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CHAPITRE V

LES CONFÉDÉRATIONS d'ÉTATS ET LES ÉTATS FÉDÉRAUX LA CONFÉDÉRATION GERMANIQUE ET l'eMPIRE ALLEMAND

Les confédérations d'États sont, comme les États fédéraux, des associations dictées par des considérations politiques, conclues dans des formes juridiques, pour la sauvegarde d'intérêts communs aux États associés. Toute association, entre États comme entre individus, suppose, de la part des associés, une subordination plus ou moins large de leurs intérêts particuliers aux intérêts communs, un abandon plus ou moins étendu de leurs droits particuliers au profit de l'association investie de droits qui s'imposent aux associés en vertu du consentement de ceux-ci.

Les confédérations d'États se distinguent des États fédéraux par leur objet et par l'étendue des sacrifices que font les États associés aux intérêts communs de l'association.

Les confédérations d'États ont pour but le maintien de la sécurité extérieure et intérieure, de l'indépendance et de l'inviolabilité des États confédérés. Elles se bornent, en principe, à des vues de défense commune contre les périls venant de l'étranger et de conservation de la paix entre confédérés (1). Les États fédéraux ont également pour but d'assurer le maintien de la sécurité intérieure et extérieure, mais ils se proposent en outre d'assurer et d'accroître la prospérité commune ou le bien-être général des peuples associés.

Dans les confédérations d'États prédomine le souci do limiter le

(1) V. article 2 de l'acte du 8 juin 1815 pour la constitution fcdcrative de l'Allemagne. Angeberg, le Congrès de Vienne, t. 111, p. 1377; paragraplie I" du pacte fédéral eniie les vingt-deux cantons de la Suisse, du 7 acit 1815. HiLxy, les Conslitulions fédérales de la Suisse, p. 423.

plus étroitement possible le sacrifice des pre'rogatives de la souveraineté' individuelle. Dans les Etats fédéraux, les exigences des intérêts communs prennent le pas; les associés abandonnent, dans une mesure beaucoup plus large, leurs droits souverains à l'association, afin de sauvegarder plus efficacement la sécurité intérieure et extérieure et de pourvoir à la protection et au développement des intérêts économiques par l'organisation de services communs dirigés par des autorités communes.

La confédération d'États laisse subsister la souveraineté extérieure aussi bien que la souveraineté intérieure des Etats confédérés; elle réduit au minimum nécessaire à la défense commune et au maintien de la paix intérieure, les renonciations des associés en faveur des autorités chargées de pourvoir aux intérêts mis en commun; elle ne restreint l'indépendance de ses membres que dans la mesure où cette indépendance pourrait porter atteinte aux intérêts dont l'association a pris la charge . L'État fédéral absorbe, au contraire, la souveraineté extérieuredes États ; il laisse subsister leur personnalité, mais il concentre, aux mains des autorités fédérales, la représentation de l'association dans ses rapports avec les États étrangers; il substitue, à cet égard, l'unité de l'association à la pluralité de ses membres; s'il n'absorbe pas la souveraineté intérieure des États associés, il la restreint dans une mesure plus ou moins large; il met leur indépendance diminuée dans la dépen dance des autorités communes pour toutes les questions pour lesquelles les États associés ont, dans le pacte fédéral, abandonné les prérogatives de leur souveraineté au profit de l'association.

Dans la confédération d'États, les autorités communes n'ont de rapports qu'avec les gouvernements des États confédérés et n'ont d'action que sur ces gouvernements; elles se trouvent, par suite, en fait, plus ou moins dans la dépendance du bon vouloir de ces gouvernements, intermédiaires obligés de l'exécution de leurs décisions. 11 s'ensuit que la confédération, pour subsister, doit pouvoir compter sur l'esprit d'association, sur le dévouement au bien commun des gouvernements sur lesquels elle s'appuie. L'État fédéral, au conlraire, exerce une autorité directe non seulement sur les États associés, mais sur leurs sujets ou citoyens ; il a des moyens d'action propres, mis en œuvre par les autorités fédérales ; si ces pouvoirs sont limités, en. droit, par le pacte fédéral et, en

fait, par les gouvernements des États avec lesquels il partage les attributions de la souveraineté, il réserve à ses agents une puissance effective et susceptible de l'emporter sur les résistances d'États tentés de subordonner à leurs vues particulières la fidélité à l'esprit d'association.

La confédération d'États assure une indépendance fort large en droit, plus large, en fait, aux États associés; elle suppose et elle exige, cbez eux, pour subsister, des vertus qu'elle n'a pas toujours le don de leur inspirer. L"État fédéral établit entre les États associés des liens beaucoup plus serrés et beaucoup plus forts. Si l'autonomie qu'il respecte chez ces États risque de ne pas lui laisser le degré de puissance auquel la concentration de tous les attributs de la souveraineté permet aux Étals simples de prétendre, il possède néanmoins une force et des chances de durée incomparablement supérieures à celles de la confédération d'États. Aussi la confédération d'hltats n'a-t-elle été, dans les temps modernes, qu'une étape, pour les États convaincus des avantages de leur union, sur la route qui les devait conduire à la constitution d'États fédéraux.

Les États-Unis d'Amérique ont franchi rapidement cette étape. Constitués en confédération d'États en 1775, ils ne tardèrent pas à constater l'insuffisance des liens consentis pour atteindre le but qu'ils se proposaient : «■ défense commune contre leurs ennemis, sécurité de leurs libertés et de leurs propriétés, sûreté de leurs personnes et de leurs familles, prospérité mutuelle et générale (1;. » Dès 1787, ils élaborèrent un pacte nouveau qui transforma la fédération en État fédéral. La Confédération suisse, sans modifier son titre officiel, a subi, en 1848, la même transformation. La Confédération germanique de 1815 était une confédération d'États; la Confédération de l'Allemagne du Nord formée par la Prusse en 1867, si elle ne présentait pas tous les caractères d'un État fédéral, était beaucoup plus voisine de l'État fédéral que de la confédération d'États. La constitution de l'Allemagne du Nord de 1867, après une revision qui en a adapté les dispositions à une situation nouvelle sans en altérer le caractère', est devenue, en 1871, la constitution de l'empire allemand. Les juristes qualifient

(i) Articles du confédération et de perpétuelle union du 20 mai 1773, art. 2, DE M.\RTENS, Recueil de traités, t. II, p. 477.

souvent cet État de quasi fédéral pour indiquer à la fois les analogies qui le rapprochent et les différences qui le distinguent de l'État purement fédéral.

Les confédérations d'États et les États fédéraux sont composés d'États inégaux en fait et égaux en droit. Seule, parmi les confédérations d'Étals modernes du dix-neuvième siècle, la Confédération germanique a réuni dans une association commune de grandes Puissances et de petits États. L'une des différences qui distinguent lempire allemand des États fédéraux est qu'il se compose d'une grande Puissance et de petits États, tandis que les autres États fédéraux sont composés d'États dont aucun n'a été qualifié de grande Puissance. Les États-Unis sont en effet une grande Puissance, mais ils ne le sont que par l'association d'États dont aucun ne l'est. C'est pourquoi la Confédération germanique et l'empire allemand doivent seuls faire ici l'objet d'une étude particulière.

L'article 3 de l'acte du 8 juin 1815 pour la constitution fédérale de l'Allemagne déclare que les États membres de la Conlédération germanique, comme tels, sont égaux en droit. La disposition ne doit pas être prise au pied de la lettre, car le pacte fédéral établit des inégalités de droit basées sur des inégalités de fait entre les membres de la Confédération.

Ces inégalités de droit sont peu de chose toutefois si on les compare à celles que contenait le projet communiqué en septembre 1814 par le prince de Hardenberg au prince de Metteruich (1). Ce projet prussien avait pour but de réaliser l'unité de l'Allemagne sous la direction exclusive de la Prusse et de l'Autriche, en réduisant les petits États à un rôle consultatif. Mais les États secondaires n'étaient pas disposés à devenir de simples figurants ; ils entendaient affirmer leur souveraineté et n'en point conserver seulement les apparences. L'Autriche ne pouvait être flattée par

(1) V. le projet, Angeberg, le Congrès de Vienne, t. I, p. 243 et suiv.

l'offre d'une co-direction qui, mettant la Prusse seule sur le même rang qu'elle, eût paru une humiliation pour la Puissance dont l'ancienne dignité impériale avait si longtemps marqué la prééminence en Allemagne. Elle devait préférer au téle-à-tête avec la Prusse un conseil plus large où l'appui d'États secondaires mais assez puissants lui permettrait, le cas échéant, de tenir la Prusse en respect. Elle n'avait pas toutefois plus de scrupules que la Prusse à faire la part très inégale aux divers membres de la Confédération. Ses tendances à cet égard se manifestèrent par la procédure adoptée pour régler les affaires d'Allemagne.

Le 14 octobre 1814, le prince de .Metternich ouvrit une conférence à laquelle étaient représentés l'Autriche, la Prusse, la Bavière, le Hanovre et le Wurtemberg; il y posa tout d"abord les deux questions suivantes : Doit-on constituer un comité chargé de délibérer sur les bases de la future constitution germanique? De quels membres ce comité doit-il se composer? A la première question, € il a été unanimement répondu affirmativement et ce comité a été reconnu nécessaire par tous les plénipotentiaires présents » . Sur la seconde, « il a été unanimement résolu que ce comité devait n'être composé que des plénipotentiaires des cinq cours d'Autriche, de Prusse, de Bavière, du Hanovre et du Wurtemberg, soit parce qu'un plus grand nombre pourrait entraver la marche de la chose, et que toutefois les cinq cours nommées doivent être regardées comme les plus puissantes ; soit parce que les autres États s'étaient d'avance soumis par les conventions qu'ils avaient conclues avec les Puissances alliées, aux déterminations que l'ordre des choses à établir pour le maintien de la liberté germanique pourrait exiger; et que, par conséquent, ils ne pourront prétendre d'assister à ce comité » (1). C'était affirmer la prétention des principales Puissances de l'Allemagne à dicter la loi à tous, en supposant, de la part des petits États, une soumission préalable, un blanc-seing contre lequel ceux-ci ne devaient pas tarder à protester.

Les premiers projets d'organisation discutés dans le comité assuraient à un conseil des cinq principales Puissances allemandes la prépondérance dans la direction des affaires de l'Allemagne ; ils assuraient, dans ce conseil, la décision exclusive à l'Autriche et à

(d) Premier protocole du comité institué pour les affaires d'Allemagne. An- GEBERG, le Congrès de Vienne, t. II, p. 289.

138 LES RAPPORTS DliS GRANDES PUISSANCES

la Prusse si elles étaient unies, mais, à la différence du projet pmssien de septembre 1814, ils ne supposaient pas l'union perpétuelle et la prédominance constante des deux grandes Puissances allemandes; et ils ouvraient à l'Autriche la possibilité de tenir la Prusse en échec, si elle était d'accord avec deux des États de second ordre admis au conseil des cinq. La Prusse avait la même faculté contre l'Autriche, mais le prince de Metternich comptait sur sa diplomatie pour rendre cette éventualité illusoire. L'accord ne put s'établir entre les cinq. La Bavière et le Wurtemberg n'admettaient pas l'attribution à l'Autriche et à la Prusse d'un vote double qui les mettait nécessairement à la discrétion de l'union des deux grandes Puissances; ils s'opposaient aux restrictions beaucoup trop fortes, à leur avis, que les projets apportaient aux prérogatives de leur souveraineté (1).

Les petits États allemands ne tardèrent pas à protester contre la prétention du comité à « s'arroger le droit » de régler les affaires de l'Allemagne. « La souveraineté des États d'Allemagne, est-il dit dans une note des plénipotentiaires de vingt-neuf princes souverains et villes libres d'Allemagne aux princes de Metternich et delïardenberg, en date du 46 novemt)re 1814, a été reconnue et garantie par les Hautes Puissances alliées, et, dans les traités d'accession conclus par la plupart des princes allemands, ceux-ci ont promis d'accéder, sous ce rapport, aux mesures qui seront jugées nécessaires pour le maintien de l'indépendance de l'Allemagne ; cette promesse ne renferme pas une renonciation au droit de coopérer à ces mesures. Les traités d'accession ne disent pas que la question de savoir quelles mesures seront jugées nécessaires pour atteindre ce but sera exclusivement et définitivement résolue par quelques Puissances allemandes et par la minorité des parties intéressées ; par conséquent, ces traités ne dérogent pas au droit de tous ceux qui entreront dans la Confédération germanique, de donner librement leurs voix aux lois organiques de l'association à former. S'appu3^ant sur ces conventions, sur les stipulations du traité de Paris et sur les principes du droit des gens, les commettants des soussignés ne renonceront jamais à la participation à rétablissement des lois de la Confédération; ils doivent insister pour que ce

(1) Voir protocole des séances du Comité des affaires d'Allemagne, Ajnge- BERG, le Congrès de Vienne, t. Il, passim.

droit inhérent à toutes les tribus de la nation germanique soit exercé par le gouvernement de toutes d'après les règles à déterminer : ils se réservent expressément ce droit (i). »

Le désaccord des cinq ne leur permit pas de méconnaître le bienfondé de ces protestations. Sur de nouvelles instances des plénipotentiaires des princes souverains et villes libres de l'Allemagne (2), des notes du prince du Hardenberg (29 mars 1815) et du prince de Metternich (31 mars 1815) invitèrent ces plénipotentiaires à « choisir quelques-uns d'entre eux » pour se mettre en rapport et entrer en conférence avec le comité des cinq (3). Ce ne fut toutefois que le 23 mai qu'eut lieu la première réunion du comité élargi « pour arrêter les bases de la fédération allemande dont on réserverait le développement à la diète fédérale ». Ce comité se composait des représentants de l'Autriche, de la Prusse, de la Bavière, du Hanovre, du Wurtemberg, auxquels étaient adjoints des représentants de la Saxe, de Hesse-Darmstadt, de Bade, des Pays-Bas pour le Luxembourg et du Danemark pour le Holstein et cinq députés pour les princes et villes libres. Le comité fut saisi d'un projet de l'Autriche et de la Prusse à discuter après examen dans des séances ultérieures. Mais les plénipotentiaires des princes et villes libres protestèrent que leurs députés n'avaient été nommés que « pour conférer sur la manière et la forme des délibérations sur une constitution fédérale », non pour traiter et conclure au nom de tous; ils demandèrent à être tous admis aux réunions suivantes (A). Ils obtinrent gain de cause et, à partir de la séance du 29 mai, les cinq députés des princes et villes libres furent remplacés par les plénipotentiaires de vingt-huit États allemands. L'acte du 8 juin 1815 pour la constitution fédérative de l'Allemagne fut ainsi le résultat des délibérations communes de l'ensemble des États allemands.

Les inégalités de droit que le pacte fédéral admettait ou stipulait en dépit de la formule de l'article 2 » les membres de la Confédération, comme tels, sont égaux en droits », étaient les suivantes :

(1) A.NGEBERG, le Coiifjrés de Vienne, t. II, p. 441.

(2) Voir notamment, note.s du 2 lévrier et du 22 mars 1815, Angebbrg, Je Congrès de Vienne, t. II, p. 689, et t. III, p. 951.

(.3) A.ngederg, le Congrès de Vienne, t. III, p. 986-987.

(4) Déclaration du 25 mai 1815, .^.xgebehg, ibid., t. III, p. 1242.

^40 LKS RAPPORTS DliS GRANDES PUISSANCES

La plupart des États ou princes confédérés, au nombre de trente-huit, faisaient partie de la Confédération pour l'ensemble de leur territoire; certains n'en faisaient partie que pour une portion de leurs domaines. C'était le cas des deux grandes Puissances, l'Autriche et la Prusse, qui n'étaient comprises dans la Confédération germanique que pour celles de leurs possessions qui avaient anciennement appartenu à l'empire germanique; c'était le cas aussi du roi de Danemark et du roi des Pays-Bas qui n'étaient membres de la Confédération, le premier que pour le duché de Holstein et le second pour le grand-duché du Luxembourg. Les engagements et les restrictions aux droits de souveraineté qui en étaient la conséquence ne pesaient que partiellement sur les souverains qui, pour leurs domaines étrangers à la Confédération, conservaient la plénitude de leur indépendance.

L'Autriche avait la présidence de la diète fédérative, ce qui lui donnait une prééminence d'honneur, susceptible de se traduire en prééminence de droit ou de servir une prééminence de fait.

La part des États confédérés dans les décisions à prendre était inégale. Le vote des uns avait plus de poids que le vote des autres. Les dilférences n'étaient pas proportionnelles à la puissance de fait des divers États, mais elles en tenaient compte.

La Confédération était établie à perpétuité pour t le maintien de la sûreté extérieure et intérieure de TAlIemagne, l'indépendance et l'inviolabilité des États confédérés » . Elle admettait, en outre, un certain nombre de règles et de principes qui dépassaient le but énoncé, étendaient sa compétence et la constituaient gardienne et garante de certains droits reconnus à tous les Allemands, dans toute l'étendue des États confédérés.

Elle avait un organe commun, la diète fédérative, assemblée diplomatique, où les plénipotentiaires des États confédérés discutaient et votaient, selon les instructions de leur gojivernement, sur les affaires de la Confédération. La diète délibérait d'habitude en conseil étroit, ou assemblée ordinaire, exceptionnellement en assemblée générale.

Dans le conseil étroit, les décisions étaient prises à la majorité des voix, mais, en cas de parité des voix, le président, c'est-à-dire l'Autriche, décidait. Le conseil étroit comptait dix-sept voix; onze

AVEC LES AUTRES ÉTATS iU

États, les plus importants, disposaient chacun d'une voix « virile » ; c'étaient l'Autriche, la Prusse, la Bavière, la Saxe, le Hanovre, le Wurtemberg, Bade, la Hesse électorale, le grand-duché de liesse, le Holstein, le Luxembourg. Les six autres voix étaient des voix « collectives » que se partageaient les autres États, obligés de se mettre d'accord, dans chaque groupe, pour formuler le vote commun. L'assemblée générale pouvait être saisie de certaines questions par le Conseil étroit; elle avait seule compétence pour statuer s'il s'agissait « de lois fondamentales à porter ou de changements à faire dans les lois fondamentales de la Confédération, de mesures à prendre par rapport à Tacte fédératif môme, d'institutions organiques ou d'autres engagements d'un intérêt commun à adopter ». Elle ne pouvait prendre de décisions qu'à la majorité des deux tiers de voix. Tout État confédéré y disposait au moins d'une voix; Nassau, Mecklembourg-Schwerin et le Brunswick y possédaient deux voix; le Luxembourg, le Ilolstein, le grand-duché de liesse, la Hesse électorale, Bade en avaient trois; le Wurtemberg, le Hanovre, la Bavière, la Saxe, la Prusse et l'Autriche en avaient quatre. Sil s'agissait « d'acceptation ou de changements de lois fondamentales, d'institutions organiques, de droits individuels ou d'affaires de religion, la pluralité des voix ne suffisait pas, ni dans l'assemblée ordinaire ni dans l'assemblée générale » ; il fallait l'unanimité. Les États confédérés avaient sagement réservé les prérogatives de leur souveraineté, afin d'empêcher qu'une majorité pût modifier les bases mêmes de leur association ou leur imposer ses volontés dans les questions considérées comme les plus essentielles.

Les États confédérés s'engageaient « à défendre non seulement l'Allemagne entière, mais aussi chaque État individuel de l'union, en cas qu'il fût attaqué; ils se garantissaient mutuellement toutes celles de leurs possessions qui se trouvaient comprises dans cette union.

« Lorsque la guerre serait déclarée par la Confédération, aucun membre ne pourrait entamer des négociations particulières avec l'ennemi, ni faire la paix ou un armistice, sans le consentement des autres. »

Les membres de la Confédération se réservaient le droit <c de former des alliances » sous la condition de « ne contracter aucun

engagement qui serait dirigé contre la sûreté de la Confédération ou des États individuels qui la composaient » .

« Les États confédérés s'engageaient de même à ne se faire la guerre sous aucun prétexte et à ne point poursuivre leurs différends par la force des armes, mais à les soumettre à la Diète ». Celle-ci devait d'abord essayer « moyennant une commission », la voie de la médiation. Si sa médiation échouait et si une sentence juridique devenait nécessaire, il devait y être pourvu par une voie d'arbitrage, « au moyen d'un jugement austrégal (austreegal instanz) bien organisé auquel les parties litigantes se soumettraient sans appel ».

La Diète fédérative, qui devait siéger à Francfort, -était chargée de compléter l'organisation de la Confédération, en arrêtant, à l'unanimité, les lois fondamentales et les institutions organiques « relativement à ses rapports extérieurs, militaires et intérieurs t. Elle ne fit qu'enregistrer et convertir, par une résolution formelle, en loi fondamentale ayant la même force et valeur que l'acte fédéral de 1845, « l'acte final des conférences ministérielles de Vienne pour compléter et consolider l'organisation de la Confédération germanique » en date du 15 mai 1820.

M. de Metternich avait été l'inspirateur des conférences ministérielles entre « princes souverains et villes libres d'Allemagne ». Sous prétexte dafl'ermir et de perfectionner l'union, de donner les développements nécessaires aux dispositions fondamentales de l'acte fédéral, il avait voulu assurer la prépondérance de l'Autriche en Allemagne, en étendant la compétence de la Diète, en donnant à ce concert des Puissances allemandes le droit d'intervenir dans une large mesure dans les affaires intérieures des États allemands. Le même système devait, dans la pensée du prince, assurer la prédominance autrichienne en Allemagne et en Europe. Par l'habileté de sa diplomatie l'Autriche s'assurerait la primauté et l'influence dans les conseils collectifs présidant, l'un aux destinées germaniques, et l'autre aux destinées européennes ; par l'intervention de ces conseils, elle tiendrait en bride ou en échec les tentatives révolutionnaires qui pourraient menacer ^ la sécurité dans la possession T , la paix de l'Allemagne ou la paix générale de l'Europe. L'action serait directe et constante en Allemagne, où l'Autriche toujours intéressée, aurait dans la Diète permanente un in.s-

trument toujours à sa disposition; indirecte et intermittente en Europe, où le concert des grandes Puissances, ne se formant que sur raccord préalable de ses membres, ne devrait intervenir que si l'Autriche le jugeait bon pour la défense des intérêts autrichiens. L'acte du 15 mai 1820 confirme la perpétuité et l'indissolubilité de la Confédération; il exige l'assentiment unanime des États confédérés, soit pour l'admission de nouveaux membres, soit pour la cession volontaire de territoires de la Confédération à des États étrangers à ladite Confédération. Il érige nettement la Diète en « organe constitutionnel et perpétuel de la volonté et de l'action » de la Confédération. Il lui donne le droit d'interpréter, en cas de doute, les dispositions de l'acte fédéral et d'en assurer « la juste application ». Il précise son rôle pour la défense de la sécurité extérieure et intérieure.

t La Confédération germanique a le droit, comme Puissance collective, de déclarer la guerre, de faire la paix, de contracter des alliances et de négocier, des traités de toute espèce. Toutefois, d'après le but de son institution, elle n'exerce ses droits que pour sa propre défense, pour le maintien de l'indépendance et de la sûreté extérieure de l'Allemagne, ainsi que de Tindépendance et de l'inviolabilité de chacun des États qui la composent. »

Mais, parmi les États qui la composent, il en est dont les possessions ne sont pas toutes comprises dans la Confédération.

Si l'un de ceux-ci « entreprend une guerre en sa qualité de Puissance européenne, la Confédération, dont une pareille guerre n'affecte ni les rapports ni les obligations, y reste absolument étrangère ». Si un tel État se trouve « menacé ou attaqué dans ses possessions non comprises dans la (Confédération, celle-ci n'est obligée de prendre des mesures de défense qu'après que la Diète aurait reconnu, en conseil permanent et à la pluralité des voix, l'existence d'un danger pour le territoire de la Confédération ».

La Diète a toujours qualité potir prendre les mesures de défense voulues, lorsque des dangers menacent la Confédération entière ou une portion quelconque du territoire confédéré. Mais les États confédérés doivent s'abstenir de toute provocation à l'égard des Puissances étrangères. S'ils s'estiment lésés par une de ces Puissances, ils doivent s'adresser à la Diète qui examine le litige et avise à le régler. La Diète peut ou donner tort à l'État confédéré et le con-

traindre, au besoin, à se désister de ses prétentions, ou lui donner raison, interposer ses bons offices, offrir sa médiation, et prendre les mesures de défense nécessaires pour assurer, le cas échéant, le secours de la Confédération contre une agression injustifiée.

En ce qui concerne le maintien de la sécurité intérieure, la Diète a des pouvoirs très étendus. Elle n'a pas seulement pour mission de prévenir la guerre entre les États confédérés, en exerçant sa médiation et, si sa médiation échoue, en veillant à la solution du litige par arbitrage, puis en assurant l'exécution de la sentence rendue par les arbitres. Elle peut intervenir pour réprimer les troubles ou les mouvements révolutionnaires qui menaceraient la tranquillité intérieure ou les gouvernements établis.

» Le maintien de l'ordre et de la tranquillité dans l'intérieur des États confédérés appartient aux gouvernements seuls. Cependant l'intérêt commun de la Confédération et robligation.de ses membres de se prêter secours mutuellement admettent, comme exception à ce principe, la coopération générale de la Confédération pour la conservation ou le rétablissement de la tranquillité dans le cas d'une résistance formelle éprouvée par un gouvernement, dans celui d'une révolte ouverte, et dans celui de mouvements dangereux menaçant à la fois plus d'un État de la Confédération. » Le principe respectait la souveraineté intérieure des États, mais l'exception portait loin et permettait d'entreprendre largement sur cette souveraineté.

La Diète devait intervenir « pour faire porter les secours les plus prompts pour le rétablissement de Fordre légal », soit sur demande du gouvernement intéressé, soit même d'office. Elle devait, il est vrai, mettre fm à l'intervention quand le gouvernement secouru jugeait le secours inutile. Mais « si la tranquillité publique était menacée dans plusieurs États confédérés par des associations ou des machinations dangereuses, contre lesquelles des mesures communes pourraient seules offrir une barrière suffisante », la Diète devait mettre « en délibération et arrêter ces mesures, après s'être concertée avec les gouvernements les plus immédiatement exposés aux dangers ».

De plus, l'article 13 de l'acte du 8 juin i815 avait stipulé qu'il devait y avoir des assemblées d'États dans tous les pays de la Confédération et l'article 54 de l'acte du 15 mai 1820 confirmait cette

stipulation, mais d'autres dispositions de ce dernier acte visaient à empêcher les assemblées d'États d'empiéter sur l'autorité des princes. « La Confédération germanique, portent les articles 57 à 60, étant, à l'exception des villes libres, formée par des princes souverains, le principe fondamental de cette union exige que tous les pouvoirs delà souveraineté restent réunis dans le chef suprême du gouvernement et que, par la constitution des Etats, le souverain ne puisse être tenu d'admettre leur coopération que dans l'exercice de droits spécialement déterminés. Aucune constitution particulière ne peut ni arrêter ni restreindre les princes souverains confédérés dans l'exécution des devoirs que leur impose runion fédérative. Dans les pays où la publicité des délibérations est reconnue par la constitution, il doit être pourvu par un règlement d'ordre à ce que, ni dans les discussions mêmes, ni lors de leur publication par la voie de l'impression, les bornes légales de la liberté des opinions soient outrepassées de manière à mettre en péril la tranquillité du pays ou celle de l'Allemagne entière. Lorsqu'un membre de la Confédération sollicite la garantie générale pour la constitution des assemblées d'Ltats établies dans son pays, la Diète est autorisée à s'en charger. Elle acquiert par là le droit de maintenir cette constitution lorsque l'une ou l'autre des parties intéressées en réclame la garantie et d'aplanir les différends qui pourraient s'élever sur son interprétation ou son exécution, soit par voie de médiation, soit par décision arbitrale, à moins que ladite constitution n'ait elle-même pourvu à d'autres moyens de concilier les différends de cette nature (1) ».

Des résolutions unanimes du 28 juin 1832 (2) et du 30 octobre 1834 (3) accentuèrent encore le droit d'intervention de la Diète à l'effet de soutenir les princes souverains et de limiter les pouvoirs des assemblées d'États.

La Diète avait ainsi une compétence étendue mais des moyens d'action limités. Elle pouvait avoir une diplomatie commime; en fait, elle n'accréditait pas d'agents à l'étranger et se contentait de recevoir les agents que les grandes Puissances étrangères accrédi-

(1) Voir le texte de l'acte final des conférences ministérielles de Vienne du lî) mai 1820, Angeberg, le Congrès de Vienne, t. IV, p. 1789 et suiv.

(2) Voir Mémoires de Metlernich, t. V, p. 366-367.

(3) Ibid., p. 623 et suiv., et note p. 629-630.

talent auprès d'elle, tandis que les principaux États allemands avaient leur diplomatie propre. Elle n'avait pas d'armée permanente à sa disposition, car Tarmée fédérale ne se composait que des contingents des États confédérés et ces contingents restaient, en temps de paix, sous l'autorité exclusive de leurs souverains. Si la Diète décrétait l'exécution fédérale contre un État infidèle à ses obligations envers la Confédération, elle devait recourir à l'intermédiaire d'un ou de plusieurs gouvernements non intéressés dans l'affaire, pour assurer cette exécution. Elle avait des finances médiocres, uniquement alimentées par les contributions matriculaires que lui devaient fournir les Etats confédérés. Elle était élevée au-dessus des États confédérés, mais elle était dans la dépendance de ces Etats et surtout des plus puissants d'entre eux. L'union de l'Autriche et de la Prusse permettait aux deux grandes Puissances de lui dicter la loi, comme d'assurer sa sécurité extérieure. L'effacement de la Prusse permit longtemps à l'Autriche de contrôler et de dominer la politique intérieure des Etats allemands. Les princes souverains trouvèrent commode l'assurance que leur donnait la Confédération contre les mouvements révolutionnaires et contre le développement du régime constitutionnel. Mais les pays où les idées constitutionnelles étaient en faveur, les pays de l'Allemagne du Sud, subissaient à regret les entraves que la Confédération opposait à leurs aspirations, et souhaitaient parfois la formation d'une union restreinte d'États allemands qui fût soustraite à la domination des deux grandes Puissances germaniques.

L'impopularité d'un régime qui pesait particulièrement sur les petits États fut une des causes qui faillirent faire sombrer la Confédération dans la crise de 1848. La Diète germanique s'effaça devant le Parlement de Francfort. Mais, lorsque Frédéric-Guillaume IV eut refusé la couronne impériale offerte par ce Parlement (3 avril 1849), puis eut vainement essayé d'obtenir du consentement des princes le rôle qu'il ne voulait pas devoir à une assemblée révolutionnaire, lorsque l'Autriche victorieuse des insurrections fût en mesure de tenir tête aux ambitions prussiennes, la Diète reprit ses séances (10 mai 1850) et la Prusse, après la convention d'Olmûtz (29 novembre 1850), accepta le retour pur et simple à la Confédération.

La Confédération germanique devait sa restauration àl'insuceès

du mouvement démocratique et aux divisions des princes qui ne pouvaient s'accorder sur une nouvelle organisation de l'Allemagne. Elle succomba à la re'volte d'une des deux grandes Puissances confédérées contre les obligations du pacte fédéral qui gênaient son ambition et faisaient obstacle à sa domination. La crise d'où sortit sa dissolution commença par un conflit entre un petit État et les deux grandes Puissances de la Confédération soutenues par la Diète, mais agissant à côté et en dehors d'elle, au mépris des lois fondamentales de l'association.

Le roi de Danemark n'était membre de la Confédération germanique que pour le duché de Holstein, mais le duché de Holstein avait été uni autrefois au duché de Slesvig; les deux duchés avaient eu des assemblées d'États communes. Bien que le Holstein et le Slesvig eussent été séparés en 1721 au point de vue administratif et judiciaire, certains liens avaient subsisté entre les deux pays ; la chevalerie du Holstein et du Slesvig ne formait qu'une corporation. Les rois de Danemark avaient eu soin, en 1732 et en 1815, de ne sanctionner le nexus socialis de cette chevalerie, corporation privée, que sous réserve de leur autorité souveraine et sous la condition que l'union ne ferait pas échec à la prérogative royale (1). Néanmoins, dès 1815, la chevalerie holsteinoise, soutenue par l'Université de Kiel, invoqua l'article 13 du pacte fédéral du 8 juin, d'après lequel il devait y avoir des assemblées d'États dans tous les pays de la Confédération; elle prétendit que le Holstein et le Slesvig devaient avoir une assemblée unique. En 1822, elle s'adressa à la Diète qui repoussa sa pétition par résolution du 27 novembre 1823. Le représentant de la Prusse avait fait la déclaration la plus correcte et la plus sage ; « Les solliciteurs, avait-il dit, demandent le maintien de l'union du Slesvig et du Holstein sous une seule et même assemblée d'États; mais, outre ce

(!) Allen, Histoire du Danemark, t. II, p. 284.

que l'on peut objecter à cet égard, ce sujet n'est pas de ceux sur lesquels la Diète puisse exercer une influence quelconque, attendu que le duché de Slesvig n'appartient pas à la Confédération germanique et reste, par conséquent, en dehors de son action (\). » Ni la Diète, ni la Prusse, malheureusement, ne persévérèrent dans ces dispositions.

Le roi de Danemark, Frédéric VI, commit, en 4834, l'imprudence d'établir certains liens officiels entre les deux duchés. Les assemblées d'Etats étaient séparées, mais le gouvernement était commun; commune aussi était la cour suprême de Kiel. L'assemblée des États du Slesvig fut d'ailleurs dominée par les Allemands ; en 4846, elle demanda lincorporation du Slesvig dans la Confédération germanique. Le parti slesvig-holsteinois avait adopté pour programme que les deux duchés étaient des États indépendants du Danemark, qu'ils étaient étroitement liés l'un à l'autre, qu'ils ne reconnaissaient le droit de succession au trône que dans la ligne agnatique de la famille royale (2). L'Allemagne renonçant à la sage interprétation du pacte fédéral qui avait prévalu en 1823 « pré- ''endit que le Ilolstein tirait de son union avec le Slesvig un droit qu'il lui appartenait de maintenir » (3). .

En 4848, le parti slesvig-holsteinois s'insurgea et obtint l'appui du roi de Prusse et de la Confédération germanique. Le 42 avril, la Diète de Francfort confia à la Prusse la direction des contingents chargés de défendre « les droits du Slesvig-Holstein contre le Danemark » (4j. Le 23 avril, les hostilités commencèrent. Mais la France, la Grande-Bretagne, la Russie et la Suède intervinrent. La pression de ces Puissances, jointe aux embarras que la Prusse éprouvait en Allemagne, décida le cabinet de Berlin à conclure la paix avec le Danemark. Le traité de Berlin du 2 juillet 48ôO reconnut les droits du roi de Danemark sur les duchés et rétablit l'état de choses antérieur à la guerre. Le roi de Danemark, conformément aux dispositions de ce traité, fit appel à la Confédération germanique pour rétablir l'ordre dans le Holstein, et l'Autriche, décidée à mettre fin à la révolution holsteinoise, non moins décidée

(1) Allen, Histoire du Danemark, t. II, p. 286.

(2) Ibid., p. 315.

(3) Ihid., p. 318.

(4) Ibid., p. 328.

à reprendre en Allemagne' la première place que lui disputait la Prusse, obligea celle-ci, par la convention d'Olmiitz, du 29 novembre 4850, à coopérer avec elle, au nom de la Confe'déralion germanique, contre les insurgés du Holstein.

Dans la crise de 1848, la Prusse et la Diète avaient également violé le pacte fédéral. D'après les acies de 1815 et 1820, la Confédération des princes souverains et villes libres d'Allemagne devait assurer la sécurité intérieure des États confédérés; les hostilités étaient interdites entre membres de la Confédération; en cas de révolte contre les autorités établies, la Diète devait, soit sur demande du gouvernement attaqué, soit d'office, intervenir pour rétablir Tordre légal. Or, l'insurrection ayant éclaté en Holstein, la Prusse n'avait pas attendu les décisions de la Diète pour promettre son concours aux insurgés. Dès le 24 mars, Frédéric-Guillaume IV, dans une lettre au duc d'Augustenbourg, l'un des chefs de l'insurrection, qui aspirait à remplacer le roi de Danemark comme duc de Holstein, avait annoncé de prompts secours et fait sien le programme révolutionnaire du parti slesvig-holsteinois. Les troupes prussiennes n'avaient pas attendu la résolution de la Diète du 12 avril pour entrer dans le Holstein. La Diète, au lieu de secourir le roi de Danemark, avait pris parti contre lui et avait étendu son action au SIesvig, territoire étranger à la Confédération. La Prusse et la Diète avaient abandonné le terrain légal pour entrer dans la voie de l'usurpation politique. Elles avaient obéi à des considérations politiques. L'Allemagne était hostile au Danemark; elle voulait abolir la souveraineté danoise dans les deux duchés. La Prusse avait l'ambition de parvenir au premier rang en Allemagne; pour atteindre son but, elle voulait flatter le sentiment national. Le Vorparlament révolutionnaire, réuni à Francfort le 31 mars, avait ordonné la convocation d'une assemblée constituante, éhie, au suffrage uni\ersel, par tous les pays de la Confédération et, en outre, par le SIesvig, la Prusse royale et la partie allemande de Po.sen. La Diète n'avait pas voulu devenir suspecte de tiédeur patriotique; les princes espéraient trouver, dans les passions nationales, un dérivatif aux passions unitaires et libérales et, dans la lutte contre le Danemark, la sauvegarde de leur autorité.

Le 11 avril, la Diète avait décidé : « 1" Que dans le cas où les troupes danoises ne cesseraient pas les hostilités contre les insurgés

et n'évacueraient pas le duché de Slesvig, il fallait les y forcer et sauvegarder le droit du Holstein de rester uni avec le SIesvig, droit qui devait être protégé parla Confédération; 2° que, attendu que la Diète germanique était convaincue qu'on obtiendrait la plus sûre garantie de cette union par l'incorporation du SIesvig dans la Confédération germanique, le gouvernement prussien serait invité à faire en sorte de réaliser cette incorporation de la mission médiatrice qui lui avait été confiée; 3° qu'elle reconnaissait le gouvernement provisoire du pays de Slesvig-IIolstein, qui s'était constitué forcément, sous réserve des droits de son duc et au nom de celui-ci, et qu'elle attendait par conséquent de la médiation du gouvernement prussien que ce dernier protégeât les membres dudit gouvernement provisoire et de ses partisans (1). » Ces décisions révolutionnaires n'empêchèrent pas la Diète de sombrer dans et par la tempête révolutionnaire, qui sévissait en Allemagne.

Lorsque l'Autriche, la révolution vaincue, reprit en mains la direction des affaires allemandes, elle imposa bien à la Prusse l'obligation de coopérer, en Holstein, au rétablissement de Tautorité du roi de Danemark, mais elle céda à la tentation de se concilier l'opinion allemande, en se montrant exigeante à rencontre du roi de Danemark sur le chapitre des droit» du Holstein et des égards dus au SIesvig. Elle reconnut sans doute « en 4851 — ce qu'avait avoué la Prusse en 1823 — que le duché de SIesvig n'appartenant pas à la Confédération germanique, restait pur conséquent en dehors de la compétence fédérale i. Mais elle donna au Danemark des conseils impérieux sur la réorganisation constitutionnelle de l'ensemble de la monarchie danoise et sur la situation à faire au SIesvig. Elle subordonna « à l'exécution de ces conseils l'évacuation du Holstein et la remise de ce duché, au nom de la Confédération, entre les mains du souverain danois » (2). Et; de même que la Prusse, elle prétendit voir, dans les concessions faites par le roi de Danemark, malgré les précautions prises par celui-ci pour réserver ses droits souverains dans un domaine où la Confédération n'avait droit de rien exiger, des engagements qui permettaient aux deux grandes Puissances germaniques et à la

(1) Lesur, Annuaire historique universel, 1848, p. 483-484.

(2) Charles Dupuis, le Principe d'équilibre et le concert européen, p. 322.

Confédération d'intervenir dans la réorganisation constitutionnelU; de la monarchie danoise.

Frédéric Vil s'épuisa vainement, durant une douzaine d'année.-^, à chercher une formule constitutionnelle qui pût concilier les prétentions contraires de ses sujets danois et de ses sujets allemands, satisfaire en même temps les exigences de la Diète germanique (1), de la Prusse et de l'Autriche. En 18G3, « après avoir constaté l'impossibilité de faire au Ilolstein, dans une constitution commune à l'ensemble de la monarchie, une place dont la Confédération pût se déclarer satisfaite », il tenta de faire la part du feu; il essaya de sauvegarder l'indépendance des paj^s danois, en donnant au Holstein l'autonomie la plus complète (ordonnance du 30 mars; et, en rapprochant, par une constitution nouvelle, le Slesvig du royaume. La constitution votée, le 13 novembre, par le Rigsraad danois, n'avait pas encore reçu la sanction royale lorsque Frédéric VII mourut (15 novembre), mais, le 18 novembre, elle fut acceptée par le nouveau roi, Christian IX (2).

L'ordonnance du 30 mars avait soulevé les protestations de l'Autriche, de la Prusse, puis de la Confédération germanique. L'Autriche et la Prusse avaient pris une attitude fort équivoque au point de vue légal, dictée, en réalité, par des considérations politiques; elles allaient poursuivre leur action contre le Danemark avec un très médiocre souci de la Confédération. Elles arguaient de la procédure suivie en 1851-1852 pour invoquer un droit personnel à s'occuper de la question danoise. Elles avaient négocié en 1831-1852, les conditions de la remise du Holstein, au nom de la Confédération, entre les mains de Frédéric VU ; puis elles avaient fait approuver par la Diète les résultats de leurs négociations. Elles considéraient comme des engagements irrévocables envers elles-mêmes et envers la Confédération les concessions que le roi

(1) Charles Dcpcis, le Principe d'équilibre et le concert européen, p. 323.

(2) Ibid., p. 323.

ioâ LES RAPPORTS DES GRANDES PUISSANCES

de Danemark avait eu soin de ne faire que sous réserve de ses droits souverains et sous réserve de ne contracter aucune obligation nouvelle au delà de celles qui résulteraient, pour lui, du pacte fédéral. Frédéric VII avait entendu, en iSoi, donner librement une constitution commune à tous les États de la monarchie danoise. N'ayant pas réussi à donner une constitution commune au goût de la Confédération germanique, il avait pensé mettre fin aux objections en séparant le Holstein du reste de la monarchie. Mais TAllemagne, la Prusse et TAutriche étaient hostiles à cette séparation parce qu'elles voulaient assurer la prédominance allemande sur le SIesvig et que la séparation du Holstein du reste de la monarchie danoise devait naturellement barrer la route aux empiétements allemands en SIesvig. L'Allemagne voulait étendre la main sur le SIesvig parce qu'elle cédait au nationalisme excessif qui tendait à tenir pour allemand tout pays habité par des Allemands, ceux-ci n'y fussent-ils qu'une minorité. La Prusse convoitait le Holstein et le SIesvig pour accroître son territoire et sa puissance. L'Autriche, jalouse de conserver en Allemagne la prépondérance de fait que menaçait l'ambition prussienne, voulait flatter les passions nationales pour disputer à la Prusse le bénéfice de la popularité qui s'attachait à la poUtique antidanoisc.

Le 9 juillet 1863, la Diète germanique avait invité le roi de Danemark à ne pas donner suite à l'ordonnance du 80 mars concernant le Holstein « et à faire savoir à la Diète, dans un délai de dix semaines, qu'il avait pris les mesures nécessaires pour promulguer une constitution qui devrait relier par un lien uniforme le Holstein- Lauenbourg au SIesvig et au royaume proprement dit de Danemark » (l).»Le 4" octobre, elle avait voté l'exécution fédérale, confié cette exécution à la Prusse, à l'Autriche, à la Saxe et au Hanovre. Chacun de ces États devait nommer « un commissaire civil qui, le cas échéant, serait chargé de diriger les mesures d'exécution d'après une instruction qui lui serait donnée par la Diète fédérale et, par suite, de prendre en mains l'administration des duchés de Holstein et Lauenbourg, en place et au nom du roi-duc, sans préjudice des droits de celui-ci suspendus temporairement seulement » (2).

(1) Archives diplomaliques, 1863, t. III, p. 2S7.

(2) Vainement le gouvernement danois avait fait observer que c'étaient les

L'exécution fédérale n'était pas accomplie lorsque Frédéric VII mourut. Par communications à la Diète, Frédéric VII s'était montré disposé à modifier l'ordonnance du 30 mars et à i venir au devant des désirs de la Confédération sur tous les points au sujet desquels l'autonomie et l'égalité des droits demandées pour les pays confédérés pourraient être considérées comme n'étant pas suffisamment assurées j> (1;. Il avait fait remarquer que, par suite de ces dispositions, « tout ce que la Confédération germanique pourrait obtenir, par une exécution dans le Holstein et le Lauenbourg. pourrait être amené plus facilement et plus complètement au moyen d'une entente réfléchie » (2). Mais, ce que voulait l'Allemagne, c'était exercer, par lexécution en Holstein, une pression qui décidât le Danemark à renoncer à une union plus étroite du royaume et du Slesvig et à admettre l'entrée du Slesvig dans la Confédération (3).

La mort de Frédéric VU et la sanction donnée le 18 novembre

exigences de la Confédération qui avaient rendu impossible toute constitution commune à l'ensemble de la monarchie danoise et que la concession d'une autonouiie complète au Holstein, réalisée précisément par l'ordonnance du 30 mars, était la limite extrême des prétentions que la Diète pût baser sur le pacte iedéral, puisque les autres parties delà monarchie danoise étaient étrangères à la Confédération. (Réponse du Danemark A la résolution du 9 juillet de la Diète germanique. Archives diplomatiques, 1863, t. IV, p. 11-13; cp. M. Hall aux ministres du roi de Danemark à Vienne et à Berlin, 16 mai 1863. Ibid., 1863, t. Il(, p. 253, protestation de l'envoyé de Danemark contre la décision de la Diète du 9 juillet 1863. Ibid , p. 258, le préambule de l'ordonnance du 30 mars 1863. Ibid., p. 241-242.) « ... Si le gouvernement danois, portait la réponse à la résolution de la Diète du 9 juillet, a reconnu une individualité politique et une autonomie constitutionnelle à une partie de la monarchie qui n'avait jamais eu qu'une existence provinciale et ne pouvait aspirer à une position autre qne celle d'une province dans la monarchie, le gouvernement s'est décidé à faire ce sacrifice par la raison seulement qu'il voulait satisfaire d'une part aux vœux de la population holsteinoise dont les représentants depuis nombre d'années ont repoussé de toutes les manières une représentation constitutionnelle commune embrassant aussi le Holstein, et aussi déférer d'autre part aux désirs de la Confédération germanique qui, dans le but de sauvegarder les droits et l'autonomie du Holstein et du Lauenbourg. a demandé, dans les résolutions fédérales du 8 mars 1860 et du 7 février 1861, « qu'aucune loi sur des alîaires communes, notamment sur des affaires financières, ne fût promulguée, pour les duchés, sans avoir été sanctionnée par les Étals du- Holstein. C'est là ce que la proclamation royale du 30 mars de cette année a posé en principe presque dans les mêmes termes... »

(1) Réponse du Danemark à la sommation de la Diète du 10 octobre, lue à la séance de la Diète du 29 octobre 1863, Archives diplomatiques, 1864, t. l", p. 14o.

(2) Ibid.

(3) V. Motifs de la résolution de la Diète du 9 juillet 1863, Archives diplomatiques, 1863, t. III, p. 256-257.

par le nouveau roi Christian IX aggravèrent le conflit. A la séance de la Diète du 21 novembre, l'Autriche et la Prusse protestèrent contre la nouvelle loi constitutionnelle du Danemark et du Slesvig, en affirmant « que le gouvernement royal du Danemark ne pouvait point restreindre les droits de la Confédération germanique, lesquels's'opposaient à l'incorporation du Slesvig » (i). L'envoyé de Bade notifia que Frédéric d'Augustenbourg venait de se proclamer duc de Holstein et demanda à la Diète de sauvegarder « le droit légitime de succession » en Holstein et Lauenbourg; les maisons grand-ducales et ducales de Saxe demandèrent que la Diète n'admît point à ses séances d'envoyés du roi de Danemark, et Saxe-Cobourg-Gotha proposa de protéger et soutenir Frédéric d'Augustenbourg comme duc de SIesvig-Holstein.

Ce Frédéric d'Augustenbourg était le fds du duc d'Augustenbourg qui avait été l'un des chefs de l'insurrection de 1848. Son père avait renoncé, contre une forte somme, à ses droits éventuels aux duchés de Slesvig-IIolstein-Lauenbourg, droits qu'il tenait de sa qualité d'agnat du roi de Danemark Frédéric VII. Cette renonciation avait été l'effet des négociations poursuivies afin d'assurer € le maintien de l'intégrité de la monarchie danoise, lié aux intérêts généraux de l'équilibre européen », en concentrant tous les droits de succession au trône tant des duchés de l'Elbe que du royaume de Danemark aux mains du duc Christian de Slesvig- Holstein-Sonderbourg-Glûcksbourg, devenu, en 1863, Christian IX. Les cinq grandes Puissances et la Suède s'étaient engagées, par le traité de Londres du 8 mai 1852, à reconnaître le droit de succession de Christian de Glûcksbourg à la totalité des États réunis sous le sceptre de Frédéric Vil. La loi du 31 juillet 1853 sur Tordre de succession au trône « faite par le roi Frédéric VII, en sa qualité de duc de Holstein et souverain de la Confédération germanique aussi bien qu'en sa qualité de roi de Danemark », avait été contresignée par ses ministres allemands et danois. La Diète fédérale navait jamais protesté contre cette loi (2;. Néanmoins, le 28 novembre 4863, la Diète résolut de suspendre le vote du Holstein-

(1) Archives diplomatiques, 186i, t. I", p. 273-274.

(2) M. de Rechberg, ministre des Affaires étrangères d'Autriche au ministre d'Autriche à Munich, 10 janvier 1864, Archives diplomatiques, 1864, t. I*^', p. 310.

AVEC LES AUTRES ÉTATS Ibb

Lauenbourg (1), et, le 7 décembre, elle décida de donner suite à l'exécution fédérale décrétée le i' octobre.

Cette dernière décision était des plus singulières. La Diète, sous prétexte qu'elle n'avait pas adhéré au traité de Londres du 8 mai 4852, par lequel la Prusse et l'Autriche étaient liées, se réservait l'examen des titres à la succession du duché de flolstein et elle poursuivait l'exécution fédérale contre le souverain d'un État confédéré, alors qu'elle ne reconnaissait encore aucun souverain à cet État. En droit, c'était une exécution contre un souverain inconnu et par suite incapable de donner les satisfactions dont le refus motivait lexécution. En fait, c'était l'exécution contre le roi de Danemark qu'on refusait de reconnaître et à qui on reprochait néanmoins de ne pas se plier aux injonctions adressées à son prédécesseur.

Le 15 décembre 1863, M. de Bismarck avisa M. Hall, président du Conseil des ministres du Danemark, de la résolution de la Diète du 7 décembre et de l'entrée des troupes fédérales dans le Holstein elle Lauenbourg. M. Hall déclara, dans sa réponse, que la résolution de la Diète du 7 décembre était « pour le gouvernement royal sans nul caractère obligatoire, car elle avait été adoptée après que le plénipotentiaire de Sa Majesté avait été illégalement exclu de l'assemblée... Le caractère singulier de la prétendue exécution fédérale, ajoutait-il, s'est révélé davantage depuis que l'assemblée fédérale a imaginé de contester le droit de succession de Sa Majesté, ainsi que la validité du traité de Londres du 8 mai 1852. Car, si même on envisage l'affaire au point de vue de la Confédération germanique, il faut admettre que toute demande de la part de la Confédération relativement à la position que Sa Majesté accorderait au Holstein en sa qualité de duc de Holstein, doit être subordonnée à une reconnaissance préalable du roi comme duc de Holstein et de Lauenbourg. Enfin, je dois faire observer que l'invitation adressée au gouvernement du roi n'est pas conforme aux prescriptions contenues dans les règlements relatifs à l'acte d'exécution en date du 3 août 1820 (art. 10), c'est-à-dire en ce point important qu'il n'a pas été au pouvoir du gouvernement du roi d'éviter l'exécution en se soumettant à toute demande nettement

(1) Archives diplomatiques, 1864, t. I", p. 281.

formulée qui lui serait adressée. Loin de là, l'exécution elle-même parait simplement être l'unique objet de la résolution fédérale (1). »

Elle l'était en efïel : c'est pourquoi elle fut poursuivie. Le 20 décembre, les commissaires fédéraux prirent en mains, au nom de la Confédération germanique, le gouvernement des duchés de Holstein et de Lauenbourg (2).

Le 28 décembre, l'Autriche et la Prusse présentèrent à la Diète une motion tendant à sommer le Danemark d'abroger la constitution du 18 novembre, sous peine de voir occuper le Slesvig par les troupes fédérales (3). Le 14 janvier 1864, cette motion fut repoussée par la Diète. L'Autriche et la Prusse déclarèrent immédiatement que le rejet de leur motion les mettait dans rol)ligation « de prendre en mains la défense des droits m de la Confédération germanique, relativement au Slesvig. Cette attitude était en contradiction flagrante avec le pacte fédéral. La Diète était, en effet, aux termes de l'article 7 de l'acte du 15 mai 1820, « lorgane constitutionnel et perpétuel de la volonté et de l'action de la Confédération » ; il n'appartenait pas aux deux grandes Puissances germaniques de s'ériger au-dessus des Etats confédérés, en substituant, contre le gré de la Diète, leur action à celle de la Confédération.

L'Autriche et la Prusse prenaient ainsi une position extrafédérale qui était en réalité antifédérale. M. de Bismarck, qui s'apprêtait à mener l'action séparée contre le Danemark avec TAutriche pour la poursuivre ensuite contre l'Autriche et contre la Confédération, exprimait quelques jours après, de façon très nette, ses sentiments très peu déférents à l'égard de l'association germanique, du pacte fédéral et des petits États de l'Allemagne. « Ce n'est pas jusqu'ici l'intention du gouvernement, disait-il à la commission des finances de la Chambre prussienne des députés, le 21 janvier 1864, de s'avancer sur un autre terrain que celui de la Confédération, ce qui d'ailleurs n'exclut pas la possibilité d'une action indépendante, si les propositions de la Prusse n'obtiennent

(1) Note adressée par M. Hall aux ministres des Affaires étrari;.j;ères de Prusse, d'Autriclie, de Saxe et de Hanovre, 19 décembre 1863, Archives diploviatiques, 1864, t. I", p. 293.

(■2) Archives diplomatiques, 1864, t. I", p. 298.

(3) Ibid., p. 302.

AVEC LliS AUTRES ÉTATS 157

pas la majorité à la Diète. Son devoir, comme ministre des Affaires étrangères, est, en premier lieu, d'avoir égard aux intérêts prussiens, non aux intérêts d'une autre dynastie ou de n'importe quelle nationalité. Il ne saurait être toléré qu'il pût être disposé de la force réunie de la Prusse et de l'Autriche, de ces Puissances qui protègent la serre de la Confédération germanique contre les courants d'air européens, par une majorité qui peut ne pas même représenter deux millions et demi d'habitants. Aussi longtemps que subsiste en Allemagne la séparation des territoires, on peut bien parler d'intérêts allemands en matière de commerce ou autres matières semblables; mais il ne saurait être question en politique d'intérêts allemands, mais seulement d'intérêts autrichiens, prussiens, bavarois, etc.. (i). »

L'action séparée de la Prusse et de l'Autriche ouvrait dans le pacte fédéral une fissure que M. de Bismarck se réservait d'élargir. Le 16 janvier 4864, les deux Puissances avaient envoyé leur ultimatum au roi de Danemark, sommant celui ci d'abroger la Constitution du 16 novembre; le 1" février, leurs troupes entrèrent dans le Slesvig. Le roi de Danemark ne trouva pas, auprès des Puissances signataires du traité du 8 mai iSo'2, l'appui sur lequel il croyait pouvoir compter (2). Vaincu par des forces d'une supériorité écrasante, il céda, par le traité de Vienne du 30 octobre 1864, les duchés de Slesvig, de llolstein et de Lauenbourg à la Prusse et à l'Autriche.

La Prusse, avec la complicité de l'Autriche, avait très irrégulièrement expulsé le roi de Danemark, duc de Holstein, de la Confédération germanique. 11 restait à M. de Bismarck à soustraire la Prusse, par voie révolutionnaire, au joug légal des Etats confédérés, ù la prééminence légale et au condominium effectif de l'Autriche.

(1) Stein, Filnt Bismarcks Reden, t. II, p: 171.

(2) Voir sur l'action et l'inaction des Puissances européennes et la conférence de Londres de 1864, Charles Depuis, le Principe d'équilibre el le concert européen, p. 324 et suiv.

Le 1" décembre 1864, la Prusse et l'Autriche proposèrent à la Diète de considérer comme terminée la procédure d'exécution dans les duchés de Ilolstein et de Lauenbourg, et d'inviter la Saxe et le Hanovre, chargés de cette procédure conjointement avec elles, à retirer leurs troupes des duchés et à rappeler leurs commissaires civils. La Prusse déclara que le roi de Danemark s'était engagé, par l'article 3 du traité de Vienne, à reconnaître les dispositions que la Prusse et l'Autriche prendraient à l'égard de ces duchés; elle voyait avec satisfaction « la possibilité d'amener, au moj'en de négociations entre les deux Puissances et avec les prétendants aux duchés, la solution des questions litigieuses, mais elle devait refuser de donner suite à une négociation de ce genre tant qu'il ne serait pas mis un terme à l'exécution fédérale dont la continuation, selon elle, n'avait plus de raison d'être » (1).

C'était demander à la Diète d'abdiquer, en quelque sorte, en laissant aux deux grandes Puissances le soin de régler le sort des deux duchés par des décisions dont la ratification ne pourrait faire doute. La Bavière et la Saxe cherchèrent à gêner le jeu de la Prusse; elles firent observer que la Diète s'était saisie de l'examen du litige sur le droit de succession au duché de Ilolstein; qu'elle ne pourrait logiquement mettre fin à l'occupation et à l'administration fédérale tant qu'elle n'aurait pas décidé quel était le souverain légitime de Holstein. La Diète, néanmoins, adopta, le 5 décembre, la proposition austro-prussienne.

L'Autriche s'était bercée de l'illusion naïve qu'elle pourrait obtenir, pour prix de sa complicité avec la Prusse, l'échange des droits à elle cédés, par Christian ÏX, sur les duchés contre une partie de la Silésie. Le 22 août 1864 — avant la paix de Vienne mais après les préliminaires du 1" août qui en avaient fixé les conditions — le comte de llechberg avait proposé d'attribuer les

(1) Archives diplomaiiques, 1865, t. I", p. 193 et suiv.

duchés à la Prusse « moyennant quelques compensations pour l'Autriche, par exemple le comte de Glatz en Silésie » (i). La Prusse voulait prendre; elle ne voulait pas rendre. L'Autriche, à défaut de compensations territoriales, avait ensuite proposé à la Prusse de reconnaître le duc d'Augustenbourg pour souverain du Slesvig-IIolstein (12 novembre). Le duc avait pour lui l'opinion publique allemande, la Saxe, la Bavière, Bade. Le Hanovre préférait le grand-duc d'Oldenbourg. Le 13 décembre, M. de Bismarck « envoya sa prose diplomatique dans toutes les directions : à Vienne, il exposait que la Prusse ne repoussait la candidature ni du grand-duc d'Oldenbourg, ni du prince d'Augustenbourg, mais ne se déciderait qu'à bon escient et sans léser personne; à toutes les cours allemandes, il annonçait que là Prusse ne se laisserait pas diriger par une majorité de petites cours et que la tendance des opposants à la Diète ne l'entraverait pas dans sa politique européenne » (2). Enfin, le lendemain il soumettait aux syndics de la couronne prussienne l'examen des titres à la succession des duchés. Puis il invita ses collègues du ministère prussien à étudier « l'ensemble des conditions qui permettraient de consentir à l'intronisation d'un duc dans le Slesvig-Holstein » (3). Le 22 février i86o. il fit connaître à Vienne ces conditions qui équivalaient à une annexion déguisée (4). L'Autriche comprit ce que voulait la Prusse. Elle s'opposa aux exigences prussiennes, refusa de mettre en question l'indépendance des duchés et se rapprocha des États secondaires de l'Allemagne. Le 27 mars, la Bavière, la Saxe et le Hosse-Darmstadt présentèrent à la Diète une motion invitant l'Autriche et la Prusse à remetti-e l'administration duduchédellolstein au prince d'Augustenbourg. Malgré l'opposition de la Prusse, la motion soutenue par l'Autriche fut adoptée le 6 avril (5). Le conflit était ouvert entre les deux grandes Puissances germaniques.

Au mois de juin, les dix-huit syndics de la couronne prussienne, après six mois d'étude, rédigèrent leur consultation sur la succession des duchés. Leur conclusion ne manquait pas de saveur : L'héritier légitime des duchés « était Christian de Slesvig-Hol-

(1) Matter, Bismarck et son temps, t. II, p. 273.

(3) Jbid , p. 294.

(4) Ibid.. p. 29.5-296 et Arehiies diplomatiques, 1865, t. I", p. 201-208.

(5) Archives diplomatiques, 1863, t. III, p. 217 et 222 et suiv.

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stein-Sonderbourg-Gliicksbourg, présentement roi de Danemark. Or, cet héritier légitime avait cédé ses droits par le traité de Vienne aux deux grandes Puissances allemandes : donc il n'existait pas d'autres souverains légitimes dans les duchés que l'Autriche et la Prusse. Cet avis des premiers juristes de son royaume leva les derniers scrupules du roi Guillaume. Bismarck le crut décidé à la guerre et fit ses derniers préparatifs » (1). La guerre fut écartée cependant ou du moins ajournée.

L'Autriche, en effet, proposa une solution provisoire qui fut acceptée par la Prusse : le partage de l'administration, jusqu'alors indivise, dans les duchés, entre les deux grandes Puissances. Aux termes de la convention de Gastein du 14 août 1865. » l'exercice des droits acquis par les deux Hautes Parties contractantes » fut attribué à l'Autriche pour le Ilolstein, à la Prusse pour le Slesvig. Mais, à la clause de partage se joignaient d'autres clauses qui marquaient l'emprise prussienne sur les deux duchés. L'empereur d'Autriche cédait au roi de Prusse, moyennant 2 560 000 rixda- 1ers de Danemark, tous ses droits sur le duché de Lauenbourg. Les deux Puissances annonçaient la volonté de proposer à la Diète la création d'une flotte allemande et d'assigner à celle-ci le port de Kiel comme port fédéral. En attendant, les vaisseaux de guerre des deux Puissances useraient de ce port, mais le commandement et la police y seraient exercés par la Prusse; la Prusse pourrait construire des fortifications, installer des établissements maritimes appropriés aux nécessités du port de guerre, loger à Kiel des troupes de marine. La Prusse pourrait construire et surveiller un canal de la mer du Nord à la mer Baltique. Les duchés devaient entrer dans le ZoUverein allemand.

L'Autriche croyait avoir désarmé la Prusse par les concessions qu'elle lui avait faites. Elle ne tarda pas à être détrompée. Le 23 janvier 1866, dans, une réunion publique tenue à Altona, quatre mille personnes avaient réclamé la réunion des États provinciaux et acclamé le duc d'Augustenbourg. M. de Bismarck en prit prétexte pour réclamer contre la faiblesse du gouvernement autrichien en Holstein et rappeler ce gouvernement au maintien des droits réciproques. « C'est un besoin absolu pour nous, disait-il en ter-

(1) Matter, Bismarck el son lemps, 1865, t. II, p. 328.

minant, d'apporter de la clarté dans nos relations. Si l'entente des deux Puissances ne peut se réaliser comme nous le désirons, nous devrons nous assurer une entière liberté pour toute notre politique et en faire l'usage que nous croirons conforme aux "intérêts de la l'russe (i). I C'était la. menace et comme le prélude de la guerre. M. de Bismarck n'attendait, pour déchaîner la lutte, qu'une occasion favorable réduisant les risques au minimum. L'alliance avec l'Italie lui fournit cette occasion. Le traité d'alliance fut conclu, pour trois mois, le 8 avril 1866. Ce traité prévoyait le concours armé de l'Italie pour le cas où l'Autriche sopposerait à la réforme fédérale de l'Allemagne, que la Prusse entendait proposer. M. de Bismarck jugeait bon. pour agiter et rallier l'Allemagne à la Prusse, de se pourvoir d'un grief plus populaire que la question des duchés. Si, en effet, dans la question des duchés, l'Autriche avait des torts envers l'Allemagne, la Prusse en avait encore plus. Poui* prendre les duchés contre la volonté de l'Allemagne, il fallait que la Prusse pût englober le rapt dans une opération plus large qui flattât les passions germaniques.

Le 9 avril 1866, le lendemain même de la signature du traité avec l'Italie, la Prusse présenta à la IJiète une motion tendant à convoquer « une assemblée issue des élections directes et du suffrage universel de toute la nation » qui « serait saisie des propositions des gouvernements allemands sur une réforme fédérale et délibérerait sur ces propositions » (2). Elle invoquait à l'appui de sa motion : i" le besoin d'une réforme déjà senti en Allemagne à tel point qu'il avait amené en 1863 la convocation du congrès des princes à Francfort-sur-le-Mein; 2" Taveu fait alors par l'Autriche que « ni elle, ni la Prusse ne pouvaient s'appuyer, à un degré quelconque, sur la Confédération dans son état actuel » ; 3" l'impuis.^ance de la constitution fédérale à supporter un antagonisme entre la Prusse et lAutriche dont cette constitution supposait l'union dans la politique et dan.s l'action (3).

A la séance du 21 avril, l'Autriche rappela qu'elle avait pris l'initiative d'une réforme fédérale, que « tous les confédérés de

(1) M. de Bismarck à M. de Werther, 26 janvier 1866, M.vtter, ibid , t, II, p. 36i.

(2) Archives diplomatiques, 186G, t. II, p. 'àHi.

(3) Ibid , p. 382 et suiv.

l'empereur, les princes et villes libres de l'Allemagne, S. M. le roi de Prusse seul excepté, avaient participé aux délibérations sur un projet » qui, sans le refus de la Prusse, aurait abouti à une entente; elle ajouta qu'une délibération fructueuse sur la révision de la constitution fédérale ne pourrait avoir lieu qu'après que la tension entre la Prusse et l'Autriche aurait disparu par la mise en œuvre des moyens de solution des conflits entre États allemands prévus par l'article Id du pacte fédéral (médiation et arbitrage), article que l'Autriche et presque tous les gouvernements fédéraux venaient d'invoquer visà-vis de la Prusse pour sauvegarder la paix fédérale (1).

Dans la séance du 5 mai, la Saxe demanda à la Diète d'inviter la Prusse à rassurer complètement la Confédération en considération de l'article il de lacté fédéral, en formulant à ce sujet une déclaration conforme au but désiré (2). Le 9, la Diète adopta la motion saxonne, mais loin d'y déférer, la Prusse demanda à la Diète d'inviter l'Autriche et la Saxe à suspendre leurs armements, en ajoutant que « dans le cas où la haute assemblée fédérale ne croirait pas devoir prendre une pareille résolution ou bien si la Confédération germanique, en raison de sa constiLution actuelle, n'avait pas la force d'atteindre ce résultat dans le plus bref délai possible, la Prusse se verrait forcée de tenir compte en première ligne du besoin de sa propre sécurité et du maintien de sa position européenne et de subordonner aux exigences impérieuses de sa propre conservation ses relations avec une confédération d'États qui, contrairement à ses plus importantes lois fondamentales, mettait en péril la sûreté de ses membres, au lieu de la consolider » (3). C'était le commencement de la révolte ouverte contre le pacte fédéral.

Le 24 mai, la Diète vota à l'unanimité une motion présentée le 19 par la Bavière, le Wurtemberg, Bade et plusieurs autres États à l'effet d'inviter les membres de la Confédération qui avaient fait des préparatifs militaires à ramener leurs effectifs au pied de paix. Il y avait, dans la politique prussienne d'agression, un temps d'arrêt motivé par l'incertitude de la situation européenne et notamment par la défiance à l'égard des dispositions italiennes.

Le 4" juin, l'Autriche déclara à la Diète qu'elle était prête à dé-

(1) Archives, diplomatiques, 1866, t. II, p. 393-395.

(2) JbiiL, p. 420.

(3) Ibid., p. 428.

sarmer, dès qu'elle aurait obtenu des garanties contre le retour du danger de guerre en Allemagne. « Ces garanties étant, après l'insuccès des négociations engagées avec la Prusse, subordonnées à un règlement de la question slesvig-holsteinoise conforme au droit fédéral et à celui des duchés », elle déférait « ce règlement à la Diète et autorisait le gouverneur de Holstein à convoquer les Etats ». La Prusse riposta qu'elle *; rétablirait ses forces sur le pied de paix, si la Confédération amenait les gouvernements d'Autriche et de Saxe à désarmer et si elle obtenait des garanties contre le retour de pareilles atteintes à la paix fédérale; elle déclarait,, en outre, sans fondement l'assertion d'après laquelle l'état de choses actuel menaçant pour la paix aurait été provoqué par la question «lesvig-holsteinoise, la Prusse n'ayant jamais eu l'intention d'arriver à ses fins par la force des armes » (1).

Mais le 4 juin, M. de Bismarck était rassuré sur la situation européenne. L'Autriche avait maladroitement écarté l'intervention de l'Europe en subordonnant, à des conditions inadmissibles, son acceptation du congrès proposé par la France, l'Angleterre et la Russie. La Prusse reprit une attitude agressive. Elle fit entrer ses troupes en Holstein et, le 9 juin, dénia à la Diète compétence pour disposer des droits qu'elle avait acquis du roi de Danemark par le traité de Vienne. Le 11, l'Autriche dénonça à la Diète l'entrée des troupes prussiennes dans le Holstein comme <• un acte que l'assemblée fédérale, en vertu des prescriptions de l'article 19 de l'acte fédéral de Vienne, était appelée à réprimer » et proposa la prompte mobilisation de tous les corps d'armée fédéraux n'appartenant pas à la Prusse. Le 14, la Diète vota la motion autrichienne.

La Prusse, au moment du vote, avait déclaré la motion autrichienne « contraire tant par le fond que par la forme au droit fédéral ». Elle déclara, après le vote, qu'elle regardait le pacte fédéral comme rompu, mais que, tenant à l'unité allemande, elle invitait les États allemands à former avec elle une nouvelle union d'États sur des bases constitutionnelles « plus en rapport avec les besoins de l'époque » et était prête à conclure une Confédération nouvelle avec «eux de ces Etats * qui lui tendraient la main dans ce but » (2). La

(1) Archive» diplomatiques, 1866, t. III, p. 29-30; comp. Charles Dupdis, le Principe d'équilibre et le concert européen, p. 3:29 et suiv.

(2) Ibid., p. 79-80.

Prusse essayait de rejeter sur l'Autriche la responsabilité de la rupture dont elle était elle-même le véritable auteur. En réalité, M. de Bismarck jugeait le moment opportun pour réaliser des desseins formés dans son esprit dès 1859, quand il écrivait au ministre de Schleinitz : c Je vois dans notre situation fédérale un mal qui ronge la Prusse et qu'il faudra guérir tôt ou tard ferro et iyni » (1).

L'Autriche, vaincue à Sadowa, dut céder, par les préliminaires de paix de Nikolsbourg (26 juillet, 1866), confirmés par le traité de Prague du 23 août 48G6, ses droits sur le Slesvig-IIolstein, reconnaître la dissolution de la Confédération germanique, consentir à une organisation nouvelle de l'Allemagne, en dehors d'elle et sous la direction de la Prusse. Elle fut, parmi les victimes de la guerre, l'une des moins maltraitées. Le poids de la défaite retomba surtout sur les États que leur faiblesse et leur situation géographique désignaient aux convoitises prussiennes. Le royaume de Hanovre, l'éleclorat de liesse, le duché de Nassau et la ville de Francfort furent purement et simplement annexés à la Prusse. Les États de l'Allemagne du Nord qui conservèrent leur existence durent entrer dans la nouvelle Confédération de l'Allemagne du Nord. La Bavière, le Wurtemberg et Bade sauvèrent les apparences de l'indépendance, en acceptant, par traités secrets, une aUiance offensive et défensive avec la Prusse et en concédant à celle-ci le commandement suprême des forces alliées en cas de guerre.

La Confédération de l'Allemagne du Nord n'eut d'une confédération d'États que le nom. Elle fut, en réalité, un État quasi fédéral où la Prusse s'attribuait, sous le titre modeste de présidente de la Confédération, la prépondérance de fait et de droit. La Constitution fédérale du 14 juin 1867 ne fut que le prélude et en quelque sorte la pierre d'attente de la Constitution de l'empire allemand (2). Elle

(1) Funck-Brentanô, Correspondance diplomatique de M . de Bismarck (1851- 1859), t. Il, p. 453.

(2) Voir le le.\te de celle constilutiou de 1867, Archives diplomatiques, 1868, t. V', p. 15 et suiv.

n'eut à subir qu'une légère rf'vision pour devenir, le 46 avril 1871, la Constitution de cet empire. L'empire allemand, proclamé le 48 février 1871, à Versailles, par suite de traités d'accession à la Confédération de l'Allemagne du Nord conclus pendant la guerre franco -allemande par Bade, la liesse ducale (pour la portion de son ' territoire qui y était encore étrangère) , la Bavière et le Wurtemberg, engloba dans son territoire les territoires des États allemands situés au sud aussi bien qu'au nord du Mein et l'Alsace-Lorraine.

Pour ménager les susceptibilités des États confédérés, la Constitution de l'empire allemand ne met pas au premier plan la prédominance de la Prusse qui en est, au fond, l'article essentiel. Son préambule conserve l'étiquette inexacte de Confédération que le prestige de l'empire devait bientôt démoder. « S. M. le roi de Prusse, dit-il, au nom de la Confédération de l'Allemagne du Nord, S. M. le roi de Bavière, S. M. le roi de Wurtemberg, S. A. K. le grand-duc de Bade et S. A. R. le grand-duc de liesse rhénane, pour la partie du grand-duché de Hesse située au sud du Mein, ont contracté une confédération perpétuelle pour la protection du territoire fédéral et du droit qui y est en vigueur, comme aussi pour assurer la prospérité du peuple allemand. » La prospérité du peuple allemand exigeant une législation commune et uniforme en certaines matières, la Constitution indique tout d'abord quelles sont les questions soustraites à la compétence des législations particulières; la liste en est longue et surtout importante. Puis la Constitution traite du Conseil fédéral, Conseil des États souverains, appelé au triple rôle de Chambre haute pour la législation d'empire, de Conseil de gouvernement pour l'empire et de tribunal des conflits pour les litiges entre États confédérés. Ce n'est qu'en troisième lieu que la Constitution traite de la présidence de la Confédération réservée « au roi de Prusse qui porte le titre d'empereur allemand » pour passer ensuite au Reichstag, seconde assemblée législative et organe du peuple allemand.

L'empire allemand est une association d'États qui compte des membres très inégaux en fait et souvent inégaux en droit. Il se distingue par là de l'État fédéral, mais il en diffère surtout parce qu'un seul de ses membres, la Prusse, dépasse en puissance tous les autres réunis et détient, en droit, des privilèges qui lui permettent de ne subir la loi d'aucun et de la faire à tous.

L'empereur représente l'empire dans les relations internationales; il accrédite et reçoit les envoyés diplomatiques; il déclare la guerre et fait la paix au nom de l'empire; il conclut les alliance» et autres conventions. Cependant, la Bavière s'est réservé le droit de conserver des agents diplomatiques; ces agents doivent, en vertu de pleins pouvoirs donnés par le roi de Prusse comme pré- ' sident de la Confédération, représenter, en cas d'empêchement^ l'envoyé de l'empire; la Bavière s'est engagée, par contre, a donner à ses agents pour instruction de prêter assistance à l'envoyé impérial dans tous les cas où cette assistance serait nécessaire ou utile pour faire valoir les intérêts généraux de l'Allemagne (1). A la demande de la Bavière, une addition a été faite à l'article 11 de la Constitution de 1867 pour spécifier que la guerre ne pourrait être déclarée qu'avec l'assentiment du Conseil fédéral, à moins que le territoire ou les côtes de l'empire fussent l'objet d'une attaque, et l'article 8 a institué, au Conseil fédéral, une commission des Alïaires étrangères présidée par la Bavière et composée des représentants de la Bavière, de la Saxe et du Wurtemberg et de deux représentants des autres États choisis, tous les ans, par le Conseil fédéral (2).

L'empereur a, en temps de paix et en temps de guerre, le commandement de l'armée et de la marine militaire de TAUemagne. Et la remise de ce commandement auquel les troupes allemandes sont « obligées d'obéir sans conditions » entre les mains de l'empereur suffirait, à défaut d'autres dispositions, pour tenir l'Allemagne à la discrétion de la Prusse, en dépit des privilèges dont jouissent^ en matière militaire, la Bavière, le Wurtemberg et la Saxe. Tous les autres États de l'empire ont, par conventions spéciales, renoncé en faveur de la Prusse à tous leurs droits en ce qui concerne l'organisation militaire.

L'empire a un budget fixé, chaque année, par une loi et alimenté d'abord par des impôts fédéraux, et, si les recettes fédérales ne

(i) Protocole final, article 7 du traité de Versailles du 23 novembre 1870 entre la Confédération de l'Allemagne du Nord et la Bavière pour la lormation de la Confédération allemande, de M,\rtens, Nouveau Recueil de iraités, 1873, t. XVIII, p. 572.

(2) Voir traité du 23 novembre 1870, articles 6 et 7, ibid., p. 538-559, et Constitution du 15 avril 1871, Dareste, les Constitulions modernes, t. I",. p. 178-179.

suffisent pas, par des contributions imposées aux États confédérés, proportionnellement à leur population, et fixées par le chancelier de l'empire.

Les lois sont faites par le Conseil fédéral et le Reichstag. « L'accord des majorités de l'une et l'autre assemblée est nécessaire et suffisant pour toute loi de l'empire. » La Constitution fédérale peut être révisée par une simple loi. Mais la Prusse a pris ses pré" cautions pour n'être pas à la discrétion de majorités hostiles dans les questions essentielles au maintien de sa prépondérance. Les modifications à la Constitution sont « considérées comme rejetées quand, dans le sein du Conseil fédéral, quatorze voix se prononcent contre elles » (1); or, la Prusse dispose, au Conseil fédéral, de dix-sept voix et, dans ce Conseil comme dans la Diète germanique de dStS, les délégués sont les fondés de pouvoirs des États qui les nomment; ils votent selon les instructions de leurs gouvernements respectifs; donc, la Prusse peut empêcher toute modification constitutionnelle qui lui déplaît. « En cas de dissentiment dans le Conseil fédéral à l'occasion de projets de loi sur l'armée, la marine militaire, les tarifs douaniers » et divers impôts fédéraux, « la voix de la présidence l'emporte si elle se prononce en faveur du maintien des dispositions existantes » (2).

1 Lorsque les membres de la Confédération manquent à remplir les devoirs fédéraux que leur impose la Constitution, ils peuvent y être contraints par voie d'exécution. Cette exécution est ordonnée par le Conseil fédéral et accomplie par l'empereur (3;. » 11 y avait peu de chances que l'empereur allemand accomplît jamais une exécution fédérale contre le roi de Prusse.

Ainsi, en droit comme en fait, la Prusse a une situation privilégiée qui la met au-dessus de tous les autres États confédérés. Parmi ceux-ci, l'égalité dans la subordination commune ne saurait être considérée comme la règle. Il existe, en effet, de nombreuses inégalités de droit. La Bavière, aux termes du protocole final du traité du 23 novembre 1870, prend la présidence du Conseil fédéral à défaut du représentant de la Prusse. Le chancelier, président de droit du Conseil fédéral, doit donc être Prussien ou Bavarois. La

(1) Article 78.

(2) Article 5.

(3) Article 19.

Bavière, le Wurtemberg, la Saxe jouissent de privilèges en ce qui concerne l'armée. La Bavière en a d'autres concernant les affaires étrangères, les chemins de fer, les postes el télégraphes; le Wurtemberg en possède également pour les postes et télégraphes. Les voix sont réparties de manière inégale au Conseil fédéral ; la Prusse y jouit de dix-sept voix sur cinquante-huit; la Bavière de six; la Saxe et le Wurtemberg de quatre; Bade et la Hesse de trois; Mecklembourg-Schwerin et le Brunswick en ont deux; les autres Etats, chacun une. L'Alsace-Lorraine, » bouclier et symbole de l'unité allemande «, en est en même temps victime; pendant longtemps, elle n'a pas eu de représentants au Conseil fédéral; la Constitution du 31 mai 1911 lui a donné trois voix à ce Conseil ; mais les représentants alsaciens-lorrains sont nommés par le gouverneur d'Alsace-Lorraine, choisi lui-même et révocable par l'empereur; ils reçoivent leurs instructions du gouverneur. Les voix de l'Alsace-Lorraine apparaissent donc, en réalité, comme des voix prussiennes. Et ce caractère est avoué, en quelque sorte, par la disposition d'après laquelle « les voix alsaciennes-lorraines ne seront pas comptées quand ce sera seulement par leur adjonction que 1 État président pourra obtenir la majorité » (1).

L'association de grandes Puissances et d'autres États dans la Confédération germanique et dans les pseudo-confédérations qui ont suivi a entraîné, pour les petits États, beaucoup de conséquences fâcheuses.

La Confédération de 1815 avait pour objet d'assurer le maintien de la sûreté extérieure et intérieure de l'Allemagne, de l'indépendance et de l'inviolabilité des États confédérés. Elle a assuré la sécurité extérieure de l'Allemagne, puisqu'aucune agression n'est venue contre elle, des Puissances étrangères, pendant toute la durée de son existence. Elle n'a assuré ni la sécurité intérieure, ni

(i) Annuaire de législation étrangère, 1912, p. 100-101.

l'indépendance, ni l'inviolabilité des États confédérés, parce que les deux grandes Puissances qui en faisaient partie ont été infidèles à l'esprit du pacte fédéral. Ces deux grandes Puissances n'ont pas d'ailleurs été seules, parmi les membres de la Confédération, à s'écarter de l'esprit fédéral et la complicité d'un certain nombre d'États secondaires dans l'entreprise contre le Danemark a facilité l'usurpation austro-prussienne; elle a préparé les voies à la rupture violente du pacte fédéral, pour la satisfaction et le triomphe de la politique ambitieuse de la Prusse.

Le Danemark a fait la dure expérience du danger, pour un petit État, d'être associé à une Confédération puissante, pour une fraction de son territoire moins attachée à lui qu'à la Confédération elle-même. Il a perdu non seulement le Holstein allemand, mais le Slesvig danois, sans trouver dans la Confédération un appui contre la spoliation. Le Holstein n'a dû, à la Confédération qui la lui avait promise, la garantie ni de son indépendance ni de son inviolabilité. Il est devenu, malgré ses protestations, province prussienne tout comme le Slesvig. Le Slesvig, étranger à la Confédération, n'avait pas droit à la protection de celle-ci, mais il avait droit à ce que la Diète germanique, loin de s'associer à l'action de la Prusse et de l'Autriche contre le Danemark, s'y opposât au nom du pacte fédéral qui interdisait aux États confédérés toute guerre entre eux et toute provocation contre les Puissances étrangères.

La révolte de la Prusse contre la Confédération a coûté la vie à quatre États confédérés. Elle s'est produite au mépris des dispositions qui déclaraient la Confédération perpétuelle et la Diète organe et gardienne de la Confédération ou qui stipulaient la solution par médiation ou arbitrage des litiges entre États confédérés. La Prusse, en méprisant le droit fédéral, en élevant sa force audessus de ce droit, a démontré la justesse, à l'égard des associations dÉtats, de ce que disait ïalleyrand de l'équilibre; il faut pour les faire durer que des États assez puissants se trouvent « animés d'un esprit de modération et de justice » qui les conservent. Si cet esprit de modération et de justice manque aux forts, la politique foule aux pieds le droit et toutes les garanties légales s'écroulent impuissantes devant l'orgueil et l'audace de la force triomphante.

L'Autriche s'était flattée de dominer l'Allemagne par sa diplo-

matie. Elle a réussi, pendant un temps,' à diriger la Confédération, en laissant aux petits États presque toutes les apparences et certaines réalités de l'indépendance. La Prusse sait, à l'occasion, se servir de la persuasion. Elle ne néglige pas la douceur; mais elle a, avant tout, le culte de la force. Elle veut dominer et dominer sans entraves. C'est pourquoi elle a construit l'empire allemand de façon que sa force y soit décisive et sa domination incontestée. Elle n'y a laissé aux petits États, ses confédérés, que de rares illusions d'indépendance; elle s'y est assuré, avant tout par la prédominance militaire, ensuite par des privilèges efficaces, la sécurité dans l'hégémonie sur lAllemagne.

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