CHAPITRE IV

LE CONCERT EUROPÉEN ET l'iNTER VENTION

Le protocole d'Aix-la-Chapelle du 15 novembre 1818 n'élevait le conseil des cinq grandes Puissances au-dessus des autres États que de la façon la plus discrète et la plus voilée. Il annonçait le respect le plus scrupuleux des principes du droit des gens, de la souveraineté et de Tindépendance des petits États (1). L'institution dont il achevait l'esquisse n'en était pas moins une institution politique, ayant un objet politique, destinée à agir selon des vues et par des procédés politiques.

Sans doute, le protocole du 15 novembre 1818 n'affirme pas la prédominance des grandes Puissances; il est beaucoup plus modeste et réservé que la déclaration des plénipotentiaires des n quatre » à l'ouverture du congrès de Chàtillon et que le traité d'alliance du 20 novembre 1815entre l'Autriche, la Grande-Bretagne, la Prusse et la Russie. Il se borne à proclamer l'union intime des cinq grandes Puissances pour « le maintien de la paix générale, fondé sur le respect religieux pour les engagements consignés dans les traités et pour la totalité des droits qui en dérivent » . Il prévoit ï des réunions particulières » entre les cinq Puissances intimement unies « pour y traiter en commun de leurs propres intérêts en tant que ces intérêts se rapportent à l'objet de leurs délibérations actuelles », c'est-à-dire au maintien de la paix générale et des traités. Il déclare que ces réunions seront décidées au moyen de communications diplomatiques et que, si ces réunions ont pour objet « des affaires spécialement liées aux intérêts des autres États

(1) V. Supra, p. 54.

de l'Europe, elles n'auront lieu qu'à la suite d'une invitation formelle de la part de ceux de ces États que lesdites affaires concerneraient et sous la réserve expresse de leur droit d'y participer directement ou par leurs plénipotentiaires ». Sans doute, rien dans ces dispositions ne dépassait le cadre du droit international public. La seule stipulation qui différenciât les cinq grandes Puissances des autres États était la déclaration de leur union intime et, par voie de conséquence, la réserve, à leur initiative, de réunions destinées à pourvoir au maintien de la paix générale et des traités. Or, les principes les plus stricts du droit des gens ne mettent nul obstacle à l'entente étroite, à l'union intime de certaines Puissances, dans le but de sauvegarder la paix et le droit. Ils ne s'opposent nullement à ce que cette union se traduise par des réunions et des délibérations communes; ils n'exigent même pas que ces délibérations ne puissent s'étendre à des affaires spécialement liées aux intérêts des autres États que sur invitation formelle de ces États; ils demandent simplement que les décisions concernant les affaires d'autres États ne puissent être prises sans l'assentiment de ces derniers.

Mais, sous la lettre, il faut discerner l'esprit et, dans les formules, prévoir la portée et les conséquences de celles-ci. L'esprit du protocole du 15 novembre 1818 est le même que celui de la déclaration du 5 février 1814, illustrée par la procédure suivie à Paris en 1814, à Vienne' en 1814-1815, que celui du traité d'alliance du 20 novembre 1815. La quadruple alliance a été secrètement confirmée à Aix-la-Chapelle et l'admission de la France dans le concert des cinq a eu pour but de la lier aux quatre dans les délibérations où elle ne pouvait aller à rencontre de l'union des alliés de Chaumont et de Paris. Le maintien de la paix générale était d'ailleurs en 1818 — il l'est encore — un objet politique, car le droit des gens était impuissant à l'assurer. Ce deva-it être la raison d'être et le bienfait du concert européen de suppléer à l'insuffisance du droit international public à cet égard. Et, de même que les quatre n'avaient pas hésité à imposer à tous les conditions de la paix, les cinq ne devaient pas hésiter à imposer à tous les mesures qui leur paraîtraient nécessaires pour la sauvegarde de la paix.

Il y avait une équivoque dans les termes qui fixaient la procédure des réunions annoncées. Ces réunions devaient être arrêtées au

lOf LES RAPPORTS DES GRANDES PUISSANCES

moyen de communications diplomatiques entre les cinq grandes Puissances, ce qui permettait à chacune d'elles de faire des objections sur l'opportunité' d'une conférence, d'opposer un refus à sa convocation, d'en discuter et d'en limiter le programme. L'accord des cinq grandes Puissances suffisait à déterminer une réunion « pour y traiter en commun de leurs propres intérêts » en tant qu'ils se rapportaient au maintien de la paix, des traités et des droits qui en dérivaient. La requête d'États tiers n'était une condition de la réunion que s'il s'agissait « d'affaires spécialement liées aux intérêts » de ces États. Mais fallait-il considérer comme spécialement liées aux intérêts d'autres États les affaires qui concernaient les intérêts communs des cinq grandes Puissances, en tant que ces intérêts se rapportaient au maintien de la paix et des traités? Les précédents de 1814 et de 1815 devaient faire pencher la balance dans le sens de la négative. Metternich, l'inspirateur du protocole du 15 novembre 1818, n'avait-il pas écrit, en 1817, que si les premières Puissances de l'Europe partaient du principe de la sécurité dans la possession, il fallait que les petits États l'acceptent également de gré ou de force. Le protocole, d'ailleurs, s'il subordonnait la compétence du concert européen à la requête et à la présence dans les délibérations des États intéressés, pour les affaires spécialement liées aux intérêts des autres États de l'Europe, ne s'expliquait pas sur les conséquences des délibérations communes. 11 ne 'réservait pas, en termes formels, la nécessité du consentement des États tiers aux décisions qui seraient prises. La déclaration destinée a porter les résultats du congrès, d'Aix-la-Chapelle à la connaissance des autres États semblait, il est vrai, réserver la nécessité du consentement ; car elle annonçait l'intention des cinq cours de ne jamais s'écarter, ni entre elles ni dans leurs relations avec les autres États, de l'observation la plus stricte du droit des gens « soit en dehors des réunions, soit dans les réunions, soit que ces réunions aient pour objet de discuter en commun leurs propres intérêts, soit qu'elles se rapportent à des questions dans lesquelles d'autres gouvernements auraient formellement réclamé leur intervention » , mais les quatre n'avaient pas hésité à iuiervenir , dans l'intérêt de la paix générale, dans les affaires intérieures de la France, pour exiclure Napoléon et sa famille. Les cinq, ee oonstitiiant gardiens de cette paix, ne devaient pas hésiter davantage à

AVEC LES AUTRES ETATS d03

intervenir pour imposer leurs solutions aux petits Etats dont la conduite leur paraîtrait un danger et une menace pom^ la paix., Je« traités et les droits qui en dérivaient.

Le premier congrès réuni par application du protocole du 15 novembre 1818 mit en évidence le caractère politique du concert européen et l'absence, chez les grandes Puissances, de tout scrupule à imposer leurs décisions aux États secondaires.

Ce congrès, tenu à Troppau, puis à Laybach, fournit aux ^inq grandes Puissances l'occasion de manifester les principes dont elles s'inspiraient pour la direction des affaires générales de l'Europe, en vue de la sauvegarde de la paix.

Les trois cours du Nord signèrent, le 19 novembre 1820., à Troppau, un protocole qui annonçait l'intention d'étendre démesurément l'action du concert européen, pour combattre, dans tous les États, les idées révolutionnaires considérées comme un danger pour la paix et les intérêts communs de l'Europe. Une révolution à Naples, en juillet 1820, avait imposé à Ferdinand I" l'acceptation d'une constitution. Il s'agissait de faire cesser ce scandale.

« Les cabinets alliés, porte le protocole du 19 novembre 182^0, s'étant réunis à Troppau, à l'elTet de prendre en mûre considération les dangers auxquels se trouve exposée l'Europe par suite des révolutions qu'un coupable oubli de tous les devoirs a fait éclater dans plusieurs États; voulant recourir, dans des circonstances aussi graves, à une application légitime et salutaire des principes sur lesquels se fonde leur alliance; voulant ainsi maintenir les droits consacrés par les traités, et préserver leurs peuples et l'Europe de la contagion des crimes et de leurs déplorables effets... les plénipotentiaires d'Autriche, de Prusse et de Russie, en la présence de leurs souverains respectifs, ont signé les points suivants :

« Principes : 1° Les États faisant partie de l'alliance européenne qui auront subi dans la forme de leur régime intérieur une altéra-

tion opérée par la révolte et dont les suites sont menaçantes pour d'autres États, cessent par là même de faire partie .de ladite alliance, et en resteront exclus jusqu'à ce que leur situation présente des garanties d'ordre légitime et de stabilité; — 2" les Puissances alliées ne se borneront pas à déclarer cette exclusion, mais fidèles aux principes qu'elles ont proclamés, et au respect dû à l'autorité de chaque gouvernement légitime, ainsi qu'à tout acte qui émane de sa volonté libre, elles s'engageront à refuser leur reconnaissance aux changements consommés par des voies illégales; — 3* lorsque les États où de pareils changements se seront ainsi effectués feront craindre à d'autres pays un danger imminent par leur proximité et lorsque les Puissances alliées pourront exercer à leur égard une action efficace et bienfaisante, elles emploieront, pour les ramener au sein de l'alliance, premièrement des démarches amicales, en second lieu, une force coercitive, si l'emploi de cette force devenait indispensable.

« A/iplication. — Le ro^^aume des Deux-Siciles venant de subir une des altérations ci-dessus caractérisées et l'adoption des mesures indiquées au paragraphe précédent étant à la fois impérieusement nécessaire et possible envers ledit royaume, les Puissances alliées statuent que ces mesures seront mises à exécution avec l'intention invariable de respecter l'existence politique et l'intégrité dudit royaume et dans le but unique de rendre la liberté au roi et à la nation ; de mettre le pouvoir royal à même de fonder, dans le royaume des Deux-Siciles, un ordre de choses qui puisse se maintenir sur ses propres bases et sans l'appui d'une force étrangère, se garantir de toute nouvelle secousse révolutionnaire et assurer à la nation sa tranquillité et son bonheur (1). y>

Ni l'Angleterre ni la France n'étaient disposées à donner une telle extension à l'action du concert des cinq; ni l'une ni l'autre n'avaient de répugnance à recourir à la contrainte contre les petits États pour la sauvegarde de leurs intérêts essentiels, au nombre desquels elles faisaient figurer, sans doute, le maintien de la paix générale, mais, si elles admettaient l'intervention dans les affaires intérieures des autres États, ce n'était qu'à titre exceptionnel; elles n'entendaient pas faire du concert européen un conseil interna-

(1) De Martens, Recueil des traités conclus par la Russie, t. IV. Traités avec l'Autriche (1815-1849), p. 281 et suiv.

tional de police usurpant le contrôle de la souveraineté des États. « Le gouvernement britannique, écrivait lord Castlereagh dans une circulaire, du 19 janvier 1821, aux missions britanniques près les cours étrangères, ne saurait regarder les principes énoncés par les cours du Nord comme susceptibles d'être admis à titre de système du droit international. Il pense que leur adoption sanctionnerait inévitablement et, avec des monarques moins généreux, pourrait provoquer dans l'avenir une intervention beaucoup plus fréquente et plus extensive dans les afTaires intérieures des États qu'il n'est, selon sa persuasion, dans lintention des augustes parties d'où ils émanent; ou qu'il ne peut être conciliable ou avec l'intérêt général ou avec l'autorité et la dignité effectives de souverains indépendants. 11 ne regarde pas l'alliance comme fondée, sous les traités existant, à assumer... de tels pouvoirs généraux, et il ne conçoit pas que des pouvoirs si extraordinaires puissent être assumés, en vertu de nouvelles transactions diplomatiques entre les cours alliées, sans attribuer à celles-ci une suprématie incompatible avec leS droits des autres États, ou, si elle était acquise grâce à l'accession spéciale de ces États, sans introduire en Europe un système fédératif, non seulement difficile à manier et inefficace pour le but proposé, mais conduisant à de multiples et sérieux inconvénients... Il doit être clairement compris qu'il n'y a pas de gouvernement plus disposé que le gouvernement britannique à maintenir le droit d'un ou de plusieurs États, à intervenir lorsque leur sécurité immédiate ou leurs intérêts essentiels sont sérieusement mis en péril par les événements intérieurs d'un autre État. Mais, comme il regarde l'exercice d'un tel droit comme ne pouvant être justifié que par la plus pressante nécessité et comme devant être limité et réglé par elle, il ne saurait admettre que ce droit puisse recevoir une application générale et sans distinction à tous les mouvements révolutionnaires, sans avoir égard à leur contre-coup immédiat sur un ou plusieurs États particuliers, ou qu'il puisse devenir la base d'une alliance préventive. Il regarde l'exercice de ce droit comme une exception à des principes généraux de la plus grande valeur et de la plus grande importance et comme une exception qui ne peut se justifier que par les circonstances des cas particuliers; mais il considère en même temps que les exceptions de ce genre ne peuvent jamais, sans le plus

grand danger, être réduites en règle de manière à être incorporées dans la diplomatie ordinaire des États ou dans les principes du droit international (1). »

Lord Casllereagh avait déjà exprimé sa pensée dans une note confidentielle sur les affaires d'Espagne, communiquée aux cours d'Autriclie, de France et de Russie en mai 4820 :

« Dans cette alliance, disait-il, comme dans toutes les autres affaires humaines, rien ne peut plus nuire à son utilité réelle et même la détruire, que la tentative d'étendre ses devoirs et ses obligations au delà de la sphère que lui prescrivent l'idée première et des principes reconnus; c'était une union formée pour la conquête et la délivrance d'une partie du continent européen du pouvoir militaire de la France; ayant vaincu ce conquérant, elle a pris sous sa protection l'état des choses, tel qu'il a été établi pour la paix; mais elle n'a jamais été destinée à devenir une union pour le gouvernement du monde, ou l'inspection des affaires intérieures des autres États...

« On nous trouvera toujours à notre place quand un danger réel menacera l'Europe; mais l'Angleterre ne peut ni ne veut agir d'après des principes de précautions abstraits et spéculatifs. L'alliance qui existe n'avait pas ce but dans l'origine; elle n'a jamais été expliquée ainsi au Parlement; et, si elle eût été entendue de cette manière, il est certain que le Parlement ne lui animait jamais donné sa sanction (2). »

Et Canning, en 1823, dans une lettre adressée à sir Henry Wellesley à Vienne, confirmait cette interprétation de la compé tence du concert européen, en écrivant : « Les alliés n'ont pas le droit, en se basant sur l'alliance, de nous demander de leur donner notre aide ou notre appui pour intervenir par la force dans les affaires intérieures de n'importe quel pays, dans le but ou sous le prétexte d'imposer silence à certaines théories extravagantes sur la liberté. Mais nous avons le droit de les requérir, comme eux ont celui de nous requérir, pour arrêter les agressions d'États contre États et pour maintenir l'équilibre territorial de l'Europe (S). »

(1) Herstlet, The marp of Europe by treaty, t. I, p. 664-606.

(2) Lesur, Annuaire historique universel pour 1822, p. 682.

(3) Lawrence, Commentaires sur les « Eléments du droit international et sur l'histoire des progrès du droit des gens » de Henry Wheaton,t. II, p. 288-289.

Sans prendre ouvertement parti pour le gouvernement britannique, le gouvernement français partageait, sur ks principes, l'opinion des Anglais. La France ne s'abstint pas cependant, €omrae le fit l'Angleterre, de signer le protocole du congrès de Laybach où les mesures d'intervention furent définitivement arrêtées; elle se contenta de spécifier que sa signature n'impliquait qu'un consentement, non une coopération à l'intervention contre la révolution napolitaine. Une déclaration des monarques réunis à Laybach. publiée à Vienne le 13 février 1831 par les soins du prince de Metternich, semblait, par ses termes ambigus, attribuer aux cinq Puissances les mêmes vues sur les principes. Le gouvernement français, afin de dissiper toute confusion, envoya à Laybach une note verbale qui spécifiait que « la France, de même que l'Angleterre, était restée étrangère aux discussions » ayant pour objet d'établir un système de principes généraux pour fixer le diroit d'intervention réciproque dans les afl"aires intérieures des États et qu'elle n'avait « ni directement, ni indirectement adhéré au système proposé. Le gouvernement du roi, y était-il dit, ne s'est pas cru, comme celui de Sa Majesté britannique, dans l'obligation de rendre publique son opinion à ce sujet, mais, lorsqu'il a été dans le cas de la faire connaître, soit à ses alliés, soit à d'autres cours, il n'a pas dissimulé qu'elle était conforme à celle du cabinet cmglais. Maintenant il déclare, en tant que besoin est, qu'il ne prévoit aucune hypothèse où il lui fût possible d'admettre le système en question comme base de sa conduite 1 1 ). »

Tandis que, dans les affaires d'Espagne, au congrès de Vérone, l'Angleterre accentuait ses répugnances contre le principe d'intervention, la France, pour des raisons purement politiques et parfaitement étrangères au souci du maintien de la paix générale et de l'équilibre européen, se prononçait pour une intervention dont elle attendait, selon les vues de certains hommes au pouvoir, un relèvement de prestige. Elle intervint eflectivement contre le gré de l'Angleterre et avec l'assentiment chaleureux de la Russie, l'assentiment plus réservé de la Prusse et de l'Autriche. Cette infidélité à l'attitude prise à Laybach ne fut d'ailleurs qu'un accident dans la politique française et n'eut aucune influence sur les desti-

(ij Charles Depuis, le Principe d'équilibre et le concert européen, p. 179.

nées du concert européen. L'union des grandes Puissances ne pouvait régler la compétence qu'elle s'attribuait que sur l'unanimité des cinq cours. L'opposition de l'Angleterre à la transformer en un gouvernement du monde ou en une inspection des affaires intérieures des autres États, suffisait à la ramener au rôle de gardienne de la paix et des intérêts généraux de l'Europe.

En J830, la révolution belge d'août, se greffant sur la révolution française de juillet, mit la paix générale en péril. Le roi des Pays- Bas demanda le secours de l'Angleterre, de l'Autriche, de la Prusse et de la Russie contre les insurgés belges; la Grande-Bretagne provoqua la réunion à Londres d'une conférence des cinq Puissances. Le premier protocole de cette conférence porte que « Sa Majesté le roi des Pays-Bas, ayant invité les cours d'Autriche, de France, de la Grande-Bretagne, de la Prusse et de la Russie, en leur qualité de Puissances signataires des traités de Paris et de Vienne qui ont constitué le royaume des Pays-Bas. à délibérer de concert avec Sa Majesté sur les meilleurs moyens de mettre un terme aux troubles qui ont éclaté dans ses États; et les cours cidesgus nommées, ayant éprouvé, avant même d'avoir reçu cette invitation un vif désir d'arrêter, dans le plus bref délai possible. la discorde et l'effusion du sang, ont concerté, par l'organe de leurs ambassadeurs et ministres accrédités à la cour de Londres, les délibérations suivantes : 1" Aux termes du paragraphe 4 de leur protocole du 15 novembre 1818. elles ont invité l'ambassadeur de S. M. le roi des Pays-Bas à se joindre à leurs délibérations; 2° pour accomplir leur résolution d'arrêter l'effusion du sang, elles ont été d'avis qu'une entière cessation d'hostilités devrait avoir lieu de part et d'autre (1). »

Bien que le roi des Pays-Bas fût présenté comme le promoteur de la conférence et que son ambassadeur fût invité à se joindre

(l) Protocole du 4 novembre 1830. De Clercq, Recueil des traités de la France, t. III, p. 586.

aux délibérations des cinq cours, le protocole du 4 novembre 1830, ainsi que la plupart des autres protocoles de la conférence de Londres, ne portent les signatures que des plénipotentiaires des cinq grandes Puissances. Le roi des Pays-Bas entendait trouver en ces Puissances des soutiens en même temps que des médiateurs. Il trouva des médiateurs, mais des médiateurs décidés à dépasser la médiation, si besoin était, et à lui imposer les solutions qui leur paraîtraient dictées par l'intérêt général de l'Europe.

Le point de vue du concert européen est nettement indiqué dans le protocole du 20 décembre 1830 :

« En formant, par les traités de 1814 et de 1815, y est-il dit, l'union de la Belgique avec la Hollande, les Puissances signataires de ces nouveaux traités et dont les plénipotentiaires sont assemblés en ce moment, avaient eu pour but de former un juste équilibre en Europe et d'assurer le maintien de la paix générale.

t Les événements des quatre derniers mois ont malheureusement démontré que cet amalgame parfait et complet que les Puissances voulaient opérer entre ces deux pays, n'avait pas été obtenu; quil serait désormais impossible à effectuer; qu'ainsi l'union de la Belgique avec la Hollande se trouve détruite et que dès lors il se trouve indispensable de recourir à d'autres arrangements pour accomplir les intentions à l'exécution desquelles cette union devait servir de moyen.

« Unie à la Hpllande et faisant partie intégrante du royaume des Pays-Bas, la Belgique avait à remplir sa part des devoirs européens de ce royaume et des obligations que les traités lui avaient fait contracter envers les autres Puissances. Sa séparation ne saurait la libérer de cette part de ses devoirs et de ses obligations.

« La conférence s'occupera conséquerament de discuter et de concerter les nouveaux arrangements les plus propres à combiner l'indépendance future de la Belgique avec les stipulations des traités, avec les intérêts et la sécurité des autres Puissances et avec la conservation de l'équilibre européen [\). »

Le plénipotentiaire des Pays-Bas protesta contre les principes formulés dans le protocole du 20 décembre. Il se plaignait de n'avoir pas été invité à prendre part à la délibération. « Peut-être,

(1) De Clercq, Recueil des traités de la France, t. III, p. 589-590.

disait-il y le paragraphe 1 du protocole du 4 novembre dernier, basé sur le paragraphe 4 de celui du ii5 novembre' 19i8, lui permettait-il despérer que cette invitation: ne serait pas plus omise, lorsqu'il s-^agirait de délibérer sur la question principale,, que Io'FSqu'il s'était agi d'un point préliminaire et subordonné, tel que l'armistice. Mais c'est là ua doute sur lequel le s<>raissigné s'abstient d'autant plus volontiers d'insister, qu'il se lie plus ou moins à des considérations personnelles. tJn devoir vraiment urgent à ses yeux, c'est de protester solennellement comme il le fait par la présente note, contre le protocole du 20 décembre 1830, n» 7, en tant que, soit par ses dispositions, soit par ses expressions, cet acte porte atteinte aux droits de S. M. le roi des Pays-Bas; et il proteste de même contre toutes les conséquences qm pourraient en être tirées au détriment de la validité des traités existants, ou au préjudice de son auguste souverain qui, fort de la justice de sa cause et de la droiture de ses intentions, avisera aiarx. mesures ultérieures à prendre dans le double intérêt de sa dignité et du bien-être die ses fidèles sujets (t). »

La conférence passa outre à la protestation et demeura fidèle à son point de vue. Elle se considérait comme ayant qualité pour apporter ans traités et aux droits du roi des Pays-Bas les modifications qui lui paraissaient requises par le souci de la sécurité de l'Europe et de l'équilibre européen. Elle arrêta, dans les protocoles des 20 et 27 janvier 1831, les bases de la séparation de la Belgique et des Pays-Bas. Ce fut au tour des Belges de protester :

« „. C'est dénaturer, disait le congrès national belge, le but èe la suspension d'armes et de l'armistice et la mission de ta conférence de Londres, que d'attribuer aux cinq Puissances le droit de résoudre défiiiitivement des questions dont elles ont annoncé ellesmêmes vouloir seulenaent faciliter la solution et dont, à leur connaissance,, le congres belge ne s'est jamais dessaisi (2). » Et le congrès protestait contre la délimitation qui lui refusait le grand-duché de Luxembourg, une partie du Limbourg et urne partie de la rive gauche de l'Escaut.

(t)' Note adressée- au. vicomite de Palmerstou, le 22 diécenibre 1839, par M. Falck (de Martens, Nouveau Recueil de traités, t. X, p. 129-130).

(2) l'rotestation du congrès belge du 1" février 1831 (ue Martens, Nouveau Recueil de traiitéirt. X»p. 181 et s-uiv.).

La conférence répondit dans le protocole du 19 février 1831 « que les arrangements arrêtés par le protocole du 20 janvier étaient des arrangements fondamentaux et irrévocables; que Fin. dépendance de la Belgique ne serait reconnue qu'aux conditions et dans les limites qui résulteraient des dits arrangements du 20 janvier 1831 (1 ) » . Toutefois, le prince Léopold de Saxe-Cobourg, élu, le 4 juin 1831, roi des Belges, mit pour condition à son acceptation de la couronne que certaines modifications seraient apportées aux dispositions des protocoles des 20 et 27 janvier. Les cinq Puissances qui désiraient l'acceptation de Léopold déclarèrent, dans le protocole du 26 juin 1831, que t sans perdre de vue aucun de leurs actes antérieurs, les plénipotentiaires avaient été conduits... à reconnaître que le désir de ne point mettre en péril la paix générale et, par conséquent, les plus graves intérêts de leurs cours et de l'Europe tout entière, devait les engager à tenter de nouvelles voies de conciliation pour atteindre enfin, sans secousses, le but que les cinq Puissances s'étaient proposé (2) » . Elles proposaient, en conséquence, un nouveau projet de traité à la Belgique et à la Hollande.

La Belgique accepta, mais le roi des Pays-Bas qui avait accepté le projet de janvier, rejeta le projet, en dix-huit articles, du 26 juin et recourut aux armes contre les Belges. La conférence, après avoir tenté vainement de concilier la Belgique et la Hollande par la voie de la médiation, manifesta nettement la volonté d'imposer ses décisions aux deux parties. Des dispositions, moins favorables à la Belgique que ne l'étaient celles des dix-huit articles du 26 juin, furent arrêtées dans les vingt-quatre artiCies joints au protocole du 14 octobre 1831 et communiquées, en termes péremptoires, à la Hollande et à la Belgique.

« Ne pouvant... abandonner à de plus longues incertitudes, portait la note du 15 octobre à la Hollande, des questions dont la solution immédiate est devenue un besoin pour l'Europe; forcés de les résoudre, sous peine d'en voir sortir Tincalculabïe malheur d'une guerre générale; éclairés du reste sur tous les points en discussion par les informations que M. le plénipotentiaire belge et MM. les plénipotentiaires des Pays-Bas leur ont données, les soussignés, plénipotentiaires des cinq cours, n^ont fait qu'obéir à un

{1} De Clercq, Recueil des trailés de ta France, t. IV, p. 17. (2) Ibid., t. IV, p. 109.

devoir dont leurs cours ont à s'acquitter envers elles-mêmes comme envers les autres États, et que tous les essais de conciliation directe entre la Belgique et la Hollande ont encore laissé inaccompli; ils n'ont fait que respecter la loi suprême d'un intérêt de premier ordre; ils n'ont fait que céder à une nécessité de plus en plus impérieuse, en arrêtant les conditions d'un arrangement définitif que l'Europe, amie de la paix et en droit d'en exiger la prolongation, a cherché en vain, depuis un an, dans les propositions faites par les deux parties ou agréées tour à tour par l'une d'elles et rejetées par l'autre... » Ils observent « ... 5" que les articles en question forment un ensemble et n'admettent pas de séparation ; 6" enfui qu'ils contiennent les décisions finales et irrévocables des cinq Puissances qui, dun commun accord, sont résolues à amener elles-mêmes l'acceptation pleine et entière des dits articles par la partie adverse, si elle venait à les rejeter » .

'( ... Les cinq cours, était-il dit dans la note de même date adressée à la Belgique, se réservant la tâche et prenant l'engagement d'obtenir l'adhésion de la Hollande aux articles dont il s'agit, quand même elle commencerait par les rejeter, garantissant de plus leur exécution et convaincues que ces articles, fondés sur des principes d'équité incontestables, offrent à la Belgique tous les avantages qu'elle est en droit de réclamer, ne peuvent que déclarer ici leur ferme détermination de s'opposer, par tous les moyens en leur pouvoir, au renouvellement d'une lutte qui, devenue aujourd'hui sans objet, serait pour les deux pays la source de grands malheurs et menacerait l'Europe d'une guerre générale que le premier devoir des cinq Puissances est de prévenir. Mais, plus cette détermination est j^ropre à rassurer la Belgique sur son avenir et sur les circonstances qui y causent maintenant de vives alarmes, plus elle autorisera également les cinq cours à user de tous les moyens en leur pouvoir pour amener l'assentiment de la Belgique aux articles ci dessus mentionnés, dans le cas où, contre toute attente, elle les refuserait (4). »

La Belgique s'inclina et signa, le 15 novembre 4831, avec les cinq cours, un traité par lequel elle acceptait les vingt-quatre articles dont les grandes Puissances lui garantissaient Texécution (2).

(1) De Clercq, Recueil des traités de la France, t. IV, p. 142-144.

(2) Ibid., p. 146 et suiv.

Le roi des Pays-Bas refusa d'accepter les vingt-quatre articles et la conférence décida de recourir à des mesures de coercition pour Tempêcher de rouvrir les hostilités (i). Ce n'est qu'en 1838 que le roi des Pays-Bas se décida à accepter les vingt-quatre articles. Les traités du 19 avril 1839, qui réglèrent définitivement la situation de la Belgique et de la Hollande, apportèrent d'ailleurs quelques modifications au traité du 15 novembre 1831 (2). Ces modifications furent la conséquence de la longue résistance du roi des Pays-Bas aux décisions du concert européen. Les cinq grandes Puissances ne jugèrent pas que cette résistance dût entraîner, au profit de la Belgique, la conservation des territoires du Luxembourg et du Limbourg, attribués à la Hollande par le traité de 1831 et encore occupés par les Belges, mais elles admirent qu'elle pouvait justifier un allégement des charges pécuniaires qui avaient été imposées à la Belgique, en raison du surcroît de dépenses militaires dont elle avait été la cause. Sur l'insistance de la France, les charges financières imposées à la Belgique par le traité de 1831 furent réduites de près de moitié (3).

Ainsi le concert européen avait nettement affirmé sa prétention d'agir en gardien de la paix, et de l'ordre de l'Europe. "■ Chaque nation a ses droits particuliers; mais l'Europe aussi a son droit; c'est l'ordre social qui le lui a donné, porte le protocole du 19 février 1831. Les traités qui régissent l'Europe, la Belgique devenue indépendante les trouvait faits et en vigueur; elle devait donc les r-.specler et ne pouvait pas les enfreindre. En les respectant^ elle se concluait avec l'intérêt et le repos de la grande communauté des États européens; en les enfreignant, elle eût amené la confusion et la guerre. Les Puissances seules pouvaient prévenir ce malheur, et puisqu'elles le pouvaient, elles le devaient; elles devaient faire prévaloir la salutaire maxime, que les événements qui font naître en Europe un État nouveau ne lui donnent pas plus le droit d'al-

fl) Protocole du 24 octobre 1831 (de Clercq. Ri-cueil des traités de la France, t. IV, p. 144-145).

(i) Traité entre les cinq grandes pui.<sance.s et les Pays-Bas, traité entre les cinq grandes Puissances et la Belgique, traité pour consacrer l'arcession de la Confédération germanique aux dispositions concernant le grand-duclié de Luxembourg, contenues dans les traités qui règlent la séparation de la Belgique d'avec les Pavs-Bas (de Clercq. Recueil des traités de la France, t. IV, p. 470-483).

(3; Charles Dupuis, le Principe d'équilibre et le concert européen, p. 228.

*14 LKS RAPPORTS DliS GRANDES PUISSANCES

lérer le système général dans lequel il entre que les changements survenus dans la condition d'un État ancien ne l'autorisent à se croire délié de ses engagements antérieurs — maxime de tous les peuples civilisés; maxime- qui se rattache au principe même d'après lequel les États survivent à leurs gouvernements, et les obligations imprescriptibles des traités à ceux qui les contractent; maxime enfin qu'on n'oublierait pas sans faire rétrograder la civilisation, dont la morale et la foi publique sont heureusement et les premières conséquences et les premières garanties (1). » Le concert européen n'avait pas hésité à s'attribuer compétence pour juger des modifications que des événements nouveaux rendaient nécessaire d'apporter aux traités politiques pour assurer le maintien de la paix et de l'équilibre général; il n'avait pas hésité à imposer ses décisions après avoir vainement tenté de les faire accepter. 11 avait ainsi défini son rôle et tracé les limites de l'usurpation sur la sou- Yeraineté des petits États, qu'il considérait comme légitimée par le souci de l'intérêt commun et de la sécurité de tous.

TV

La Russie, par des dispositions diverses du traité de Koutchouc Kainardji conclu le 10 juillet 4774 avec la Turquie (2), s'était réservé le droit d'intervenir en faveur des chrétiens de l'empire ottoman. La France, l'Angleterre et l'Autriche ne laissaient pas d"être préoccupées de l'usage que la Russie entendait faire de ce droit. Le traité d'Uokiar Skelessi du 8 juillet 4833, en mettant le sultan sons la tutelle du tsar, n'avait fait qu'accroître ces préoccupations. Quand, en 1839, le sultan Mahmoud reprit la lutte contre Méhémet-Ali, M. de Metternich proposa à la France et à l'Angleterre '< de terminer le différend du sultan et du pacha au moyen d'un arrangement dicté par les cinq Puissances, garanti par elles, et qui leur assurerait, à l'avenir, un droit égal d'intervention dans

(1) De Clercq, Recneil des traités de la France, t. IV, p. 15.

(2) V. articles 7, 16 et 17. De Mahtens, Recueil de traités, t. II, p. 297 et suiv.

les affaires de l'empire ottoman ». 11 re'ussit à surprendre l'assentiment de l'empereur Nicolas à l'action collective des grandes Puissances et à introduire le concert européen dans les questions d'Orient. La France, qui s'était montrée d'abord partisan de l'action commune, s'égara dans une politique personnelle en faveur du pacha d'Egypte et amena les quatre autres grandes Puissances, à arrêter sans elle et contre elle, dans le traité du 15 juillet 1840, le sort de Méhémet-Ali. La prudence du roi Louis-Philippe ménagea une transaction entre les vues opposées et prépara la rentrée de la France dans le concert européen. La convention dite des Détroits, du 13 juillet 184'!, consacra cette rentrée, en déclarant, dans son préambule, que les souverains des cinq grandes Puissances, « persuadés que leur union et leur accord offraient à l'Europe'le gage le plus certain de la conservation de la paix générale, objet constant de leur sollicitude... avaient résolu de se rendre à l'invitation de Sa Hautesse le Sultan, afin de constater, en commun, par un accord formel, leur détermination unanime de se conformer à l'ancienne règle de l'empire ottoman d'après laquelle le passage des détroits des Dardanelles et du Bosphore devait toujours être fermé aux bâtiments de guerre étrangers, tant que la Porte se trouve en paix » (4). La convention du 13 juillet 1841 ne donnait pas au concert européen, pour intervenir en Turquie, de titres comparables à ceux que la Russie devait à ses traités avec la Porte, mais l'action des grandes Puissances dans la crise de 1839 à 1841 était un précédent en même temps qu'une manifestation de l'intention d'étendre à l'Orient le rôle de gardiennes de la paix et des intérêts généraux que ces Puissances s'étaient attribué. Aussi, lorsque en 1833 l'ambition de l'empereur Nicolas menaça la Turquie d'une agression russe, M. Drouyn de Lhuys, ministre des Affaires étrangères de France, ne cessa de redire : « C'est à cinq qu'il convient de régler des intérêts qui affectent l'Europe entière (2).» Le concert européen aurait pu contenir la Russie et éviter la guerre. Nicolas en fit l'aveu au général de Castelbajac, ambassadeur de France à Saint- Pétersbourg. * A quatre, lui dit-il en 1853, vous me dicteriez la

(1) De Clercq, Recueil des traités de la France, t. IV, p. 598. Sur le rôle du concert européen et les divergences des grandes Puissances dans la crise de 1839-1841, V. Cliarles Dupuis, le Principe d'équilibre et le concert européen, p. 231-248.

(2) De La Gorce, Hittoire du Second Empire, t. I, p. 176.

loi; mais cela n'arrivera jamais, car je suis sûr de l'Autriche et de la Prusse (4). » La Prusse, en effet, de'férente envers la Russie depuis 1813, craignait de rompre avec elle. L'Autriche, bien que très hostile aux ambitions russes en Orient, redoutait les risques et cherchait à tenir la Russie en échec par l'opposition de l'Europe mais sans s'engager à l'action. Elle laissa à l'Angleterre et à la France auxquelles se joignit la Sardaigne, le soin de défendre la Turquie par la force des armes ; elle ne se décida à intervenir que lorsque les événements lui permirent de courir, en toute sécurité, « au secours du vainqueur » . Ce furent la victoire et la modération de Napoléon IIl qui reformèrent le concert européen et qui établirent ses titres à veiller désormais, en Orient, au maintien de la paix et à la sauvegarde des intérêts généraux de l'Europe.

« LL. MM. l'empereur des Français, la reine du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande, le roi de Sardaigne et l'empereur des Ottomans, dit le préambule du traité de Paris du 30 mars 1856, animés du désir de mettre un terme aux calamités de la guerre, et voulant prévenir le retour des complications qui l'ont fait naître, ont résolu de s'entendre avec S. M. l'empereur d'Autriche sur les bases à donner au rétablissement et à la consolidation de la paix, en assurant, par des garanties efficaces et réciproques, l'indépendance et l'intégrité de l'Empire ottoman... L'entente ayant été

heureusement établie entre eux Considérant que, dans un

intérêt européen, S. M. le roi de Prusse, signataire de la convention du 13 juillet 4841, devait être appelé à participer aux nouveaux arrangements à prendre, et appréciant la valeur qu'il ajouterait à une œuvre de pacification générale. Leurs Majestés l'ont invitée à envoyer des plénipotentiaires au congrès (2). »

Le concert européen prenait officiellement en charge et garantissait l'indépendance et l'intégrité territoriale d'un État secondaire, la Turquie, mais il ne le faisait qu'en vue de sauvegarder la paix générale et les intérêts communs de l'Europe. 11 ne devait pas se faire scrupule de peser sur cette indépendance et d'entamer cette intégrité, si la conservation de la paix ou le souci des intérêts généraux dont il assumait la garde venaient à lui paraître requérir qu'il fût entrepris sur les droits de souveraineté de la Tur-

(1) RoTHAN, la Prusse et son roi pendant la guerre de Crimée, p. 87.

(2) De Clkrcq, Recueil des traités de la France, t. VII, p. 59-61.

quie. Il ne se faisait pas faute d'introduire dans le traité de Paris même — sans souci de se contredire — des dispositions qui ne laissaient pas d'empiéter quelque peu sur ces droits souverains. Il stipulait, en effet, pour les principautés danubiennes et pour la Serbie, une situation privilégiée et assumait la garantie du maintien des privilèges déterminés ou à déterminer. 11 esquissait même, avec les ménagements et l'ambiguité requis par les égards dus à l'alliée des vainqueurs, la silhouette d'un droit de protection générale sur tous les sujets chrétiens de la Porte.

I Leurs Majestés, porte l'article 7, déclarent la Sublime-Porte admise à participer aux avantages du droit public et du concert européens. Leurs Majestés s'engagent, chacune de son côté, à respecter l'indépendance et l'intégrité territoriale de l'empire ottoman, garantissent en commun la stricte observation de cet engagement, et considéreront, en conséquence, tout acte de nature à y porter atteinte comme une question d'intérêt général. »

« Les principautés de Valachie et de Moldavie, porte l'article 22, continueront à jouir, sous la suzeraineté de la Porte, et sous la garantie des Puissances contractantes, des privilèges et des immunités dont elles sont en possession. Aucune protection exclusive ne sera exercée sur elles par une des Puissances garantes. Il n'y aura aucun droit particulier d'ingérence dans leurs affaires intérieures. » Mais il y aura un droit collectif d'ingérence dans leurs rapports avec la Turquie suzeraine, à l'effet non seulement de conserver, mois d'étendre leurs privilèges. Les articles 23 et suivants fixent, en effet, la procédure à suivre pour réviser les lois et statuts concernant « l'administration indépendante et nationale » des principautés et arrêter leur organisation définitive sous le contrôle et la garantie des Puissances. Aux termes de l'article 27, « si le repos intérieur des principautés se trouvait menacé ou compromis, la Sublime-Porte s'entendrait avec les autres Puissances contractantes sur les mesures à prendre pour maintenir ou rétablir l'ordre légal. Une intervention armée ne pourrait avoir lieu sans un accord préalable entre ces Puissances ». C'était, en réalité, une charte d'affranchissement que le traité de Paris donnait à la Moldavie et à la Valachie. Cette charte ouvrait largement la voie qui^ de l'autonomie devait conduire, par des étapes

rapides, les principautés à l'union et à la pleine indépendance (i).

La Serbie, moins favorisée que la Moldavie et la Valachie, obtenait cependant des avantages appréciables. « La principauté de Serbie, portent les articles 28 et 29, continuera à relever de la Sublime-Porte, conformément aux hats impériaux qui fixent et déterminent ses droits et immunités, placés désormais sous la garantie collective des États contractants. En conséquence, ladite principauté conservera son administration indépendante et nationale ainsi que la pleine liberté de culte, de législation, de commerce et de navigation. Le droit de garnison de la Sublime-Porte, tel qu'il se trouve stipulé par les règlements antérieurs, est maintenu. Aucune intervention armée ne pourra avoir lieu en Serbie sans un accord préalable entre les Hautes Puissances contractantes. »

Pour les sujets chrétiens de lEmpire ottoman en général, une rédaction pleinement respectueuse des droits de souveraineté du sultan excluait formellement le droit d'intervention, mais lui ouvrait en même temps une porte dérobée par laquelle le souci de la paix générale et des intérêts généraux devait aisément permettre au concert européen de l'introduire : « S. M. l. le Sultan, porte l'article 9, dans sa constante sollicitude pour le bien-être de ses sujets, ayant octroyé un firman qui, en améliorant leur sort, sans distinction de religion ni de race, consacre ses généreuses intentions envers les populations chrétiennes de son empire, et voulant donner un nouveau témoignage de ses sentiments à cet égard, a résolu de communiquer aux Puissances contractantes ledit firman, spontanément émané de sa volonté souveraine. Les Puissances contractantes constatent la haute valeur de cette communication. Il est bien entendu qu'elle ne saurait, en aucun cas, donner le droit auxdites Puissances de s'immiscer soit collectivement, soit séparément, dans les rapports de S. M. le Sultan avec ses sujets, ni dans l'administration intérieure de son empire. » A défaut du droit d'intervention, les Puissances pouvaient puiser, dans l'article 9, le droit de remontrance au cas où, le firman restant lettre morte, la communication dont elles avaient constaté la « haute valeur » aurait perdu celte valeur. {It de la remontrance à l'interven-

(1) Sur ces étapes et le rôle du concert européen jusqu'à la reconnaissance définitive de l'union sous le prince Charles de HohenzoUern, v. Charles Du- PDI3, le Principe d'éqnilibre et le concert européen, p. 266-273.

tion, la distance si ^aade qu'elk fût, pouvait être aisément franchie.

Elle le fat lorsque les massacres du Liban soulevèrent, en 1860, l'indignation de l'Europe et l'inquiétude des chancelleries. Une conférence réunit à Paris le-s délégués des cinq grandes Puissances et de la Turquie, et décida l'envoi en Syrie d'un corps de troupes européennes qui pourrait être porté à 12 000 hommes, pour contribuer au rétablissement de la tranquillité. Le protocole n» 2 de la conférence, en date du 3 août, après avoir affirmé le désintéressement des cinq Puissances, ajoutait : « Les plénipotentiaires néanmoins ne peuvent s'empêcher, en rappelant ici les actes émanés de S. M. le Sultan, dont l'article 9 du traité de Paris a constaté la haute valeur, d'exprimer le prix que leurs cours respectives attachent à ce que, conformément aux promesses solennelles de la Porte, il soit adopté des mesures administratives sérieuses pour l'amélioration du sort des populations chrétiennes de tout rite dans l'Empire ottoman (1 ). » La Porte se garda d'adopter des mesures sérieuses en faveur de ses chrétiens de tout rite, mais l'expédition française en Syrie eut du moins pour épilogue, après une occupation temporaire, l'adoption d'un règlement pour la réorganisation du Liban, arrêté entre les cinq Puissances et la Porte (2).

En 1866, la Crète s'insurge et demande à se réunir à la Grèce, Le 11 décembre 1868, la Turquie envoie un ultimatum à la Grèce pour la sommer de disperser les bandes de volontaires formées sur son territoire et de mettre fm à l'envoi de secours aux insurgés. Les six grandes Puissances signataires du traité de Paris offrent leur médiation pour éviter la guerre entre la Grèce et la . Turquie. Une conférence se réunit à Paris le 9 janvier 1869, mais, tandis que la Turquie est admise, comme signataire du traité de Paris, à délibérer avec les grandes Puissances, la Grèce n'est invitée à se faire entendre qu'avec voix consultative. La Grèce proteste : « L'objet de la conférence étant de traiter d'un différend qui s'est élevé entre la Grèce et la Turquie, observe-t-elle, la Grèce ne peut y participer que si elle y figure à titre de parité avec la partie

(1) De Clercq, Recueil des Imités de la France, t. VIH, p. 80.

(2) V. protocoles n" 3 et 4 de la conférence internationale réunie à Paris au sujet des troubles de Syrie, de Clkrcq. Recueil des traités de la France, t. VTII, p. 170 et 210; règlement arrêté à Constanlinople le,9 juin 1861 pour l'organisation du Liban et annexe. Ibid., p. 273 et suiv.

120 Lf:S RAPPORTS DES GRANDES PUISSANCES

adverse. Elle ne peut accepter une position d'infériorité... Que la conférence ait en vue une œuvre d'arbitrage ou de conciliation, la Grèce ne doit, dans l'un et l'autre cas, y assister qu'à titre égal avec la Turquie (i). »

La conférence passa outre à la protestation hellénique et la Gfrèce dut, pour éviter une guerre inégale, s'incliner devant les résolutions de la conférence.

L'insurrection de l'Herzégovine, en 4875, amena les grandes Puissances à intervenir de nouveau dans les affaires intérieures de l'Empire ottoman. Si les divergences qui mettaient en opposilion la Russie et l'Angleterre quant au degré de pression que le concert européen devait exercer sur le gouvernement du sultan ne permirent pas de prévenir la guerre russo-turque, l'attitude des grandes Puissances ne laissa aucun doute sur leur prétention de se considérer comme fondées à imposer à la Turquie les mesures et modifications aux traités existants qu'elles jugeaient propres à sauvegarder la paix générale et les intérêts de l'Europe et de l'humanité.

Il importe, écrivait le prince Gortchakoff, en acceptant la réunion d'une conférence, " de reconnaître que l'indépendance et l'intégrité de la Turquie doivent être subordonnées aux garanties réclamées par l'humanité, les sentiments de l'Europe chrétienne et le repos général. La Porte a été la première à enfreindre les engagements qu'elle a contractés, par le traité de 1856, vis-à-vis de ses sujets chrétiens. L'Europe a le droit et le devoir de lui dicter les conditions auxquelles seulement elle peut consentir au maintien du slatu quo politique créé par ce traité ; et, puisque la Porte est incapable de les remplir, elle a le droit et le devoir de se substituer à elle, en tant qu'il est nécessaire pour en assurer l'exécution (2). »

« Les Puissances, porte le protocole de Londres du 31 mars 1877, se proposent de veiller avec soin, par l'intermédiaire de leurs représentants à Gonstantinople et de leurs agents locaux, à la façon dont les promesses du gouvernement ottoman seront exécutées. Si leur espoir se trouvait encore une fois déçu et si la condition des sujets chrétiens du sultan n'était pas améliorée de manière à prévenir le retour des complications qui troublent périodiquement le repos de l'Orient, elles croient devoir déclarer qu'un tel état de

(1) De Clerco, Recueil des traités de la France, t. X, p. 224.

(2) D'Avril, Négociations relatives au traité de Berlin, p. 164.

choses serait incompatible avec leurs intérêts et ceux de l'Europe en géne'ral. En pareil cas, elles se réservent d'aviser en commun aux moyens qu'elles jugeront les plus propres à assurer le bienêtre des populations chrétiennes de l'Orient et des intérêts de la paix en général (1). »

Au congrès de Berlin, le concert européen révisa le traité de paix que la Russie avait imposé à la Turquie, à San-Stéfano, le 19 février-3 mars 1878 (2j. Si celte révision fut favorable à la Turquie, ce ne fut pas par égard pour le principe de l'indépendance et de l'intégrité de l'Empire ottoman ou pour les intérêts du sultan, ce fut pour accorder la situation nouvelle de l'Orient aux convenances des grandes Puissances et aux conditions du maintien de la paix entre elles. Une fois de plus, le concert européen légiféra, en imposant sa volonté aux États secondaires et en empiétant sur leurs droits de souveraineté, pour la sauvegarde ou sous le prétexte de la sécurité générale et du bien commun de l'Europe et de l'humanité. Il proclama l'indépendance de la Roumanie, de la Serbie et du Monténégro, mais en leur imposant l'obligation d'admettre la liberté et la pratique extérieure de tous les cultes pour leurs ressortissants et pour les étrangers et l'égalité des droits civils et politiques, sans distinction d'opinions religieuses. Il divisa la grande Bulgarie du traité de San-Stéfano en trois fractions : l'une, formant la principauté de Bulgarie sous la suzeraineté de la Turquie; l'autre, la Roumélie-Orientale, province privilégiée de l'Empire ottoman; la troisième, Thrace et Macédoine, laissée sous l'entière souveraineté du sultan. Il porta de nouvelles atteintes aux droits souverains du sultan, non seulement en attribuant à l'Autriche-IIongrie l'occupation et l'administration de la Bosnie et de l'Herzégovine, et en ajoutant à la liste des provinces ottomanes soumises à un régime spécial la Roumélie-Orientale et la Crète, mais en stipulant l'introduction, dans toute la Turquie d'Europe et en Arménie, de règlements organiques et de réformes qui placeraient ces régions, dans une certaine mesure, sous la protection et le contrrjle des grandes Puissances (3;.

(1) De Clercq, Recueil des traités de la France, t. XII, p. 9.

(2) V. le te.xte de ce traité, de Clerco, ibid., t. XII, p. 74 et suiv.

(3) V. le texte du traité de Berlin, du 13 juillet .1878, de Clercq, ibid., t. XII, p. 316 et suiv., les protocoles du Congrès de Berlin, ibid., p. 180-316.

Pendant une trentaine d'années, le concert européen, non sans quelques heurts et hésitations parmi les grandes Puissances, a surveillé en Orient les dépôts de matières inflammables qui menaçaient de propager le feu dans l'Europe entière. Il a appliqué, à la sauvegarde de la paix générale, les principes et les méthodes dont il s'était toujours inspiré, c'est-à-dire qu'il n'a pas hésité à imposer aux États secondaires les décisions qui lui paraissaient nécessaires pour prévenir les explosions dangereuses ou pour en limiter les effets. Si, dans la forme, il a parfois commencé par user de la procédure la plus respectueuse du principe d'égalité de tous les États, il ne s'est fait aucun scrupule de jeter la contrainte dans un plateau de la balance au cas où son action médiatrice restait inefficace; et s'il n'a pas toujours, par suite des répugnances de certaines grandes Puissances, recouru effectivement à la force, pour faire exécuter ses décisions, il n'a jamais douté qu'il eût quaU'é pour le faire.

La Grèce avait demandé au congrès de Berlin l'annexion au royaume hellénique de la Crète et des provinces turques limitrophes au royaume (i). Le congrès s'était borné à inviter la Porte à s'entendre avec la Grèce sur une rectiHcation de frontières dont il indiquait les bases et à offrir la médiation des six grandes Puissances pour le cas où l'entente ne parviendrait pas à s'établir entre la Grèce et la Turquie (2). Grecs et Turcs ne s'entendant pas, le concert européen exerça sans succès son action médiatrice; ne voulant pas se résigner à un échec, il n'hésita pas à franchir les bornes de la médiation, il prétendit imposer à la Turquie les frontières qu'il avait fixées; mais, se heurtant à la résistance des Turcs et ne voulant point la briser par la force, il modifia son tracé et après avoir fait accepter ce traité par le Sultan, il l'imposa à la Grèce, en mettant celle-ci dans l'alternative de s'incliner ou de ne rien obtenir (3).

En 1885, la Roumélie-Orientale proclame son union avec la Bulgarie. Le concert européen intervient à la demande du sultan.

(1) Voir protocole 9 du Congrès de Berlin, de CLBnco, Bccueil d<s Irailés de la France, t. XII. p. 239.

(2) Voir protocole 13, de Clebcq, t&id., p. 271 et suiv. et art. 24 du traité de Berlin, ibid., p. 326.

i2) Voir Charles Dupuis, le Principe d'équilibre et le concert européen, p. 374 et 6uiv.

Cependant la Serbie prend les armes et se fait battre par les Bulgares. Le sultan prend le parti de s'entendre avec le prince Alexandre de Bulgarie; par l'accord du 2 février 1886, il consent à nommer le prince Alexandre gouverneur de la ïloumélie-Orientale. Le concert europe'en accepte le compromis et presse sur les Serbes pour les décider à la résignation et à la conclusion de la paix avec les Bulgares. Mais la Grèce, irritée de l'accroissement de la Puissance bulgare, veut obtenir une compensation territoriale aux dépens de la Turquie. Elle menace de recourir aux armes. Le concert européen s'oppose à toute entreprise belliqueuse contre le sultan et le blocus des côtes du cap Matapan à Volo, au golfe de Corinthe et à l'Eubée, notifié le 3 mai 4886, par les grandes Puissances, sauf la France, détermine la démobilisation de l'armée grecque (1).

En 1897, une nouvelle insurrection de la Crète fournit aux Grecs l'occasion de réclamer l'union de l'île au royaume. Le blocus de la Crète par les grandes Puissances ne suffit pas à détourner les Grecs de l'aventure d'une guerre contre la Turquie. La Grèce battue, le concert européen, sous prétexte de médiation, intervint pour dicter, sinon toutes, du moins certaines conditions de la paix (2).

Les désordres de Macédoine, les périls dont ces désordres menaçaient la paix européenne par l'aliment qu'ils donnaient aux compétitions contradictoires de la Bulgarie, de la Grèce et de la Serbie sur cette région, déterminèrent le concert européen à faire pression sur le sultan à l'effet d'obtenir les réformes stipulées dans le traité de Berlin, inaccomplies et devenues urgentes en présence d'une situation dangereuse. Quelques améliorations dans ladministration macédonienne avaient été arrachées progressivement à l'inertie et au mauvais vouloir du gouvernement ottoman, lorsque la révolution opérée par les Jeunes Turcs, en 1908, parut relever le concert européen de la charge d'intervenir sans cesse pour obtenir un peu d'ordre et de régularité dans l'administration de la Macédoine.

Les Jeunes Turcs prétendaient doter la Turquie d'un re'girae constitutionnel où les droits de chacun seraient respectés et garan-

(1) Voir Charles Dupuis, Le principe d'équilibre et le concert européen, p. 380-

(2) Ibid., p. 391 et suiv.

tis; ils prétendaient, en môme temps, affranchir l'Empire ottoman de l'ingérence du concert européen qu'ils jugeaient humiliante pour la souveraineté turque. L'Europe leur fit crédit, mais le nationalisme outré de leur politique inquiéta et irrita les États voisins de la Turquie qui s'intéressaient au sort des sujets turcs de même race que leurs ressortissants et avaient toujours garde'' l'espoir d'étendre leurs frontières politiques aux dépens de l'Empire ottoman. La vigilance du concert européen eût été plus nécessaire que jamais pour surveiller les foyers où couvaient l'incendie. Mais le concert européen avait subi de fâcheux contre-coups de la révolution turque. L'annexion de la Bosnie et de l'Herzégovine à l'Autriche-Ilongrie, en octobre 4908, avait mis fin à l'entente entre l'Autriche-Hongrie et la Russie dans les affaires d'Orient. Elle avait ouvert une ère nouvelle dans laquelle le souci de la paix générale et des intérêts communs de l'Europe allait céder le pas, chez certaines Puissances, à l'emprise des ambitions particulières et à la passion de s'agrandir et de dominer. La désunion des grandes Puissances allait laisser le champ libre aux désirs de conquête des États balkaniques, leur permettre de manifester leur souveraineté par l'exercice du droit de guerre contre la Turquie et de faire de la guerre d'Orient le prélude de la guerre générale.

Le concert européen s'était proposé comme rôle et donné pour mission de sauvegarder la paix et les intérêts généraux de l'Europe, en élevant la suprématie des grandes Puissances au-dessus de la souveraineté des États, en tant du moins qu'il s'agissait d'atteindre cet objet limité. Il serait injuste de méconnaître qu'il a rendu, à cet égard, d'incontestables services. Il a, dans des crises graves, détourné le péril de la guerre générale, en contribuant à accorder les divergences des grandes Puissances et à faire prévaloir l'esprit de conciliation sur l'esprit d'ambition. Il a réglé la question belge et le différend entre le sultan et Méhéraet-Ali. Il s'est appliqué, non sans succès, à plusieurs reprises, à préve-

nir ou à circonscrire, en Orient, les luttes et les antagonismes qui risquaient de compromettre la paix générale. Son action modératrice ne s'est pas seulement exercée à rencontre des États secondaires; elle a été parfois favorable à de petits États et parfois elle a rappelé certaines grandes Puissances à la prudence, à la sagesse et au respect des droits et des intérêts d'autrui. 3Iais le concert européen ne s'est jamais élevé au rang d'une institution capable de remplir avec exactitude le rôle qu'il s'était proposé; il n'a été qu'un expédient politique, susceptible de servir, en certaines circonstances, la cause de la paix et les intérêts communs de l'Europe, mais impuissant à fournir, en toute occasion, le remède aux périls dont l'anarchie des souverainetés indépendantes menace trop souvent la sécurité de tous ou de quelques-uns. S"il a réglé, en 1867, l'affaire du Luxembourg de manière à éviter une guerre entre la France et la Prusse, il n'a évité à l'Europe ni la guerre de Crimée, ni la guerre d'Italie de 1859, ni les entreprises de la Prusse et de l'Autriche contre le Danemark en 18G4, ni la guerre de 1866 entre la Prusse, l'Italie et l'Autriche, ni la guerre de 1870 entre la France et les États allemands, ni la guerre russo-turque de 1877- 1878, ni la guerre gréco-turque de 1897, ni la guerre des Balkans de 1912-1918, ni enfin l'effroyable guerre de 1914. Les conditions mômes de son fonctionnement ne lui permettaient d'agir qu'avec lenteur et faisaient dépendre son action du bon vouloir de chacune des Puissances qui le composaient. Il n'avait pointde permanence; il ne pouvait se former d'office et de façon automatique dès que se dressaient les périls qu'il devait conjurer. Aucun des Etats qui y étaient admis n'avait voulu abdiquer en sa faveur, pour la sauvegarde des intérêts communs, les prérogatives de son indépendance et de sa souveraineté. Si les grandes Puissances n'hésitaient point à ériger la suprématie politique de leur union au-dessus des droits souverains des petits États, elles n'entendaient point abaisser leur propre souveraineté devant un conseil où elles prétendaient exercer cette souveraineté tout entière, c'est-à-dire en réservant, avec la plénitude de leur liberum veto, l'égalité absolue des membres du concert. Non seulement elles ne voulaient pas être liées par une délibération prise contre leur gré, mais elles ne voulaient pas être obligées de délibérer sur les questions où la déUbération leur serait importune. C'est dans ce but et dans cet esprit que le protocole du

126 LliS RAPPORTS DES GRANDES PUISSANCES

45 novembre 4818 avait stipulé que, si les grandes Puissances « jugeaient nécessaire d'établir des réunions particulières... l'époque et l'endroit de ces réunions seraient chaque fois préalablement arrêtés au moyen de communications diplomatiques ». L'opportunité de la réunion devenait objet de négociations et pouvait être déclinée en face des périls les plus graves pour la paix; la question préalable de la formation du concert laissait dans toutes les crises Faction du concert dabord en suspens puis en retard, quand elle n'opposait pas à cette action un obstacle insurmontable. En 4859 et en 4866, les conditions mises, par l'Autriche, à l'acceptation des congrès proposés, empêchèrent la formation du concert européen et enlevèrent à la monarchie des Habsbourg les dernières chances d'éviter des guerres désastreuses pour elle.

Il fallait un accord préalable, donc des dispositions conciliantes chez toutes les grandes Puissances européennes, pour que le concert européen pût se former. Si ces dispositions existaient, les déUbérations communes avaient beaucoup de chances de lès accentuer, de les développer et d'aboutir à l'entente sur le fond des choses. Ces délibérations communes avaient un triple avantage ; elles permettaient, par l'échange constant des vues, de mieux pénétrer les éléments des problèmes, les tendances et les raisons, les désirs ou les volontés de chacun; elles inclinaient à la modération par la nécessité où se trouvaient les partisans des solutions extrêmes de tenir compte des nuances qui différenciaient des opinions voisines et de chercher l'appui de ceux qui n'étaient pas enclins à aller aussi loin qu'eux; elles rendaient les concessions plus aisées en ménageant l'amour-propre à qui il devait coûter moins de déférer aux avis de plusieurs et aux suggestions d'amis que de céder aux volontés d'un seul et d"un adversaire. Les politiques ambitieux, avides de succès égoïstes, de domination et de conquêtes ont toujours redouté les congrès où leurs desseins exclusifs risquaient de sombrer devant la réprobation générale. M. de Cavour, en 1859, M. de Bismarck, en 4866, craignaient l'ouverture des congrès auxquels ils n'osaient se refuser ; ils se sont réjouis que l'Autriche rendît cette ouverture impossible. M. de Bismarck, en 1874, a déployé toute son ingéniosité pour soustraire au concert européen le règlement de la paix francoallemande. Ce n'est pas toutefois que les délibérations communes

entraînent ne'cessairement raccord. Si elles le facilitent d'habitude, elles peuvent, à l'occasion, en démontrer l'impossibilité ou l'inanité, soit qu'elles rangent, en deux partis irréductibles des forces qui semblent se balancer et ne craignent point de s'affronter, soit qu'elles laissent percer l'indifférence ou les hésitations des modérés en face des audacieux qu'elles délivrent ainsi de la crainte des risques. C'est ainsi que la tiédeur, l'irrésolution et la faiblesse de la" Russie, de la Grande-Bretagne et de la France, à la conférence de Londres sur les affaires danoises, a laissé le champ libre, en 4864, aux entreprises belliqueuses de la Prusse et de l'Autriche contre le Danemark.

Pour que le concert européen remplît entièrement la mission qu'il s'était attribuée et fît accepter le rùle qu'il s'était arrogé, il elt fallu que les grandes Puissances fussent constamment animées de l'esprit européen, qu'elles eussent le souci de servir, avec désintéressement, la cause de la paix et de la justice entre États, rintelligence de comprendre que toute agression injuste contre un État quelconque était une atteinte ou une menace contre l'intérêt commun en même temps que contre les droits de tous et que toute menace contre l'intérêt commun et les droits de tous mettait au moins indirectement en péril leurs droits propres et leurs intérêts particuliers. Mais les grandes Puissances ne se sont que rarement élevées à cette hauteur de vues; elles ne l'ont guère fait que sous l'impression passagère de périls extraordinaires. Dans le cours habituel des événements, elles ne sont restées que trop fidèles au vieil esprit de la Renaissance et aux maximes funestes qui font de l'intérêt égoïste, étroitement entendu, la règle suprême de la politique. C'est pourquoi le concert européen, au lieu d'être le gardien vigilant de la paix, des traités et des intérêts généraux, n'a été qu'un syndicat intermittent des intérêts communs des grandes Puissances, agissant comme agissent à l'intérieur des États — sous l'empire théorique et souvent en marge et au mépris des lois internes — les syndicats de producteurs ou d'ouvriers qui règlent les conditions de vente ou les conditions de travail sans souci suffisant des intérêts et des droits des faibles. C'est pourquoi les petits États, s'ils ont parfois recherché appui auprès du concert européen et tiré parfois avantage de son intervention en leur faveur, n'ont jamais voulu reconnaître en droit sa suprématie. Ils

ont apprécié sa force, soit qu'ils en tirassent profit, soit qu'ils eussent à en subir le poids, mais s'ils ont dû s'incliner devant sa puissance, ils ont toujours refusé. de subordonner leurs droits de souveraineté à son autorité.

Le concert européen a usé de procédés divers pour atteindre ses fins : procédés juridiques, respectueux des droits de chacun quand il avait l'espoir de réussir par la persuasion; procédés politiques, menaces ou contraintes quand il se heurtait à des résistances persistantes.

L'intervention a été le moyen par lequel il a imposé ses décisions aux petits États qui n'étaient pas disposés à les accepter. Mais l'intervention à laquelle il a eu recours a reviîtu deux aspects très différents; elle s'est exercée tantôt dans les affaires intérieures d"un État et tantôt dans les rapports extérieurs des Etats.

L'intervention dans les affaires intérieures d'un Etat est en contradiction directe avec le principe de la souveraineté des États. Puisque, en effet, l'essence de la souveraineté consiste à ne reconnaître aucune autorité supérieure sur terre, la souveraineté est méconnue dès qu'un État prétend prescrire à un autre ce que cet autre doit faire ou empêcher sur son territoire. D'autre part, il est vrai, l'abus qu'un État peut faire de sa souveraineté à l'intérieur de ses frontières peut avoir des répercussions au delà, et ces répercussions peuvent porter atteinte aux intérêts et aux droits d'autres États. Ces répercussions et ces atteintes peuvent être immédiates ou lointaines, certaines ou éventuelles. Elles seraient immédiates et certaines si un État laissait des bandes se former sur son territoire dans le but de se livrer à des incursions en paj's voisin, soit dans un but politique, soit dans un simple dessein de pillage. Elles seraient lointaines et éventuelles s'il ne s'agissait que de désordres, d'émeutes et de révolutions susceptibles de menacer, par la simple contagion de l'exemple, les États limitrophes ou éloignés. Les juristes n'ont point encore édifié de corps de doctrine précis, complet et satisfaisant pour concilier les exigences du respect de la souveraineté, qui excluent l'intervention, avec les exigences de la sécurité, qui semblent parfois la requérir. En dehors des périls qui peuvent mettre en cause la sécurité des États ou la tranquillité des habitants, il y a des scandales qui soulèvent du dehors l'indignation et provoquent le désir de secourir les victimes.

Dans la pratique, les États n'ont pas eu scrupule à intervenir et à affirmer leur droit de le faire quand, selon la formule de lord Castlereagh, i leur sécurité immédiate ou leurs intérêts essentiels étaient sérieusement mis en péril par les événements intérieurs d'un autre État ». Ils n'ont pas toujours eu scrupule à intervenir quand les événements intérieurs d'un autre État affectaient leurs intérêts, sans cependant mettre sérieusement en péril leur sécurité immédiate ou leurs droits essentiels. Le prince de Melternich jugeait légitime toute intervention qu'il estimait nécessaire pour préserver éventuellement la sécurité future des possessions autrichiennes. Des interventions, enfin, ont eu lieu pour mettre un terme à des massacres, à des persécutions ou à des désordres que certains États ne savaient pas ou ne voulaient pas arrêter.

Les principes du droit international basés sur la souveraineté, l'indépendance et l'égalité des États ne peuvent admettre, semblet-il, d'autre intervention dans les affaires intérieures d'un État que celle qui serait motivée par l'opposition systématique ou l'impuissance persistante de cet État à faire cesser des abus qui constituent des manquements manifestes à ses devoirs internationaux. Et c'est la raison qui a déterminé sans doute certains auteurs à admettre, dans une mesure plus ou moins large, l'intervention pour la défense des intérêts — il faudrait dire des droits — des États qui interviennent, tandis qu'ils se refusent à admettre l'intervention pour raison d'humanité en faveur des sujets opprimés d'un État tiers. Mais, selon la juste observation d'un jurisconsulte éminent, « une intervention pour mettre un terme à une cruauté barbare et abominable est un acte élevé de politique au-dessus et au delà du domaine du droit. Il est dépourvu de légalité technique, mais il peut être moralement justifié et même louable à un haut degré » (1).

t II y a une grande différence, dit encore M. Lawrence, entre déclarer qu'un acte national est légal et par conséquent conforme à l'ordre sous lequel le.s États ont consenti à vivre, et admettre qu'il est moralement irréprochable à. titre d'exception aux règles ordinaires. Je n'ai pas le droit d'entrer dans le jardin de mon voisin sans son consentement; mais si je vois un de ses enfants

(1) Lawre.vce, The Principles of international law. 4^ édition, p. 129.

volé et maltraité dans ce jardin par un vagabond, j'enverrai la cérémonie aux vents et je m'élancerai au secours sans souci de demander la permission. De môme un État peut, dans une grande circonstance, laisser de côté les prohibitions de tous les jours, et ni dans ce cas, ni dans le cas correspondant de l'individu, le blâme ne sera encouru (1)- »

Le système d'intervention outrée qui eût fait du concert européen « une union pour le gouvernement du monde ou l'inspection des affaires intérieures des autres Etats » aurait altéré la souveraineté et l'indépendance des États secondaires au point de n'en laisser subsister que l'ombre. Il était inadmissible. Il a échoué devant l'opposition de l'Angleterre et de la France aux vues absolutistes des cours du Nord. Mais le concert européen ne saurait encourir le blâme pour avoir débordé les principes stricts du droit international en pesant sur la Turquie pour tenter d'assurer aux chrétiens de l'Empire ottoman une situation tolérable. Il a fait ainsi œuvre politique, mais cette œuvre politique trouvait sa justification dans l'esprit de justice et d'humanité qui l'inspirait. Elle partait — peut-être inconsciemment — de l'idée que la souveraineté, pour être respectée, doit être respectable, que l'absence d'autorité supérieure ne légitime pas toutes les actions ni toutes les omissions et que la prétention de rejeter tout contrôle ne sied qu'à qui sait se contrôler lui-même.

L'intervention dans les rapports des États entre eux a, d'habitude, un tout autre caractère que l'intervention dans les affaires intérieures d'un État. Elle ne se produit guère que si des conflits graves se sont élevés, en vue d'en prévenir le développement ou d'en régler les conséquences. Or, quand un État menace de recourir aux armes ou y a recouru pour contraindre un autre État à subir ses volontés, s'il invoque le droit de guerre comme une prérogative de sa souveraineté, il prétend user de ce droit contre la souveraineté d'un autre; il attente à l'indépendance et à l'égalité d'autrui; il serait peu fondé à se plaindre que d'autres recourent, contre lui et au profit de ses adversaires, aux procédés qu'il emploie contre ces derniers. Il a quitté le terrain du droit, de la paix et du respect de la souveraineté étrangère pour entrer

(1) L.\wnENCE, The Principhs of international law, 1»" édition, p. 120.

dans le domaine de la force; il ne saurait contester aux autres États le droit de le suivre dans la voie où il s'est engagé, fût-ce pour lui barrer la route. Le droit international, par cela même qu'il se récuse à distinguer la guerre juste de la guerre injuste, s'interdit de condamner l'action de la force qui tend à s'opposer à la guerre ou à en limiter les effets.

Les interventions dans les rapports extérieurs des États ont e'té fréquentes ; elles se sont produites surtout à l'occasion de conflits, mais parfois aussi en dehors de tout conflit, pour prévenir un accord ou l'exécution d'un accord jugé préjudiciable. Ainsi a-t-il éié, en 1867, de l'intervention de la Prusse pour mettre obstacle à la cession amiable du grand-duché de Luxembourg à la France. Une tendance s'est manifestée, chez beaucoup d'États, à considérer toute modification dans la composition territoriale des États comme affectant, selon les circonstances, les intérêts de tous ou au moins les intérêts de quelques-uns et comme justifiant l'intervention politique de ceux que la modification survenue contrariait ou menaçait. C'est ainsi que la Serbie n'a pas hésité à recourir, en 1885, à la guerre — forme extrême de l'intervention — pour mettre obstacle à l'union de la Bulgarie et de la Roumélie-Orientale; que la Grèce, en 1886, a prétendu obtenir, aux dépens de l'Empite ottoman, une compensation à l'accroissement de la puissance bulgare; que l'Allemagne, la France et la Russie ont demandé et obtenu, en 1895, la révision des conditions territoriales imposées par le Japon victorieux à la Chine vaincue (1).

Le concert européen, s'il a usé largement de l'intervention, soit dans les aft';iires intérieures, soit dans les affaires extérieures des États, n'a fait que suivre l'exemple donné par des États, isolés ou groupés, avant lui ou en dehors de lui. Ses interventions, ainsi que la manière dont il les a exercées et les effets qu'elles ont eus, sont loin de pouvoir être toutes approuvées. Elles ne sauraient être toutes blâmées. Elles ont été tantôt favorables et tantôt contraires aux intérêts des États secondaires. Elles ont été dictées parfois par des considérations de justice et d'humanité, parfois par l'unique préoccupation d'accorder les intérêts opposés et les prétentions divergentes des grandes Puissances. Il est juste de recon-

(1) Voir Cliarles Dupcis,« Chronique internationale, 1895 ». Annales de l'École libre des sciences politiques, 1896, p. 650-651.

naître toutefois qu'elles présentaient, pour les petits États, des inconvénients et des périls moindres que l'intervention d'États isolés. L'intervention séparée d'une grande Puissance dans les affaires d'un État faible met ce dernier à la discrétion de la Puissance qui intervient. L'intervention collective donne presque toujours à l'État faible des appuis et des soutiens contre les prétentions de la Puissance la plus animée contre lui. Le caractère collectif de l'intervention, s'il n'est pas une garantie de la justice de l'intervention, est au moins un frein à ses excès. Si parfois, comme il est arrivé à la Bulgarie au congrès de Berlin, de petits États ont perdu à la substitution de Tintervention collective à l'intervention isolée d'une grande Puissance en leur faveur, dans l'ensemble, les petits États ont gagné à cette substitution. Le concert européen, par cela même qu'il devait tout d'abord réaliser l'entente entre les grandes Puissances par un compromis entre leurs vues divergentes, devait écarter les solutions extrêmes et exercer une action modératrice dans les interventions concernant les autres États.