CHAPITRE II

LA DISTINCTION DES GRANDES PUISSANCES ET DES PETITS ÉTATS. LA POLITIUUE ET LE DROIT INTERNATIONAL A l'ÉPOQUE DE LA CHUTE DE NAPOLÉON

La période de 1813 à 1818, c'est-à-dire la période de la chute de Napoléon, de la liquidation des guerres impériales et de la reconstruction de l'Europe, présente un intérêt tout particulier au point de vue des rapports des grandes Puissances avec les autres États et des rapports de la politique avec le droit international.

Trois faits essentiels caractérisent cette période : un essai d'organisation internationale; un essai de restauration et d'extension de l'empire du droit pour limiter les abus de la politique ; un essai d'amélioration de la politique par une élévation des principes qui la gouvernent.

Les grandes Puissances victorieuses prétendent établir l'équilibre européen,- détruit ou tout au moins mis en grand péril par l'ambition de Napoléon; elles sentent, en même temps, de manière plus ou moins confuse, l'insuffisance du principe d'équilibre pour garantir la paix et le nouvel ordre de choses; elles cherchent d'instinct, pour ce principe branlant, un point d'appui et elles le cherchent dans"un essai d'organisation internationale; elles se réservent, dans cette organisation, la direction des intérêts européens et se distinguent des autres États pour s'élever au-dessus d'eux.

La France, vaincue, sous l'habile impulsion de Talleyrand et du roi Louis XVIII, accepte la loi territoriale des vainqueurs; mais elle entend garder son rang et traiter d'égal à égal avec ceux-ci. Talleyrand sait que la force matérielle n'est pas tout; il veut rendre à la France le prestige qu'elle a perdu, avec la force, par l'abus de la force; il veut le lui rendre par l'autorité morale et par les ser-

vices rendus à l'Europe; il se flatte d'être bon Européen et, par là même, se montre bon Français; il est animé de l'esprit international qui sert l'esprit national, en se conciliant avec lui; il propose d'introduire, par voie conventionnelle, de nouveaux principes de droit international en vue du bien commun des nations. Il sait (jue la loi est l'amie du faible, puisqu'elle est le frein de la force brutale qu'elle prétend arrêter au nom de la justice. Il invoque le droit reconnu, au profit de la France dont les défaites ont fait la première des faibles; il l'invoque au profit de tous les faibles, et parce que le droit est le même pour tous, et parce que l'union des faiblesses devient une force, et parce que, endressant les règles du droit contre les fantaisies de la polilique, il espère limiter les abus de la force victorieuse contre les faibles et rehausser l'influence morale de la France.

C'empereur Alexandre, dans un accès de mysticisme passager, proclame, dans le traité de la Sainte-Alliance du 14/26 septembre 4815, que la politique doit s'inspirer des « préceptes de justice, de charité et de paix » du christianisme ; que ces préceptes, « loin d'être uniquement applicables à la vie privée, doivent, au contraire, influer directement sur les résolutions des princes et guider toutes leurs démarches comme étant le seul moyen de consolider les institutions humaines et de remédier à leurs imperfections »; qu'ils doivent exercer leur influence aussi bien dans les rapports internationaux que dans l'administration intérieure des Etats. Talleyrand, soit dans les instructions du roi Louis XVIII à son ambassade au Congrès de Vienne, soit dans les négociations de ce congrès, met en relief la valeur des forces morales et la nécessité de la modération et de la justice dans les relations entre Etats et dans la politique qui dirige ces relations.

L'un des plus grands maux qui menacent les coalitions est la division entre les coalisés. C'est de ce mal qu'étaient mortes les premières coalitions contre la Révolution française et contre Napoléon. Instruits par de récentes et ruineuses expériences, les coa-

Usés de 1813 eurent pour premier souci de se couvrir contre le péril des défections. De là, la clause, sans cesse répétée dans les traités d'alliance qui nouent ou étendent la coalition, aux termes de laquelle les Puissances contractantes s'engagent à n'entrer dans aucune' négociation particulière, à ne conclure aucune paix séparée. Mais la coalition est nombreuse; elle réunit des États de force inégale et d'aspirations communes en ce qui concerne la libération de la domination napoléonienne mais souvent contraires en ce qui concerne le partage des conquêtes. Il ne suffisait point de se garder contre le danger des défections; il fallait- se garder aussi contre le péril des querelles entre alliés, source d'affaiblissement dans la lutte, cause d'embarras, de retards et peut-être d'échec dans les négociations communes avec l'adversaire. L'Angleterre, l'Autriche, la Prusse et la Russie étaient d'accord sur la nécessité de vaincre Napoléon; elles ne l'étaient point sur les conséquences à tirer de la victoire. Appeler tous les coalisés à délibérer sur ces conséquences, c'était ouvrir la porte non seulement aux dissentiments, mais aux partis et aux clientèles; c'était donner aux petits États la tentation d'aviver les divergences entre grandes Puissances, de soutenir les prétentions de celles qui seraient d'humeur à les favoriser, de combattre les desseins de celles qui leur seraient hostiles ou indifférents; c'était donner aux grandes Puissances la tentation d'accentuer leurs rivalités, en formant des factions au profit de leurs ambitions contradictoires. Les grandes Puissances fireiit un acte de prudence en ajournant l'examen et la solution de leurs différends jusqu'à la victoire; cette prudence eût risqué d'être vaine, si des délibérations générales eussent permis aux États secondaires d'y introduire, par souci de leurs intérêts particuliers, les questions sur lesquelles l'accord ne pouvait subsister que dans le silence.

Ainsi, les grandes Puissances furent amenées à s'arroger, pour le bien commun, la direction exclusive des négociations avec la France. Elles n'hésitèrent pas, dans l'intérêt du succès, à empiéter sur le principe de l'égalité des États coalisés. Elles décidèrent seules des conditions à imposer à la France vaincue. Elles avaient la puissance de le faire; en dehors de la prépondérance de leur force, elles pouvaient alléguer la prépondérance de leurs services (lans la lutte pour la libération de lEurope. Elles manifestèrent

leur usurpation dès l'ouverture du Congrès de Chàtillon. A la séance du 5 février 1814, en eiïet, « les plénipotentiaires des cours alliées déclarent qu'ils ne se présentent point aux conférences comme uniquement envoyés par les quatre cours de la part desquelles ils sont munis de pleins pouvoirs, mais comme se t;rouvant chargés de traiter de la paix avec la France au nom de l'Europe ne formant qu'un seul tout; les quatre Puissances répondent de l'accession de leurs alliés aux arrangements dont on sera convenu à l'époque de la paix même » (\). Ainsi les plénipotentiaires des quatre grandes Puissances se portaient forts de l'acceptation des États pour le compte desquels ils entendaient traiter sans tenir d'eux aucun pouvoir; ils s'arrogeaient donc, en ce qui concernait les négociations de paix, une suprématie manifeste sur les alliés et mettaient les grandes Puissances sur un autre plan que les autres.

Pendant les négociations de Chàtillon, lord Castlereagh jugea nécessaire de resserrer les liens de la coahlion en vue d'assurer l^a victoire et d'assurer ensuite la durée de la paix qui serait imposée à la France. Le traité de Chaumont, daté du 1" mars 1814, signé en réalité le 9 mars, fut son œuvre. Par ce traité, l'Angleterre, l'Autriche, la Prusse et la Russie s'engageaient à tenir constamment en campagne 150000 hommes chacune, « à ne pas négocier séparément avec l'ennemi commun, à ne signer aucune paix, ni trêve, ni convention, que d'un commun accord». Elles se réservaient « de se concerter entre elles au moment de la conclusion de la paix avec la France, sur les moyens les plus propres à garantir à l'Europe et à se garantir réciproquement le maintien de cette paix » ; elles se promettaient, en outre, protection réciproque « contre toute atteinte que la France voudrait porter à l'ordre de choses résultant de cette pacification », d'abord « par une intervention amicale » et, si besoin était, par une intervention d'un corps de soixante mille hommes pour chacune. Elles assignaient au traité pour but « de maintenir l'équilibre en Europe, d'assurer le repos et l'indépendance des Puissances et de prévenir les envahissements qui, depuis tant d'années, avaient désolé le monde »; elles en fixaient la durée à vingt ans; elles en prévoyaient le renouvel-

(1) Comte d'Angeberg, le Congrès de Vienne et les traités de 1815, t. I, p. 105.

lement. Elles décidaient d'inviter « les Puissances les plus exposées à une invasion française à accéder à leur alliance défensive » (i).

Cette dernière disposition voilait quelque peu l'usurpation qui ne s'affirmait que de façon indirecte, par l'intention d'assurer la permanence de la paix sur les bases qui seraient arrêtées par les grandes Puissances. Mais l'esprit du traité de Chauniont est le môme que celui de la déclaration faite le 5 février au Congrès de Chàtillon. Les quatre grandes Puissances veulent se constituer les gardiennes de la paix dont elles fixeront seules les conditions visà-vis de la France. Elles jugent une garantie nécessaire; elles né" la voient que dans leur concert et leur union. Cette union met une force commune au service de leurs décisions communes; elle leur donne une force décisive et les élève, en fait, au-dessus des autres Puissances, que celles-ci prêtent ou non leur collaboration à la suite des quatre. Les quatre s'érigent donc bien en conseil directeur des affaires de l'Europe, en tant du moins qu'il s'agit de légiférer sur les conditions de la paix, puis de maintenir, par l'observation de ces conditions, l'équilibre, le repos et l'indépendance de l'Europe. L'usurpation sur le principe d'égalité des États est limitée; elle est dictée par le souci de l'intérêt général qui se confond, à l'égard de la France, avec le souci de l'intérêt particulier de chacune des quatre grandes Puissances; elle est bornée par les raisons mêmes qui l'inspirent et par le but qu'elle se donne Mais elle tendra à s'étendre par des motifs analogues à ceux qui l'ont décidée; elle s'essaiera à faire valoir l'intérêt général de l'Europe, non seiilement contre la France^ mais contre quiconque viendrait à la menacer.

Après leur entrée victorieuse à Paris, les quatre grandes Puissances négocièrent seules avec Napoléon le traité de Fontainebleau qui réglait la situation personnelle de l'Empereur. Elles conduisirent seules les négociations de paix avec Talleyrand. Elles admirent, il est vrai., le comte de Casa Florès et le comte dePalmella à représenter 1 Espagne et le Portugal dans les commissions de limites et de finances qui furent appelées à seconder les plénipotentiaires; m lis elles ne les admirent que dans ces commissions

(1) A.NGBBERG, le Congrès de Vienne, t. I, p. 116 et suiv.

techniques, et non dans les conseils où étaient arrêtées les décisions finales. La Suède, le Portugal et l'Espagne signèrent avec la France, le 8 juin, le 42 juin et le 20 juillet 1814, les articles communs du traité de Paris du 30 mai 1814 (1). Les autres États de la coalition, tenus à l'écart des négociations, durent s'incliner et accepter les stipulations préparées en dehors d'eux.

Les quatre grandes Puissances victorieuses avaient vainement tenté, à Paris et à Londres, de se mettre d'accord sur le partage des dépouilles. Elles n'avaient pas renoncé à l'idée de fixer, en dehors de la France, le sort des territoires conquis. Le premier des articles séparés et secrets du traité de Paris, du 30 mai 1814, pouvait fournir un argument, tout au moins un prétexte, à cette prétention. Il était ainsi formulé : « La disposition à faire des territoires auxquels S. M. Très Chrétienne renonce par l'article III du traité patent, et les rapports desquels doit résulter un S3^stème d'équilibre réel et durable en Europe, seront réglés au congrès sur les bases arrêtées par les Puissances alliées entre elles et d'après les dispositions générales contenues dans les articles suivants. » Avant l'ouverture du congrès de Vienne, les quatre tinrent des conférences préliminaires en vue d'arrêter la reconstruction territoriale de l'Europe. Un programme des travaux du congrès, « dressé par Ilumboldt, fut communiqué, le 16 septembre, aux quatre alliés, et, le 18, ceux-ci décidèrent de régler, entre eux seuls, les affaires de Pologne, d'Italie et d'Allemagne. Mais, le lendemain, ils durent constater que l'accord entre eux était bien loin d'être fait » (2). Ils n'en jugèrent que plus nécessaire d'écarter la France de leurs déhhérations. Le 22 septembre, dans une conférence tenue chez Metternich, ils tirèrent de l'article secret du traité de Paris, cité plus haut, la conclusion que « les termes arrêtées et arrêtées entre elles exprimaient clairement qu'il ne s'agissait point de conférences où la France siégerait... Mais si on excluait la France, il fallait exclure, du même coup, l'Espagne, le Portugal et la Suède également signataires du traité de Paris. Le protocole du 18 fut ainsi confirmé. Metternich, Hardenberg, Humboldt, Nesseirode signèrent

(4) Le traité de Paris du 30 mai 1814 comprenait, en la forme, quatre traités séparés, sigaés par la France avec chacune des quatre grandes Puissances. A chacun de ces traités identiques étaient joints des articles particuliers.

(2) Albert Sorel, l'Europe et la Révolution française, t. VIII, p. 379.

la délibération; Castlereagh n'osa y adhérer sans réserve, et la réserve qu'il fit préparait les voies aux Français : « Je considère néanmoins que les arrangements ainsi mis en avant seront ouverts à une discussion libre et libérale avec les deux autres Puissances comme parties amicales et non hostiles, s Les deux autres, c'étaient l'Espagne et la France que Castlereagh n'osait écarter officiellement... Les quatre se réunirent encore le 23, pour arrêter les termes de la communication qu'ils feraient aux Français et aux Espagnols; car du Portugal et de la Suède, il ne fut plus question. On signa, en conséquence, un protocole où il était dit que les questions seraient divisées en deux séries : 1° celles qui étaient relatives » aux grands intérêts de l'Europe, comprenant les rapports des Puissances entre elles, la fixation des limites et la disposition à faire des pays provisoirement occupés et administrés par les Puissances alliées i>, c'est-à-dire les affaires de Pologne, d'Allemagne et d'Italie : les quatre cours alliées en délibéreraient entre elles, et, quand elles seraient d'accord, elles communiqueraient leur travail aux représentants de la France et de l'Espagne et ï les inviteraient à faire connaître leurs opinions et leurs vœux »; S^^la préparation du pacte fédératif de l'Allemagne : les cours d'Autriche, Prusse, Bavière, Wurtemberg et Hanovre en seraient chargées. A ce protocole fut joint un projet de déclaration portant que les Puissances signataires du traité de Paris « dirigeraient le travail du congrès, mais ne décideraient aucune question sans le concours des Puissances quiparai^^saient avoir droit d'y intervenir (1) » . Cette décision divisait, en réalité, les États en quatre classes : les quatre grandes Puissances victorieuses se réservaient l'initiative et les décisions; la France et l'Espagne étaient admises à présentei des observations sur les questions d'intérêt européen; la Suède et le Portugal, en leur qualité de signataires du traité de Paris, étaient appelés à diriger nominalement le travail du Congrès avec les six autres, mais sur un plan qui les mettait en arrière de la France et de l'Espagne; les autres États ne seraient appelés à présenter leurs opinions et leurs vœux que sur les questions qui les intéressaient directement.

L'ouverture du Congrès avait été annoncée pour le 1" octobre.

(1) Albert Sorel, l'Europe et la Révolution française, t. VIII, p. 380-382.

Le 30 septembre, Metternich réunit chez lui les représentants des quatre, de la France et de l'Espagne. Le comte de Palmella, amljassadeur du Portugal, informé par Gastlereagh de la réunion à laquelle il n'était pas invité, protesta contre cette exclusion et demanda que les huit Puissances signataires du traité de Paris et non pas six seulement « formassent la commission préparatoire qui devait mettre en activité le congrès dont elles avaient stipulé la réunion j> (1). ïalleyrand et M. de Labrador, plénipotentiaire d'Espagne, appuyèrent la demande qui obtint gain de cause. Le 1" novembre, les pouvoirs de tous les plénipotentiaires furent vérifiés en séance solennelle. « Le congrès fut alors censé ouvert, mais il ne devait jamais se réunir ni agir en corps. Ses attributions se trouvaient, en réalité, dévolues au comité des huit Puissances. C'est de ce comité qu'émanèrent toutes les résolutions. Le rôle des représentants des autres Etals se réduisit à intervenir pour la défense des intérêts particuliers de leurs commettants et à figurer dans les commissions auxquelles on jugeait à propos de les appeler (2). » Parmi les huit signataires du traité de Paris, les cinq grandes Puissances accusaient d'ailleurs leur prééminence, en se concertant entre elles sur les questions les plus importantes et les plus difficiles à résoudre : Pologne, Saxe et Naplcs (3j.

L'acte final du congrès de Vienne du 9 juin 1815 ne fut signé que par les cinq grandes Puissances, la Suède et le Portugal, le plénipotentiaire d'Espagne ayant refusé de signer (4). Les autres États représentés au congrès furent simi^lement invités à y accéder.

Le retour de l'île d'Elbe resserra instantanément, entre les quatre grandes Puissances, les liens que les querelles du congrès de Vienne avaient singulièrement relâchés. Il les amena à reprendre et à accentuer leurs prétentions à la direction des affaires européennes et à la sauvegarde de l'intérêt général.

Le 13 mars, une déclaration des huit Puissances signataires du traité de Paris, prenant prétexte de la violation du traité de Fon-

(1) Pallain, Correspondance inédite de Talleyrand et de Louis XVIII pendant le congrès de Vienne, p. i2.

(2) De Viiûl-Castel, Histoire de la Restauration, t. II, p. 181.

(3) Ibid., p. 182.

(4) L'Espagne a accédé à l'acte floal de Vienne le 7 mai 1817.

tainebleau du 11 avril 1814, mettait Napoléon hors la loi (i). L'empereur essaya de parer le coup, en affirmant son de'sir de maintenir la paix et en invoquant les principes du droit des gens. Une note, publiée dans lé Moniteur du 5 avril 1815, sur la déclaration du congrès de Vienne du 13 mars, se terminait ainsi : « Les Puissances ne peuvent se croire obligées a maintenir sur le trône Louis XVIII qui n'y est plus. Elles ne peuvent imposer à la nation des secours qu'elle ne veut pas. Elles n'ont pointa intervenir pour une tranquillité qui existe sans elles. Elles n'ont à défendre aucun gouvernement, car aucun n'est attaqué. La question est donc celle-ci : une grande nation, brave et forte, a changé de chef; celui qu'elle p. pris lui promet le gouvernement qu'elle désire. Elle croit à ses promesses. L'étranger n'a plus rien à dire. Nous respectons son indépendance; qu'il respecte la nôtre. Il n'a pas le droit d'y porter atteinte; et l'expérience a bien montré que, lorsque nous sommes unis, il n'en a pas non plus le pouvoir (2;. »

Une commission fut chargée d'examiner s'il y avait lieu de répondre par une nouvelle déclaration aux protestations napoléoniennes. M. de Gentz, chargé du rapport, répondit, dans les termes suivants, qui furent approuvés, à l'argument tiré du consentement de la nation française au rétablissement de Napoléon :

« Les Puissances connaissent trop bien les principes qui doivent les guider dans leurs rapports avec un pays indépendant pour entreprendre (comme on voudrait les en accuser) de lui imposer des lois, de s'immiscer dans ses affaires intérieures, de lui assigner une forme de gouvernement, de lui donner des maîtres au gré des intérêts ou des passions de ses voisins. Mais elles savent aussi que la liberté d'une nation, de changer son système de gouvernement, doit avoir ses justes limites, et que, si les Puissances étrangères n'ont pas le droit de lui prescrire l'usage qu'elle fera de cette

(Ij « En rompant... la convention qui l'avait établi à l'île d'Elbe, Bonaparte détruit le seul titre légal auquel son existence se trouvait attacliée. En reparaissant en France, avec des projets de troubles et de bouleversements, il s'est privé lui-même de la protection des lois et a manifesté, à la face de l'univers, qu'il ne saurait y avoir ni pais ni trêve avec lui. Les Puissances déclarent, en conséquence, que Napuleon Bonaparte s'est placé hors des relations civiles et sociales et que, comme ennemi et perturbateur du repos du monde, il s'est livré à la vindicte publique. » Déclaration des Puissances signataires du traité de Paris, du 13 mars 1815. Angeberg, le Congrès de Vienne, t. 111, p. 912-913.

(2) Angeberg, le Congrèi de Vienne, t. 111, p. 1033.

liberté, elles ont au moins indubitablement celui de protester contre l'abus qu'elle pourrait en faire à leurs dépens. Pénétrées de ce principe, les Puissances ne se croient point autorisées à imposer un gouvernement à la France; mais elles ne renonceront jamais au droit d'empêcher que, sous le titre de gouvernement, il ne s'établisse en France un foj^er de désordres et de bouleversements pour les autres Etats. Elles respecteront la liberté de la France partout où elle ne sera pas incompatible avec leur propre sûreté et avec la tranquillité de l'Europe (1). »

Ainsi apparaissait, avec la volonté de faire prédominer l'intérêt général, celle de limiter, pour les subordonner à l'utilité commune, les prérogatives de la souveraineté et de l'indépendance des États. Gentz ne nie pas que ce soit une conséquence naturelle et logique de cette souveraineté et de celte indépendance, pour chaque Etat, de pouvoir modifier sa constitution ou la forme de son gouvernement, mais il n'hésite pas à ouvrir le conflit entre la souveraineté d'un État et l'intérêt commun des autres États; il n'hésite pas à trancher le conflit en faveur de l'intérêt commun. Il reconnaît que l'intervention dans les afl^aires intérieures d'un État est en contradiction avec le principe de souveraineté; il affirme la légitimité de l'intervention pour cause d'utilité européenne, si cette intervention est nécessaire à la sauvegarde de l'intérêt général. Les quatre grandes Puissances adoptent cette doctrine et la mettent en pratique. Elles la précisent, après la seconde chute de Napoléon, dans un traité qu'elles signent le 20 novembre 1815. Elles lui donnent une allure, tout au moins une apparence juridique; elles y ajoutent l'ébauche d'une institution préposée à la sauvegarde de la paix et de l'équilibre, en annonçant des réunions destinées à affirmer la permanence de leur concert.

€ Le but de l'alliance conclue à Vienne, le 25 mars 1815, ayant été heureusement atteint par le rétablissement, en France, de l'ordre des choses que le dernier attentat de Napoléon Bonaparte avait momentanément subverti, porte le préambule du traité, LL. MM. l'empereur d'Autriche, le roi du royaume uni de la Grande-Bretagne et d'Irlande, le roi de Prusse et l'empereur de toutes les Russies, considérant que le repos de l'Europe est essen-

(d) Angeberg, le Congrès de Vienne, t. III, p. H83-1184.

tiellement lié à raffermissement de cet ordre de choses fondé sur le maintien de l'autorité royale et de la charte constitutionnelle et voulant employer tous leurs moyens pour que la tranquillité générale, objet des vœux de l'humanité et but constant de leurs efforts, ne soit pas troublée de nouveau, désirant en outre resserrer les liens qui les unissent pour l'intérêt commun de leurs peuples, ont résolu de donner aux principes consacrés par les traités de Chaumont, du 4" mars 4814, et de Vienne, du 25 mars 4845, l'application la plus analogue à l'état actuel des affaires, et de fixer d'avance, par un traité solennel, les principes qu'elles se proposent de suivre pour garantir l'Europe des dangers qui pourraient encore la menacer.

« S'étant engagées dans la guerre qui vient de finir, dit l'article II, pour maintenir inviolables les arrangements arrêtés à Paris l'année dernière pour la sûreté et l'intérêt de l'Europe, les Hautes Parties contractantes ont jugé convenable de renouveler par le présent acte, et de confirmer comme mutuellement obligatoires les dits arrangements, sauf les modifications que le traité signé aujourd'hui avec les plénipotentiaires de S. M. Très Chrétienne y a apportées, et particulièrement ceux par lesquels Napoléon Bonaparte et sa famille, en suite du traité du 14 avril 4844, ont été exclus à perpétuité du pouvoir suprême en France, laquelle exclusion les Puissances contractantes s'engagent, par le présent acte, à maintenir en pleine vigueur et, s'il était nécessaire, avec toutes leurs forces. Et comme les mêmes principes révolutionnaires qui ont soutenu la dernière usurpation criminelle pourraient encore, sous d'autres formes, déchirer la France et menacer le repos des autres États, les Hautes Parties contractantes reconnaissant solennellement le devoir de redoubler leurs soins pour veiller, dans des circonstances pareilles, à la tranquillité et aux intérêts de leurs peuples, s'engagent, dans le cas qu'un aussi malheureux événement vînt à éclater de nouveau, à concerter, entre elles et avec S. M. Très Chrétienne, les mesures qu'elles jugeront nécessaires pour la sûreté de leurs États respectifs et pour la tranquillité générale de l'Europe.

t Pour assurer et faciliter l'exécution du présent traité, et consolider les rapports intimes qui unissent aujourd'hui les quatre souverains pour le bonheur du monde, porte enfin l'article VI, les

Hautes Parties contractantes sont convenues de renouveler, à des époques déterminées, soit sous les auspices immédiats des souverains, soit par leurs ministres respectifs, des réunions consacrées, aux grands intér(5ts communs et à l'examen des mesures qui, dans chacune de ces époques, seront jugées les plus salutaires pour le repos et la prospérité des peuples et pour le maintien de la paix de l'Europe. »

Ainsi les « quatre » formulaient nettement leurs vues sur les conditions du maintien de la paix et de la sécurité de l'Europe. Elles prenaient en mains le soin de pourvoir à la tranquillité générale. Elles affirmaient la volonté de limiter, dans l'intérêt de l'Europe, la liberté d'action de la nation française par l'exclusion perpétuelle de la famille de Napoléon du trône de France et par l'obligation de conserver la dynastie des Bourbons. Elles annonçaient l'intention, pour mieux assurer la paix, de pourvoir, par des réunions périodiques, à la sauvegarde des intérêts généraux de l'Europe.

La première des réunions prévues par le traité du 20 novembre 1815 eut lieu à Aix-la-Chapelle en 1818. Le traité de paix avec la France avait imposé à celle-ci l'occupation d'une partie de son territoire, pendant une durée de cinq ans, susceptible d'être abrégée si les Puissances le jugeaient opportun. Dès 1817, le cabinet de Vienne proposa de convoquer un congrès pour examiner s'il y avait lieu de mettre fin à l'occupation. Le prince de Metternich traça le programme du congrès et le rôle de l'institution nouvelle de réunions périodiques destinées à veiller aux intérêts communs de l'Europe. Il avait fixé les principes de la politique autrichienne dans un rapport à l'empereur François, du 17 août 1817 : c Une des premières notions, y disait-il, je dirai même la base de la politique contemporaine, est et doit être le repos; or, l'idée fondamentale du repos, c'est la sécurité dans la possession. Si les premières Puissances de l'Europe partent de ce principe, il faut que de petits États qui peuvent à peine se tenir debout l'acceptent également, de gré ou de force (1). »

Pour maintenir la paix, pour assurer la sécurité dans la possession, il fallait contenir les grandes Puissances que Metternich

(1) Mémoires de Melternich, t. III, p. 61-62.

jugeait perturbatrices : la France et la Russie, et tenir en bride les petits Etats où les tendances révolutionnaires pourraient, par la contagion du mauvais exemple, devenir un péril pour la tranquillité des possessions autrichiennes. Il fallait maintenir la quadruple alliance pour mettre Alexandre dans « l'impossibilité morale de viser à l'extension de ses frontières » (1 ), mais il fallait éviter que de ce maintien naquît « une apparence de menace pour la France, it'anquille, gouternée par son roi légitime et dans des formes constitutionnelles (^) s. Il convenait donc, tout en renouvelant la quadruple alliance, de ne pas laisser la France « abandonnée à elle-même » et de la lier aux quatre cours par une combinaison politique. Cette combinaison devait revêtir « la forme d'un concert politique (autre qu'un traité; entre les cinq cours, ayant pour but unique et explicite le maintien de la paix générale » (3).

« Le concert diplomatique ne portant toutefois que sur les cinq • cours » il s'agissait « d'écarter ce qu'il pourrait avoir d'inquiétant pour les autres cours de l'Europe. Ce moyen se trouverait : i" Dans une rédaction claire etprécise, propre à établir le concert entre les cinq cours sur le principe de la conservation de la paix et des meilleurs rapports entre elles; 2° dans un engagement explicite, entre les cinq cours, de ne point viser à étendre l'action de leur concert sur des intérêts particuliers à d'autres cours ; 3° dans l'énoncé de ces faits aux cours qui avaient accédé aux transactions des dernières années, et dans l'assurance positive de la détermination des cinq cours : a) qu'elles ne veulent point s'arroger le droit de discuter ni de décider entre elles une question placée hors de leurs intérêts directs; b) qu'elles sont décidées et qu'elles s'engagent à ne jamais aborder une question liée à lintérêt d'un tiers sans l'intervention directe de ce tiers. » Le renouvellement de la quadruple alliance devait c'tre consigné dans un protocole secret; le concert entre les cinq cours devait être établi par une invitation à la France, un protocole réglant ce concert et une communication aux autres cours (4).

La France accepta l'invitation de prendre part aux délibérations

(1) Mémoires de Melternich, t. III, p. 166.

(2) Ibid., p. 167.

(3) Ibid., p. 168.

(4) Ibid., p. 168-170.

des quatre cours, délibérations présentes et futures consacrées au maintien de la paix, des traités sur lesquels elle repose, des droits et des rapports mutuels établis ou confirmés par ces traités et reconnus par toutes les uissances européennes (1). Le protocole du 15 novembre 1818 fixa les principes et les conditions du fonctionnement du conseil directeur des cinq grandes Puissances. «Les cours signataires du présent acte, y est-il dit, ont unanimement reconnu et déclarent en conséquence : 1" Qu'elles sont fermement décidées à ne s'écarter, ni dans leurs relations mutuelles, ni dans celles qui les lient à d'autres États, du principe d'union intime qui a présidé jusqu'ici à leurs rapports et intérêts communs, union devenue plus forte et plus indissoluble par les liens de fraternité chrétienne que les souverains ont formés entre eux; 2° que cette union, d'autant plus réelle et durable qu'elle ne tient à aucun intérêt isolé et à aucune combinaison momentanée, ne peut avoir pour objet que le maintien de la paix générale, fondé surlerespect religieux pour les engagements consignés dans les traites et pour la totalité des droits qui en dérivent; 3» que la France, associée aux autres Puissances par la restauration du droit monarchique, légitime et constitutionnel, s'engage à concourir désormais au maintien et à l'affermissement d'un système qui a donné la paix à l'Europe et qui, seul, peut en assurer la durée ; 4" que, si, pour mieux atteindre le but énoncé, les Puissances qui ont concouru au présent acte, jugeaient nécessaire d'établir des réunions particulières, soit entre les augustes souverains eux-mêmes, soit entre leurs ministres plénipotentiaires respectifs, pour y traiter en commun de leurs propres intérêts en tant qu'ils se rapportent à l'objet de leurs délibérations actuelles, l'époque et l'endroit de ces réunions seront, chaque fois, préalablement arrêtés au moyen de communications diplomatiques et que, dans le cas où ces réunions auraient pour objet des affaires spécialement liées aux intérêts des autres Etats de l'Europe, elles n'auront lieu qu'à la suite d'une invitation formelle de la part de ceux de ces États que lesdites affaires concerneraient et sous la réserve expresse de leur droit d'y participer directement ou par leurs plénipotentiaires (2). » Le protocole du 15 novembre 1818 paraissait fonder l'institution

(1) Angeberg, le Congrès de Vienne, t. IV, p. 1759. (2)/6td., p. 17o5-i7o6.

du conseil des cinq grandes Puissances sur le respect le plus absolu des règles du droit des gens; la de'claration, de même date, destinée à faire connaître les résultats du congrès d'Aix-la-Chapelle, affirmait l'invariable résolution des cinq souverains » de ne jamais s'écarter ni entre eux, ni dans leurs relations avec d'autres États, de l'observation des principes les plus stricts du droit des gens, principes qui, dans leur application à un état de paix permanent, peuvent seuls garantir efficacement l'indépendance de chaque gouvernement et la stabilité de Tassociation générale » (1). L'indépendance de chaque gouvernement semblait garantie par la stipulation que, dans le cas où les réunions prévues « auraient pour objet des affaires spécialement liées aux intérêts des autres États de l'Europe, elles n'auraient lieu qu'à la suite d'une invitation formelle de la part de ceux de ces États que lesdites affaires concerneraient » , mais l'expression « affaires spécialement liées » pouvait être sujette à interprétations. Metternich avait révélé sa pensée et l'esprit qu'il porterait aux réunions en déclarant, dans son rapport du 17 août 1817, que, si les premières Puissances de l'Europe partaient du principe que la base de la politique européenne devait être le repos par la sécurité dans la possession, il fallait que les petits États l'acceptassent de gré ou de force. Les grandes Puissances avaient approuvé le rapport de Gentz interdisant à la France la liberté des révolutions qui seraient incompatibles avec leur propre sûreté et la tranquillité générale de l'Europe. Elles devaient trouver naturel de réprimer, chez les petits États, les abus d'indépendance qu'elles avaient interdits à la France. Elles ne devaient pas se montrer disposées à faire dépendre de l'appel d'États tiers le soin de veiller à leurs intérêts communs et à la sauvegarde de la tranquillité générale.

Dans la pensée de Metternich, l'intervention du conseil des cinq pourrait être refusée aux États qui la demanderaient, car il appartenait aux grandes Puissances de jugsr de l'opportunité de leur réunion en congrès, mais cette intervention ne pouvait être arrêtée par l'inertie d'un État intéressé, si les cinq croyaient nécessaire de délibérer sur leurs intérêts communs pour la sauvegarde de la paix et des traités.

(1) Angeberg, le Congrès de Viennej t. IV, p. 1760.

Talleyrand avait toujours eu le sens de la mesure et le goût de la modération. Au début de la Révolution française, dans un mémoire du 25 novembre 1792 sur les rapports de la France avec les autres États de l'Europe, il avait consigné ces réflexions remarquables :

« ...Il ne s'agit plus aujourd'hui, comme nous le conseillaient, il y a quelques années, des hommes célèbres dans la carrière politique, il ne s'agit plus d'adopter un système qui puisse rendre à la France le rang que son énorme consistance lui assigne dans Vordre ■politique et la suprématie tjui lui est due sous tous les rapports, parmi les Puissances du continent.

« On sait bien maintenant à quoi se réduisent toutes les grandes idées de rang, de primatie, de prépondérance. On sait ce qu'il faut penser de tout cet échafaudage politique sous lequel la turbulence et la nullité des cabinets de l'Europe se sont débattues si longtemps et avec tant d'appareil aux dépens des intérêts des peuples. On a appris enfin que la véritable primatie, la seule utile et raisonnable, la seule qui convienne à des hommes libres et éclairés est d^être maître chez soi, et de n'avoir jamais la ridicule prétention de l'être chez les autres. On a appris, et un peu tard sans doute, que, pour les États comme pour les individus, la richesse réelle consiste non à acquérir ou envahir les domaines d'autrui mais à bien faire valoir les siens; on a appris que tous les agrandissements de territoire, toutes ces usurpations de la force et de l'adresse auxquelles de longs et illustres préjugés avaient attaché l'idée de rang, de primatie, de consistance politique, de supériorité dans l'ordre des Puissances, ne sont que des jeux cruels de déraison politique, que des faux calculs du pouvoir dont l'effet réel est d'augmenter les frais et l'embarras de l'administration, et de diminuer le bonheur et la sûreté des gouvernés pour l'intérêt passager ou la vanité de ceux qui gouvernent... (1). La France doit

(I) Pallain, le Ministère de Talleyrand sous le Directoire. Introduction,

p. XLII-XLIII.

rester circonscrite dans ses propres limites; elle le doit à sa gloire, à sa justice, à sa raison, à son inte'rèt et à celui des peuples qui seront libres par elle (1). »

Talleyrand s'était fait plus tard, pour satisfaire ses ambitions personnelles, l'instrument d'une politique d'agression. 11 n'avait pas approuvé la politique qu'il servait et avait cherché, parfois, à en modérer les excès. En 1814, les circonstances lui ont permis de faire valoir, à l'avantage de la France et de l'Europe, ses idées dont l'expérience avait confirmé la justesse. Elles l'ont amené à se hausser au-dessus de lui-même et à chercher, dans les principes du droit et de la morale, les conditions du relèvement de la France, de la durée de la paix et de la prospérité des nations.

Dans les négociations du traité de Paris en 1814, s'il s'efforce de limiter les .sacrifices de la France, il prend soin, avant tout, de rassurer les alliés sur les dispositions du nouveau gouvernement, sur la sincérité de son attachement à la paix dans le respect des droits de tous et le souci du progrès général.

Il prend l'initiative d'une proposition, sinon de désarmement, du moins de limitation des armements. Il formule cette proposition en termes magnifiques de concision et de vérité : « Comme un État qui entretient de grandes forces en temps de paix met tous les autres dans la nécessité de l'imiter, ce qui produit d'abord l'accablement des peuples, convertit l'état de paix en un état d'efforts de tous contre tous et fait naître la guerre de ce qui paraissait destiné à la prévenir, les Hautes Puissances contractantes sont convenues d'examiner sincèrement à quel nombre de troupes elles pourraient, en temps de paix, réduire leurs armées respectives, eu égard toutefois à l'étendue, à la population, à la situation géographique et à la situation intérieure de chacune d'elles (2;. » La proposition, classée dans le dossier des articles à prendre en considération par les plénipotentiaires, n'eut pas de suite. Les archives n'ont point conservé trace de délibérations à son sujet, mais il est facile de supposer les raisons qui l'ont fait écarter. Non seulement les vainqueurs n'étaient pas d'humeur à diminuer, par une réduction de

(1) P.4LL.\iN, le Miniitère de Talleyrand sous le Directoire. Introduction,

p. XLVIII.

(2) Archives de Vienne, Frankreicli, Varia. 79, 1814, n° 16. Voir Cliarles Dipuis, le Miniiière de Talleyrand en 1814, t. I, p. 374 et suiv.

l'état militaire, Técart de forces entre la France à laquelle l'épuisement de ses ressources commandait de restreindre son armée et la coalition à peine rassurée par son triomphe, mais certains, parmi les vainqueurs, inquiets sur le partage des dépouilles, se demandaient s'ils n'auraient pas à appuyer, par les armes, leurs prétentions contestées. C'était plus qu'il ne fallait pour enlever toute chance de succès à la proposition, quelque avantageuse qu'elle pût être pour la prospérité des États et le bien des nations.

D'autres propositions, qui paraissent trahir la manière et le style de Talleyrand, eurent un meilleur sort.

L'une visait la navigation fluviale à laquelle le strict exercice de la souveraineté territoriale avait si longtemps apporté tant d'entraves. Elle était ainsi formulée : « La navigation sur le Rhin, du point où il devient navigable jusqu'à la mer et réciproquement, sera libre de telle sorte qu'elle ne puisse être interdite à personne et que les États riverains ne puissent lever, sur l'étranger, d'autres ni de plus grands droits de transport que sur leurs propres sujets. Il sera examiné et décidé, dans le futur congrès, si, pour faciliter les communications entre les peuples et les rendre toujours moins étrangers les uns aux autres, la disposition ci-dessus ne doit pas s'étendre à tous les fleuves qui, dans leur cours navigable, séparent ou traversent différents États ou si même elle ne pourrait pas être étendue à la totalité des fleuves ou rivières navigables dans tous les pays de la chrétienté ,en Europe. » Elle ne fut pas admise sans modifications. Les plénipotentiaires fireijt subir deux retran- -chements au texte proposé; ils supprimèrent l'interdiction de surtaxes sur les étrangers et restreignirent l'examen du futur congrès aux fleuves internationaux, c'est-à-<lire à ceux qui, dans leur cours navigable, séparent ou traversent différents États. Par contre, ils accentuèrent le principe de la liberté de navigation sur les fleuves internationaux, en réservant au futur congrès d'examiner non pas si, mais de quelle manière il conviendrait d'étendre à ces fleuves la disposition concernant le Rhin. Au congrès de Vienne, le baron de Humboldt, plénipotentiaire de Prusse, réussit à rétrécir la portée de la disposition concernant la liberté de navigation sur le Rhin, au moyen d'une addition qui en modifiait le sens. D'après le texte de Tarticle 109 de l'acteflnal du 9 juin 1815 t la navigation sur le Rhin sera libre et ne pourra, sous le rapport du commerce, être

interdite à personne î , ce qui a été entendu en ce sens que seule la circulation des marchandises ne pouvait être interdite à personne, tandis que celle des bateaux pouvait l'être.

L'autre proposition avait trait aux droits privés des étrangers. Elle était ainsi formulée : » Les Hautes Parties contractantes, ayant à cœur de favoriser tout ce qui tend à établir entre les peuples une réciprocité d'avantages et une communauté d'intérêts, à former entre eux des liens d'affection ou à fortifier ceux qui existent et à faire, autant qu'il est possible, des diverses sociétés européennes une seule et même société, il est convenu que les sujets de chacun des Etats engagés dans la guerre présente jouiront, dans les pays soumis à chaque autre desdits Etats, du droit d'acquérir des biens meubles et immeubles, de les posséder et d'en disposer par toutes les voies que la loi commune y permet aux indigènes. »

Cette proposition fut aussi modifiée, et le traité de Paris n'enregistra qu'une disposition beaucoup plus modeste, qui se bornait « à maintenir Tabolition des droits d'aubaine, de détraction et autres de la même nature, dans les pays qui l'avaient réciproquement stipulée avec la France ou qui lui avaient été précédemment réunis ».

Par ces propositions et par les stipulations auxquelles elles ont donné lieu dans le traité du 30 mai 1814, les négociations de Paris ont contribué à ouvrir la voie qui tendait à étendre le domaine du droit international au profit de tous les peuples et, par là même, à restreindre l'exercice du droit de souveraineté dans l'intérêt exclusif des nationaux, au détriment de l'utilité commune et parfois de la justice. Elles peuvent être considérées comme l'origine lointaine du mouvement qui a abouti à de multiples unions internationales, facilitant, dans le respect de la souveraineté de tous, petits États aussi bien que grandes Puissances, le développement des rapports internationaux et la satisfaction des intérêts communs de l'humanité.

Le-s négociations de Paris n'avaient réglé, de façon précise, qu'à l'égard de la France les conséquences territoriales du rétablissement de la paix. Les quatre grandes Puissances avaient pu s'ac-

corder sur les conditions imposées à la France; elles n'avaient pas pu s'accorder sur le partage des pays conquis; elles avaient dû recourir encore à l'ajournement pour éviter les querelles qui menaçaient de rompre leur union. Elles entendaient décider seules des répartitions de territoires, faire, à cet égard, la loi à l'Europe et imposer à tous leurs convenances. Ces convenances étaient d'ordre politique. La politique devait, à leur sens, dicter le nouvel état de droit, sans se préoccuper des entraves que lui pourraient opposer les règles du droit ancien, si longtemps oublié et méconnu. « Les convenances de l'Europe sont le droit, dira Alexandre à Talleyrand au congrès de Vienne (1). » Les Prussiens ne veulent pas entendre parler d'un droit qui barrerait la route à leurs convoitises. « Que fait ici le droit public? « dira à Talleyrand Ilumboldt, protestant violemment contre une proposition du ministre français qui dressait ce spectre importun (2). Hardenberg ne connaît qu'un droit, le droit de conquête, le droit de la force (3). Il a fort peu de considération pour les petits États.

(1) PALL.4IN, Correspondance inédite de Talleyrand el de Louis XVIIl pendant le Congrès de Viemie, p. 21.

(2) Ibid., p. 36,

(3) « Je me suis convaincu, dit Hardenberg au comte Zichy, ambassadeur d'Aulriclie à Berlin, qu'un morcellement de la Saxe serait dangercu.\ et entraînerait même pour celte iiation des inconvénients faciles à déduire. Nous possédons ce pays par le droit de la conquête, je pourrais citer en notre laveur tous les publicistes anciens et modernes les plus célèbres qui s'accordent unanimement à venir à Tappui de ma tiiése. » (Le comte Zicliy à Metternicli, 12 août 1814, Archives de Vienne, Preussen, Bericlite-Weisungen, 1814.) « Il nous l'aut la Saxe entière, écrit-il à Huniboldt, le 3 septembre 1814... Je n'ai pas besoin de récapituler les arguments qui s'opposent à un établissement pour le roi de Saxe dans son ancien pays. Cela ne tournerait pas même à sa propre satisfaction, mais je désire qu'on fasse à ce prince le meilleur sort que les circonstances admettent et, en vérité, je ne vois pas qu'aucune raison valable soit contraire au projet de lui assigner les trois Légations. L'Autricbe devrait, en bonne politique, favoriser ce projet. Nous n'avons besoin du consentement du pape, ni de celui du roi de Saxe. Celui-ci a perdu son pays en nous combattant jusqu'au dernier moment comme ennemi. Le droit de conquête n'a jamais été plus applicable... Ce sont les alliés qui ont conquis et la Saxe et les trois Légations. Ce sont eux qui en disposent. » (Hardenbei'g à Huniboldt, 3 septembre 1814, Archives de Berlin, Acta der Kgl. Gesandscbaft zu Wien.)

« La Prusse et l'Autriclie, écrit-il encore, le 3 septembre, doivent, en Allemagne, partager l'influence décisive et le pouvoir entre elles et les exercer conjointement et dans la plus parfaite union. » 11 faut confiner la Bavière et le Wurtemberg sur la rive droite du Rbin. De petits États sur la rive gauche du Rbin « seront toujours sous l'influence française et ne cesseront d'intriguer et de menacer ruine à l'équilibre que nous voulons établir et à la sûreté et indépendance de l'Allemagne et des États autrichien et prussien ». 11 faut donc

Il n'a que dédain et défiance à l'égard des États secondaires de l'Allemagne; il prétend les soumettre à la domination exclusive de la Prusse et de l'Autriche. Metternich louvoie, non pas entre le droit et la politique, mais entre les solutions et les attitudes politiques qui lui permettront de satisfaire les ambitions de rAutriche et de contenir celles de la Prusse et de la Russie. Castlereagh met dans sa politique une modération, une loyauté, un sens réaliste qui s'inspirent de vues élevées, mais, s'il a le sentiment de l'intérêt général et le souci de l'utilité commune de l'Europe, c'est à la politique qu'il entend demander les moyens d'atteindre le but. La politique, pour lui, domine le droit positif, puisqu'elle le fait; elle n'a donc pas à s'embarrasser de scrupules juridiques; elle est libre de ses procédés, pourvu qu'elle atteigne le but poursuivi : l'établissement d'une paix durable.

Talleyrand sait bien que le congrès de Vienne sera une assemblée politique et que la politique y aura le dernier mot. Il sait que, par la nature des choses, par l'infirmité des hommes et par les idées qui dominent souverains et hommes d'État, la politique appuyée sur la force aura le rôle prépondérant; il ne veut pas qu'elle ait le rôle exclusif. Il entend lui tracer des limites, en lui rappelant qu'elle doit obéir à des règles : les unes reconnues, consacrées par l'expérience et dont les crises récentes ont démontré la valeur par les maux qu'a entraînés leur méconnaissance, ce sont les règles du droit international public, les autres, plus hautes, non seulement contestées mais souvent niées, dont le mépris cependant suffit ci faire crouler les échafaudages sur lesquels la politique prétend édifier la sécurité des États et la prospérité des nations, ce sont les règles de la justice et de la morale internationales. Il sait aussi que les quatre grandes F'uissances ont pris en mains la direction des intérêts européens et que les autres ont

partager la rive droite du Rliin entre la Prusse et l'Autriche. ('Hardenberg à Humboldt, Archives de Berlin, ibid.j

<' Il est facile de .s'apercevoir, écrit-il, le même jour, à Metternich, que ce sont l'Autriche et la Prusse qui, d'après mon plan (pour la constitution de l'Allemagne;, auront la voix décisive et que, dans le fond, tous les autres membres de le fédération ne jouiront eu effet que d'une voix consultative, mais cela doit être ainsi... La force de l'Allemagne, son unité bOus l'influence décisive de l'Autriche et de la Prusse bien unies entre elles, voilà le véritable fondement du repos futur de l'Europe et de l'équilibre auquel tendent tous nos soins. » (Hardenberg à Metternich, 3 septembre 1814. Archivée de Vienne, Preussen, Berichte und Weisungen, 18U.}

accepté ou subi, sans protester, la suprématie que les premières se sont arrogées. II incline à voir, clans ce concert, une garantie pour le maintien de la paix et de l'équilibre; il juge naturelle une procédure qui simplifie des négociations compliquées et remet aux plus forts la garde des intérêts généraux de l'Europe. Il concilie tant bien que mal le fait et le droit; il se prête à l'usurpation qu'il lui serait impossible ou du moins difficile de combattre, puisqu'il a déjà dû composer avec elle, en fraitant, à Paris, avec les seuls plénipotentiaires des quatre grandes Puissances, mais il affirme hautement le droit de tous et de chacun à conserver ce qui leur appartient, s'ils ne consentent à des abandons réguliers.

Les instructions du roi Louis XVIII à son ambassade au congrès de Vienne (1), sans être à l'abri de toute critique, sont remarquables à la fois par l'ampleur avec laquelle elles mettent en relief la nécessité, pour les États souverains, d'incliner leur souveraineté devant certaines règles de droit, sous peine de rendre leurs rapports incertains, de les livrer à tous les caprices des ambitions qui se croient puissantes, de les discréditer par l'évidence de tous les abus de force qui seraient à l'origine du nouvel ordre de choses; elles sont remarquables par la hauteur à laquelle elles élèvent le souci du bien commun et des intérêts permanents de l'Europe, par la justesse des vues qui assignent à la politique internationale d'autres ressorts que l'intérêt égoïste, strictement exclusif, et rappellent que, dans toutes les relations humaines, les combinaisons matérielles les mieux ajustées ne se peuvent soutenir sans Tinfluence des éléments moraux.

« Aucune assemblée investie de pouvoirs, ainsi débutent les instructions, ne peut rien faire de légitime qu'autant qu'elle est légitimement formée et conséquemment qu'aucun de ceux qui ont le droit d^y être n'en est exclu et qu'aucun de ceux qiii n'ont pas ce droit n'y est admis; qu'elle se renferme scrupuleusement dans les bornes de sa compétence et qu'elle procède selon les règles prescrites, ou, à défaut de ces règles, selon celles qui se peuvent tirer de la fin pour laquelle elle a été formée et de la nature des choses. C'est la nature des choses qui, par les rapports de dépendance qu'elle met entre des objets divers, fixe l'ordre dans lequel il est

(1) Angecerg, le Congrès de Vienne, t. I, p. 215 et suiv.

indispensable de les re'gler, une question subordonnée ne pouvant pas être traitée et résolue avant celle dont elle dépend. Enfin, les actes les plus légitimes et les plus sages seraient vains et en pure perte si, faute de moyens d'exécution, ils restaient sans effet...

« D'après l'article 32 du traité du 30 mai, le congrès doit être général et toutes les Puissances engagées de part et d'autre dans la guerre que ce traité a terminée doivent y envoyer leurs plénipotentiaires. » Donc, quel que soit leur degré de force ou de faiblesse, tous les États belligérants doivent être représentés, les plus petits ne sauraient être privés du droitde l'être. « La France n'a pas songé à les exclure et toutes les autres Puissances contractantes ne l'ont pas pu, puisque, stipulant pour eux et en leur nom, elles n'ont pas pu stipuler contre eux... k

Des difficultés peuvent s'élever sur la qualité des souverains qui, en fait, ont été dépossédés de leurs États; ces difficultés trouveront leur solution dans le droit public qui est la loi des États.

Or, c'est un principe fondamental de ce droit « que la souveraineté ne peut être acquise par le seul fait de la conquête, ni passer au conquérant si le souverain ne la lui cède... Toutes les fois qu'un pays est conquis à un souverain, la cession est possible et... elle ne peut être remplacée ou suppléée par rien ». Si le pays conquis n'a pas de souverain parce que celui qui l'était a renoncé à sa souveraineté, la cession est impossible; mais la conquête ne suffit pas à donner la souveraineté; la cession doit être suppléée par la sanction de l'Europe.

C'est l'antipode de la doctrine de Ilardenberg. C'est l'égalité de droit résultant de la souveraineté, opposée à l'inégalité de droit résultant de l'inégalité de force. Et, sans doute, — il y aura lieu de revenir sur ce point, — ce n'est pas une garantie suffisante contre l'abus de la force. Car le droit public de l'Europe, rappelé par Talleyrand, se contente d'un consentement du souverain auquel la pression de la force n'est pas étrangère. C'est sous cette pression que, pour en faire cesser le poids odieux, le souverain se résigne à céder quelque chose pour libérer le reste. Mais il n'est pas indifférent de limiter l'action brutale de la force, et on la limite par cela même qu'on la voile sous la nécessité du consentement et qu'on proclame que, par elle-même, elle ne peut rien fonder qui soit légitime. On la limite sans l'abolir comme dans le droit politique

interne; on la limite sans l'abolir, quand on requiert les formes de l'appareil législatif pour donner le nom de loi aux prescriptions abusives d'une majorité oppressive.

a D'environ 170 millions d'hommes que l'Europe chrétienne renferme, plus des deux tiers appartiennent à la France et aux sept États qui ont signé avec elle le traité du 30 mai et la moitié de l'autre tiers à des pays sous la conquête, ou qui, n'ayant point été engagés dans la guerre, n'auront point de ministres au congrès; le surplus forme la population de plus de quarante États dont quelques-uns seraient à peine la centième partie du plus petit de ceux qui ont signé le traité du 30 mai, et qui, réunis tous, ne feraient point une puissance égale aux grandes Puissances de l'Europe.

<r Quelle part auront-ils aux délibérations? Quelle part î\u droit de suffrage? Auront-ils chacun une voix égale à celle des plus grands États? Ce serait choquer la nature des choses. N'auront-ils qu'une voix en commun? ils ne parviendraient jamais à la former. N'en auront-ils aucune? Mieux vaudrait alors ne les point admettre. Mais qui exclura-t-on? Les ministres du pape, de Sicile, de Sardaigne? ou celui de Hollande ou celui de Saxe? ou seulement ceux qui ne le sont point de tètes couronnées? Mais qui cédera pour ces princes s'ils doivent céder? Qui donnera, pour eux, à une obligation qu'il s'agirait de leur imposer, le consentement qu'ils doivent donner? Disposera-t-on de leurs États sans qu'ils les cèdent? Se passera-t-on de leur consentement quand le droit public le rend nécessaire? Et l'Europe sera-t-elle réunie pour violer les principes de ce droit qui la régit? Il importe bien plutôt de les remettre en vigueur, après qu'ils ont été si longtemps méconnus et si cruellement violés. Un moyen simple de concilier à la fois le droit et les convenances serait de mesurer la part que les États du 3" ou du 4'^ ordre prendraient aux arrangements à faire, non sur l'échelle de leur puissance, mais sur celle de leur intérêt.

« L'équihbre général de l'Europe ne peut être composé d'éléments simples. Il ne peut l'être que de systèmes d'équilibre partiels. Les petits ou moyens États ne prendraient part qu'à ce qui concerne le système particulier auquel ils appartiennent, les Etats d'Italie aux arrangements de l'Italie et les États allemands aux arrangements de l'Allemagne. Les grandes Puissances, embrassant

l'ensemble, ordonneraient chacune des parties par rapport au tout. »

Après avoir affirmé la nécessité et l'empire du droit public, les instructions abordent le chapitre de la politique, c'est-à-dire des solutions à proposer ou à soutenir là où le droit n'en impose pas, là où les discussions sont ouvertes et les décisions libres :

« Après avoir montré quels objets le congrès doit régler et peut régler et que sa compétence résulte des principes mêmes de droit qui doivent servir à les régler, il reste à les considérer sous le rapport des intérêts de la France et à faire voir que la France est dans l'heureuse situation de n'avoir point à désirer que la justice et l'utilité soient divisées et à chercher son utilité particulière hors de la justice qui est Futilité de tous.

« Une égalité aljsolue de forces entre tous les États, outre qu'elle ne peut jamais exister, n'est point nécessaire à l'équilibre politique et lui serait peut-être, à certains égards, nuisible. Cet équilibre consiste dans un rapport entre les torces de résistance et les forces d'agression réciproques des divers corps politiques. Si l'Europe était composée d'Etats qui eussent entre eux un tel rapport que le minimum de la force de ré.sistance du plus petit fût égale au maximum de la force d'agression du plus grande il y aurait alors un équilibre réel, c'est-à-dire résultant de la nature des choses. Mais la situation de l'Europe n'est point telle et ne peut le devenir. A côté des grands territoires appartenant à une Puissance unique, se trouvent des territoires de moindre grandeur divisés en un nombre plus ou moins grand d'États souvent de diverses natures. Unir ces États par un lien fédératif est quelquefois impossible et il l'est toujours de donner à ceux qui sont unis ainsi la même unité de volonté et la même puissance d'action que s'ils étaient un corps simple. Ils n'entrent donc jamais dans la formation de l'équilibre général, que comme des éléments imparfaits, en leur qualité de corps composés, ils ont leur équilibre propre, sujet à mille altérations qui affectent nécessairement celui dont il fait partie.

ï Une telle situation n'admet qu'un équilibre tout artificiel et précaire qui ne peut durer qu'autant que quelques grands États se trouvent animés d'un esprit de modération et de justice qui le conserve...

« Yie système de conservation fut celui de la France dans tout le cours du siècle passé jusqu'à l'époque des événements qui ont produit les dernières guerres et c'est celui que le roi veut constamment suivre...

t L'Angleterre, qui s'est livrée hors de l'Europe à l'esprit de conquête, porte, dans les alTaires de l'Europe, l'esprit de conservation. Cela tient peut-être uniquement à sa position insulaire, qui ne permet pas qu'aucun territoire soit ajouté au sien, et à sa faiblesse relative qui ne lui permettrait pas de garder, sur le continent, des conquêtes qu'elle y aurait faites. Mais, que ce soit en elle nécessité ou vertu, elle s'est montrée animée de l'esprit de conservation, même à l'égard de la France, sa rivale, et sous le règne d'Henri VIII, d'Elisabeth, de la reine Anne et peut-être aussi à une époque bien plus récente.

« La France, ne portant au congrès que des vues conservatrices, a donc lieu d'espérer que l'Angleterre la secondera, pourvu qu'elle satisfasse elle-même l'Angleterre sur les points qu'elle a le plus à cœur et l'Angleterre n'a rien tant à cœur que l'abolition de la traite...

« Les présentes instructions ne sont point données aux ambassadeurs du roi comme une règle absolue, de laquelle ils ne puissent s'écarter en aucun point. Ils pourront céder ce qui est d'un intérêt moindre pour obtenir ce qui est d'un intérêt plus grand... »

Et les instructions indiquent les quatre points essentiels : que l'Autriche ne puisse avoir aucune chance de mettre un jour la main sur les États du roi de Sardaigne; que Ferdinand IV recouvre Naples; que la Russie ne puisse avoir la Pologne entière; que la Prusse n'acquière ni la Saxe entière, ni Mayence.

« En faisant des concessions sur les autres objets, les ambassadeurs du roi ne les feront porter que sur ce qui est de simple utilité et non sur ce qui est d'obligation; premièrement, parce que, pour la presque totalité des objets à régler par le congrès, le droit résulte d'un seul et même principe; et que l'abandonner pour un point, ce serait l'abandonner pour tous; en second lieu, parce que les derniers temps ont laissé des impressions qu'il importe d'effacer. La France est un Etat si puissant que ies autres peuples ne peuvent être rassurés que par l'idée de sa modération;

idée qu'ils prendront d'autant plus facilement qu'elle leur en aura donné une plus grande de sa justice. »

Ainsi donc. l'apport de la France au congrès de Vienne, en ce qui concerne les idées directrices de la politique internationale et le droit public, peut se résumer ainsi : la justice est l'utilité de tous; elle est la règle de l'intérêt général; donc elle doit inspirer la politique; celle-ci doit s'incliner devant le droit public dans lequel se trouve son point d'appui. Le droit public vaut pour les petits États comme pour les grandes Puissances; les uns et les autres ne peuvent être privés de leurs prérogatives par l'action de la force seule; la conquête ne peut être légitimée que par le consentement du souverain. L'équilibre est nécessaire, mais il est insuffisant pour assurer la sécurité et le respect des droits de chacun; il ne peut être établi que de manière artificielle et précaire; il ne peut durer « qu'autant que quelques grands États se trouvent animés d'un esprit de modération et de justice qui le conserve » ; car il faut la force pour maintenir et tenir en échec les ambitieux et les perturbateurs et seuls de grands États ont la force voulue pour s'opposer aux desseins néfastes de grandes Puissances ou même de coalitions d'Jitats moyens ; il faut l'esprit de justice et de modération à ceux qui ont la force, du moins il les faut à des États suffisamment puissants pour en imposer à ceux qui sont animés de l'esprit dïnjustice et de conquête. C'est le problème qui se pose à l'intérieur des États comme dans les rapports entre États, problème dont la solution n'est pas toujours mieux assurée par le droit interne et la politique intérieure que par le droit international et la politique extérieure : l'union de la force et de la justice mettant la force au service de la justice. Si les grands États seuls disposent des moyens d'exécution nécessaires pour maintenir l'équilibre général, ils sont appelés, par là même, à un rôle plus élevé et à des charges plus grandes; les petits États iraient à rencontre de la nature des choses s'ils prétendaient au même rôle. Cependant ils ont leurs droits et ils sont égaux en droit aux grandes Puissances; leur faiblesse ne peut les éliminer; la conciliation du droit et des « convenances » doit consister à mesurer leur part aux arrangements à faire » non sur l'échelle de leur puissance, mais sur celle de leur intérêt » . Ils délibéreront sur ce qui les intéresse directement; l'organisation de l'équilibre par-

tiei — clément de l'équilibre général — auquel leur situation leur commande de concourir.

La conciliation, pour ingénieuse et élégante qu'elle soit, ne va pas sans empiéter sur le principe d'égalité des Etats, et les États faibles, sils ont intéri^t immédiat dans l'établissement de l'équilibre partiel qui peut leur permettre de se soutenir contre leurs voisins, ont aussi un intérêt, au moins indirect, au maintien de l'équilibre général.

La conciliation proposée rejoint, en ce qui concerne les rapports des grands États et des autres Puissances, l'expédient employé avec succès par l'Angleterre, l'Autriche, la Prusse et la Russie au congrès de Châlillon, dans le traité de Chaumont et dans les négociations de Paris. Elle tend à afficher, au-dessus de l'égalité juridique, l'inégalité politique, et à élever l'aristocratie des grandes Puissances au-dessus delà foule des États secondaires. Du moins ne le fait-elle qu'en réservant la nécessité du consentement des petits États à tout sacrifice qui leur serait demandé et en affirmant la volonté de la France de soutenir leur cause. Car, disent les instructions, » ce qui est de l'intérêt des petits Etats est aussi de l'intérêt de la France. Tous voudront conserver leur existence; elle doit vouloir qu'ils la conservent. Quelques-uns peuvent désirer de s'agrandir et il convient qu'ils s'agrandissent, en tant que cela peut diminuer l'accroissement des grands États. Sa politique doit être de les protéger et de les favoriser, mais sans qu'on en puisse prendre ombrage; ce qui lui serait moins facile s'ils n'assistaient point au congrès et qu'au lieu de n'avoir qu'à appuyer leurs demandes, elle en dût faire pour eux. D'un autre côté, le besoin qu'ils auront de son appui lui donnera sur eux de l'influence. 11 n'est donc point indifférent pour elle que leurs voix soient ou non comptées. — En conséquence, les ambassadeurs du roi s'opposeront, s'il y a lieu, à ce que, sous le prétexte de la petitesse d'un État, engagé dans la dernière guerre, les plénipotentiaires que le souverain de cet État enverrait au congrès en soient exclus et ils insisteront pour qu'ils y soient admis. »

Talleyrand soutint brillamment, au congrès de Vienne, le rôle qu'avaient tracé les instructions. 11 décida de l'admission des huit signataires du traité de Paris dans le comité qui régla les affaires générales et prépara l'acte final. Il réclama, pour les principes du

AYtC LES AUTRES ÉTATS 69

droit public, la place d'honneur que les Prussiens refusaient à celui-ci de peur d'en être gènes dans la poursuite de leurs convoitises (1). Il tint tête à Alexandre qui affichait pour le droit public la mrmè répulsion — et pour la même cause — que les Prussiens (2). Il soutint les droits du roi de Saxe. Sa politique de principes gêna les convoitises et, dans une certaine mesure, tint la politique de force en e'chec. Elle démontra que c'est une force d'avoir raison, de le savoir et de le dire. Le désintéressement de la France surprit d'abord, puis il obtint les sympathies des États faibles, atténua et finit par dissiper les défiances des États forts. « M. de Metternich m'ayant communiqué officiellement sa note du 10 décembre, écrit-il dans un rapport au roi, je pus faire entendre l'opinion de la France, et j'adressai à lui et à lord Castlereagh une profession de foi politique complète. Je déclarai que Votre Ma-

(1) « J'ai déclaré, écrit-il, le 9 octobre 1814, à Louis XYIII, que je consentais à l'adoption du projet (concernant l'ordre des travaux au congrès), mais sous la condition qu'à l'endroit où il était dit que l'ouverture fornaelle du congrès serait ajournée au 1" novembre, on ajouterait : et sera faite conformément aux principes du droit public. A ces mots, il s'est élevé un tumulte dont on ne pourrait que difficilement se faire d'idée. M. de ffardenberg. debout, les poings sur la table, presque menaçant et criant comme il est d'ordinaire à ceux (jui sont affligés de la même infirmité que lui, proférait ces paroles entrecoupées : « Non, monsieur, le droit public? C'est inutile. Pourquoi dire que nous agirons selon le droit public? Cela va sans dire. » Je lui répondis que si cela allait bien sans le dire, cela irait encore mieux en ie disant. M. de Humboldt criait : « Que fait ici le droit public? » A quoi,,e répondis : « Il fait que vous. y êtes. » (Pali,ai.\, Correspondance inédite de Tallei/rand rt de Louis XVI II jyendanl le congrès de Vienne, p. 35-36.

(2) Le 1" octobre, Talleyrand eut un entretien avec Alexandre. « ... A pivscnt, dit l'empereur, parbms de nos affaires ; il faut que nous les finissions ici. — Cela dépend de Votre Majesté. Elles finiront promptement et heureusement si Votre Majesté y porte la même noblesse et la même grandeur d'âme que dans celles de la France". — Mais il faut que chacun y trouve ses convenances. — Et chacun ses droits. — Je garderai ce que j'occupe. — Votre Majesté ne voudra garder que ce qui sera légitimement à elle. — Je suis d'accord avec les grandes Puissances. — J'ignore si Votre Majesté compte la France au nombre de ces Puissances. — Oui, sûrement, mais si vous ne voulez point que chacun trouve ses convenances, que prétendezvous? — Je mets le droit d'abord et les convenances après. — Les convenances de l'Europe sont le droit. — Ce langage, Sire, n'est pas le vôtre; il vous est étranger et votre cœur le désavoue. — Non, je le répèle; les convenances de l'Europe sont le droit. » (Pallain, Correspondance inédite de Talleyrand et de Louis XVI H pendant leConrjrésde Vienne, p. 21-22.) Le 25 octobre, nouvel entretien, au sujet de la Saxe. L'empereur irrité s'écrie : « Je croyais que la France me devait quelque chose. Vous me parlez toujours de principes : votre droit public n'est rien pour moi; je ne sais ce que c'est. Quel cas croyez-vous que je fasse de tous vos parchemins et de tous vos traités?» (76t'd.,p. 77.)

jestë ne demandait rien pour la France; qu'Elle ne demandait pour qui que ce fût que la simple justice; que ce qu'Elle désirait par-dessus toute chose, c'était que les révolutions finissent, que les doctrines qu'elles avaient produites n'entrassent plus dans les relations politiques des Etats afin que chaque gouvernement pût, ou les prévenir, ou les terminer complètement, s"il en était menacé ou atteint. — Ces déclarations achevèrent de dissiper la défiance dont nous avions d'abord été l'objet; elle fit bientôt place au sentiment contraire. Rien ne se fit plus sans notre concours, non seulement nous fûmes consultés, maison rechercha notre suffrage. L'opinion publique changea tout à fait à notre égard, et une affluence de personnes, qui s'étaient montrées si craintives, remplaça l'isolement où nous avions d'abord été laissés (i). »

La profession de foi politique de ïalleyrand avait été formulée, eu termes élevés, dans sa lettre du 19 décembre 1814 au prince de Metternich :

... La France, disait-il, n'avait à porter au Congrès aucune vue d'ambition ou d'intérêt personnel. Replacée dans ses antiques limites, elle ne songeait plus à les étendre, semblable à la mer qui ne franchit ses rivages que quand elle a été soulevée par les tempêtes.

Ses armées, chargées de gloire, n'aspirent plus à de nouvelles conquêtes. Délivrée de cette oppression, dont elle avait été moins l'instrument que la victime, heureuse d'avoir recouvré ses princes légitimes, et, avec eux, le repos qu'elle pouvait craindre d'avoir perdu pour toujours, elle n'avait point de réclamations à faire, point de prétentions qu'elle voulût former.

Elle n'en a élevé, elle n'en élèvera aucune. Mais il lui restait à désirer que l'œuvre de la restitution s'accomplît pour toute l'Europe comme pour elle, que partout et pour jamais l'esprit de révolution cessât, que tout droit légitime fût rendu sacré, et que toute ambition ou entreprise injuste trouvât et sa condamnation et un perpétuel obstacle dans une reconnaissance explicite, et dans une garantie formelle de ces mêmes principes dont la Révolution n'a été qu'un long et funeste oubli. Ce désir de la France doit être celui de tout État européen qui ne s'aveugle pas lui-même. Sans un tel ordre de choseS) nul ne peut se croire, un moment, certain de son avenir.

Jamais but plus noble ne fut offert aux gouvernements de l'Europe. Jamais résultat ne fut si nécessaire et jamais on ne put tant espérer de

(1) Pallain, Correspondance inédite de Talleyrand et de Louis XVIII pendant le congrès de Vienne, p. 450-451.

l'obtenir, qu'à l'époque où la chrétienté tout entière était, pour la première fois, appelée à former un congrès.

Peut-être l'aurait-on déjà obtenu si, comme le roi l'avait espéré, le congrès d'abord réuni eût, en posant les principes, tracé le but et la seule route qui pût y conduire. Sans doufe alois, on n'aurait pas vu des Puissances se faire un prétexte pour détruire ce qui ne peut avoir que la conservation pour fin. Certes, quand le traité du 30 mai a voulu que le dernier résultat des opérations du congrès fût un équilibre réel et durable, il n'a pas entendu confondre dans une seule et même masse tous les territoires et tous les peuples pour les diviser ensuite selon certaines proportions.

11 a voulu que toute dynastie légitime fût conservée ou rétablie, que tout droit légitime fût respecté, et que les territoires vacants, c'est-àdire sans souverains fussent distribués conformément aux principes de l'équilibre politique, ou, ce qui est la même chose, conformément aux principes conservateurs des droits de chacun et du repos de tous. Ce serait d'ailleurs une erreur bien étrange que de considérer comme élément unique de l'équilibre les quantités que les arithméticiens politiques dénombrent.

« Athènes, dit Montesquieu, eut dans son sein les mêmes forces et pendant qu'elle domina avec tant de gloire et pendant qu'elle servit avec tant de honte. Elle avait vingt mille citoyens lorsqu'elle défendit les Grecs contre les Perses, qu'elle disputa l'empire àLacédémone et qu'elle attaqua la Sicile; et elle en avait vingt mille lorsque Dômélrius de Phalère les dénombra, comme dans un marché l'on compte les esclaves. >

L'équilibre ne sera donc qu'un vain mot, si l'on fait abstraction, non de cette forme éphémère et trompeuse que les passions produisent, mais de la véritable force morale qui consiste dans la vertu. Or, dans les rapports de peuples à peuples, la vertu première est la justice (1).

Le congrès de Vienne a reconstruit l'Europe sur un plan issu des traditions de l'ancien re'gime. Il n'a tenu aucun compte du principe des nationalités. On ne saurait s'en étonner. Le principe des nationalités était une conséquence du principe de la souveraineté du peuple. Les souverains et ministres assemblés à Vienne n'y sont pas venus pour faire leur révérence aux idées de la Ilévo-

(Ij AxGEBERG, le Congrès de Vienne, t. II, p. 540-541.

lution française, mais pour réparer, à leur manière, les ravages des guerres révolutionnaires et impériales. L'Autriche, la Prusse et la Russie sont des États autocratiques; l'Angleterre s'enorgueillit de ses libertés politiques et de son régime parlementaire; elle est en réalité un État aristocratique qui ne doit rien et ne veut rien devoir aux principes révolutionnaires. En France, Napoléon I", s'il a pris l'héritage de la Révolution pour en consolider certaines réformes, a pris soin de confisquer à son profit les libertés publiques et d'escamoter la souveraineté du peuple. Louis XVIII n'est pas venu la rétablir. S'il a dû composer, transiger avec les idées nouvelles, il n'a consenti qu'une. transaction inspirée des idées anglaises ; la Charte a établi un régime aristocratique. La souveraineté populaire, partout répudiée à l'intérieur, ne pouvait être prise en considération dans la reconstitution de l'Europe et dans la restauration du droit public international. C'est en dehors des gouvernements, malgré eux et contre eux, qu'elle allait cheminer dans les esprits et préparer, dans l'antagonisme des gouvernants et des éléments populaires, les luttes qui frayeraient plus ou moins la voie aux remaniements internationaux plus ou moins inspirés des idées révolutionnaires et du principe des nationalités.

L'œuvre de Vienne est un compromis entre les prétentions et les ambitions contradictoires de l'Autriche, de la Prusse et de la Russie, limitées, dans l'intérêt général de l'Europe, par l'action modératrice et conservatrice de la France et de l'Angleterre. Elle institue un nouvel état de possession territoriale, dicté dans une large mesure par les vainqueurs, limité dans une certaine mesure par les principes du droit public que certains voulaient éliminer parce qu'il gênait leurs convenances, auquel Talleyrand n'a pas fait appel en vain, parce qu'il a cru que c'était une force et parce que les Puissances qui prétendaient fonder une paix durable et un état de droit ne pouvaient établir un ordre stable sur une fantaisie sans règles ni un nouvel état de droit sur la violation manifeste des principes fondamentaux du droit. A Vienne, lapolitique ne s'est pas faite l'humble servante du droit, mais elle en a reconnu l'empire; elle l'a confirmé et même étendu par quelques dispositions nouvelles comme le règlement du 19 mars 1815 sur le rang des agents diplomatiques, les dispositions relatives à la navigation des

fleuves internationaux, la déclaration du 8 février 1815 relative à l'abolition de la traite des nègres d'Afrique ou du commerce des esclaves, les dispositions concernant la neutralité perpétuelle de la Suisse.

Parfois aussi elle a biaisé avec lui, comme dans la procédure adoptée à l'égard des petits États. Ceux-ci, en effet, ont été admis, mais ils ont été relégués au second plan. Nul n'a eu souci de rappeler à la vie ceux qui l'avaient perdue dans la tourmente révolutionnaire et napoléonienne; ceux qui avaient survécu n'ont eu voix au chapitre que sur les questions secondaires qui les concernaient directement. Ils ont dû accepter le règlement des intérêts généraux de l'Europe tel que l'avaient arrêté les huit Puissances signataires du traité de Paris. Si leur consentement a été requis pour valider les sacrifices qui leur étaient imposés par les convenances des grands, ils n'ont pas pu éluder ces sacrifices. L'inégalité politique a pesé sur l'égalité de droit.

Le congrès devienne n'a point défini d'ailleurs le domaine de la politique et celui du droit international; il n'en a point délimité les frontières et le congrès d'Aix-la-Chapelle a plutôt tendu à les confondre. Metternich a jugé qu'il pourrait tirer parti du droit, en l'assouplissant à sa politique; il a pensé que l'autorité du droit était utile pour garantir « la sécurité dans la possession » , formule dernière de ses ambitions satisfaites; il a donc pris soin de masquer, en termes calculés et virtuellement contradictoires, la suprématie des grandes Puissances sous l'apparence du respect pour le principe d'égalité des États.

Depuis 1818, le droit public européen a été souvent invoqué dans les documents officiels; il a eu une action certaine, bien que parfois interrompue et même rompue, sur les rapports internationaux, mais, s'il a parfois contenu, il n'a pas dominé l'action de la politique qui entendait parfois se servir de lui et parfois l'asservir, souvent s'élever au-dessus de lui ouvertement pour le façonner ou le modifier à sa guise.

Le droit international et la politique se sont développés tantôt sur des lignes parallèles, tantôt en se croisant. Les heurts se sont trop souvent produits au détriment du droit, à l'avantage de la politique appuyée sur la force.

Des progrès incontestables ont été accomplis dans les branches

du droit international auxquelles les passions ambitieuses sont étrangères ou indifï'érentes, là où l'assentiment général suit aisément les leçons de l'expérience et les suggestions de l'utilité commune. Là où l'esprit de conquête ou de domination entre en jeu, le droit impuissant, incertain ou fragile ou bien cédait le pa<à la politique ou bien subissait sa violence. L'égalité des souverainetés porte en elle une fissure qui s'élargit trop aisément en une large brèche par où la politique peut faire passer tous les abus de la force.

Il convient d'examiner successivement ce que contient le principe fondamental du droit international moderne, le principe de souveraineté des États, quels en sont les effets, quels en sont les garanties ou les périls, puis l'essai, fait à son encontre, d'une organisation rudimendaire, veillant à la garde des intérêts généraux de l'Europe, puis les diverses combinaisons par lesquelles la politique a visé et parfois réussi à atteindre ses fins en faisant appel au concours du droit, tantôt de la manière la plus légitime et tantôt en demandant aux formes du droit de couvrir la pression de la force.

Dans ces combinaisons est apparu, ou de façon très ouverte ou de façon plus ou moins détournée, l'effet de l'inégalité politique dans les rapports des grandes Puissances et des autres Etats. Il y aura donc lieu, après un chapitre sur la souveraineté, l'indépendance et l'égalité des Etats, d'en consacrer plusieurs au concert européen et à l'intervention, aux confédérations d'Etats et États fédéraux, aux neutralités permanentes, aux protectorats, aux contrôles financiers. Puis il y aura lieu d'examiner les solutions nouvelles qui ont été données depuis une vingtaine d'années, en Amérique, au problème des relations entre grandes Puissances et petits États, et enfin les solutions proposées pour la réorganisation de la société des États et les conséquences que ces solutions comportent pour les relations entre États de puissance très inégale.