CHAPITRE III

LA SOrVERAINETÉ, L " I N'DÉ PEN D AXCE ETl'ÉGALITÉ DES ÉTATS

La souveraineté consiste à exercer l'autorité sans avoir à s'incliner devant aucune autorité humaine supérieure. Les États souverains exercent leur autorité sur leur territoire et n'y reconnaissent aucune autorité au-dessus de la leur. Par là même ils affirment leur indépendance à l'égard des autres États et l'égalité de tous les États, car commander à sa guise, sans avoir à tenir compte d'ordres d'autrui, c'est être indépendant, et l'égalité de droit est la conséquence nécessaire de l'indépendance, car l'inégalité de droit suppose une subordination dont l'indépendance est exclusive.

Tous les auteurs de droit international proclament Tindépendance et l'égalité des États souverains; les États eux-mêmes ne peuvent contester ce qui dérive de la nature des choses : la souveraineté suppose l'indépendance; il y a équivalence, en quelque sorte, entre les deux termes. Il n'y a pas équivalence entre la souveraineté et l'indépendance d'une part, l'égalité de l'autre; car l'égalité peut exister dans la subordination comme dans l'indépendance, mais l'égalité est l'efTet inéluctable de la souveraineté et de l'indépendance, car admettre l'inégalité, c'est abdiquer la souveraineté et l'indépendance.

D'ailleurs, c'est en protestant contre toute hiérarchie des États, c'est en rejetant la suprématie d'un empire universel que le droit international moderne s'est fondé sur les ruines de la conception du moyen âge. En répudiant toute limite à leur souveraineté, tout lien de vassalité et toute reconnaissance d'autorité supérieure, les États se sont interdit à eux-mêmes de dénier l'égalité de tous.

Mais la souveraineté, l'indépendance et l'égalité ont un grave et

inévitable revers. Si elles entraînent des conséquences logiques, rigoureuses, agréables à l'amour-propre des États, si elles impliquent, pour les Etats, la faculté d'user et d'abuser de l'absence de tout contrôle supérieur, elles ne donnent aucune garantie que les droits qu'elles supposent seront respectés.

Si les Etats vivaient entièrement isolés, étrangers les uns aux autres, dans une complète indifférence à, l'égard de ce qui se passe au delà de leurs frontières, leur souveraineté pourrait s'exercer avec une entière liberté; leur indépendance pourrait se développer sans entraves, et leur égalité, sans se manifester, résulterait de leur impassibilité réciproque. Mais les États sont loin de renfermer leur activité dans l'ignorance et l'insouciance de ce qui est et de ce qui se passe au dehors. Ils se préoccupent les uns des autres; ils ont des rapports les uns avec les autres et, parce qu^ils ont des rapports, ils sont dans la nécessité de soumeltre ces rapports à des règles et ils sont sujets à entrer en conflit, soit sur la détermination des règles à adopter, soit sur l'application des règles adoptées.

Du moment où les États entretiennent des relations mutuelles, ils ont des intérêts communs et des intérêts contraires. 11 leur faut ajuster ces intérêts, fixer les mesures propres à satisfaire et à développer les intérêts communs, à concilier les intérêts contraires. Le principe de souveraineté, d'indépendance et d'égalité fournit bien une procédure pour pourvoir à ces mesures, mais cette procédure est très insuffisante, parce qu'elle est souvent négative. Les États sont libres, dans leur souveraineté et leur indépendance, de s'accorder pour restreindre l'usage qu'ils feront, en certains points, de cette souveraineté et de cette indépendance, en vue de mieux servir leurs intérêts communs ou de régler le conflit de leurs intérêts contraires. Ils sont libres d'exercer leur souveraineté en en abdiquant volontairement quelques parcelles et la nature des choses leur impose d'user de leur souveraineté pour renoncer à quelques-unes de ses prérogatives, comme elle impose aux particuliers d'user de leur liberté pour l'aliéner en partie dans les liens de contrats sans lesquels ils ne pourraient subsister. Mais la souveraineté qui permet aux États de s'engager, leur permet également de refuser leur assentiment aux mesures qui leur déplaisent; elle soustrait les États à toute règle à laquelle ils n'ont pas con-

senti; elle laisse à chcacun d'eux la faculté' de s'opposer à toute mesure, à toute règle, si justifiée fût-elle, qui choquerait ses convenances. La souveraineté et l'indépendance étant de même essence pour tous les États, les plus faibles aussi bien que les plus forts trouvent en elles et dans l'égalité leur conséquence, le même droit de refus, sans avoir à rendre compte des raisons du refus.

Si deux ou plusieurs États, ayant conclu un traité ou donné leur commun assentiment à une règle, entrent en dissentiment sur le sens et la portée du traité ou de la règle, leur souveraineté, leur indépendance et leur égalité leur permettent de maintenir, chacun, leur point de vue, sans avoir à subir l'examen et la décision d'un juge imposé; elles excluent, en eflet, la possibilité d'un tel juge par cela même qu'elles excluent toute autorité supérieure et toute subordination. Le dissentiment ne peut être résolu que par des concessions volontaires de part ou d'autre ou de toutes parts, soit que ces concessions portent sur le fond même du litige, soit qu'elles consistent à soumettre le diflerend à des arbitres volontairement choisis dont la décision ne pourra être que volontairement exécutée. Si des États entrent en dissentiment sur l'utilité, la convenance, l'opportunité de maintenir, d'abroger ou de modifier un traité consenti, une règle admise, il n'y a d'autre issue que le maintien des stipulations arrêtées ou de la règle établie, à moins que l'État fondé à se prévaloir des engagements pris ne consente à un accord nouveau,- car il est évident que l'État qui s'est lié ne peut se délier sans l'assentiment de celui ou de ceux envers qui il s'est engagé.

Mais, toutes les fois que le dissentiment conduit à une impasse des États dont l'intransigeance se refuse également à l'entente et à l'immobilité dans le statu quo, la tentation surgit de trancher par la force le conflit que l'égalité des souverainetés ne permet pas de dénouer. Les États qui ne veulent pas ou qui ne savent pas écouter les conseils de la justice ou de la prudence recourent alors à la violence pour contraindre l'assentiment qu'ils n'ont pu obtenir ou surprendre par la persuasion. Ils invoquent comme une des prérogatives de leur souveraineté, de leur indépendance et de leur éga- Uté, le droit de faire la guerre pour soutenir leurs prétentions et imposer leur volonté. Le droit international public offre et subit le

scandale de son impuissance à garantir la justice et la faiblesse. II abdique devant cette conséquence du principe de souveraineté qui, dans l'anarchie des souverainetés, en arrive à se contredire luimême, puisque, refusant de reconnaître aucune autorité suprême, il prétend puiser dans la force le moyen de contraindre une souveraineté, d'entamer une indépendance et d'abaisser une égalité de droit sous une inégalité de force. Le droit international abdique et il avoue son abdication, car il admet, sous la pression de l'histoire, que le droit de guerre est l'inévitable aboutissement de la souveraineté et que la souveraineté qui en use le fait sans avoir à rendre compte de la justice de sa cause.

Les théologiens ont soigneusement étudié et séparé les causes de guerre justes ou injustes. Grotius avait suivi leur exemple. Le droit international a pris une autre voie, non sans raisons. S'il a en effet des règles qui pourraient servir de mesure de la justice ou de l'injustice des>causes de guerre, il n'a pas plus de juges pour appliquer ces règles que pour écarter la guerre en statuant sur les prétentions des États en litige. Laisser les belligérants ajouter au fait de la guerre le soin de décider de sa justice, c'eût été leur donner la tentation de rendre la guerre plus cruelle, car chacun prétendant avoir raison eût été enclin à chercher non seulement le triomphe, mais le châtiment de ses adversaires. C'est seulement en avouant son impuissance à prévenir la guerre et à en juger les mobiles que le droit international a tenté d'en restreindre les rigueurs, d'en éliminer toute violence inutile pour assurer la victoire ou dangereuse pour le rétablissement d'une paix durable.

Le droit de guerre est la fissure ou la brèche par où la politique fait irruption pour affirmer sa suprématie dans les questions qui passionnent et saccager le domaine du droit international. La guerre assure la prédominance de la force aussi bien contre le droit qu'au service du droit; elle détruit ou mutile la souveraineté des Etats vaincus; elle met cette souveraineté plus ou moins sous la dépendance du vainqueur; elle fait prévaloir l'inégalité de force sur l'égalité de droit. Elle emporte dans la tourmente qu'elle déchaîne tous les traités par lesquels les belligérants avaient établi entre eux, pour la paix, un système d'avantages spéciaux fondés sur des concessions réciproques. La politique, maîtresse de décider de la guerre ou de la paix, a par là un empire formidable sur le

droit international. Les juristes s'efTorcent de limiter en même temps que de voiler cette emprise, en posant en principe, comme l'ont fait les instructions de Louis XA^III à son ambassade au congrès de Vienne, que ce n'est pas la force, mais le consentement du souverain qui décide des modifications que la guerre peut apporter à l'état de possession respectif des belligérants. Mais, si la nécessité du consentement élève un léger obstacle devant l'arbitraire du vainqueur, si elle permet au vaincu de négocier, donc de discuter, elle ne lui ouvre que peu de chances d'atténuer et aucune de supprimer les exigences de la force victorieuse. Le consentement du vaincu valide trop souvent l'abus de la force et couvre d'apparences correctes les œuvres de la violence. Le droit international, à la différence du droit civil, se contente d'un consentement extorqué et ce vice d'origine ne laisse pas de donner quelque fragilité aux traités imposés. Ce que la politique a fait par la force, la politique est tentée de le défaire par la force, quand la force a ou du moins paraît avoir changé de camp. Ce n'est pas là d'ailleurs une infirmité propre du droit international; le droit constitutionnel en est également affligé, car il enregistre les constitutions issues de révolutions et de coups d'État comme le droit international enregistre les traités politiques issus de guerres; il accepte les signatures des chefs d'État et les votes des assemblées, sans distinguer entre les actes spontanés et les actes subis.

La faculté de briser, par la guerre, traités, droits qui en dérivent, ég^alité jurjrlignp t^p<. Finis. mpr^aiiY H^^ ■pjiicf^^n^.o^ jnflpp^ndance et souveraineté des États dépourvus de force, permet à la politique de recourir sans grand scrupule, pour atteindre ses fins, aux moyens de pression moins violents que la guerre. L'impuissance du droit international à mettre obstacle à la guerre invite la poUtique à se charger de ce soin. Et tantôt dans un dessein très égoïste, tantôt avec le noble but de pourvoir à l'intérêt général par le maintien de la paix, la politique usurpe sur la souveraineté, l'indépendance et l'égalité des États. Ce sont naturellement les États le^ plus faibles qui sont les plus exposés à souffrir de ces usurpations.

En réalité, le principe de la souveraineté, de l'indépendance et de l'égalité des États ne joue pleinement son rôle qu'autant qu'il est soutenu par l'esprit de paix et de justice; il ne le joue pleine-

ment que dans la paix et dans les questions qui, ne mettant pas en jeu les passions, laissent la politique favorable ou au moins indifférente à la libre action et au libre développement du droit international. Dans ces questions, telles par exemple que le règlement des relations diplomatiques ou celles qui forment l'objet de multiples unions internationales, le principe de souveraineté, d'indépendance et d'égalité des États déroule, sans entraves, ses conséquences logiques. Tout État, grand ou petit, puissant ou faible, y jouit de sa liberté d'action, la conserve ou l'aliène par consentement spontané dans un intérêt commun. Dans d'autres questions, telles par exemple que l'établissement et la condition des étrangers, les passions violentes entrent rarement en jeu; elles y entrent quelquefois. D'habitude, ces questions sont réglées selon les déductions rationnelles du principe de souveraineté, mais, parfois, sous l'impulsion de l'esprit de domination politique ou économique, des États n'ont pas hésité à empiéter sur la souveraineté d'autres États pour contraindre ceux-ci à accepter, contre leur gré, la présence d'étrangers sur leur territoire et à faire à ces étrangers une situation privilégiée. Enfin, dans les questions où les États prétendent que leurs intérêts vitaux ou leur honneur se trouvent engagés, la politique n'a guère souci du principe de souveraineté et de ses conséquences. La formule » intérêts vitaux, honneur des États » est une formule commode, ostentatoire et vaine en ce que chaque État, s'estimant seul juge de ses intérêts vitaux et de son honneur, peut les invoquer au gré de ses fantaisies, sans que son existence soit en péril ni son honneur en jeu; elle couvre, le plus souvent, des passions inavouables qui n'osent s'afficher avant le succès et des conceptions de l'honneur qui ne sauraient s'expliquer ouvertement; car elles sont le contre-pied de l'honneur véritable.

Quelles sont, au point de vue des relations internationales, les conséquences logiques, nécessaires ou naturelles du principe de souveraineté, d'indépendance et d'égalité des États? Dans quelle

mesure ces conséquences sont-elles reconnues, appliquées ou atténuées par des renonciations volontaires en vue de l'intérêt général? Sur quels points ont-elles été particulièrement mises en échec?

La souveraineté peut être envisagée soit au point de vue de l'action de l'État sur son propre territoire, soit au point de vue des rapports de l'État avec les États étrangers.

L'exercice de la souveraineté à l'intérieur du territoire peut, au premier abord, paraître étranger au droit international; il ne l'est pas complètement, car il peut avoir de nombreuses répercussions sur les rapports internationaux.

La souveraineté appartient à l'État, c'est-à-dire à l'association d'hommes vivant, sur un territoire déterminé, de manière indépendante sous un gouvernement qui la régit et la représente auprès des autres États. Chaque État est libre d'organiser à son gré l'exercice de sa souveraineté, de la concentrer aux mains d'un seul chef ou de la diviser entre des autorités multiples et diverses. Il peut modifier la forme de son gouvernement soit par la voie régulière d'une révision de sa constitution, soit par la voie irrégulière d'une révolution ou d'un coup d'État. L'indépendance des États ne permet pas aux autres États de se faire juges de la légitimité des changements survenus. Ces changements, en effet, n'affectent pas l'existence de l'État, mais seulement les organes de son fonctionnement. Us n'altèrent pas l'essence de la souveraineté, mais seulement les conditions de son exercice. Dans des circonstances exceptionnelles cependant, des États ont prétendu limiter et ont effectivement limité la faculté, pour un État, de conserver ou de modifier son gouvernement.

Ils l'ont fait, en invoquant l'intérêt général ou l'intérêt de leur sécurité menacés par un gouvernement qu'ils considéraient comme un danger permanent pour tous ou pour eux-mêmes. Le droit international n'offrant aucun recours, aucun remède, aucune procédure régulière contre le péril d'une souveraineté qui méprise les droits des autres, la politique a usé d'un expédient pour parer aux inconvénients de l'anarchie des souverainetés. Si l'expédient a pu paraître, en certains cas, légitime, c'est que le droit international n'a pas d'organe pour assurer la défense de l'intérêt commun et la protection des droits de chacun contre un État qui abuse de sa souveraineté contre les autres.

L'État puise dans sa souveraineté la faculté de commander sur son territoire et d'y pourvoir à l'exécution de ses commandements. Les États modernes usent de cette faculté, en constituant des auto» rites législatives qui édictent des lois, des autorités administratives ou judiciaires qui veillent à l'exécution des lois et recourent à la contrainte contre les récalcitrants qui ne se soumettent point à ces lois. La souveraineté de l'État s'étend à tout son territoire; logiquement, elle s'exerce sur tout ce qui se trouve sur son territoire et expire aux frontières; logiquement donc elle peut interdire l'accès de son territoire aux étrangers et elle ne peut commander à ses ressortissants qui se trouvent à l'étranger. Mais la vie des nations et des États a mis la logique en défaut. Des raisons très diverses ont conduit les États à se départir de la stricte application du caractère territorial de la loi.

L'isolement des États derrière des frontières rigoureusement fermées va à rencontre de l'intérêt général, car les échanges de produits, de personnes et d'idées sont à l'avantage commun et ces échanges supposent faculté d'accès pour les personnes comme pour les choses. La plupart des États l'ont compris et ont spontanément levé, dans une plus ou moins large mesure, les barrières que le principe de souveraineté eût permis de laisser fermées. Quelques-uns ont résisté et parfois leur résistance a été brisée par la force. La politique n'a pas eu la vertu d'attendre l'efTet persuasif d'une expérience très générale ou les suggestions d'un intérêt trop lent à s'éveiller; elle a violenté les États récalcitrants pour leur imposer du dehors les renonciations aux conséquences de la souveraineté, qui auraient dû venir de l'assentiment spontané. Au début de 1914, il n'était guère de frontières qui fussent fermées et certains auteurs affirmaient que la clôture en était condamnée par le droit international. Opinion contestable, car elle va à l'encontre du principe de souveraineté et elle suppose renonciation des États, dans l'intérêt commun, à Fun des effets de ce principe; or, cette renonciation n'a fait l'effet d'aucun accord universel et il est à tout le moins douteux qu'elle ait été tacitement consentie par tous et soit consacrée par une coutume universelle. 11 est certain, d'autre part, que les États qui ouvrent leurs frontières aux personnes et aux produits étrangers se réservent de déterminer les conditions d'admission. Des États comme l'Angleterre, qui avaient adopté à

cet égard les mesures les plus larges, ont édicté récemment des dispositions restrictives. Il est à prévoir qu'une des conséquences de la guerre de 1914 sera d'amener à rencontre des étrangers des restrictions nouvelles et considérables. Certaines Puissances ont tellement abusé de l'hospitalité dont jouissaient leurs ressortissants à l'étranger pour développer un système inadmissible d'espionnage militaire, politique et économique que certaines exclusions, tout au moins, paraîtront commandées par la prudence et par une défiance légitime.

Si les étrangers sont admis, le principe de souveraineté permet à chaque État de déterminer les conditions de leur admission et de leur séjour ainsi que les droits dont ces étrangers seront admis à jouir. La tendance générale du dix-neuvième siècle a été favorable aux étrangers; soit par voie de législation interne, soit par voie de traités, les États ont élargi les droits des étrangers; ils ont souvent assimilé les étrangers aux nationaux en ce qui concerne la jouissance des droits civils et le paiement des impôts. Une tendance plus restrictive s'est manifestée, en divers pays, depuis quelques années et s'accentuera, sans doute, par suite de la guerre de 1914. Des conflits ont parfois surgi entre États au sujet du traitement de leurs nationaux en certains pays, et ces conflits ont donné lieu à des abus de la part de grandes Puissances à Tégard d'États faibles; ces abus trouvaient souvent d'ailleurs, sinon leur justification, du moins leur explication, leur excuse ou leurs circonstances atténuantes dans la mauvaise organisation politique de certains États, dans le mauvais usage que ceux-ci faisaient de leur souveraineté. Les grandes Puissances réclamaient des indemnités à raison de dommages subis par leurs nationaux tantôt par suite de troubles, d'émeutes ou de guerres civiles, tantôt à raison ou sous prétexte de dénis de justice. Les États contre qui des réclamations étaient dirigées soutenaient que le droit international ne leur imposait pas de responsabiUté ; ils basaient leur thèse sur le principe de souveraineté, en en tirant des déductions logiques. Les étrangers, disaient-ils, ne sauraient prétendre à plus de droits que n'en possèdent nos ressortissants; ils ne sauraient donc se plaindre des dommages qu'ils subissent par cas de force majeure, comme les ressortissants, ni prétendre être indemnisés de ces dommages, quand les ressortissants ne le sont pas. Du moment que le recours

aux tribunaux leur est ouvert, ils ne peuvent se plaindre de dénis de justice; comme les nationaux, ils doivent s'incliner devant les décisions rendues, quelle que soit leur opinion sur la valeur des sentences. Les grandes Puissances rie pouvaient répliquer sans se mettre en dehors du plan de la souveraineté, sans s'élever au-dessus de lui et sans se faire juges de la manière dont la souveraineté était exercée par- leurs adversaires, c'est-à-dire sans rompre avec le principe d'égalité qui exclut tout jugement semblable. Biles pouvaient seulement alléguer que la souveraineté doit pourvoir à la justice et au respect de tous les droits, qu'elle n'implique pas le droit aux désordres et que, si un État est incapable d'assurer la sécurité sur son territoire, incapable d'assurer par ses tribunaux la solution équitable ou tout au moins décente des litiges, les étrangers ne doivent pas être victimes de défaillances qu'ils n'avaient pas à prévoir et qu'ils ne pouvaient présumer, sous peine de faire injure à l'État qui les commet. Si l'État manque aux devoirs de la souveraineté, ses ressortissants peuvent en souffrir quand ils ne savent y porter remède; les étrangers ne doivent pas en souffrir.

Pareille allégation n'est pas, en raison, dépourvue de tout fondement; mais elle prétend introduire dans les rapports entre États un contrôle extérieur de l'exercice de la souveraineté, qui est également contraire à l'indépendance et à l'égalité des États; elle est basée sur l'idée juste en soi que la souveraineté comporte des devoirs aussi bien que des droits, qu'elle a pour fins l'ordre et la justice, que les États, ne vivant pas dans l'isolement, forment, par suite de leurs rapports mutuels, une société dans laquelle les associés sont tenus d'observer, même sur leur propre territoire, une certaine tenue, une certaine dignité, à défaut desquelles ils ne méritent point de conserver leur rang, que la souveraineté, en un mot, si elle veut être respectée, doit être respectable. L'idée est juste, mais elle dépasse le cercle où le droit international moderne s'est établi sur le principe de la souveraineté, de l'indépendance et de l'égalité, sans admettre d'organisme supérieur pour juger des abus de la souveraineté, pour contenir les excès de l'indépendance et pour faire respecter l'égalité. Sans doute, les États pourraient — ils seront peut-être amenés à le faire — définir de commun accord, dans l'intérêt commun, les limites ou les devoirs de la sou-

veraineté, voire même certaines causes de de'che'ance de la souveraineté, mais tant qu'ils ne l'auront pas fait, la politique ne pourra demander à un État de traiter les étrangers plus favorablement que les nationaux, sans usurper sur le principe de souveraineté, d'indépendance et d'égalité.

La souveraineté implique le droit de commander sur le territoire, non au delà. Elle pourrait, en théorie, ne tenir aucun compte de ce qui se passe hors de ses frontières, mais elle ne le pourrait en pratique, que si elle se drapait dans un isolement complet; à défaut de cet isolement absolu, certains faits accomplis à l'étranger exercent une répercussion sur son territoire et cette répercussion lui interdit l'indifférence.

Les Etats se préoccupent en réalité de faits nombreux survenus en pays étrangers, soit qu'il s'agisse de faits qui les intéressent directement, soit qu'il s'agisse de faits qui ne les touchent qu'indirectement. Comme la souveraineté expire aux frontières, les États ne peuvent demander compte de faits commis à l'étranger, aux auteurs de ces faits, qu'autant que ceux-ci reviennent sur leur territoire, mais ils n'hésitent pas à demander compte, même aux étrangers, de faits qui mettent en cause leur sécurité ou leurs intérêts essentiels, comme, par exemple, la contrefaçon de leurs monnaies et ils demandent de beaucoup plus larges comptes à leurs ressortissants.

A côté de la souveraineté territoriale, les États ont, en effet, développé — et parfois sans mesure — la notion de souveraineté personnelle. Ils considèrent que leur souveraineté s'étend sur tous leurs ressortissants même à l'étranger, qu'ils ont donc droit de commander à ces derniers, sauf à ne leur demander compte qu'à leur retour, de la manière dont ils se seront soumis ou soustraits à leurs ordres, à moins que la souveraineté territoriale étrangère renonçant à ses prérogatives ne leur permette d'exercer leur action même au dehors. Beaucoup d'États ont une tendance fâcheuse à exagérer les effets de leur souveraineté personnelle et à soumettre leurs ressortissants à l'étranger, notamment en matière fiscale, à des exigences déraisonnables. Ces exigences, trop souvent, ne se concilient avec celles des souverainetés étrangères qu'en faisant peser sur leurs victimes un poids tout à fait inique. La contrepartie de ces exigences se trouve dans la protection que les États

prétendent exercer — quelquefois contre le gre' de leurs protégés — sur leurs ressortissants à l'étranger. Là aussi, les prétentions de la souveraineté personnelle ont été excessives et ce sont d'ordinaire les grandes Puissances qui ont manifesté, pour leurs ressortissants, une sollicitude exagérée, médiocrement respectueuse de la souveraineté territoriale et de l'égalité des -États. Tel a été souvent le cas pour les réclamations d'indemnités ci-dessus signalées, à raison de dommages subis à raison de troubles ou de guerres civiles. Il faut poser en principe qu'en cas de conflit entre la souveraineté personnelle et la souveraineté territoriale, c'est la seconde qui doit, de par la nature des choses et les principes fondamentaux du droit international, avoir le pas sur la première.

Le principe de la souveraineté territoriale conduirait logiquement à refuser, sur le territoire, toute application des lois étrangères. Mais cette conséquence extrême aboutirait à des résultats tout à. fait déraisonnables et parfois iniques. Il serait déraisonnable et inique de ne tenir aucun compte dun mariage contracté par des étrangers, dans leur patrie, conformément à leurs lois ; ce serait en quelque sorte légitimer la bigamie au delà des frontières; il serait déraisonnable et inique de ne tenir aucun compte d'un contrat passé à l'étranger dans les formes prescrites par la loi locale, alors qu'il y avait impossibilité matérielle ou morale à suivre les formes prescrites par la loi du pays où devrait être tranché le litige; aussi les États ont-ils été amenés à permettre, dans une certaine mesure, l'application des lois étrangères sur leur territoire. Le principe de la souveraineté territoriale ne soufl're en rien de cette application ; il exige seulement que les lois étrangères ne reçoivent pas exécution sur le territoire d'un État, sans l'assentiment exprès ou tacite de ce dernier.

Au point de vue des rapports de l'État avec les États étrangers, la souveraineté, s'appliquant à des relations mutuelles, implique, par là même, un ensemble de droits et de devoirs réciproques et corrélatifs. Tandis que la souveraineté interné a un caractère en quelque sorte unilatéral, la souveraineté externe revêt nécessairement l'aspect d'une symétrie de droits et d'obligations correspondantes.

I Le droit primordial de la souveraineté, dans les relations exté- Irieures, est le droit au respect du territoire et l'obligation fonda-

mentale qui correspond à ce droit est le devoir de respecter le territoire des autres États. Il s'ensuit qu'aucun État n'a le droit d'exercer son autorité ni de faire pénétrer ses agents sur le territoire d'un autre, sans l'assentiment de ce derj^gj^jf

Logiquement, la conséquence de ce droit primordial serait de refuser l'accès de son territoire même aux ambassadeurs des États étrangers et la conséquence est parfois appliquée, quand les relations diplomatiques sont rompues entre deux États. Mais, dans le cours habituel des choses, les États ont trop d'intérêt à entretenir, les uns avec les autres, des relations réguhères par l'intermédiaire de représentants officiels, pour ne pas admettre les ambassadeurs ou ministres chargés de ce soin. Leur droit s'accuse d'ailleurs dans la procédure suivie quand il s'agit d'accréditer un ambassadeur ou ministre auprès d'une Puissance étrangère. Cette Puissance est informée du choix de la personne qui doit avoir mission de représenter l'État étranger. Elle pourrait refuser de le recevoir; pour prévenir un refus public qui aurait un caractère désobligeant, elle est invitée à faire connaître si elle l'agrée, et c'est après Vagréation que l'ambassadeur ou ministre présente ses lettres de créance. Les chefs de mission, au terme du règlement de Vienne du 19 mars 1815, n'ont pas tous même titre et même rang, mais les différences de titre et de rang ne portent pas atteinte au principe de l'égalité des États, car elles résultent de la libre volonté de ceux-ci. Chacun choisit le titre qu'il lui convient de donner à ses représentants auprès de telles ou telles Puissances et le rang de ces représentants dépend du titre choisi librement; le titre détermine la classe, à laquelle appartient le représentant, et, dans chaque classe, le rang est fixé par l'ordre des dates d'arrivée des représentants qui la composent. Les chefs de mission sont répartis par le règlement de Vienne, complété, en 1818, à Aix-la- Chapelle, en quatre classes : ambassadeurs, ministres plénipotentiaires, ministres résidents et chargés d'affaires.

Le respect du territoire est la manifestation la plus essentielle du respect de la souveraineté; ce n'est pas la seule qu'ait consacré le droit des gens. Toute atteinte matérielle à la souveraineté d'un État se traduira nécessairement par une violation de territoire, mais tout acte qui aurait pour but ou pour conséquence de préparer une violation de territoire doit être également condamné.

88 LES RAl'PORTS DES GRANDES PUISSANCES

Ainsi en est-il de tout acte par lequel un État prétendrait imposer ses vues sur la forme du gouvernement d'un autre État ou sur la manière d'exercer la souveraineté' à l'intérieur du territoire.

Enfin les Etats attachent un grand prix à leur honneur, à leur dignité, sans toujours justifier, en fait, par leur conduite, leurs susceptibilités à cet égard. Il s'ensuit que le respect de leur souveraineté exige des égards réciproques dans leurs relations mutuelles et l'obligation réciproque de ne pas tolérer, sur leur territoire, les offenses ou les injures qui pourraient être dirigées contre les États étrangers ou contre les représentants de ceux-ci.

Les Etals concluent fréquemment des accords ou contrats, désignés sous les appellations diverses de traités, conventions, déclarations, arrangements. Quels qu'en soient les titres ou appellations, les accords consentis par les Etats astreignent ceux-ci à observer les engagements pris, à exécuter les obligations contractées. Les États puisent dans leur souveraineté le droit de refuser les propositions qui leur sont faites comme aussi celui de les accepter. Dès qu'ils ont échangé les consentements qu'ils pouvaient ne pas donner, ils sont liés et ne peuvent être déliés que par l'accomplissement de toutes les stipulations ou par un nouveau consentement mutuel qui les dégage pour l'avenir.

Les Etats concluent les accords les plus divers, tantôt pour régler un différend, tantôt pour modifier des frontières, tantôt pour fixer, préciser ou modifier des règles de droit, tantôt pour se concéder des faveurs mutuelles. Leurs accords peuvent avoir des objets politiques, économiques, juridiques. Ils peuvent être sages et avisés, ou imprudents et imprévoyants. La règle de droit n'en est pas moins la même. Tout accord oblige ceux qui l'-ont consenti et l'État qui s'est lié ne peut se délier sans l'assentiment de ceux envers qui il s'est lié. Mais la règle a parfois paru trop sévère. Strictement entendue, elle conduit à des conséquences quelquefois iniques, et plus souvent gênantes. En droit interne, le respect des contrats est obligatoire, comme l'est, en droit international, le respect des traités, mais, en certaines circonstances exceptionnelles, les tribunaux peuvent, après avoir constaté le cas de force majeure, relever un contractant d'obligations trop lourdes dont les termes calculés d'après les prévisions normales devenaient iniques en présence d'événements imprévus et impossibles à prévoir; le légis-

lateur peut intervenir pour faire cesser la contrainte légale et dispenser les débiteurs de charges excessives, intolérables. Le droit International n'a ni juges ni législateurs qui puissent porter secours aux États en détresse sous le poids d'obligations insupportables. L'ingéniosité subtile des juristes a ouvert une issue par un détour qui n'est pas sans périls. Les tltats, a-t-on dit, traitent en vue d'une situation déterminée; ils s'engagent sur des éléments connus et d'après des prévisions vraisemblables; si des événements inattendus bouleversent la situation en vue de laquelle ont été pris les engagements, en renversent les éléments et rendent illusoires toutes les prévisions qui ont décidé de l'accord, le consentement ne lie plus, car son objet a disparu. Tout traité doit être considéré comme affecté de la condition tacite « Rébus sic stantibiis, les choses restant en l'état » ; quand les choses ne sont plus en l'état; le traité tombe. Le détour est périlleux, car qui sera juge de la question de savoir si les choses sont encore en l'état, si ce n'est chacun des contractants,, et, s'il suffit à l'un d'eux de déclarer qu'elles ne le sont plus, pour se dégager, les traités ne seront-ils pas à la discrétion de celui qui cessera d'y trouver avantage ?

La stricte application de la règle de la foi due au traité risque de conduire à l'impasse d'une immobilité désastreuse; l'usage de la clause Rébus sic stantibus risque de conduire à la fragilité également désastreuse des traités abandonnés aux fantaisies arbitraires des contractants.

La pratique des États évite l'impasse de l'immobilité, en évitant l'abus de la clause Rébus sic stantibus; elle le fait, en usant souvent de procédés très corrects et parfois en recourant aux violences politiques et à Vultima ratio du droit de guerre.

L'impasse de l'immobilité n'offre guère de dangers que pour les traités conclus à perpétuité, pour une durée indéfinie ou pour un temps très long. Les engagements à court terme peuvent, il est vrai, devenir gênants par suite de circonstances nouvelles qui les rendent désavantageux à l'un des contractants. Mais il est rare que des inconvénients passagers puissent devenir ruineux ; il faudrait des événements tout à fait extraordinaires pour justifier l'allégation qu'un traité temporaire est devenu caduc par suite de circonstances qui, déjouant toutes les prévisions possibles, rendent

son exécution intolérable ù l'une des parties. Tout contrat risque d'entraîner des pertes comme d'assurer des profits; mais la sécurité que donne la certitude des stipulations et de leur durée est un avantage, et l'inconvénient qui peut résulter, pour un des contractants, de la stabilité des engagements, est la rançon de cet avantage commun. Le bénéfice de la certitude de l'exécution des traités n'est pas mis à trop haut prix par le risque éventuel du jeu fâcheux, pendant une période restreinte, de dispositions malheureuses. Aussi peut-on et doit-on éliminer, sauf exceptions extrêmement rares, l'action de la clause Rébus sic stantibus dans les traités temporaires.

Les traités temporaires sont les plus nombreux; ils tendent à l'être de plus en plus. Ils peuvent être conclus pour une durée fixe ou bien pour une durée indéterminée, sous faculté, pour chacun des Etats contractants, de les dénoncer, c'est-à-dire d'y mettre fin à son gré, en prévenant, un certain temps à l'avance, son ou ses co-contractants de son intention de se dégager. Ce procédé ingénieux concilie, au moins dans une certaine mesure, l'avantage de la sécurité des traités et l'avantage d'une limite très brève — celle du délai de préavis — aux effets dommageables d'un traité devenu onéreux.

Les traités d'ordre économique, ceux particulièrement qui ont trait aux taxes et aux conditions d'importation ou d'exportation, ne peuvent être conclus, sans imprudence, que pour des périodes limitées, s'ils ne réservent pas aux États contractants la faculté de dénonciation à brève échéance. C'est, en effet, dans l'ordre économique que des circonstances nouvelles peuvent, le plus fréquemment et le plus rapidement, altérer la situation en vue de laquelle l'accord est intervenu.

Les traités d'ordre juridique ne peuvent rien perdre et peuvent gagner souvent à n'être conclus qu'à temps. Si l'expérience démontre leur justice et leur utilité, la faculté de dénonciation ne compromettra guère leur durée et elle ouvrira des possibilités de révision essentiellement favorables à leur développement et à leur perfectionnement.

Mais il y a des traités qui ne sauraient être conclus à temps. Ce sont le plus souvent des traités d'ordre politique, tels que les traités de paix ou de délimitation de frontières. La politique ne se

fait guère scrupule de les rompre, sans songer même à invoquer la condition tacite Rébus sic stdntibus. Elle puise dans le droit de guerre — conse'quence à la fois logique et illogique de la souveraineté', conse'quence en tout cas très logique de l'anarchie des Souverainetés — la raison ou le prétexte de leur rupture; elle y trouve, en même temps, l'occasion de rompre tous les traités entre États belligérants, à l'exception de ceux qui ont été conclus en vue de la guerre et pour limiter les ravages de celle-ci.

On a soutenu, il est vrai, que la guerre ne rompt pas tous les traite's entre États belligérants, qu^elIe ne rompt que ceux dont la prolongation est incompatible avec le fait que la guerre a éclaté : tels les traités d'alliance entre les États devenus ennemis, qu elle ne fait que siispendre, pendant la durée des hostilités, ceux dont l'exécution est incompatible avec l'état de guerre; — tels les traités relatifs aux communications postales et télégraphiques, qu'elle laisse intacts ceux dont l'exécution peut se poursuivre au cours des hostilités; — tels les traités stipulant l'assistance judiciaire au profit des ressortissants respectifs. Mais la pratique ancienne et la conduite des Etats belligérants dans la guerre actuelle sont également contraires à cette opinion. Si la clause Rébus sic stantibus peut jamais être invoquée, c'est assurément quand la guerre a radicalement changé la situation en vue de laquelle les États ont contracté. Les traités, d'ailleurs, ontgénéralement pour objet d'établir un régime de faveur entre les États contractants et leurs ressortissants. Il serait surprenant que des États qui se combattent se crussent en même temps tenus d'accorder aux ressortissants ennemis des faveurs qu'ils refusent ax ressortissants d'États avec lesquels ils sont demeurés en paix. En réalité, tout le droit conventionnel entre Etats belligérants doit être réglé à nouveau après la guerre, en tenant compte de la situation nouvelle résultant et de la guerre et de son issue.

La thèse de la simple suspension cherche un point d'appui dans la politique suivie à l'égard des unions internationales. Les unions comprennent un certain nombre d'États; chacun y est lié envers tous les signataires; l'union subsiste et fonctionne — en tant que les hostilités n'y mettent pas obstacle — entre États neutres, et entre chacun des États neutres et des États belligérants. Au rétablissement de la paix, elle reprend son fonctionnement normal

entre tous les VAnis signataires. Pourquoi n'en serait-il pas de même pour les traités spéciaux entre les États belligérants? Pourquoi ne pas étendre à tous ces traités la règle admise à l'égard des unions? Il est incontestable que les unions internationales exercent une force d'attraction et donnent plus de solidité aux engagements pris, par cela que ces engagements ont été pris collectivement, que l'union forme une société où chacun, lié à l'égard de tous, ne peut rompre avec l'un sans rompre avec les autres. Il est douteux cependant que la guerre suspende, sans les rompre, les obligations résultant de l'union pour les États belligérants. Il est fort douteux que la guerre suspende simplement, pour les États belligérants, les obligations nées d'une union monétaire et, si certaines unions ont repris sans difficulté, après la guerre, le cours de leur fonctionnement entre Etats naguère belligérants, il est permis de voir, dans ce fait, la conséquence d'un assentiment tacite de ces États au renouvellement de leurs obligations réciproques, assentiment tacite à défaut duquel ils auraient pu être mis en demeure par les États tiers d'abandonner l'union.

Le principe de la souveraineté, de l'indépendance et de l'égalité des États, mis en échec par la guerre, souvent battu en brèche, même en dehors de toute guerre, par la politique, n'a été, en réalité, respecté que dans les relations pacifiques et dans le domaine laissé par la politique à l'empire du droit, mais dans ce domaine il a exercé une action utile et souvent bienfaisante.

Dans ce domaine, les grandes Puissances ont traité d'égal à égal avec les autres États. Elles ont admis et traité les agents diplomatiques des États secondaires selon les règles établies par la coutume et par les règlements de Vienne et d'Aix-la-Chapelle; elles ont respecté leurs privilèges. Elles ont négocié et conclu des traités avec les petits États; elles ont généralement observé et respecté ces traités. Lorsqu'elles ont prétendu définir, fixer ou préciser certaines règles du droit international, si elles l'ont fait seules, elles

ont ouvert aux autres États la faculté d'accéder à leurs conventions pour y devenir parties contractantes au même titre et sur le même pied qu'elles-mêmes; ainsi a-t-il été de la déclaration de Paris du 16 avril 1856 concernant certains points du droit de la guerre maritime; elles n'ont pas prétendu imposer les règles sur lesquelles elles s'étaient mises d'accord; elles ont reconnu la nécessité du consentement donné sous forme d'adhésion par ceux qui n'avaient pas participé aux négociations. Souvent, le plus souvent, elles ont invité les États secondaires à prendre part aux délibérations ouvertes en vue de formuler des règles nouvelles ou de modifier des règles reconnues. Parfois, elles ont laissé prendre à de petits États l'initiative de conférences destinées à élargir et à amplifier l'empire du droit international et elles ont répondu à cette initiative, en se faisant représenter aux conférences auxquelles les invitaient des Etats secondaires. C'est la Suisse qui a pris l'initiative des conférences d'où sont sorties les conventions de Genève de 1864 et de 1906 pour l'amélioration du sort des blessés et malades en temps de guerre. C'est la Suisse également qui a pris finitiative des conférences qui ont amené la formation des unions internationales conclues en 1886 pour la protection des œuvres artistiques et littéraires et en 1890 pour le transport des marchandises par chemins de fer. Ce sont les Pays-Bas qui ont pris l'initiative des conférences où ont été élaborées diverses conventions signées par un. certain nombre d'États concernant diverses questions de droit international privé. C'est la Belgique qui a pris l'initiative de la conférence antiesclavagiste d'où est sorti l'acte du 2 juillet 1890 concernant la répression de la traite.

Dans ces diverses conférences, les petits États ont discuté sur le pied d'une parfaite égalité avec les grandes Puissances; ils ont joué un rôle souvent très important dans l'élaboration des conventions qui ont été le fruit des délibérations communes. Ils ont été libres de signer ou de ne pas signer, de ratifier ou de ne pas ratifier.

Si tous les États n'ont pas été invités à la première conférence de la paix, réunie à la Haye en 1899, beaucoup d'entre eux y ont été représentés et la seconde conférence, qui a siégé à la Haye en 1907, n'a guère compté d'absents que les États qui n'ont pas jugé à propos de s'y faire représenter. Dans ces deux conférences où ont été discutées des questions de la plus haute importance,

dont certaines touchaient aux confins sur lesquels la politique dispute volontiers l'empire au droit international, les Etats secondaires ont pris une large part aux délibérations communes. Ils ont décidé souvent de modifications aux propositions formulées par de grandes Puissances. Ils ont affirmé à maintes reprises les droits qu'ils tiennent de leur souveraineté; ils ont revendiqué le droit d'égalité, et ont parfois même témoigné d'une susceptibilité excessive dans leurs revendications.

C'est ainsi qu'en 1899 les représentants de la Serbie et de la Roumanie ont fait une vive opposition au projet russe qui stipulait le recours obligatoire à des commissions internationales d'enquête pour l'examen de litiges portant sur des questions de fait, dans lesquels t ni l'honneur ni les intérêts vitaux des États ne seraient engagés ». « Les litiges que l'article 9 exclut de la compétence des commissions internationales d'enqu(?te, objecta M. Yeljkovitch, sont les litiges où se trouvent engagés l'honneur national ou les intérêts vitaux des États. Cette formule est sans doute excellente en théorie. Et, même au point de vue pratique, il n'y a rien à y reprendre pour les rapports des grands États entre eux. Mais, pour les rapports des grandes Puissances d'un côté et des petites Puissances de l'autre, il nous semble permis de nous demander si, en pratique, les grandes Puissances se montreront toujours disposées à reconnaître aux petites Puissances les mêmes susceptibilités en matière d'honneur et d'intérêts vitaux qu'elles ne manqueront certainement pas d'avoir elles-mêmes. Les petites Puissances ne seront- elles pas quelquefois entraînées dans des discussions humiliantes sur la question de savoir si, dans tel ou tel cas, leur honneur national est réellement engagé, tandis qu'au contraire il suffira le plus souvent aux grandes Puissances d'invoquer l'argument de l'honneur national pour mettre immédiatement les petites Puissances dans l'impossibiUté morale de provoquer décemment une discussion à ce sujet.

« Il y a donc, dans la clause d'honneur de l'article 9, une source d'inégalité de traitement entre les grandes et les petites Puissances, inégalité que nous pourrons quelquefois, étant les plus faibles, être forcés de subir en fait, mais qu'il nous est absolument impossible de consacrer en droit et de sceller par nos signatures dans une convention internationale.

« Et ce n'est pas tout. Car, même lorsqu'il sera avéré et réciproquement reconnu que ni l'honneur national, ni les intérêts vitaux ne sont en jeu, il reste toujours la clause en vertu de laquelle les Puissances auraient la faculté de ne recourir aux commissions internationales que si les circonstances le permettent. Or, il n"est pas nécessaire d'être très initié à la vie politique internationale pour savoir que les circonstances permettent bien souvent beaucoup de choses aux grands et aux forts, uniquement parce qu'ils sont grands et forts.

« La garantie résultant de la disposition en tant que les circonstances le permettent n'est donc pas une garantie réelle. Le vague de cette disposition se traduira le plus souvent, en pratique, par la possibilité, pour les grands Etats, d'imposer aux petits la nomination d'une commission internationale d'enquête toutes les fois qu'ils le jugeront à propos; le cas inverse, au contraire; ne pourra jamais avoir lieu (1). »

Les raisons alléguées par M. Veljkovitch ne manquaient pas de vérité, mais elles allaient plutôt à rencontre de la thèse à l'appui de laquelle elles étaient invoquées. Si, en effet, les grandes Puissances se permettent volontiers vis-à-vis des Etats faibles des procédés qu'elles ne toléreraient pas de la part de ceux-ci envers elles, c'est raison de plus pour que les petits États aient toujours avantage à recourir aux commissions internationales d'enquête plutôt qu'à opposer leur enquête personnelle à une enquête nationale d'une grande Puissance. Et la disparition du principe d'obligation proposé par la Russie, si elle laisse, en droit, les petits États libres de refuser, en tout état de cause, le recours aux commissions internationales d'enquête, ne leur permet, en aucun cas, de l'exiger et ne les met pas à l'abri des pressions qui auraient pom^ objet de les contraindre à l'accepter. Cette disposition a pu paraître un triomphe pour le principe d'égalité des États, en ce sens qu'elle a été dictée par l'opposition de petits États; mais le maintien de l'obligation, s'il eût été accepté de tous, n'eût, en aucune façon, porté atteinte à l'égalité des États et n'eût assurément menacé les États faibles d'aucun péril nouveau.

A la conférence de 1907, les tentatives d'organisation de juri-

(1) Conférence internationale (Je la Paix, 4« partie, p. 51-52.

dictions internationales, composées d'un nombre fixe de magistrats permanents, soulevèrent des objections et des oppositions de la part des petits États, au nom du principe de l'égalité des États.

Pour l'administration d'une bonne justice, il importe que le tribunal chargé de statuer ne comprenne pas un trop grand nombre de membres. L'expérience démontre que, généralement, plus les assemblées sont nombreuses, moins elles examinent sérieusement les affaires qui leur sont soumises. Le sentiment de la responsabilité morale s'évapore ou se dissout d'autant plus facilement que la part de chacun dans la décision se trouve plus restreinte par le nombre des votants. Les délibérations qui peuvent être claires, précises, rapides entre quelques hommes, traînent en longueur et se perdent aisément dans la confusion quand beaucoup sont admis à y prendre part. C'est un des motifs pour lesquels les assemblées nombreuses font souvent précéder leurs discussions dun examen préalable des sujets à discuter par des commissions moins nombreuses. Or, plus de quarante États étaient représentés à la Haye en 1907; il eût donc fallu, pour assurer à chaque État un siège permanent, composer la juridiction de quarante-quatre membres, chiffre ajuste titre considéré comme excessif. D'autre part, certaines Puissances n'étaient pas sans inquiétude sur la qualité des juges que pourraient désigner certains États dont les habitudes et les mœurs politiques étaient de nature à autoriser la défiance; elles répugnaient à constituer une juridiction où, tous les États étant simultanément et également représentés, les décisions risqueraient d'être parfois dues à l'appoint de quelques voix suspectes. Les grandes Puissances, en outre, sans contester le principe de l'égalité des États, contestaient qu'il fût raisonnable d'en tirer la conséquence que la part de tous les États dût être la même dans la composition des tribunaux internationaux. Elles jugeaient, non sans raison, que le principe d'égalité des États exigeait simplement que chaque État pût liljrement donner ou refuser son assentiment à la constitution du tribunal projeté et ne s'opposait nullement à ce que les États signataires consentissent à n'être pas également représentés dans celui-ci. Elles ne voulaient pas se trouver à la discrétion d'une énorme majorité de juges d'États secondaires. Elles soutenaient

qu'il y avait lieu de tenir compte de l'intérêt, donc de l'importance des États, car le nombre des litiges a quelque chance d'être proportionnel à cette importance et l'intérêt des États au bon fonctionnement du tribunal est proportionnel au nombre de litiges les concernant qui seront soumis à ce dernier.

Deux projets de constitution de juridictions internationales ont été discutés : l'un visait à établir une cour de justice arbitrale à laquelle les États auraient la faculté de soumettre leurs différends d'ordre juridique; l'autre, à instituer une cour internationale des prises qui pourrait être saisie de recours contre les décisions des tribunaux de prises de l'État capteur.

Sur la question de la composition de la cour de justice arbitrale, l'intransigeance de certains États, qui refusaient de se départir du principe de la représentation égale, fit échouer toutes les combinaisons proposées pour assurer à tous les États une représentation, mais une représentation qui n'était pas permanente et égale pour tous.

Sur la constitution de la cour internationale des prises, l'accord se fit, et il se fit sur la base d'une représentation inégale. Il semble étrange, au premier abord, que des États qui refusaient toute inégalité de représentation dans la cour de justice arbitrale dont la compétence était subordonnée à l'assentiment des Puissances en litige aient accepté cette inégalité dans la cour internationale des prises dont la compétence devait s'imposer aux Puissances signataires de la convention qui instituait cette cour. Il semble que les susceptibilités eussent dû ètie plus vives à l'égard d'une juridiction obligatoire qu"à l'égard d'une juridiction facultative. En tout cas, le fait qu'elles se sont inclinées dans un cas montre qu'elles auraient pu s'incliner aus.si dans l'autre. Le principe de l'égalité des États n'était pas plus engagé dans un cas que dans l'autre, et, dans aucun des deux, ne se trouvait entamé par des concessions librement consenties.

Ce furent des considérations d'intérêt très évident qui décidèrent les petits États à transiger sur la composition de la cour internationale des prises.

Les petits États, en thèse générale, sont plus pacifiques que les grandes Puissances. La guerre leur ouvre moins de profits et plus de risques. Ils ont donc chance dêtre plus souvent neutres que

belfig-érants. S'ils sont helligérants, fa prudence leur commande de n'u8er cfa'avec circonspection, à rencontre des navires des grandes Puisssances, du droit de capture sur mer ; s'ils sont neutres dans un conflit où de grandes Puissances sont engagées, ils ont à craindre de ne trouver, auprès des tribunaux de prises de ces Puissances, qu'une médiocre protection contre les interprétations les plus extensives données, par les belligérants, aux règles souTent indécises de la guerre maritime. LMnstitution d'une cour internationale des prises, par cela même qu'elle ouvrait un recours contre les décisions des tribunaux de prises des capteurs, était essentiellement favorable aux neutres. Si, en effet, les tribunaux nationauTc de prises peuvent être aisément suspectés de partialité iiTconsciente ou voulue au profit des capteurs, la cour internationale apparaissait comme devant être impartiale et plutôt inclinée à faire prévaloir les droits des neutres sur ceux des belligérants, ear,. sauf circonstances exceptionnelles, elle devait comprendre, en majorité, des juges ressortissant à des Etats neutres. Les grandes Puissances n'ont pas voulu se trouver à la merci d'une cour où Ta prédominance des petits États risquerait de se traduire en partialité' systématique contre les belligérants. Elles ont considéré que le sacrifice qu'elles faisaient en admettant un recours, devant une jiiridiction internationale, contre les sentences de leurs tribunaux de prises, devait avoir sa contre-partie dans les garanties que leur offrirait fa composition de la cour internationale, et elles ont considéré comme une garantie nécessaire l'inégalité de représentation dans la cour, selon l'importance des intérêts politiques et maritimes. D'après la convention du 19 octobre 19*07, Felative à l'établissement d'une cour internationale des prises, les huit grandes Puissances : Allemagne, Autriche-Hongrie, Etats- Unis d'Amérique, France, Grande-Bretagne, Italie, Japon, Russie, devaient être représentées d'une façon permanente par un juge de leur choix, appelé à siéger dans toutes les affaires soumises à la cour. Les autres États signataires ne devaient être représentés que de manière intermittente, leur juge ne devant siéger qu'à tour de rôle et pour une période plus ou moins longue, déterminée, pour efoaque État, par la convention.

La convention relative à l'établissement d'une cour înteraationale êcs prises n'a pas été ratifiée. Le fait qu'elle ait été conclue n'offre

pas moins un réel intérêt, car il démontre, par l'opinion même des intéressés, que le principe de l'égalité des États peut se concilier avec l'inégalité de représentation qui semble inévitable dans une juridiction internationale permanente; il démontre encore que, si les petits États tiennent, à juste titre, à maintenir intact le principe de l'égalité de droit entre tous, ils peuvent, le cas échéant, ne pas s'obstiner à exagérer les conséquences de ce principe, au point de mettre, sans raison, obstacle à des institutions qui ne peuvent être établies, pour l'utilité de tous les États, sans quelques sacrifices de la part de certains d'entre eux, sinon de tous.