). »

Bien que l'Union panaméricaine n'ait été instituée officiellement qu'en vue de développer les rapports et les accords dans l'ordre économique, dans l'ordre juridique et dans l'ordre intellectuel, son conseil directeur a été amené, en quelque sorte, par la nature et par la force des choses, à jouer un rôle politique et ce rôle, pour être effacé, discret et purement officieux, n'a pas moins une importance considérable. Le conseil directeur de l'Union panaméricaine se réunit au moins une fois par mois. Les représentants diplomatiques de tous les États américains, assemblés pour déli-

(1) V. sur l'Institut américain de droit international, Cliarles Dopcis, « la Déclaration des droits et devoirs des nations de l'Institut américain de droit international », Bévue des xciences politirinex, I.t avril 1917, p. 223 etsuiv.. Institut américain de droit international : historique, notes, opinions, et Institut aniérii ain de droit international, sa Déclaration des droits et devoirs des nations, Washington, 1916.

(2) Orzabal de La Quintana, « le Panaméricanisme et son évolution récente », Revue des sciences politiques, lo août 1917, p. 61-62.

bérer sur les questions intéressant TUnion des Re'publiques américaines, ne pouvaient guère manquer d'échanger des vues sur les questions politiques et particulièrement sur les conflits qui menaceraient d'altérer l'union. Ainsi s'est formé, sans préméditation et sans caractère officiel, un » concert américain » susceptible déjouer un rôle de conciliation et de modération analogue à celui que devait jouer et qu'a parfois joué effectivement le concert européen. Mais ce concert américain a toutes chances de mieux s'acquitter de ce rôle que le concert européen, sur lequel il a de réelles supériorités. Le concert européen était exclusif; il ne comprenait que les grandes Puissances; il ne se faisait aucun scrupule d'empiéter sur la souveraineté des Etats secondaires pour imposer à ceux-ci « les convenances de l'Europe », c'est-à-dire les convenances des forts; il s'arrogeait une suprématie, qui était une usurpation, à rencontre des faibles. En outre, son action était lente et tardive; elle supposait, en effet, des délibérations qui ne pouvaient commencer qu'après des négociations plus ou moins longues et un accord sur la question préalable de la convenance et de l'utilité des délibérations communes. Le « concert américain » comprend tous les Etats d'Amérique puisque tous sont également représentés dans le conseil directeur de l'Union panaméricaine ; il n'a pas la prétention d'imposer des solutions, mais de prévenir ou de résoudre des conflits, de maintenir l'union en maintenant la bonne harmonie entre États américains. Enfin ce « concert américain » est permanent; il n'est pas besoin de longues négociations pour le former: chaque mois, la séance ordinaire du conseil directeur de l'Union panaméricaine ofl"re l'occasion de délibérer; en cas d'urgence, l'initiative du président ou la demande de deux de ses membres suffisent à provoquer une séance extraordinaire. Ainsi, les questions susceptibles de troubler les relations entre États américains peuvent être examinées dès leur origine; elles peuvent l'être sans bruit et sans 4clat, puisque les délibérations du conseil directeur de l'Union panaméricaine sur les questions politiques ne peuvent être que purement officieuses et cette discrétion dans les premiers échanges de vues peut singulièrement faciliter le succès de solutions ou de démarches qui risqueront d'autant moins de froisser les susceptibilités des nations intéressées qu'elles n'auront guère chance de devenir publiques sans l'assentiment des gouvernements en cause.

Il semble que l'action du conseil directeur de l'Union panaméricaine n'a pas été étrangère à la préparation des mesures qui ont aplani, à deux reprises, des conflits entre le Mexique et les États- Unis. Si un « concert américain » restreint s'est ouvertement occupé du règlement des difficultés mexicaines, il ne paraît guère douteux que ce concert officiel avait été préparé par le concert officieux de l'Union panaméricaine. En avril 1914, les États-Unis étaient en dissentiment grave avec le Mexique; saisis d'une offre de médiation conjointe de la République .\rgentine, du Brésil et du Chili, ils ne se bornèrent pas à l'accepter, mais invitèrent les trois États à délibérer avec eux sur les moyens de porter remède à la situation résultant des troubles et de l'anarchie au Mexique. Les délibérations eurent lieu à Niagara Falls, du 20 mai au 24 juin 1914. L'année suivante, en 1913, les États-Unis invitèrent la Bolivie, l'Uruguay et le Guatemala à se joindre aux quatre Puissances des conférences de Niagara Falls pour délibérer sur la reconnaissance collective du gouvernement du président Carranza au Mexique (1).

Le gouvernement des États-Unis avait ainsi manifesté, dans la question mexicaine, Tintention de ne pas imposer son hégémonie mais d'associer d'autres États américains — et des États de puissance très inégale — au règlement des conflits et des questions politiques que pouvaient soulever les difficultés issues de désordres dans un État d'Amérique. Cette attitude, propre à accroître la confiance de tous dans la valeur du panaméricanisme, ne faisait que confirmer, en le traduisant en actes, l'esprit de loyale coopération, de justice et de respect mutuel que les hommes d'État américains avaient, à diverses reprises, affirmé, dans les termes les plus nets, être celui dont le gouvernement des États-Unis entendait ne point se départir dans ses rapports avec les autres États.

« Nous ne souhaitons pas de victoires, si ce n'est celles de la paix, disait, le 31 juillet 1906, M. Elihu Root, alors secrétaire d'État des États-Unis, en présence des délégués officiels des Républiques américaines accrédités à la troisième conférence panaméricaine à Riode-Janeiro, pas de territoires excepté le nôtre, pas de

(1) OnzABAL DE La QurNTANA, « le Panaméricanisme et son évolution récente », lievtie des sciences poliliques, 15 août 1917, p. 65-66.

souveraineté excepte' celle qu'on exerce sur soi-même. Nous tenons que l'indépendance et les droits égaux des membres les plus petits et les plus faibles de la famille des nations ont droit à autant de respect que ceux du plus grand empire, et nous tenons que l'observation de ce respect est la garantie principale du faible contre l'oppression du fort. Nous ne réclamons ni ne désirons ni droit, ni privilège, ni pouvoir, que nous ne concédions librement à toutes les Républiques américaines. Nous souhaitons accroître notre prospérité, étendre notre commerce, croître en richesse, en sagesse et en vitalité; mais notre conception de la véritable manière d'accomplir ces fins n'est pas d'abattre les autres et de profiter de leurs ruines, mais de nous aider tous amicalement en vue d'une prospérité commune et d'une commune croissance, de sorte que nous devenions plus grands et plus forts tous ensemble (1). »

« Un des buts principaux de la nouvelle administration, portait une note du 12 mars 1913, adressée aux représentants diplomatiques des États-Unis accrédités auprès des Puissances américaines au début de la présidence de M. Wilson, consistera à cultiver l'amitié et à mériter la confiance de nos Républiques sœurs de l'Amérique centrale et du sud, à favoriser de toute manière correcte et honorable les intérêts qui sont communs aux peuples des deux continents... Les États-Unis ne convoitent quoi que ce soit dans l'Amérique centrale et du sud. Ils ny cherchent que ce qui est dans l'intérêt permanent de tous les peuples américains : la sécurité des gouvernements créés pour le peuple et non pour tel ou tel groupe ou intérêt spécial, et le développement de relations personnelles et commerciales entre les deux continents, qui soient pour le plus grand profit et avantage de chacun sans porter atteinte aux droits et à la liberté de l'un ou l'autre (2). >-»

Le 27 octobre 1913, le président Wilson exprimait les mèrflès idées sous une forme un peu différente, dans un discours célèbre, prononcé à Mobile : « Je veux, disait-il, profiter de cette occasion pour dire que les États-Unis ne chercheront jamais plus à agrandir leur territoire au moyen de la conquête. Le véritable rapport de parenté des États-Unis avec le reste de l'Amérique est celui d'une

(1) Onz.iBAL DE La Quixtana, « le Panaméricanisme et son évolution récente •, Revue des sciences politiques, 15 août 1917, p. 64.

(2) Ibid., p. 65.

famille de l'humanité consacrée au développement de la vraie liberté constitutionnelle. Le nom d'Amérique sonne partout aux oreilles des hommes comme synonyme d'opportunité individuelle, parce qu'il est synonyme de liberté. — En insistant sur les points qui doivent nous unir en sympathie et en communauté d'intérêt avec l'Amérique latine, nous ne faisons qu'insister sur les caractéristiques de notre propre vie politique et nous serions indignes de nos traditions, si nous ne démontrions pas que nous sommes les véritables amis de ces peuples (1). »

Dans son message de décembre 1915, le président Wilson définit le panaméricanisme tel qu'il l'entend :

t Les États de l'Amérique, écrit-il, ne sont pas des rivaux hostiles; ils sont des amis associés. Leur sens croissant de la communauté d'intérêts, tant au point de vue politique quau point de vue économique, est à même de leur donner une signification nouvelle comme facteurs de la vie internationale et dans l'histoire politique du monde. Dans un sens très vrai et très profond, ils constituent une unité dans les affaires mondiales. Ils sont des compagnons spirituels, parce qu'ils pensent ensemble et sont animés par des idéals communs. Séparés, ils seraient sujets aux courants confus de la politique dans un monde de rivalités hostiles; unis en esprit et en desseins, ils n'ont devant eux qu'une destinée paisible. — Voilà le panaméricanisme. Il n'a rien en lui qui. ressemble à l'esprit de l'impérialisme. Il est l'incarnation effective de l'esprit du droit, de l'indépendance, de la liberté et du service mutuel (2;. ï

Peu après, le 27 décembre 1915, à l'ouverture du deuxième congrès scientifique panaméricain, M. Lansing, secrétaire d'État des États-Unis, souligne et précise « la portée et la signification exacte du panaméricanisme » :

« A mesure, dit-il, que les nations américaines sont devenues pleinement conscientes de leurs responsabilités et de leurs privilèges en tant qu'États souverains et indépendants, elles ont vu se développer le sentiment qu'elles constituent un groupe séparé des autres nations du monde, un groupe uni par des idéals et des aspi-

(1) Orzabal de La Quintana, « le Panaméricanisme et son évolution récente », Revue des sciences politique$, 15 août 1915, p. 65.

(2) Ibid., p. 67.

rations communs. Je crois, d'une manière certaine, que ce sentiment est géne'ral à travers les deux Amériques et que, d'année en année, il a augmenté jusqu'à devenir une puissante influence dans nos rapports politiques et commerciaux. C'est là le même sentiment qui, fondé sur la sympathie et l'intérêt réciproque, existe parmi les membres d'une famille. C'est le lien qui attire, les unes vers les autres, les vingt et une Républiques et qui fait d'elles la famille américaine des nations.

« Ce sentiment, vague à l'origine, est devenu de nos jours une force définie et certaine. Nous l'appelons esprit panaméricain », et c'est de lui que découle la politique internationale qui est le panaméricanisme. Cette politique, notre gouvernement la adoptée sans hésiter, et il fera tout en son pouvoir pour l'encourager et la développer.

t Je parle uniquement au nom du gouvernement des États-Unis, mais je suis sûr d'exprimer des sentiments qui trouveront un écho dans chaque République ici représentée, lorsque je déclare que la puissance de cette nation ne s'exercera jamais dans un esprit de convoitise, pour arracher à un État voisin son territoire ou ses possessions. N'importe quand et n'importe où, lorsque cela sera en notre pouvoir, nous tendrons une main amicale à ceux qui ont besoin d'aide. Si la souveraineté d'une République sœur est menacée par un danger venant d'outre-mer, la puissance des États- Unis et, je l'espère et je le crois, la puissance unie de toutes les Républiques américaines constituera un rempart pour protéger l'indépendance et J'intégrité de leur voisin contre une agreseion injuste.

« Le panaméricanisme a été rendu possible par notre isolement géographique, par nos institutions politiques semblables et par notre commune conception des droits de l'homme. Depuis le commencement de la guerre européenne, d'autres facteurs sont venus fortifier ce lien et donner une impulsion nouvelle au mouvement. Jamais auparavant nos peuples n'avaient saisi d'une manière si complète la signification des mots t paix » et « fraternité » . Jamais le besoin et l'avantage de la coopération internationale dans tous les champs de l'activité humaine n'ont apparu avec l'évidence avec laquelle ils apparaissent aujourd'hui. Le panaméricanisme est la forme la plus avancée et la plus pratique de l'idée de l'internatio-

nalisme. L'Amérique est devenue la gardienne de cette idée, qui finira par gouverner le monde (1). »

Et, quelques jours plus tard, le président Wilson, devant les représentants officiels de tous les Etats américains, exprimait le désir et l'espoir de dissiper tout doute sur l'usage que les États- Unis pourraient faire de leur puissance et d'assurer, en quelque sorte, le triomphe du panaméricanisme au moyen d'une convention générale par laquelle les Républiques américaines se garantiraient réciproquement leur indépendance et leur intégrité territoriale :

« La doctrine de Monroë, disait-il, fut proclamée par les États- Unis de leur propre autorité. Elle a toujours été maintenue et le sera toujours^ sous leur propre responsabilité. Mais la doctrine de Monroë demandait simplement que les gouvernements européens ne vinssent pas étendre leur système politique el leur domination, de ce côté-ci de l'Atlantique. Elle ne révéla pas quel usage les États-Unis avaient l'intention de faire de leur puissance. C'était une main levée en signe d'avertissement, mais elle ne contenait nulle promesse au sujet de ce que notre nation allait faire au moyen du protectorat partiel et implicite qu'elle s'arrogeait en apparence sur ce côté de l'océan. Et vous ne pouvez pas me contredire lorsque j'affirme que ce sont les craintes et les soupçons à cet égard qui ont empêché jusqu'ici l'existence d'une confiance et d'une intimité plus grandes entre les Amériques. Les États du nouveau monde n'ont pas été sûrs de ce que les États-Unis feraient de leur puissance. Ce doute doit être banni. J'espère etje crois que cela peut se faire. Cela se fera, si les États d'Amérique s'unissent dans la garantie réciproque de leur indépendance politique absolue et de leur intégrité territoriale (2). «

(1) Orzabal de La Qcintana, « le Panaméricanisme et son évolution récente », Revue des sciences politiques, 15 août 1917, p. 67-68.

« Le panaméricanisme est la forme la plus avancée et la plus pratique de l'idée de Tinternationalisme. » Ce jugement de M. Lansing est juste, si l'on entend par internationalisme un ensemble de principes et d'institutions ayant pour objet et pour effet de corriger, au moins dans une certaine mesure, l'anarchie des souverainetés et les abus de l'égoïsme politique, de concilier le souci de l'intérêt commun avec le soin des intérêts particuliers des États, de sauvegarder la paix dans la justice et l'indépendance de tous, dans le respect mutuel des droits de chacun. Le panaméricanisme est, en effet, la combinaison la plus ingénieuse d'idées justes et hautes, d'organes multiples et souples, qui ait été tentée, pour substituer, à la politique internationale de défiance, de jalousie, de rivalité, d'ambition et de conquête qui a amené tant de désastres et de ruines en Europe, une politique de , coopération intelligente entre États disposés à ne pas chercher leur avantage dans les malheurs d'autrui, mais à le poursuivre dans le développement de la prospérité de tous.

Le panaméricanisme respecte la souveraineté, l'indépendance et l'égalité des États; mais il n'entend respecter la souveraineté que si elle est respectable, c'est-à-dire si elle respecte elle-même ses devoirs; il ne s'incline devant l'indépendance qu'autant que cette indépendance revendique la liberté sans attenter à celle des autres; il soutient l'égalité sans faire acception de force ou de faiblesse, mais sans tolérer que l'égalité devienne prétexte à usurper. « Le panaméricanisme, disait le 28 juin 1916, au moment le plus critique du conflit entre le Mexique et les États-Unis, M. Naon, ambassadeur de la République Argentine à Washington, est un principe d'importance vitale pour toutes les nations du continent, grandes ou petites, puissantes ou faibles, et il rend inconcevable une guerre entre deux États du nouveau monde. Je suis certain que la crise présente sera résolue pacifiquement, mettant ainsi en évidence que, quels que soient les différends qui puissent surgir

entre deux gouvernements arae'ricains, le principe continental d"union et de concorde est suprême et incompatible avec l'emploi de la violence comme moyen de régler en Amérique les conflits internationaux (1). » De fait, la première conférence panaméricaine de Washington avait proposé de conclure un traité général d'arbitrage, d'éliminer du droit public américain, pendant la durée de ce traité, le droit de conquête, et d'annuler les cessions de territoires faites sous la menace d'une guerre ou la pression de la force armée. Le président Wilson propose aux États d'Amérique de se garantir réciproquement leur indépendance" et l'intégrité de leurs territoires respectifs. Le panaméricanisme rejette donc la notion fausse, mais si généralement répandue, de la souveraineté illimitée, puisant, dans sa puissance affranchie de tout contrôle, le droit de recourir à la force pour accroître cette puissance, à son gré, au détriment des plus faibles. Sans avoir jusqu'à présent défini, dans aucune convention, les limites de la souveraineté et du droit de guerre, il implique nettement que la souveraineté, dans les rapports entre États, comme la liberté, dans les rapports entre particuliers, est bornée par l'obligation de respecter les droits d'autrui et l'intérêt général, que le droit de recourir à la force n'existe pas en dehors des cas où l'emploi de la force est nécessaire pour assurer le respect du droit. Le panaméricanisme ne se contente pas de ces deux principes d'allure négative. Le principe d'union du continent américain implique, à la charge de tous les États de ce continent, une obligation de coopération et d'aide mutuelle dont les conditions et la mesure doivent être librement discutées dans le respect de leur indépendance réciproque. Et ce principe d'allure positive, comme les deux principes dallure négative, est la conséquence naturelle de cette vérité que les États, ne vivant pas et ne pouvant pas vivre dans l'isolement, forment nécessairement une société et que, dans une société d'États comme dans une société d'individus, si chacun a le droit de garder sa liberté et son indépendance en tout ce qui n'afïecte pas les droits et intérêts de la société, chacun a, envers chacun et envers tous, des obligations dont la nature et retendue sont déterminées par la nature, le but et les droits de la société.

(1) Orzabal de La Qlintana, « le Panaméricanisme et son évolution récente », Revue dei sciences politiques, 15 août 1915, p. 66.

Le panaméricanisme a des institutions pour faire valoir ses principes et ces institutions sont d'une souplesse ingénieuse et d'une variété judicieuse. Elles sont souples parce qu'elles entendent respecter la souveraineté, l'indépendance et l'égalité de tous les États américains. Ce ne sont point des organes de contrainte; ce ne peuvent être que des organes de persuasion ; et c'est pour mieux faire pénétrer la persuasion et mieux remédier par là à l'élément de faiblesse qu'entraîne l'absence de pouvoir coercitif que les institutions ont été multipliées et qu'à côté des institutions officielles, des institutions privées ont été officiellement encouragées et appelées à l'aide.

Les promoteurs et les partisans du panaméricanisme ont très bien compris que les principes de modération, d'union et de coopération entre États souverains et indépendants devaient, avant tout, pour se traduire en réalités bienfaisantes, être soutenus et vivifiés par un esprit public avisé et bien orienté. Là où l'esprit d'union est unanime, la force et la contrainte sont inutiles, car force et contrainte n'ont d'emploi que contre ce qui résiste. Là où, sans être unanime, l'esprit d'union l'emporte de beaucoup sur l'esprit de particularisme exclusif ou agressif, force et contrainte ont encore, d'habitude, peu d'emploi, car la disproportion des partis contraires décourage le plus *'aible de résister au plus nombreux ou d'entreprendre contre lui. Si donc l'esprit panaméricain domine nettement dans les divers États d'Amérique, s'il y inspire l'opinion et par elle les gouvernements, le panaméricanisme n'aura pas besoin, pour diriger la politique internationale des États américains, d'avoir à son service des organes de police et de contrainte. Si les institutions panaméricaines, officielles et privées, dont les ramifications dans les divers États doivent aider l'œuvre de persuasion constante, réussissent à entretenir et à développer l'esprit panaméricain, le panaméricanisme n'aura pas à souffrir d'avoir pleinement respecté la souveraineté et l'indépendance des États américains, en s'abstenant de leur demander les sacrifices requis dans les anciennes confédérations d'États; il n'aura même pas à "souffrir de n'avoir pas établi, entre eux, le lien fragile d'un traité général d'arbitrage obligatoire. * Les conférences panaméricaines, observe très justement un partisan convaincu du panaméricanisme, ont obtenu un résultat qui, à lui seul, vaut tous les traités d'arbi-

trage du monde; elles ont maintenu, dans sa pleine force, le principe de l'union d'un hémisphère tout entier; elles ont empêché la formation de groupes rivaux. Les hommes d'État du nouveau monde ont compris qu'une société de nations stable et bien organisée ne peut résulter que d'un long et patient effort éducateur. Ils ont donc attribué plus d'importance au développement de la conscience panaméricaine qu'à la signature de conventions grandioses et solennelles... » C'est grâce au panaméricanisme i que l'Amérique forme de nos jours une grande famille de nations sœurs vivant en paix et honorant la justice, au lieu d'un assemblage chaotique d'États rivaux, divisés en deux camps hostiles et cherchant la garantie de leur sécurité dans l'équilibre tout matériel des forces respectives. Les amateurs d'utopie peuvent difficilement concevoir une véritable société de nations sans l'existence d'une juridiction internationale à compétence illimitée et d'une belle charte aux innombrables articles. Les Américains savent que tout cela est pour ainsi dire inutile là où n'existe pas le véritable esprit pacifique et la volonté de justice et que, là où ceux-ci existent, les traités de confédération et paix perpétuelle deviennent à peu près superflus » (1).

Le gouvernement des États-Unis, après avoir répudié l'impérialisme conquérant et dominateur, ne s'est pas borné à la noble ambition de développer Tesprit de paix, de justice et de respect mutuel dans les rapports entre États américains; il s'est efforcé d'élargir le cercle de son influence pacifique. Il eût considéré, sans doute, comme un simple acte d'égoïsme élargi, le fait de s'en tenir à l'effort de sauvegarder la paix et la justice en Amérique; il a résolu d'étendre l'effort au monde entier. Il l'a tenté en usant de procédés divers; il s'est inspiré de l'œuvre des Conférences de la Haye pour donner de nouvelles formules d'engagements et de nouvelles procédures à l'effet de régler pacifiquement

(1) Orzabal de La Quintana, « le Panaméricanisme et son évolution récente », Revue des sciences politiques, 15 août 1917, p. 59.

les conflits; il a proposé de transformer, par une interprétation et une extension nouvelles, la doctrine de Monroë en une doctrine mondiale, et d'appliquer à tous les États de l'univers les garanties qu'il avait d'abord présentées comme les conséquences logiques du panaméricanisme au profit des États américains.

Le 3 août 4911, M. Knox, secrétaire d'État, sous l'inspiration du président Taft, avait signé, avec les représentants de la France et de l'Angleterre, deux traités ayant pour objet d'assurer le règlement pacifique de tous les différends qu'il serait impossible de résoudre par la voie diplomatique. Le principe dont s'inspiraient ces traités était le même que celui dont s'était inspirée la convention Porter du 18 octobre 1907, concernant la limitation de l'emploi de la force pour le recouvrement des dettes contractuelles : pas de guerre sans examen préalable du litige. Les traités Knox n'opposaient pas, en effet, dans tous les cas, un obstacle théoriquement absolu à la guerre, mais leurs promoteurs comptaient sur la t soupape de sûreté » de l'examen préalable pour empêcher, en fait, les explosions belliqueuses. Les traités Knox stipulaient le recours obligatoire à l'arbitrage pour le règlement des « questions internationales intéressant les Hautes Parties contractantes et provenant d'une réclamation de droit formée par l'une contre l'autre en vertu d'un traité ou d'une autre cause et qui sont de nature à comporter un règlement judiciaire du fait qu'ils peuvent être résolus par application des principes du droit ou de l'équité » (1); ils stipulaient donc l'obligation de l'arbitrage pour le règlement de tous les litiges d'ordre juridique, sans exceptions ni réserves. Mais là n'était pas leur originalité propre. L'innovation consistait dans l'obligation de constituer, en cas de litige, une haute commission mixte d'enquête, ayant pour mission d'examiner le différend et de faire un rapport sur les points de fait et de droit. Cette haute commission devait être constituée, sur requête de l'une ou de l'autre partie, pour l'examen de tout différend susceptible ou non d'être soumis à l'arbitrage obligatoire.

Les traités Knox se heurtèrent, en mars 1912, à l'opposition du Sénat américain, qui mit obstacle à leur ratification. Mais, dès l'année suivante, lorsque le parti démocrate eût remplacé au pou-

(1) V. le texte du traité franco-américain du 3 août 1911, Revue général du droit mternalional public, 1911, p. 654 (note 1).

voir le parti républicain, le nouveau secrétaire d'État, M. William Jennings Bryan, reprit, avec quelques modifications, la tâche que M. Knox n'avait pu accomplir entièrement. Le 23 avril 19i3, il proposa I devant la commission des relations extérieures du Sénat américain, que les États-Unis signassent avec chaque État, comme complément des conventions arbitrales dont les clauses exceptent de l'arbitrage les questions affectant l'indépendance ou l'honneur national, un accord aux termes duquel serait établie une commission d'enquête qui, les relations diplomatiques entre les deux pays une fois rompues, serait autorisée à faire, de sa propre initiative, une enquête sur la question litigieuse entre les Parties contractantes et à présenter à ce sujet un rapport dans le délai d'une année, les hostilités ne devant pas s'ouvrir avant le dépôt de cerapport(i). » Le lendemain, le président Wilson « soumit aux membres du Corps diplomatique à Washington, pour qu'ils en avertissent leur gouvernement, la proposition de M. Bryan, qui avait été résumée dans la formule suivante : « Les Parties contractantes conviennent que toutes les questions, de quelque nature que ce soit, qui s'élèveraient entre elles, soient soumises, quand les moyens diplomatiques auront échoué, à une enquête faite par une commission internationale dont la composition sera fixée par un accord entre les Parties. Celles-ci conviendront de ne pas déclarer la guerre ou commencer les hostilités jusqu'à ce que l'enquête soit terminée. Cette enquête sera conduite, sur l'initiative de la commission, sans qu'il y ait de requête formelle de l'une ou de l'autre des Parties. » Un mémoire détaillé fut, en outre, peu après, envoyé par le gouvernement des États-Unis à toutes les Puissances (2) . Trente six États se déclarèrent successivement disposés, en principe, à accepter la proposition de M. Bryan, et le gouvernement des États-Unis signa, en conséquence, trente traités dont quinze étaient ratifiés à la fin du mois de mars 4915 (3).

(1) « Clironique des faits internationaux », Revue générale de droit international public, 1915, p. 468

(2) Ibid., p. 468.

(3) Ces trente-six États furent, par ordre de date : l'Italie, la Grande-Bretagne, la France, le Brésil, la Suède, la Norvège, la Russie, le Pérou. l'Autricho- Hongrie, les Pays-Bas, la Bolivie, l'Allemagne, la République argentine, la Chine, la Republique dominicaine, le Guatemala. Haïti, l'Espagne, le Portugal, la Belgique, le Danemark, le Chili, Cuba, Costa-Rica, le Salvador, la Suisse,

Ces traités ne sont pas identiques, mais si leurs formules varient sur certains points, ils contiennent tous le principe : pas de guerre sans examen pre'alable du différend, donc pas d'hostilités durant cet examen; tous stipulent l'institution, par les deux États signataires, d'une commission internationale d'enquête, permanente, appelée à examiner soit tous les différends, soit certaines catégories de différends, soit sur la requête que lui doivent adresser les États en litige, soit de sa propre initiative. Certains attribuent à la commission internationale d'enquête une compétence générale, s'étendant à tous les différends, — tel le traité avec la France du 45 septembre 1914, — d'autres ne lui reconnaissent compétence que pour les différends « pour la solution desquels les traités ou les arrangements antérieurs d'arbitrage ne sauraient être appliqués d'après leurs termes ou ne seraient pas appliqués en fait », c'est-à-dire pour les différends qui ne seraient pas réglés par arbitres — tel le traité avec la Grande-Bretagne (1). Tous les traités réservent aux Puissances signataires, comme les conventions de la Haye pour le règlement pacifique des conflits internationaux, le droit de donner au conflit, après que le rapport de la commission aura été publié, telle solution qu'il leur semblera nécessaire. Cette réserve, destinée à faciliter l'acceptation de l'examen, ne semble pas de nature à compromettre le résultat de cet examen. Si des États en conflit refrènent leurs passions belliqueuses pendant la durée de lenquête pour laquelle un délai d'une année est accordé à la commission internationale, il y a fort peu de chances que ces passions conservent encore assez de violence pour les pousser à la guerre, après une longue patience favorable aux

le Paraguay, Panama, le Honduras, le Nicaragua, le Japon, la Perse, l'Équateur, le Venezuela, l'Uruguay et la Grèce. Ibid., p. 469.

Parmi ces trente-six États, n'ont point signii de conventions : l'Allemagne, l'Autriclie-Hongrie, la Belgique, Cuba, Haïti et le Japon. Ibid., p. 470.

Avaient signé et ratifié à la fin de mnrs : la Bolivie, Cosla-Rica, le Danemark, l'Espagne, la France, la Grande-Bretagne, le Guatemala, l'Italie, la Norvège, le Paraguay, le Pérou, le Portugal, la Russie, l'Uruguay et la Suède. Ibid., p. 470-471.

N'avaient pas répondu à la première proposition de principe : la Bulgarie, le Monténégro, la Roumanie, la Serbie, la Turquie, le Luxembourg, le Siam, la Colombie et le Mexique. Ibid., p. 469.

(1) V. Bévue générale de droit international public, 1915, p. 472. V. Ibid., p. 469 et 471 le texte des traités du 7 août 1913 avec le Salvador et du 18 décembre 1913 avec les Pays-Bas qui représentent les deux variantes principales.

réflexions, au mépris d'avis dont l'autorité morale suffirait à couvrir honorablement toutes les retraites et à appeler les jugements les plus sévères contre l'État qui passerait outre. Il est évident que, si tous les États du monde étaient liés entre eux par un traité Bryan généralisé, et s'ils observaient rigoureusement les dispositions de ce traité, la guerre, sans être théoriquement proscrite de leurs relations, aurait, en fait, grand peine à les troubler.

Le président Wilson, à diverses reprises, a esquissé, dans ses grandes lignes, le plan d'une ligue ou société des nations qui élargirait et transporterait, en quelque sorte, dans les relations de tous les États du monde, les principes que le panaméricanisme s'attache à faire prévaloir dans les rapports entre États américains.

Dans un discours prononcé, le 27 mai 1916, au banquet de clôture annuelle de la « League to enforce peace » à Washington, le président Wilson s'efforça « d'exprimer ce qu'il croyait être la pensée et le dessein du peuple des États-Unis dans la question vitale de la paix... Quand la guerre prendra fin, dit-il, nous serons aussi intéressés que les nations belligérantes à voir la paix prendre un aspect durable, donner la promesse de jours dont l'anxiété et l'incertitude seront bannies, donner quelque assurance que la paix et la guerre seront désormais toujours considérées comme une part de l'intérêt commun de l'humanité. Nous participons, que nous le veuillions ou non, à la vie du monde. Les intérêts de toutes les nations sont aussi les nôtres. Nous sommes les partenaires de toutes. Ce qui afi'ecte l'humanité est inévitablement notre afi'aire aussi bien que l'affaire des nations d'Europe et d'Asie... 11 est évident que cette guerre ne pouvait venir que de la manière dont elle est venue, soudainement, et sortant de conseils secrets, sans avertissement au monde, sans discussion, sans aucune de ces délibérations qui sembleraient naturelles pour aborder un différend aussi extraordinaire. Il est probable que, si l'on avait prévu ce qui devait arriver, quelles alliances se formeraient, quelles forces se rangeraient les unes contre les autres, ceux qui ont entamé la grande querelle auraient été heureux de substituer une conférence à l'emploi de la force. Si nous-mêmes avions eu quelque occasion d'avertir les belligérants de l'attitude que nous aurions le devoir de prendre,

AVEC LES AUTRES ÉTATS 4d7

de la politique et des proce'de's contre lesquels nous nous sentirions obligés d'user de toute notre puissance morale et e'conomique, et, dans certaines circonstances, de toute notre puissance physique e'galement, notre contribution aux délibérations qui auraient pu éviter la guerre aurait été considérée comme méritant d'être pesée et considérée... C'est seulement lorsque les grandes nations du monde seront parvenues à quelque accord sur ce quelles tiennent pour fondamental pour leur commun intérêt et sur quelque méthode pratique d'action concertée au cas où une nation ou un groupe de nations chercherait à porter le trouble dans ces choses fondamentales, que nous pourrons sentir que la civilisation est enfin en voie de justifier son existence et de proclamer qu'elle est définitivement établie. Il est clair que les nations doivent, dans l'avenir, être gouvernées par le même code élevé d'honneur que nous l'exigeons des individus... Des affirmations répétées des hommes d"État qui dirigent la plupart des grandes nations maintenant engagées dans la guerre ont manifesté que leur pensée est arrivée à cette conclusion que le principe du droit public doit désormais prendre le pas sur les intérêts individuels des nations particulières et que les nations du monde doivent s'unir ensemble de quelque manière afin d'aviser à ce que le droit prévaille contre foute espèce d'agression égoïste, que désormais il ne doit plus y avoir alliance contre alliance, entente contre entente, mais qu'il doit y avoir commun accord pour un but commun et qu'au cœur de ce but commun doivent se trouver les droits inviolables des peuples et de l'humanité...

< Nous croyons à ces choses fondamentales : premièrement que tout peuple a le droit de choisir la souveraineté sous laquelle il vivra. Comme les autres nations, nous avons sans doute nousmêmes péché contre ce principe quand nous avons été, pour un court espace de temps, dominés par la passion égoïste, ainsi que nos historiens les plus sincères l'ont reconnu à leur honneur; mais ce principe est devenu de plus en plus notre règle de vie et d'action. Secondement, que les petits États du monde ont le droit de jouir du même re.<îpect pour leur souveraineté et pour leur intégrité territoriale que les grandes et puissantes nations attendent et exigent pour elles-mêmes. Et troisièmement que le monde a le droit d'être affranchi de tout trouble de sa paix qui aurait son origine

dans l'agression et le mépris des droits des peuples et des nations (1).. »

Dans un discours au Sénat, du 22 janvier 1917, le président Wilson indiquait, de nouveau, ses vues sur le rétablissement et sur le maintien de la paix :

« Des accords seuls, disait-il, pourraient fort bien ne pas assurer la paix. Il sera absolument nécessaire qu'une force soit créée garantissant la pérennité de la solution intervenue, une force tellement supérieure à celle de toute nation présentement engagée dans la guerre, de toute alliance jusqu'ici formée ou projetée, que pas une nation, pas une combinaison probable de nations ne puisse l'affronter ou lui résister.

« Si la paix à venir doit être durable, il faut qu'elle soit assurée par la force supérieure et organisée de l'humanité...

» L'égalité des nations sur laquelle doit reposer la paix, pour être durable, doit être une égalité des droits; les garanties échangées ne doivent ni reconnaître, ni consacrer une différence entre grandes et petites nations, entre celles qui sont puissantes et celles qui sont faibles. Le droit doit être fondé sur la force collective et non sur la force individuelle des nations et c'est d'un accord entre celles-ci que dépendra la paix. Il ne saurait y avoir, bien entendu, d'égalité de territoires ou de ressources, ni aucune autre sorte d'égalité qui ne serait pas obtenue par le développement normal, pacifique et légitime des nations elles-mêmes. Mais personne ne demande ou n'atiend rien de plus qu'une égalité des droits. Ce qui intéresse l'humanité, c'est la liberté de la vie, non le jeu des équilibres de puissances.

« Et quelque chose de plus profond même que l'égalité des droits des diverses nations organisées est ici en question. Aucune paix ne peut durer, ou ne devrait durer, qui ne reconnaisse et n'accepte le principe que les gouvernements reçoivent tous leurs justes pouvoirs du consentement des peuples gouvernés et qu'il n'existe nulle part aucun droit qui permette de transférer les peuples d'un maître à un autre maître, comme des biens meubles...

» Je propose en somme que les nations adoptent d'un fcommun accord la doctrine du président Monroë comme doctrine mondiale;

(1) Enforced Peace, « Proceedincçs of tlie first annual assemblage of the League lo enforce Peace », p. 139-162.

qu'aucune nation ne cherche à imposer sa politique à une nation ou à un peuple quelconque, mais que chaque peuple soit laisse' libre de déterminer lui-même sa propre politique et la manière dont il veut se développer, sans être gêné, menacé et effrayé, le petit aussi bien que le grand et le puissant.

« Je propose que toutes les nations dorénavant évitent le lacis embarrassant des alliances qui pourraient les entraîner à des rivalités de pouvoir, les prendre dans un filet d'intrigues et de rivalités égoïstes, et compromettre leurs propres intérêts par des influences venues de l'extérieur. Il n'y a pas de lacis embarrassant d'alliances dans un concert des Puissances. Quand tous s'unissent pour agir dans le même esprit et dans le même dessein, tous agissent dans l'intérêt commun et chacun est libre de vivre sa propre vie sous «ne protection commune... (1). »

Le président Wilson, en proposant d'adopter la doctrine de Monroë comme doctrine mondiale, souligne que la doctrine de Monroë condamnait l'usurpation des États européens sur des États américains et que transformer cette doctrine en doctrine mondiale c'est généraliser le principe de respect mutuel de l'indépendance des États, en l'affirmant comme étant la base des rapports entre tous les États du monde, sans distinctions entre les grandes Puissances et les autres États.

En proposant d'éviter * le lacis embarrassant des alliances » qui n'ont point de place dans « un concert des Puissances », il propose de généraliser, d'étendre à tous les États du monde les principes d'union et de coopération qui sont à la base du panaméricanisme.

Dans un discours adressé, le 9 juin 1918, à un groupe de journalistes mexicains à Washington, le président Wilson a rappelé la proposition qu'il avait faite « d'une sorte d'accord panaméricain » consistant dans la garantie réciproque de l'indépendance et de l'intégrité territoriale des États d'Amérique et destiné à dissiper le sentiment d'inquiétude « que la protection ^ promise par la doctrine de Monroë » ne fût établie bien plus dans l'intérêt des États- Unis que dans celui de leurs voisins ». Puis il a ajouté : « C'est précisément ce genre d'accord qui est appelé à devenir la base de la vie future des nations du monde. L'ensemble de la famille des

(1) Prosident Wilson, Messages, discours, documents diplomatiques relatifs à la guerre mondiale (traduction Désiré Roustan), t. I, p. 104-111.

nations devra garantir à chacune qu'aucune autre ne violera son indépendance politique ou son intégrité territoriale. Telle est la base, la seule et unique base concevable de la paix future du monde, et je vous avoue que j'étais impatient de voir les peuples des deux Amériques montrer la voie à suivre au reste du monde pour fonder la paix- (1). »

(1) Président Wilson, Messages, discours, dociiments diplomatiques relatifs à la guerre mondiale, t, II. p. 276 et suiv.

« Il y a quelque temps, comme vous le savez probablement tous, disait, le 9 juin 1918, le président Wilson devant un groupe de journalistes mexicains, j'ai proposé une sorte d'accord panaméricain. Je m'étais, en effet, aperçu qu'une des difTicultés éprouvées dans nos relations passées avec l'Amérique latine était la suivante : la fameuse doctrine de Monroë a été acceptée par nous sans le consentement du Mexique ni d'aucun Etal de l'Amérique centrale ou de l'Amérique du Sud. Si je puis m'exprimer en des termes que nous employons bien souvent dans ce pays, nous disions : « Nous allons être votre « grand frère, que vous le vouliez ou non. » Nous ne vous avons jamais demandé s'il vous était agréable que nous devenions votre grand frère. Nous déclarions seulement que nous allions l'être. C'était fort bien tant qu'il s'agissait de vous protéger contre toute attaque venant d'au delà des mers; mais il faut reconnaître que rien ne vous protégeait contre une attaque venant de nous; aussi ai-je constaté à dillerentes reprises qu'un sentiment de malaise existait chez certains représentants des nations américaines du centre ou du sud qui craignaient, sans doute, que la protection que nous nous arrogions ne fût établie bien plus dans notre intérêt que dans celui de nos voisins. C'est pourquoi j'ai dit : « Concluons un arrangement, prenons des engagements, « signons un accord mutuel d'indépendance politique et d'intégrité territoriale. « Décidons que si l'un de nous, les États-Unis compris, viole l'indépendance « politique ou l'intégrité territoriale d'un autre État américain, tous les « autres se dresseront contre l'agresseur. » J'ai fait remarquer à certains, qui semblaient moins enclms que d'autres à accepter cette entente, que c'était en réalité, de la part des États-Unis, se lier par un arrangement qui vous servirait de garantie contre nous. » Ibid., p. 283-284.

La proposition d'une « sorte d'accord panaméricain » à laquelle fait allusion le discours du 9 juin 1918, avait été annoncée par le président Wilson le 6 janvier 1916, dans un discours prononcé devant les représentants de toutes les républiques américaines. V. supra, p. 408.