CHAPITRE VI

LES NEUTRALITES PERMANENTES

La neutralité est la situation d'Élats qui demeurent étrangers à une guerre bien que leurs intérêts s'y trouvent plus ou moins directement ou indirectement engagés.

La neutralité permanente ou perpétuelle est la situation d'Etats qui se sont obligés à ne jamais entreprendre de guerre et à rester étrangers à toute guerre éclatant entre d'autres États en retour de l'engagement pris envers eux que leur neutralité serait toujours respectée.

Cette définition de la neutralité permanente a toutefois été contestée. Des auteurs justement réputés estiment que la neutralité permanente. n'impose pas à l'État perpétuellement neutre l'obligation de ne jamais prendre l'initiative d'une guerre; qu'elle lui impose simplement le devoir de rester étranger aux guerres venant à surgir entre États tiers; qu'elle lui permet, par suite, de faire la guerre pour son propre compte ()).

(1) « Ea se plaf-ant au point de vue des efl'ets de la neutralité, écrivait en 1905 M. Hagerup, le savant publiciste belge (M. Descamps) en distingue encore trois espèces : 1° la neutralité permanente proprement dite, nu pacigérat simple à titre permanent, par laquelle l'État neutre renonce simplement à se mêler aux conflits belliqueux survenant entre d'autres États; 2° la neutralité permanente étendue, ou pacigérat intégral, par laquelle l'Etat neutre renonce à toute action armée non seulement comme moyen d'intervention dans les aiTaires des autres Étals, mais aussi comme procédé pour le maintien de ses propres droits ; l'emploi des armes n'est alors permis que comme défense visà-vis d'une agression armée ; en deliors de là, les seuls actes légitimes sont les représentations diplomatiques, la médiation et l'arbitrage; 3" la neutralisation radicale, ou pacigérat désarmé, par laquelle l'État neutre renonce même à la défense armée.

« C'est à cette dernière catégorie qu'appartient la neutralité du Luxembourg, à qui il est défendu de maintenir ou d'établir des places fortes sur son terri-

d72 LES RAPPORTS DES GRANDES PUISSANCES

Cette opinion repose sur un raisonnement juridique assez subtil. La neutralité permanente, dit-on, consiste à rester toujours neutre; elle implique donc restriction aux prérogatives de la souveraineté; or, les renonciations aux droits ne se présument pas et doivent être interprétées strictement; par suite, on ne saurait, à défaut de stipulations expresses, étendre les restrictions qui dérivent de la nature de la neutralité. La neutralité consiste simplement à demeurer étranger aux conflits entre États tiers; la neutralité permanente ne comporte donc pas d'autre obligation que de demeurer toujours étranger à ces conflits; elle ne suppose pas par elle-même, interdiction de faire la guerre pour soi. « Qui dit neutre, écrit M. Descamps, dit nécessairement trois termes : deux belligérants et uri tiers qui ne prend point parti dans leur querelle. Il est absurde d'employer le mot neutralité là où il n'y a que deux termes. On n'est pas neutre envers soi-même et dans sa propre cause (1). »

L'argumentation est loin d'être décisive. Sans doute les restrictions à la souveraineté doivent être interprétées strictement. « Dans le doute, la convention s'interprète contre celui qui a stipulé et en faveur de celui qui a contracté l'obligation (2). » Mais « on doit, dans les conventions, rechercher quelle a été la commune intention des parties plutôt que de s'arrêter au sens littéral des termes » (3) et « lorsqu'une clause est susceptible de deux sens, on doit plutôt l'entendre dans celui avec lequel elle peut avoir quelque effet, que dans le sens avec lequel elle n'en pourrait produire aucun (4) ; les termes susceptibles de deux sens doivent être pris dans le sens qui convient le plus à la matière du contrat » (5). Ces règles d'interprétation s'appliquent en droit international aussi bien qu'en droit interne.

Or, le terme de neutralité n'a-t-il que le sens étroit qu'on lui

toire. On ne rencontre, au contraire, dans l'histoire, aucun exemple de neu tralité permanente étendue ou de pacigcrat intégral. La Belgique et la Suisse constituent des États à neutralité permanente proprement dite, à pacigérat simple permanent. » — « La neutralité permanente •, Revue générale de droit internalional ptiblic, 1905, p. 579-580. Comp. Descamps, la Neutralité de la Belgique, p. 350 et suiv.

(1) La Neutralité de la Belgique, p. 351.

(2) Code civil français, article 1162.

(3) Ibid., article 1156.

(4) Ibid., article 1157.

(5) Ibid., article 1158.

prête; ce sens étroit est-il celui qui convient le mieux à la nature des traite's de neutralité ; permet-il aux traités de neutralité de produire les eflets en vue desquels ces traités sont conclus? Peut-il répondre à la commune intention des parties? A toutes ces questions, la nature des choses et l'histoire imposent, à mon sens, des réponses négatives.

Sans doute, d'après son étymologie, le mot neutre, qui signifie ni l'un ni l'autre, suppose au moins trois parties dont l'une au moins reste étrangère aux autres, d'où le sens étroit appliqué à la neutralité accidentelle des États. Mais les expressions neutre, neutralité ont été employées, et particulièrement dans les actes diplomatiques, non seulement dans leur sens étroit, mais dans des acceptions très diverses, très larges et d'ailleurs très souvent défectueuses. Dans lune de ces acceptions qui n'est pas spéciale au style diplomatique et qui est admise dans le langage courant, le mot neutre s'oppose au mot belligérant comme un terme contradictoire, de telle sorte que neutre équivaut à non-belligérant, et belligérant à non-neutre. Les deux expressions sont exclusives l'une de l'autre. De fait, un neutre qui devient belligérant, que ce soit comme allié d'un belligérant, ou isolément pour son compte, cesse d'être neutre dès qu'il entre en guerre, comme un belligérant cesse d'être belligéraut pour devenir neutre, dès qu'il se retire d'une lutte sans que la paix qu'il conclut mette fin à toutes les hostilités. L'expression neutre ou neutralité ainsi entendue, la neutralité perpétuelle implique naturellement l'obligation de n'être jamais belligérant, ou du moins de ne l'être jamais que malgré soi, en cas de légitime défense. « Il e>t absurde, dit M Descamps, d'employer le mot neutralité là où il n'y a que deux termes. On n'est pas neutre envers soi-même et dans sa propre cause. » Si un État perpétuellement neutre prend l'initiative d'une guerre, il y a plus de deux termes ; car du fait que la guerre est entreprise par un État isolé, résultent immédiatement et nécessairement au moins deux belligérants et des neutres; il n'en serait autrement que si — h3'pothèse invraisemblable — l'État perpétuellement neutre supprimait les neutres en déclarant la guerre à l'univers entier. Mais, du moment où il y a des États belligérants et des États neutres, l'État perpétuellement neutre n'est-il pas en contradiction avec la notion même de la neutralité perpétuelle, alors qu'il y à des neutres et qu'il n'en

est point? « On n'est pas neutre envers soi-même et dans sa propre cause. » Sans doute, on n'est pas indifférent envers soimême et dans sa propre cause; mais ne peut-on renoncer à recourir à la force des armes pour soutenir sa propre cause et n'y renonce-t-on pas quand on accepte la neutralité perpétuelle? La nature de la neutralité est-elle compatible avec la qualité voulue et choisie de belligérant? La commune intention des parties, dans un traité de neutralité perpétuelle, est-elle que lÉtat perpétuellement neutre ait toute liberté de faire la guerre, pourvu que ce soit pour son compte et non pour le compte d'autrui? Mais s'il est libre de faire la guerre pour son compte, rien ne s'oppose à ce qu'il soit soutenu par autrui, et cela ne suffit-il point à ruiner l'effet des traités de neutralité? Un simple détour de procédure permettrait alors de tourner les stipulations gênantes d'un traité de neutralité perpétuelle. L'État perpétuellement neutre ne peut se mêler aux luttes entre États tiers, mais il pourrait y être mêlé, s'il prenait l'initiative de façon à permettre aux États tiers de s'y mêler. Le but des traités de neutralité perpétuelle n'est-il pas d'ailleurs de prévenir toute guerre dont l'État neutre serait l'enjeu ou le théâtre et ce but ne serait-il pas détruit par la guerre entreprise par l'Etat neutre aussi bien et mieux encore que par la guerre où l'Etat neutre n'entrerait qu'après coup, en se rangeant aux côtés d'un des partis belligérants? D'ailleurs, si l'État perpétuellement neutre est libre de faire la guerre pour son compte^ pour la défense de ses droits et de ses intérêts, comment pourrait-il lui être interdit de la faire pour assurer cette défense, par cela seul qu'il n'aurait pas été le premier à entrer en lutte. Gomment lui serait-il défendu de déclarer la guerre, pour se sauvegarder lui-même, parce que d'autres États seraient déjà en guerre? Mais toute guerre affecte plus ou moins les droits et les intérêts des États neutres; toute guerre pourrait donc fournir aux États perpétuellement neutres l'occasion d'alléguer que la défense de leurs droits exige leur entrée dans la lutte, non pour soutenir certains belligérants, mais pour soutenir leur propre cause. Et ce serait la ruine complète de la neutralité permanente. Enfin, si l'État perpétuellement neutre était libre de faire la guerre pour son propre compte, comment pourrait-on refuser aux autres Etats la faculté de lui faire la guerre dans les mêmes conditions, c'est-à-dire quand ils ne pré-

tendraient pas méconnaître sa neutralité, en l'eng-lobant dans une lutte contre d'autres Élats pour raison d'avantages dans leur lutte contre ces autres États, mais prétendraient simplement le contraindre à faire droit à leurs griefs personnels contre lui, soit que ces griefs eussent leur origine dans un état de paix générale, soit qu'ils fussent nés au cours d'une guerre avec d'autres Puissances. Et ne serait-ce pas encore ouvrir la porte aux détours qui annuleraient la neutralité perpétuelle? Et ne serait-ce pas directement contraire aux intentions qui dictent les traités de neutralité perpétuelle?

Il semble bien d'ailleurs que, dans la pratique, les États aient généralement, sinon toujours, entendu l'expression « neutralité perpétuelle b comme signifiant paix perpétuelle (1). Il serait étrange que les grandes Puissances signataires des actes qui ont établi la neutralité perpétuelle de la Suisse et de la Belgique aient garanti l'intégrité et l'inviolabilité du territoire suisse et du territoire belge, si elles avaient entendu reconnaître à la Suisse et à la Belgique le droit de faire la guerre pour leur propre compte et de leur propre initiative. Car elles se seraient engagées à protéger ces États contre les risques de guerres entreprises en dehors ■d'elles et malgré elles. « En vertu du droit d'indépendance, dit un auteur belge, Léon Arendt, chaque nation est maîtresse absolue de juger de l'étendue de la satisfaction qu'elle poursuit par les armes. C'est cette conséquence que l'on a voulu prévenir pour certains États dont l'existence et l'intégrité constituent un intérêt pour toutes les Puissances ou pour plusieurs d'entre elles. Le but de la neutralité perpétuelle est de mettre ces États à Tabri de pareils conflits, de les protéger contre les dangers de conquête et non pas d'empêcher qu'ils n'aident un belligérant au détriment de l'autre.. Lorsqu'on ^a imposé à la Belgique et à la Suisse l'obligation de ne prendre part à aucun conflit engagé entre des tiers, on n'a pas distingué si un intérêt propre poussait ou non le neutre à soutenir l'un des belligérants; tout au contraire, il y a présomption que l'on ne se mêle à une guerre que pour y défendre un intérêt. Mais c'est la participation même du neutre à la lutte que l'on a, voulu éviter, parce qu'elle met en question l'existence nationale. »

(1) On pourrait dire toujour.s sans la réserve formulée par la France à l'occasion de l'article 10 de l'acte final de Berlin de 1885, voir infra, p. 209 et suit.

Il y a donc « dans la neutralité perpétuelle plus que l'obligation de s'abstenir de tout conflit entre deux belligérants. C'est l'abandon du droit de faire la guerre comme moyen de poursuivre un intérêt légitime ou de redresser un grief. En droit, on ne peut séparer ces deux notions; la seconde implique, comme la première, l'idée de se rendçe justice à soi-même » (4). En réalité, la neutralité perpétuelle n'est que le corollaire de l'abandon du droit de se faire justice à soi-même; elle suppose cet abandon et ne s'explique pas sans lui.

Le fait que des États perpétuellement neutres ont pu vivre et prospérer donne assurément un argument de valeur à la thèse qui combat la nécessité de la guerre, pour ne voir, dans le recours à la violence, qu'un accident dû à Tinintelligence et aux passions mauvaises de l'humanité et non la garantie ou la condition indispensable du respect des droits des États. La neutralité perpétuelle interdit la lutte armée; elle n enlève pas tout moyen de faire valoir ses droits, puisque des États perpétuellement neutres ont pu subsister et revendiquer les leurs.

Néanmoins, en l'état actuel des relations internationales et des idées dominantes, la neutralité perpétuelle implique abandon d'une des prérogatives de la souveraineté : le droit de prendre l'initiative d'une guerre, le droit de déclarer la guerre soit pour usurper sur les droits d'autrui, soit même pour obtenir le redressement des torts connmis par autrui.

La politique n'abdique pas volontiers ce paradoxal droit de guerre qui ne dérive de la souveraineté que pour mettre la souveraineté en échec. L'orgueil de la force - réelle ou supposée — ne renonce pas volontiers à ce droit de se faire justice soi-même, qui n'est le plus souvent que celui de faire impunément injustice à autrui. Aussi, les grandes Puissances n'ont-elles jamais songé à

(1) Les Petits Etats dans la sihialion présente de l'Europe, p. 20, cité par Ed. Descamps, la Neulraiilé de la Belgique, p. 363-o64.

rechercher, pour elles-mêmes, les avantages de la neutralité perpétuelle. Elles n'y voient qu'impuissance indigne de leur force et qu'entrave insupportable à la liberté de leurs ambitions. Elles considèrent la neutralité perpétuelle comme un lot acceptable à la faiblesse, si ce lot est à la convenance de leurs intérêts. Il n'y a eu d'États perpétuellement neutres que des États auxquels leur situation géographique, militaire, morale, économique et sociale, interdisait toutes visées ambitieuses, toutes pensées d'agression et dont l'indépendance et l'inviolabilité offraient à leurs voisins plus puissants l'avantage de préserver ceux-ci des entreprises menaçantes de leurs rivaux.

Des considérations politiques ont dicté la reconnaissance ou l'établissement des neutralités permanentes. Lïntérèt des grandes Puissances a décidé de la neutralité perpétuelle de petits États. Tantôt de grandes Puissances ont voulu prévenir, par ce moyen, l'extension d'États redoutés, tantôt elles ont voulu garantir des frontières médiocres contre le risque d'invasions facilitées par le passage en territoires favorables aux agressions. Tantôt elles ont préféré s'interdire la conquête de régions convoitées pour l'interdire en même temps à des ambitions suspectes, susceptibles de se transformer en voisinages désagréables; tantôt elles ont préféré renoncer à des champs de bataille éventuels où les risques fâcheux pour elles menaçaient de l'emporter sur les chances favorables. La neutraUté perpétuelle était, pour elles, une assurance où la renonciation aux profits éventuels leur semblait plus que compensée par la garantie contre les dommages possibles. Parfois, le souci de l'intérêt général, du maintien de la paix, a ajouté ou suppléé aux suggestions de l'intérêt personnel. Il n'a pas manqué d'être invoqué — non sans raison d'ailleurs — pour couvrir l'assentiment ou l'exigence d'où sortait une neutralité permanente. Nul Etat (si ce n'est Cracoviei, ne s'est vu imposer, sans son consentement, l'obligation de demeurer perpétuellement neutre. Toute neutralité perpétuelle est issue d'un traité. Ainsi, la politique a donné aux neutralités permanentes un caractère juridique et même juridiquement très correct. Elle s'est servie du droit pour atteindre ses fins. Elle l'a servi, en le respectant, tant que ses fins sont demeurées les mêmes. Elle Ta malheureusement violé, de façon scandaleuse, quand, tournant le dos à l'esprit de modération et de justice, elle

s'est livrée à l'esprit de conquête et de domination pour poursuivre des fins nouvelles.

Les neutralités permanentes, instituées par traités, n'étaient obligatoires que pour les signataires de ces traités. Elles ont néanmoins été toujours respectées par les États non signataires. La raison en est simple. Les neutralités perpétuelles ont toujours été reconnues, établies, le plus souvent garanties par les États les plus intéressés à les maintenir, mais aussi les plus exposés — on pourrait dire les seuls exposés — à la tentation de les violer. En outre, si la neutralité permanente a été parfois simplement reconnue, elle a été plus souvent garantie par les Puissances qui la reconnaissaient. Tandis que la reconnaissance n'impliquait d'autre obligation que de respecter la neutralité, la garantie impliquait obligation de défendre l'État perpétuellement neutre contre toute agre.'^sion dirigée contre lui. Et le prix qu'attachaient les garants ou certains d'entre eux au respect de la neutralité par tous était, pour les Etats non signataires, raison de plus pour tenir compte, en fait, d'une situation qui ne les liait pas en droit.

La neutralité perpétuelle comporte, pour l'Etat perpétuellement neutre, des avantages et des inconvénients. C'est un avantage incontestable, pour un État faible, d'être à l'abri de toute attaque, et l'avantage est si grand que tous les États faibles devraient mettre leur ambition à devenir États perpétuellement neutres s'il suffisait, en fait, d'un traité de neutralité permanente pour les garantir contre toute agression. Malheureusement, la politique n'a pas encore abdiqué sans retour en faveur du droit et elle paraît peu encline à semblable abdication. Quand elle se laisse prendre à l'idolâtrie de la force, elle fait peu de cas des traités. Elle en fait peu de cas encore quand elle s'oublie dans une nonchalance égo'iste, indifférente à la violation de la justice si les infortunes d'autrui ne semblent pas atteindre l'intérêt personnel. L'intérêt personnel — qu'il se déguise sous le masque de la raison d'État ou sous la fallacieuse excuse de la nécessité — peut suggérer l'attaque. La simple reconnaissance d'une neutralité perpétuelle permet l'indifTérence ou du moins l'abstention, si cette neutralité est menacée. La garantie ne permet point l'inaction; elle la condamne, mais elle n'a pas, en elle, la vertu de commander l'action promise, si l'indifférence aveugle ou simplement égoïste s'y refuse.

Un traité de neutralité perpétuelle — même garantie — donne à l'Etat perpétuellement neutre une sécurité de droit, non une sécurité de fait; mais la sécurité de droit peut lui donner l'illusion de la sécurité de fait. La sécurité de fait suppose, en réalité, que les raisons politiques qui ont décidé de la conclusion du traité subsistent ; qu'elles ont conservé leur force et que l'esprit qui les a dictées soutient encore le pacte qui les a traduites.

La neutralité perpétuelle restreint la souveraineté de l'État perpétuellement neutre. La restriction qui frappe au premier abord n'est pas la plus grave. L'interdiction d'attaquer est un bienfait, non une charge, en tant qu'elle s'oppose à l'agression injuste, à l'esprit de conquête. Elle n'apparaît comme une gêne qu'en tant qu'elle met obstacle au recours à la force pour soutenir des droits méconnus. Mais la force n'est pas la seule ressource des États pour obtenir justice, et c'est une ressource médiocre, quand elle n'est pas dangereuse, pour les États dont la puissance est faible.

Plus gênantes, en réalité, seraient certaines restrictions que l'on a parfois prétendu imposer aux États perpétuellement neutres, à titre de conséquences indirectes de l'obligation qui leur incombe de ne pas entreprendre de guerres et de ne point se mêler aux guerres des autres. Mais ces restrictions ou bien sont contestables ou bien sont susceptibles d'être levées par le consentement des Ktats signataires des traités de neutralité perpétuelle. La nécessité de ce consentement est évidemment une entrave. Aucun État perpétuellement neutre n'a pu néanmoins se plaindre que sa neutralité permanente ait mis obstacle, en fait, à l'exercice de ses droits •essentiels ni au libre développement de ses ressources.

La neutralité permanente n'entraîne pas d'autre restriction de la souveraineté que l'obligation de ne pas prendre d'initiative belliqueuse et de ne pas prendre part aux guerres qui peuvent surgir entre d'autres Puissances. Cette obligation ne saurait avoir d'autres corollaires que l'obligation de ne pas préparer ce qui ne peut être accompli et de ne pas s'engager à ce qui ne peut être exécuté.

Il est évident qu'un État perpétuellement neutre ne peut pas -conclure d'alliance offensive et défensive avec d'autres États. Il ne peut même pas contracter d'alliance défensive réciproque, car s'obliger à défendre un État tiers, si cet État était attaqué, ce

serait s'obliger à prendre parti, à intervenir dans une guerre entre États étrangers. II peut, au contraire, conclure des alliances défensives qui n'auraient en vue que sa propre défense pour le cas où il serait l'objet d'une agression. La neutralité perpétuelle, en effet, n'interdit pas à l'Etat perpétuellement neutre de se défendre; elle ne saurait donc lui interdire aucun moyen de pourvoir à sa défense éventuelle.

C'est sans le moindre fondement qu'il a été allégué parfois qu'un État perpétuellement neutre, parce qu'il ne doit pas attaquer ou se mêler aux luttes des autres, ne serait pas libre de prendre, au même titre ou au même degré que les autres États, les mesures militaires qu'il jugerait opportunes, soit en ce qui concerne l'organisation de son armée, soit en ce qui concerne le matériel de guerre ou la fortification de son territoire. L'État perpétuellement neutre aie droit de se défendre, en tout cas, s'il est attaqué. 11 a le devoir de le faire, si sa neutralité est garantie, à moins qu'il ne soit dispensé de ce devoir par ses garants. Il est donc en droit de prendre toutes les précautions d'ordre militaire voulues pour être prêt à soutenir une guerre défensive. La guerre défensive, au point de vue politique, se distingue de la guerre offensive par les conditions dans lesquelles elle s'engage et par le l)ut qu'elle poursuit; elle suppose une attaque à repousser; elle exclut l'initiative de la déclaration de guerre, ainsi que les hostilités entreprises en vue de faire des conquêtes. Mais la guerre défensive au point de vue politique, c'est-à-dire soutenue contre une agression et non agressive, ne se distingue pas, dans ses procédés militaires, de la guerre offensive. Au point de vue militaire, en effet, des opérations offensives peuvent être le meilleur moyen d'assurer la défense et le seul moyen de contraindre l'agresseur à renoncer à ses desseins. II ne saurait donc être fait grief à l'État perpétuellement neutre des dispositions militaires prises en temps de paix, sous prétexte que ces dispositions dépasseraient les exigences de la stricte défensive et paraîtraient destinées à préparer, le cas échéant, des opérations offensives. La neutralité permanente n'implique, par elle-même, aucune restriction à la souveraineté de l'Etat neutre en matière d'organisation militaire et de préparation à la guerre; des clauses spéciales peuvent, sans doute, introduire des restrictions de ce genre dans les traités de neutralité perma-

nente; mais ces clauses ne sont point la conséquence de la neutralité elle-même; elles sont dictées par des considérations étrangères à la neutralité.

Une question plus délicate est celle de savoir si l'État perpétuellement neutre peut accroître son territoire par voie d'annexion ou de colonisation. Rien, au premier abord, ne semble s'y opposer. Toutefois, un examen attentif impose des distinctions selon le caractère des annexions et selon les modalités de la neutralité perpétuelle.

Si l'État neutre ne peut entreprendre de guerre, il est évident que la conquête, but ordinaire de la guerre, lui est interdite. Cependant, si l'État perpétuellement neutre, indûment attaqué, sort victorieux de la lutte qu'il a subie et non voulue, l'extension de son territoire aux dépens du vaincu pourrait être justifiée par l'intérêt de prévenir une nouvelle agression. L'agresseur ne serait pas fondé à se plaindre, car son agression aurait rompu, à son égard, le traité de neutralité permanente et lui aurait enlevé tout droit de s'en prévaloir. Seuls, les autres États signataires du traité de neutralité perpétuelle pourraient élever des objections semblables à celles qu'ils pourraient élever contre des accroissements de territoire obtenus par des voies pacifiques.

Les acquisitions par cession purement volontaire ou par occu. pation et colonisation soulèvent des difficultés d'importance inégale, selon que la neutralité perpétuelle est simplement reconnue ou est à la fois reconnue et garantie.

S'il s'agit d'une neutralité reconnue mais non garantie, l'État perpétuellement neutre peut alléguer que la neutralité n'exclut pas nécessairement l'acquisition de territoires nouveaux, parce que cette acquisition n'entraîne aucune obligation nouvelle à la charge des États qui ont reconnu sa neutralité. L'allégation peut être discutable. Elle peut être fondée ou non selon l'intention qu'ont eue les États qui ont reconnu la neutralité perpétuelle. Ont-ils entendu reconnaître simplement la neutralité perpétuelle du territoire possédé par l'État dont ils reconnaissent la neutralité, au moment de leur reconnaissance. On peut soutenir alors que la situation n'est pas modifiée par l'acquisition, que la neutralité de l'ancien territoire doit continuer à être respectée sans que l'obli'^ation de ce respect s'étende au territoire nouvellement acquis.

Encore pourrait-on objecter, en sens contraire, que la juxtaposition, sous une même souveraineté, d'un territoire perpétuellement neutre et d'un territoire qui ne l'est pas, modifie quelque peu la condition du territoire perpétuellement neutre et que la reconnaissance faite en vue d'une situation déterminée eût peut-être été refusée, pour le même territoire, dans les conditions nouvelles qui impliquent deux régimes distincts pour les deux portions du même État. La solution à donner dépend de l'intention des États au moment de la reconnaissance de la neutralité et la recherche de cette intention risque d'être délicate et d'aboutir à des conclusions incertaines.

Les États qui ont reconnu la neutralité perpétuelle ont-ils voulu reconnaître la neutralité perpétuelle de l'État lui-môme, de telle sorte qu'aucune portion de cet État ne pût demeurer soustraite à cette neutralité, il est clair qu'une acquisition de territoire, modifiant l'étendue du territoire neutralisé, changerait la portée des obligations contractées. Pareil changement ne pourrait s'imposer que s'il dérivait de l'intention des parties au moment de la reconnaissance de la neutralité, et cette intention ne saurait être présumée. A défaut de pareille intention, manifeste au moment de la reconnaissance, l'acquisition ne pourrait être compatible avec le maintien de la neutralité perpétuelle de l'État qu'en vertu d'un assentiment formel ou tacite des auteurs de la reconnaissance.

S'il s'agit d'une neutralité garantie, les garants sont, en tout cas, fondés à s'opposer à l'acquisition de territoire parce que celle ci aggraverait directement ou indirectement leurs obligations. L'aggravation serait directe si, la neutralité perpétuelle s'appliquant à l'État lui-même, la garantie devait couvrir le nouveau territoire aussi bien que le territoire primitif. Elle serait indirecte .si la neutralité, visant moins l'État que le territoire existant au moment de l'établissement de la neutralité perpétuelle, la garantie devait rester limitée comme la neutralité au territoire primitif, sans s'étendre au territoire nouveau. Pour être indirecte, l'aggravation ne serait pas moins réelle, car les risques d'agression contre le territoire garanti seraient accrus du fait qu'une agression licite contre le territoire non garanti pourrait aisément s'étendre au territoire garanti. Les Puissances garantes pourraient donc s'opposer aux acquisitions qui les exposeraient à l'obligation d'intervenir pour la dé-

fense de TEtat attaqué dans des conditions autres que celles qu'elles avaient pu prévoir quand elles avaient donné leur garantie. Mais elles pourraient aussi accepter, soit formellement, soit tacitement, les charges résultant de la situatian nouvelle; elles devraient être considérées comme les acceptant tacitement, si elles laissaient opéret l'acquisition sans protester.

L'État perpétuellement neutre reste libre de régler sa politique commerciale à sa guise. La question s'est posée toutefois de savoir s'il peut entrer dans une union douanière avec d'autres États. Le Luxembourg faisait partie du ZoUverein allemand au moment où il a été déclaré neutre à perpétuité; il n'a pas été contraint de renoncer à l'union douanière avec les États germaniques; ce fait suffit, semble-t-il, à démontrer qu'il n'y a pas incompatibilité radicale entre la neutralité perpétuelle et l'union douanière. Lorsque la France a songé à former une union douanière avec la Belgique, l'Angleterre a formulé des objections qui n'étaient pas sans valeur. Et ce fait démontre que, si la neutralité perpétuelle est gouvernée par certains principes qui dérivent de sa nature, les neutralités perpétuelles ne sont pus toutes soumises à un régime identique parce que, constituées par des accords entre États, elles sont régies chacune par leur pacte particulier et que chaque pacte doit être interprété d'après les intentions qui l'ont dicté.

La Suisse, la république de Cracovie, la Belgique, le Luxembourg et l'État indépendant du Congo ont été, au cours du dix-neuvième siècle, successivement déclarés États perpétuellement neutres. Les conditions d'établissement de leur neutralité ont été différentes et ces différences en ont entraîné d'autres dans les effets de la neutralité perpétuelle. 11 importe donc d'examiner brièvemeni la situation de chacun de ces États perpétuellement neutres et les effets de leur neutralité dans leur rapports avec les grandes Puissances.

La neutrahté perpétuelle de la Suisse a été instituée, en 181S, à la demande de la Suisse elle-même. La Confédération helvétique, depuis le seizième siècle, avait eu pour politique à peu près con.?-

tante d'éviter d'entreprendre aucune guerre et de se mêler à aucune. Klle avait conclu, avec la plupart des États européens, des traités dits d'alliance perpétuelle, qui, loin d'être de véritables traités d'alliance, étaient, en réalité, des traités de paix perpétuelle. Ces traités avaient pour objet d'interdire la guerre entre pays alliés; ils impliquaient la neutralité de la Suisse et le respect de la neutralité suisse au cas où deux Puissances alliées à la Suisse venaient à se combattre entre elles. Par une anomalie qu'expliquent les idées du temps en matière de neutralité, la Suisse, par des traités appelés capitulations militaires, autorisait des Etats européens à lever sur son territoire un certain nombre d'hommes Ces traités montrent bien, selon la juste observation de M. Payen, que la politique de la Suisse était une politique de paix perpétuelle, car il est évident que, si la Confédération helvétique 'T'ii^tait conduite comme une Puissance ordinaire, attaquant un pays ou intervenant dans une guerre engagée par un autre, elle n'eût pas voulu ainsi fournir des armes contre elle; et il eût été aussi bien peu prudent pour son adversaire d'engager, de conserver dans ses armées des soldats suisses. Les Suisses avaient intérêt, à ce point de vue, à vivre en bonnes relations avec les États voisins puisqu'ils avaient trouvé l'avantage d'une carrière » alors « lucrative dans le service capitulé. Ce système de capitulations militaires qui, d'abord, étonne de la part d'un État neutre, se conciliait donc parfaitement avec ce qu'était alors la neutralité suisse » (1).

La politique de paix de la Confédération helvétique n'avait pas toujours réussi à préserver la Suisse des contre-coups des guerres entre ses voisins. Le passage à travers le territoire helvétique pouvait être précieux pour les armées en chasse de conquêtes. Bonaparte le souhaita. Le Directoire le décida. Il fit envahir la Suisse et intervint dans ses affaires pour la tenir à discrétion (2). 11 lui imposa, en 1798, une constitution unitaire qui ne tenait pas compte de l'histoire et allait à rencontre des traditions helvéti-

(1) Payen, « la Neutralisation de la Suisse », Annales de l'Ecole libre des Sciences politiques, 1892, p. 627-628, et la Neutralisation de la Suisse et de la Savoie, p. 34.

(2) Voir Albert Sorel, l'Europe et la Révolution française, t. V, p. 265, 293,

ques (1) et un traité d'alliance offensive et défensive qui répugnait au désir persistant de la Suisse de demeurer pacifique (2j. Le premier Consul suivit, à l'égard de la Suisse, une politique plus mesurée qui, sans répondre entièrement aux vœux des Suisses, leur donnait quelques satisfactions, au moins dans la forme. Par l'acte de médiation du 19 février 1803 (3), il dota la Suisse d'une constitution fédérative; par la capitulation de Fribourg du 27 septembre 1803, il se réserva d'entretenir au service de la France un corps de troupes suisses de seize mille hommes « enrôlés librement et volontairement » (4) ; par le traité d'alliance défensive de même date, il promit d'employer constamment- ses bons offices pour procurera la Suisse « sa neutralité et pour lui assurer la jouissance de ses droits envers les autres Puissances » ; il promit également de défendre la Suisse si elle était attaquée et demandait secours. Par contre, au cas d'attaque ou d'invasion du territoire continental de la France, — tel qu'il était à la date du traité, — le gouvernement français pouvait requérir de la Suisse une nouvelle levée de huit mille hommes. Les deux Puissances s'engageaient à ne pas accorder de passage, sur leur territoire, aux ennemis de l'autre et à s'y opposer, même à main armée, s'il était nécessaire (5). ■ Le 15 novembre 1813, alors que les victoires des Alhés faisaient prévoir l'invasion de la France, » une diète extraordinaire convoquée ad hoc à Lucerne émettait à l'unanimité une déclaration solennelle : la Confédération s'abstiendra de toute participation à la guerre, elle observera soigneusement « envers toutes les Puissances la plus complète neutralité, comme la base principale des relations d'amitié qu'elle entretient avec elles depuis des siècles » (6). La Diète affirmait ainsi son désir de demeurer fidèle aux traditions pacifiques de la politique helvétique. Elle redoutait que le territoire suisse devînt un théâtre d'opérations militaires; elle chercha à prévenir cette éventualité. Dans une note adressée, le 18 novembre, à la France, à l'Autriche, à la Russie et à la Prusse,

(1) Voir HiLTY, les Constitutions fédérales de la Confédération helvétique, p. 337 et suiv.

(2) Ibid , p. 340, note 1.

(3) De Clercq, Recueil des traités de la France, t. II. p. 1 et suiv.

(4) Ibid.. p. 71.

(5) Ibid., p. 76 et suiv.

(6) RiviER, Principes du droit des gens, t. I", p. 112.

» la Suisse dit considérer comme son devoir sacré de se comporter dans la guerre actuelle dune manière entièrement neutre et impartiale » . Dans les lettres adressées aux souverains belligérants, elle insiste sur le fait que « le droit des gens européen a, de tout temps, reconnu la neutralité comme une maxime politique de la Suisse et comme la condition la plus essentielle de son existence nationale » (i). Napoléon I" reconnut la neutralité proclamée par la Diète et donna les ordres nécessaires pour que cette neutralité fût . respectée. Alexandre I" voulait la respecter également, mais les Autrichiens tenaient à faire passer leurs troupes par la Suisse; ils y entrèrent le 24 décembre 4813. La veille, les agents de l'Autriche, MM. de Lebzeltern et de Schraut avaient remis au landammann de la Confédération une déclaration « portant que l'intention des souverains alliés était de faire recouvrer à la Suisse son indépendance, et, par le rétablissement de ses anciennes limites, le moyen de la maintenir, mais qu'ils ne pouvaient reconnaître une neutralité qui n'existait que de nom; quïls ne s'immisceraient en rien dans le régime intérieur de la Suisse, mais qu'ils ne permettraient pas qu'elle restât soumise à une influence étrangère ; enfin qu'ils reconnaîtraient sa neutralité du jour où elle serait libre et indépendante » (2). Le 29 décembre, la plupart des cantons, dans une conférence réunie à Zurich, déclarèrent abrogée la constitution de l'acte de médiation et la remplacèrent par un nouveau pacte de confédération (3), pacte sommaire et provisoire d'ailleurs, qui se bornait à poser quelques bases pour l'élaboration d'un pacte définitif. Le 31 décembre, « les plénipotentiaires autrichien et russe invitèrent les Suisses, au nom de leurs monarques, à former un acte constitutionnel qui pût garantir leur patrie de toute influence étrangère ». Ils renouvelèrent 0 au nom de leurs commettants, l'engagement de ne pas poser les armes que l'indépendance de la Suisse et la constitution qu'elle se serait librement donnée n'eussent été mises sous la garantie des Puissances européennes et que les parties du territoire suisse, envahies par la France, n'eussent été restituées ■» (4).

(1) RiviER. Principes du droit des gens, t. I", p. H2.

(2) KoGH et ScHOELL. Histoire abrégée des traités de paix entre les Puissances de l'Europe, t. X. p. 362. Gomp. Rivier, t. I", p. 113.

(M) KocH et ScHŒLL, op. cit , p. 363; Hilty, les Constitutions fédérales de la Confédération helvétique, p. 367-368.

(4) KocH et ScHOELL, op. cit., p. 364.

Les Puissances ne respectaient pas la neutralité helvétique, sous le prétexte que cette neutralité était illusoire; le prétexte était faux; la neutralité était réelle puisque Napoléon Tadmettait. Du moins les Puissances respectaient le désir de la Suisse de rester étrangère à la lutte; elles n'exigeaient pas que la Confédération fît la guerre à la France bien qu'elles promissent de faire restituer à la Suisse les parties du territoire helvétique que la France avait envahies. En outre, pour excuser, en quelque sorte, l'atteinte qu'elles portaient à la neutralité dans le présent, elles promettaient de la reconnaître pour l'avenir.

Le traité de Paris du 30 mai -1814 stipula, dans son article 6, que <■ la Suisse indépendante continuerait de se gouverner par elle-même » et, dans le deuxième des articles séparés et secrets, que « la France reconnaîtrait et garantirait, conjointement avec les Puissances alliées et comme elles, l'organisation politique que la Suisse se donnait sous les auspices desdites Puissances et* d'après les bases arrêtées avec elles » .

Les Suisses se défiaient, à juste titre, des prétextes qu'eût pu fournir à des interventions dans leurs affaires intérieures toute garantie de leur constitution. Aussi, le 13 septembre 1814, la délégation suisse au Congrès de Vienne reçut pour instructions « de demander, en premier lieu, la reconnaissance solennelle de la Confédération comme État libre, indépendant, régi par sa constitution propre, mais en évitant soigneusement qu'il fût fait mention d'une garantie quelconque; en second lieu, i la reconnaissance de la neutralité puisse, qui avait été observée fidèlement pendant trois siècles et dont l'absolue nécessité était démontrée suffisamment par les événements des seize dernières années » (1).

Ces demandes furent produites, le 13 novembre 1814, par la délégation suisse au Comité des aflaires de la Suisse au Congrès de Vienne. Le 20 mars 1815, les huit Puissances signataires du traité de Paris firent une déclaration qui débutait ainsi : « Les Puissances appelées à intervenir dans l'arrangement des affaires de la Suisse pour lexécution de l'article 6 du traité de Paris du 30 mai 1814, ayant reconnu que l'intérêt, général réclame, en faveur du corps helvétique, l'avantage d'une neutralité perpétuelle, et voulant, par

(1) RiviER, Principes du droit des gens, t. l'', p. 113.

188 LliS RAPPORTS DES GRANDES PUISSANCES

des restitutions territoriales et des cessions, lui fournir les moyens d'asburer son indépendance et maî^itenir sa neutralité, après avoir recueilli toutes les informations sur les intérêts des différents cantons et pris en considération les demandes qui leur ont été adressées par la légation helvétique, déclarent que, dès que la Diète helvétique aura donné son accession en bonne et due forme aux stipulations renfermées dans la présente transaction, il sera fait un acte portant la reconnaissance et la garantie, de la part de toutes les Puissances, de la neutralité perpétuelle de la Suisse dans ses nouvelles frontières... (1) ». La Diète, au nom de la Confédération helvétique, accéda à cette déclaration le 27 mai 1815. L'acte final du Congrès de Vienne, du 9 juin 1815, confirme, dans son article 134, la déclaration du 20 mars i acceptée par la Diète moyennant son acte d'adhésion ».

La formule paraît singulière, puisque, au lieu d'établir la neutralité de la Suisse, elle se borne à promettre l'établissement futur de cette neutralité. Elle s'expHque par les événements qui avaient suivi le retour de Napoléon sur le continent. Le 19 mars 1815, la Diète helvétique avait ordonné une levée de troupes afin de mettre obstacle à une invasion de la Suisse par Napoléon. Le 6 mai, les Puissances l'invitèrent à a-ccéder à la coalition, et, le 20 mai, l'accession demandée fut donnée, mais en termes qui indiquent la volonté de la Suisse de s'en tenir à une attitude purement défensive. La Suisse ne veut pas attaquer la France, bien qu'une participation aux opérations offensives des Alliés puisse lui valoir, aux dépens de la France, les améliorations de frontières qu'elle désire et qu'elle n'a pas réussi à obtenir à Vienne. « L'alliance entre les cours d'Autriche, de Russie, de la Grande-Bretagne et de Prusse, porte l'article I" de la convention d'accession du 20 mai, a pour but le rétablissement de la tranquillité générale et le maintien de la paix en Europe. Les plus grands intérêts de la Suisse étant étroitement liés avec cet objet, elle déclare qu'elle adhère formellement au même système et promet de ne jamais s'en séparer, dene point former d'autres relations politiques, ni entrer dans aucunes négociations opposées à ce système, et de contribuer de tous ses moyens à remplir le but de cette alliance. Leurs Majestés pro-

(1) Angeberg, le Congrès de Vienne, t. IH, p. 934-935.

mettent, de leur côté, de veiller, lors de la conclusion de la paix générale, au maintien des avantages assurés à la Suisse par les décisions du Congrès de Vienne des 20 et 29 mars 1815 (1) et, en général, de prendre soin de ses intérêts autant que les circonstances le permettront. Pour mettre à exécution les clauses de Tarticle précédent, la Suisse qui a déjà mis sur pied trois mille hommes et qui. pour les soutenir, organise encore une réserve, promet d'avoir toujours en campagne un corps d'armée suffisant, soit pour couvrir ses frontières contre toute attaque de l'ennemi, sort pour empêcher de ce côté toute entreprise désavantageuse aux mouvements des armées alliées. » La Suisse désire vivement que les troupes aUiées ne traversent pas son territoire (2). Elle n'obtient pas satisfaction entière, car les Puissances tiennent à se réserver la faculté de faire passer des troupes sur son sol, mais elle obtient quelques concessions. Les AlUés renoncent à établir sur son territoire des routes militaires, des hôpitaux et des dépôts onéreux. « Dans les cas urgents où l'intérêt général exigerait que les troupes alliées passassent momentanément par une partie quelconque de la Suisse, on demandera à cet égard le consentement de la Diète. Les dispositions ultérieures résultant de ce consentement, de même que les indemnités que la Suisse croira devoir réclamer pour cet objet, seront réglées réciproquement par les commissaires (3). »

Les Autrichiens franchirent le Simplon et le Grand-Saint-Bernard pour se rendre en France. Çàle fut bombardée d'Huningue par Barbanègre et des troupes fédérales entrèrent en Franche-Comté (4 ). Pictet de Rochemont fut envoyé à Paris pour demander, à la conclusion de la paix, i la reconnaissance définitive et en due forme, par les Puissances alliées, de la neutralité suisse », le démantèlement d'Huningue et de quelques forts du Jura, et l'amélioration

(1) Déclaration des Pui.ssances du 20 mars (supra, p. 187) et protocole du 29 mars 1815 entre les huit Puissances et la Sardaigne par lequel le roi de Sardaigne accorde « quelques facultés au canton de Genève, soit pour le désonclavement d'une partie de ses possessions, soit pour ses communications avec la Suisse » (Angeberg, le Congrès de Vienne, t. III, p. 987 et suiv.).

(2) Voir la lettre de Pictet de Rochemont à l'archiduc Jean, du 6 mai 1815. — Edmond Pictet, Biographie, travaux et correspondance diplomatique de Pictet de Rochemont, p. 232-233.

{■>) Article 4 de la convention du 20 mai 1815, Angeberg, le Congrès de Vienne, t. III, p. 1208.

(4) Edmond Pictet. op. cit., p. 243 et suiv., et 259, note 1.

des frontières militaires de la Suisse du côté de la France, au cas où les Alliés exigeraient de celle-ci des sacrifices de territoire considérables (i). Le 23 septembre, il adressa aux ministres des quatre grandes Puissances une note dans laquelle il demandait une rectification de frontières, en termes qui soulignent le désir de la Suisse de s'abstenir de toute guerre et d'obtenir, par la neutralité perpétuelle, la paix perpétuelle. « Par la déclaration du 20 mars, dit-il, les Puissances ont consacré le principe que l'intérêt général de l'Europe réclame la neutralité perpétuelle de la Suisse. La Suisse, destinée à être neutre, doit avoir la force de résistance que comportent sa position géographique et sa population. Elle doit avoir les moyens de se défendre contre une agression étrangère... La Suisse est bien éloignée de souhaiter une augmentation de territoire aux dépens de la France ; mais le soin de sa propre conservation, l'intércît décisif de son indépendance, la forcent à désirer la possession des points défensifs de ces postes militaires dont l'expérience a démontré l'importance, et que la saine politique européenne doit donner à la nation qui ne peut jamais avoir de vues offensives et envahissantes, mais dont il faut, pour la tranquillité de l'Europe, que le territoire devienne comme une citadelle inexpugnable (2). »

Au commencement de novembre, Pictet de Rochemont fut prié par Gastlereagh, d'accord avec Capo d'istria, de rédiger l'acte relatif à la neutralité perpétuelle de la Suisse. Sa rédaction fut adoptée par les plénipotentiaires dont plusieurs, si ce n'est la plupart, ignoraient quel en était l'auteur. Il convient de relever que le texte de la déclaration des Puissances, <t portant reconnaissance et garantie de la neutralité perpétuelle de la Suisse et de l'inviolabilité de son territoire " du 20 novembre 1815, est dû à un Suisse qui avait déclaré que la nation helvétique ne pouvait « jamais avoir de vues offensives et envahissantes » et qui. donc, considérait la neutralité perpétuelle comme équivalant à la paix perpétuelle.

Cette déclaration est ainsi formulée :

« L'accession de la Suisse à la déclaration donnée à Vienne, le 20 mars 1815, par les Puissances signataires du traité de Paris,

(1) Edmond Pictet, op. cit.. p. 248.

(2) Ibid., p. 278, 279.

AVEC LES AUTRES ÉTATS 19i

ayant été dûment notifiée aux ministres des cours impériales et royales, par l'acte de la Diète helvétique du 27 mai suivant, rien ne s'opposait à ce que l'acte de la reconnaissance et de la garantie de la neutralité perpétuelle de la Suisse dans ses nouvelles frontières fût fait conformément à la déclaration susdite. Mais les Puissances ont jugé convenable de suspendre jusqu'à ce jour la signature de cet acte, à cause des changements que les événements de la guerre et les arrangements qui devaient en être la suite pouvaient apporter aux limites de la Suisse et des modifications qui pouvaient aussi en résulter dans les dispositions relatives au territoire associé au bienfait de la neutralité du corps helvétique.

« Ces changements se trouvant déterminés par les stipulations du traité de Paris de ce jour, les Puissances signataires de la déclaration de Vienne font, par le présent acte, une reconnaissance formelle et authentique de la neutralité perpétuelle de la Suisse, et elles lui garantissent l'intégrité et l'inviolabilité de son territoire dans ses nouvelles limites, telles qu'elles sont fixées, tant par l'acte du Congrès de Vienne que par le traité de Paris de ce jour, et telles qu'elles le seront ultérieurement, conformément à la disposition du 3 novembre ci-jointe en extrait, qui stipule en faveur du corps helvétique un nouvel accroissement de territoire à prendre -ur la Savoie pour arrondir et désenclaver le canton de Genève.

t Les Puissances reconnaissent et garantissent également la neutralité des parties de la Savoie désignées par l'acte du Congrès de Vienne du 29 mars 1815 et par le traité de Paris de ce jour, comme devant jouir de la neutralité de la Suisse, de la même manière que si elles appartenaient à celle-ci.

« Les Puissances signataires de la déclaration du 20 mars reconnaissent authentiquement par le présent acte que la neutralité et l'inviolabilité de la Suisse et son indépendance de toute influence étrangère sont dans les vrais intérêts de la politique de l'Europe entière... (1).»

(1) La déclaration se poursuivait ainsi : « Elles déclarent qu'aucune induction défavorable aux droits de la Suisse, relativement à sa neutralité et à l'inviolabilité de son territoire, ne peut ni ne doit être tirée des événements qui ont amené le passage des troupes alliées sur une partie du sol helvétique. Ce passage, librement consenti par les cantons dans la convention du 20 mai, a été le résultat nécessaire de l'adhésion tranche de la Suisse aux principes manifestés par \e> Puissances signataires du traité d'alliance du 25 mars.

« Les Puissances se plaisent à reconnaître que la conduite de la Suisse

On a discuté, à raison des termes de la de'claration. le point de savoir si la neutralité perpétuelle de la Suisse était simplement reconnue ou garantie. On a relevé que les Puissances déclarent faire » une reconnaissance formelle et authentique de la neutralité perpétuelle » sans ajouter qu'elles garantissent cette neutralité. L'intention des parties n'est cependant pas douteuse. Elle ressort et du titre de la déclaration « portant reconnaissance et garantie de la neutralité perpétuelle de la Suisse et de l'inviolabilité de son territoire » et du paragraphe de la déclaration qui « reconnaît et garantit la neutralité » d'une partie de la Savoie de la « même manière que si elle appartenait à la Suisse », et de la garantie de l'intégrité et de l'inviolabilité du territoire helvétique qui suit immédiatement, dans la déclaration, la reconnaissance de la neutralité perpétuelle de la Suisse. Ces termes confirment ce qui résulte des négociations de Vienne et de Paris^ à savoir que la Suisse et les Puissances ont entendu garantir la neutralité perpétuelle entendue dans le sens de paix perpétuelle de la Suisse. La garantie, sans réserve aucune, de l'intégrité et de l'inviolabilité du territoire helvétique ne se comprendrait pas si les Puissances avaient entendu admettre, pour la Suisse, la faculté de faire la guerre pour son propre compte. Les Puissances n'auraient pu promettre, en pareil cas, cette garantie sans stipuler un droit de contrôle et d'assentiment préalables sur les initiatives belliqueuses de la Suisse. Si elles ne font pas fait, c'est qu'elles ont considéré semblables initiatives comme impossibles, ainsi que le leur avait affirmé Pictet de Rochemont; c'est qu'elles ont tenu pour certain que, toute agression étant interdite à la Suisse par la volonté de la Suisse et la leur, elles pouvaient et elles devaient, dans leur propre intérêt et dans l'intérêt de l'Europe entière comme dans l'intérêt de la Confédération helvétique, assurer l'indépendance de celle-ci, en s'engageant à la préserver de toute attaque et de toute atteinte comme de tout démembrement,

dans cette circonstance d'épreuve a montré qu'elle savait faire de grands sacrifices au bren général et au soutien d'une cause que toutes les Puissances de l'Europe ont défendue ; et qu'enfin la Suisse était digne d'obtenir les avantages qui lui sont assurés, soit par les dispositions du Congrès de Vienne, soit par le traité de Paris de ce jour, soit par le présent acte auquel toutes les Puissances de l'Europe sont invitées à accéder. » (Angeberg, le Congrès de Vienne, t. IV, p. 16i0-16il.)

Depuis 1815, la Suisse est demeurée fidèle à sa politique de paix perpétuelle et sa neutralité a toujours été respectée.

L'acte final du Congrès de Vienne du 9 juin 1815 déclarait dans son article 6, « la ville de Cracovie avec son territoire... à perpétuité cité libre, indépendante et strictement neutre, sous la protection de la Russie, de l'Autriche et de la Prusse ». L'article 9 ajoutait : « Les cours de Russie, d'Autriche et de Prusse s'engagent à respecter et à faire respecter, en tout temps, la neutralité de la ville libre de Cracovie et de son territoire; aucune force ne pourra jamais y être introduite sous quelque prétexte que ce soit. En revanche, il est entendu et expressément stipulé qu'il ne pourra être accordé, dans la ville libre et sur le territoire de Cracovie, aucun asile ou protection à des transfuges, déserteurs ou gens pour.suivis par la loi, appartenant au pays de l'une ou de l'autre des hautes Puissances susdites, et que, sur la demande d'extradition qui pourra en être faite par les autorités compétentes, de tels individus seront arrêtés et livrés sans délai, sous bonne escorte, à la garde qui sera chargée de les recevoir à la frontière (1). » La Russie^ l'Autriche et la Prusse prenaient, en outre, « sous leur garantie commune », la constitution de Cracovie qu'elles « avaient approuvée » (2).

Les raisons de l'institution de la neutralité perpétuelle de la république de Cracovie étaient tout autres que celles de l'établissement de la neutralité perpétuelle de la Suisse. La république de Cracovie n'a dû sa fondation qu'aux prétentions contraires de la Russie et de l'Autriche, qui voulaient toutes deux incorporer Cracovie à leurs possessions polonaises. L'existence même de la république n'a été que la conséquence d'une transaction par laquelle chacune des deux Puissances renonçait à la ville convoitée en

(1) Angeberg, le Congrès de Vienne, t. IV, p. 1391-1392.

(2) Trailé de Vienne du 3 mai 1815 entre la Russie, la Prusse et l'Autriche, article 7, Angeberg, ibid., p. 1167.

se contentant de ce que cette ville n'échiU pas à sa rivale. Le prince de Metternich avait d'abord fait objection à la constitution d'un État de Gracovie. Il avait exprimé la crainte que l'existence indépendante de Gracovie menaçât, « au même degré, la tranquillité des trois Puissances avoisinantes ». que, « placée hors de toute influence directe, elle servit à tous les mécontents de foyer de machinations et de troubles »(!). Aucune des Puissances copartageantes de la Pologne ne voulait tolérer pareille menace. La neutralité perpétuelle avait pour objet d'interdire à la république de Gracovie toute agression contre ces Puissances aussi bien que d'interdire toute attaque dirigée contre elle, car une agression de la part de Gracovie contre l'un ou l'autre de ses puissants voisins ne pouvait être que le prélude ou la suite d'insurrections polonaises. La garantie commune de la constitution de la république, » approuvée par les trois Puissances », l'interdiction d'accorder asile aux « gens poursuivis par la loi » — dispositions dictées par une commune défiance — visaient à faire de la protection accordée à Gracovie une surveillance dans l'intérêt de la sécurité des trois cours du Nord (2).

Le gouvernement ou Sénat de Gracovie manqua souvent de prudence. En 1831, les Russes occupèrent le territoire de la république pour y poursuivre et désarmer les débi'is de l'armée polonaise qui s'y étaient réfugiés (3). Ils l'évacuèrent sur les représentations de l'Autriche, mais Gracovie resta un centre d'agitation et un refuge pour les émigrés polonais. En 1836, la Russie, la Prusse et l'Autriche décidèrent l'occupation militaire de Gra-

(1) Note du 10 déeeiubre 1814 au prince de Hardenberg, Angeberg, ibid., t. Il, p. 505.

(2) Les Puisfanccs « pourraient-elles continuer à couvrir de leur protection, écrira Metternich, le 6 novembre 1846, cette ville libre qui a cessé d être indépendante et neutre, comme l'avait voulu le traité de Vienne, depuis qu'elle est tombée sous la domination des conspirateurs qui se trouvent à l'étranger ou dans son propre sein et qui la tiennent moralement asservie?... Dans la pensée de tous les cabinets, le traité de Vienne a été un gage de paix, et non une œuvre de trouble. Or, les réfugiés polonais ont faussé l'inslitution de la république de Gracovie en sens inverse du caractère de paix que les conditions du traité du 21 avril-3 mai 1815 avaient eu pour objet de lui imprimer. Ils n'ont point permis qu'ejle restât indépendante et neutre comme le traité l'avait constituée. Ils ont voulu qu'elle devînt factieuse et agressi^-e. Dès lors, ils ont détruit de leurs propres mains l'ouvrage qu'avaient fondé les trois Puissances créatrices et protectrices de Gracovie. » (Mémoiret, t. VII, p. 289- 291.)

(3) Metternich, Mémoires, t. VII, p. 284.

covie pour en chasser les réfugiés; elles imposèrent à la république une modification du statut organique. A partir de ce moment, les résidents des trois cours ne cessèrent d'exiger des chan- ;gements de dispositions constitutionnelles ou de personnes, en appuyant leurs exigences sur leur force militaire. Elles se jugeaient dispensées, par leur accord, de l'observation de la clause de leur traité du 3 mai 1815 qui interdisait l'introduction d'aucune force armée sur le territoire de Cracovie, sous quelque prétexte que ce fût. L'occupation dura jusqu'en 1841.

Le 18 février 1846, sur l'annonce d'un complot tendant à la restauration de la Pologne et ayant pour centre Cracovie, les troupes autrichiennes occupèrent la ville. Trois jours après, le 21, devant un mouvement révolutionnaire, « le Sénat et les autorités de la république déposèrent leurs pouvoirs, les troupes autrichiennes furent attaquées parles Polonais et durent battre en retraite » (li. Un gouvernement national de la république polonaise fut formé de sept membres t choisis dans les trois Polognes, dans l'émigration polonaise, dans la ville libre de Cracovie, en Lithuanie » et annonça « au monde que Theure du soulèvement avait sonné » (2). Mais les Autrichiens réoccupèrent la ville le 2 mars et, le 6 novembre 1846, l'Autriche, la Prusse et la Russie signèrent une convention qui annulait les dispositions de 1815 et incorporait Cracovie et son territoire à TAutriche. La convention, rédigée dans la forme des sentences judiciaires, énumérait les griefs des trois Puissances et basait l'arrêt de mort prononcé contre la république sur la violation, par celle-ci, du traité du 3 mai 1815 (3j.

La neutralité perpétuelle de la Belgique n'a pas été demandée par les Belges; elle a été proposée ou — plus exactement — imposée par les grandes Puissances dans lïntérèt de la paix générale. Les

(1) Louis Léger, Histoire de V Autriche-Hongrie, i' édilion, p. 492.

(2) Rambauh, Histoire générale de Lavisse el Rambaud, t. X, p. 331.

(3) Angeberg, le Congrès de Vienne, t. IV, p. 1832 et suiv. Comp. MettermzH, Mémoires, t. VII, p. 281-292, 339-368. (Mémoire communiqué aux cabinets de Londres et de Paiis et réponses aux protestations de la France et de l'Angleterre.)

grandes Puissance ont voulu empêcher ainsi que la Belgique pût devenir un objet de conquête ou un théâtre d'opérations militaires. Elles ont, dès le début, entendu la neutralité perpétuelle comme synonyme de la paix perpétuelle de la Belgique. Leur premier acte a consisté, en effet, à arrêter les hostilités entre les Belges révoltés et le roi des Pays-Bas, et les termes du premier protocole de la conférence de Londres annoncent leur intention d'exiger que les Belges cessent la lutte.

Elles sont d'avis qu'une « entière cessation d'hostilités devrait avoir lieu de part et d'autre » . Elles déterminent les conditions de Tarmistice : retrait des troupes respectives derrière la ligne qui séparait, avant le 30 mai 1814, « les possessions du prince souverain des Pays-Bas de celles qui ont été jointes à ce territoire pour fermer le royaume des Pays-Bas » en 1814 et 1815. Elles ajoutent : « La proposition de cet armistice sera faite au gouvernement de vS. M. le roi des Pays-Bas par l'intermédiaire de son ambassadeur, présent aux délibérations Les termes de ce même armistice seront communiqués en Belgique au nom des cinq cours (1). »

Le gouvernement provisoire de Belgique remercie les Puissances et s'engage à faire cesser les hostilités contre la Hollande, sauf réciprocité (2). Le roi des Pays-Bas ayant demandé que la durée de l'armistice fût définie, les cinq Puissances répondent que leur but est « d'éteindre tout sentiment d'inimitié entre les populations que divise en ce moment une lutte déplorable et non d'en faire prévoir le retour. Elles jugent, par conséquent, plus utile de rendre l'armistice indéfini et elles le considèrent comme un engagement pris envers elles-mêmes, et à l'exécution duquel il leur appartient désormais de veiller » (3).

Les Belges, s'ils avaient accepté l'armistice avec reconnaissance, n'entendaient pas renoncer à reprendre la lutte au cas où ils n'obtiendraient pas, par les voies pacifiques, ce qu'ils tenaient pour essentiel. « Le gouvernement de la Belgique n'a pas entendu,

(1) Protocole n» 1 de la Conférence de Londres, du 4 novembre 1830, de Clercq, Recueil des traités de la France, t. IH, p. 386.

(2) Acte du 10 novembre 1830, Ed. Descamp.s, la Neutralité de la Belgique, p. 151-153.

(3) Protocole n" 3 de la conférence de Londres, du 17 novembre 1830, de Clercq, ibid., t. III, p. 588.

disait une note du 24 novembre, s'obliger envers les Puissances par un engagement dont aucune circonstance ne pût le délier; il n'a pas abdiqué surtout le droit qui appartient à tnntft nniion de soutenir elle-même par la force des armes la justice de sa cause, si les lois de la justice étaient envers elle ▼iolées ou méconnues » (1).

Les grandes Tuissances^ihaîntîrirent néanmoins leur volonté d'imposer, « par tous moyens appropriés, la cessation indéfinie des hostilités, sans tenir compte des protestations ou réserves des parties en conflit » (2). Le 20 janvier 1831, elles jugèrent « indispensable de poser des bases, quant aux limites qui devaient séparer désormais le territoire hollandais du territoire belge, puis elles établirent le principe de neutralité perpétuelle de la Belgique pour les raisons et dans les termes qui suivent :

«... Les plénipotentiaires ont porté leur attention sur les moyens de consolider l'œuvre de paix auquel les cinq Puissances ont voué une active sollicitude et de placer dans leur vrai jour les principes qui dirigent leur commune politique.

« Ils ont été unanimement d'avis que les cinq Puissances devaient à leur intérêt bien compris, à leur union, à la tranquillité de l'Europe et à l'accomplissement des vues consignées dans leur protocole du 20 décembre, une manifestation solennelle, une preuve éclatante de la ferme détermination où elles sont de ne chercher, dans les arrangements relatifs à la Belgique comme dans toutes les circonstances qui pourront se présenter encore, aucune augmentation de territoire, aucune influence exclusive, aucun avantage isolé, et de donnera ce pays lui-même, ainsi qu'à tous les États qui l'environnent, les meilleures garanties de repos et de sécurité. C'est par suite de ces maximes, c'est dans ces intentions salutaires, que les plénipotentiaires ont résolu d'ajouter aux articles précédents ceux qui se trouvent ci-dessous :

« Art. 5. — La Belgique, dans ses limites telles qu'elles seront arrêtées et tracées conformément aux bases posées dans les articles 1, 2 et 4 du présent protocole, formera un État perpétuellement neutre. Les cinq Puissances lui garantissent cette neutralité perpétuelle, ainsi que l'intégrité et l'inviolabilité de son territoire dans les limites mentionnées ci-dessus.

(1) Ed. Desc.^mps, la Neutralité de la Belgique, p. 160.

(2) Ibid., p. 158.

« Art. 6. — Par une juste réciprocité, la Belgique sera tenue d'observer cette même neutralité envers tous les autres États et de ne porter aucune atteinte à leur tranquillité intérieure et extérieure (i). »

L'intention des Puissances est évidente. Elles veulent donner à la Belgique, ainsi qu'à tous les États qui l'environnent, les meilleures garanties de repos et de sécurité. Serait-ce donner ces meilleures garanties que de laisser à la Belgique la faculté de faire la guerre pour son propre compte? Elles garantissent cette neutralité perpétuelle, ainsi que l'intégrité et l'inviolabilité du territoire belge. Donneraient-elles cette garantie si la Belgique était libre de prendre l'initiative d'une guerre ? Par une juste réciprocité, la Belgique est tenue d'observer cette même neutralité envers tous les autres États et de ne porter aucune atteinte à leur tranquillité intérieure ni extérieure. Est-ce que la guerre faite par la Belgique pour son propre compte ne serait pas une atteinte à la tranquillité d'autres États:' La rédaction n'exprime-t-elle pas clairement que la Belgique ne doit ni être attaquée ni attaquer, que l'obligation d'observer « par une juste réciprocité cette même neutralité enverstous les autres États » implique l'équivalence des termes neutralité perpétuelle et paix perpétuelle, que la neutralité belge serait violée par toute attaque de la Belgique, de même que par toute attaque contre la Belgique.

La rédaction arrêtée le 20 janvier n'est pas, il est vrai, celle qui figure dans les actes définitifs d'institution de la neutralité perpétuelle de la Belgique, c'est-à-dire dans les traités du 19 avril 1839. Mais, si les formules ont été modifiées, leur sens et leur portée sont restés les mêmes. Si le Congrès belge protesta contre les basesde séparation arrêtées par la conférence de Londres les 20 et 27 janvier 1831, et acceptées par le roi des Pays-Bas, ce ne fut pasà raison des dispositions concernant la neutralité, mais à cause de l'exclusion du grand-duché de Luxembourg de la Belgique. Dans les négociations qui suivirent la protestation belge, les Puissances marquèrent de nouveau leur volonté de considérer la neutralié perpétuelle de la Belgique à la fois comme une garantie de la paix générale et comme un corollaire de la paix perpétuelle imposée

(1) Protocole n» il de la conférence de Londres, du 20 janvier 1831, de Clbrcq, Recueil des traites de la France, t. IV, p. 5.

à la Belgique dans lintértît de celle-ci comme des autres États. « Les délibérations des plénipotentiaires, porte le protocole du 19 février, les ont conduits à reconnaître unanimement qu'ils doivent à la position des cinq cours, comme à la cause de la paix générale, qui est leur propre cause et celle de la civilisation européenne, de rappeler ici le grand principe de droit public, dont les actes de la conférence de Londres n'ont fait quoffrir une application salutaire et constante. D'après ce principe d'un ordre supérieur, les traités ne perdent pas leur puissance, quels que soient les changements qui interviennent dans l'organisation intérieure des peuples... Il était à prévoir qae la première ardeur d'une indépendance naissante tendrait à franchir les justes bornes des traités et des obligations qui en dérivent. Les cinq cours ne pouvaient néanmoins admettre, en faveur des Belges, le droit de faire des conquêtes sur la Hollande et sur d'autres États... Assurément, elles ne sortaient ni des bornes de la justice et de l'équité, ni des règles d'une saine politique, lorsqu'en adoptant impartialement les limites qui séparaient la Belgique de la Hollande avant leur réunion, elles ne refusaient aux Belges que le pouvoir d'envahir : ce pouvoir, elles l'ont rejeté, parce qu'elles le considèrent comme subversif de la paix et de l'ordre social. » La protestation belge, portait encore le protocole, oppose aux arrangements établis par la conférence et acceptés par le roi des Pays-Bas » le dessein, publiquement avoué, de ne respecter ni les possessions ni les droits des États limitrophes. Les plénipotentiaires des cinq cours, considérant que de pareilles vues sont des vues de conquête incompatibles avec les traités existants, avec la paix de l'Europe, et par conséquent avec la neutralité et l'indépendance de la Belgique, déclarent... : 6" que les cinq Puissances reconnaissent le droit en vertu duquel les autres États prendraient telles mesures qu'ils jugeraient nécessaires pour faire respecter ou pour rétablir leur autorité légitime dans tous les pays à eux appartenant, sur lesquels la protestation mentionnée plus haut élève des prétentions et qui sont situés hors du territoire belge, déclaré neutre ; — 7" que S. M. le roi des Pays-Bas ayant adhéré sans restriction, par le protocole du i8 février 1831, aux arrangements relatifs à la séparation de la Belgique d'avec la Hollande, toute entreprise des autorités belges sur le territoire que le protocole du 20 janvier a

déclaré hollandais serait envisagée comme un renouvellement de la lutte à laquelle les cinq Puissances ont résolu de mettre un terme (1). »

Les Belges obtinrent de la conférence que les bases de séparation fussent modifiées de façon à permettre de nouvelles négociations au sujet du Luxembourg. Les deux articles relatifs à la neutralité subirent quelques remaniements; ils spécifièrent (dans les dix-huit articles du 26 juin 1831 proposés par la conférence à la Belgique et à la Hollande) que les cinq Puissances garantissaient la neutralité perpétuelle, l'intégrité et l'inviolabilité du territoire belge » sans vouloir s'immiscer dans le régime intérieur de la Belgique » et que la Belgique conserverait « toujours le droit de se défendre contre toute agression étrangère » .

Le roi des Pays-Bas ayant refusé d'accepter les dix-huit articles, la conférence de Londres arrêta, le 14 octobre 1831, une rédaction nouvelle en vingt-quatre articles, mit la Belgique en demeure de faccepter et prévint le roi des Pays-Bas que les cinq Puissances garantissaient l'exécution de ces articles. La Belgique s'inclina devant la volonté des Puissances et signa avec elles, le 15 novembre 1831, le traité de Londres qui reproduisait les vingtquatre articles. La formule concernant la neutralité était plus brève que dans les bases du 20 janvier et les dix-huit articles du 26 juin. « La Belgique, portait larticle 7, dans les limites indiquées aux articles 1, 2 et 4, formera un État indépendant et perpétuellement neutre. Elle sera tenue d'observer cette même neutralité envers tous les autres États. » Les cinq cours, aux termes de l'article 25, garantissaient à S. M. le roi des Belges l'exécution de tous les articles qui précédaient. Donc les Puissances garantissaient l'indépendance et la neutralité perpétuelle de la Belgique dans les limites indiquées, c'est-à-dire l'intégrité et l'inviolabilité du territoire belge (2). La formule de l'article 7 du traité du 15 novembre 1831 a été insérée sans modification dans les traités définitifs du 19 avril 1839 (3), et les cinq Puissances ont garanti l'exécution de tous les articles arrêtés par elles et acceptés par la Belgique et les Pays-Bas. Elles ont donc garanti que le territoire

(1) De Clercq, Recueil des traités de la France, t. IV, p. 13-18.

(2) Voir Ed. DEsc.\Mrs. la Neutralité de la Belgique, p. 221.

(3) Voir DE Clercq, ibid., t. IV, p. 470 et suiv.

belge devrait être, en tout cas, respecté et que, par re'ciprocité, la Belgique devrait respecter le territoire de tous les autres États. Elles n'ont pu admettre que la Belgique eût le droit de risquer à son gré, dans une guerre quelconque, l'indépendance qu'elles promettaient de maintenir dans les frontières fixées par elles ou le droit de s'engager, sans risques, dans des aventures dont elles seraient tenues de prévenir, par leur intervention, les conséquences funestes.

A diverses reprises, des projets ont été formés en vue d'établir une union douanière entre la Belgique et la France ou entre la Belgique et la Hollande.

« Posée par la Belgique qui, à raison de sa grande production et de sa consommation restreinte, ressentait l'impérieux besoin de s'assurer un marché plus étendu que le sien propre, dit M. Thureau- Dangin, la question de l'union douanière avec la France avait été souvent discutée dans la presse des deux pays et avait même été, à diverses époques, en 1837, en 1840, en 1844, l'objet de pourparlers entre les gouvernements (1). » En 1841, « quatre conférences eurent lieu à Paris, dans le mois de septembre, entre quelques-uns des ministres et plusieurs commissaires des deux États. Je les présidai, dit M. Guizot. De part et d'autre, les dispositions étaient circonspectes : nous ne voulions pas faire payer trop cher, à notre industrie et à nos finances, l'avantage politique que devait nous valoir l'union douanière, et les Belges voulaient payer au moindre prix politique possible l'avantage industriel qu'ils recherchaient. Ils proposèrent cependant l'abolition de toute ligne de douane entre les deux pays et l'établissement d'un tarif unique et identique sur leurs autres frontières. C'était l'union douanière vraie et complète. Mais ils y attachaient expressément la condition que les douaniers belges garderaient seuls les frontières belges ; « L'ad- « mission de quelques milliers de soldats français sur le territoire « belge, en uniforme de douaniers, serait, dit l'un de leurs com- « missaires, une atteinte mortelle à l'indépendance et à la neutra- « lité de la Belgique. » Nous déclarâmes à notre tour que la France ne pouvait confier à des douaniers belges la garde de ses intérêts industriels et financiers (2). »

(1) Thureau-Da.ngin, Histoire de la monarchie de Juillet, t. V, p. 12b.

(2) Guizot, Mémoires pour servir à l'histoire de mon temps, t. VI, p. 276-277.

M. Guizot n'était pas seul à juger que l'union douanière avec la Belgique présenterait, pour la France, un avantage politique, qu'elle lui procurerait « un accroissement de poids et d'influence en Europe » . La raison qui faisait, à ses yeux, le prix de cette union ne pouvait manquer de soulever l'hostilité de l'Angleterre et des cours du Nord, car les quatre Puissances qui avaient, de concert avec la Prusse, établi l'indépendance et la neutralité perpétuelle de la Belgique, avaient entendu faire de cette indépendance et de cette neutralité une barrière contre 'tout accroissement de puissance politique de la France au delà de ses frontières du Nord. Lorsque, en 1842, la négociation fut reprise, l'opposition des Puissances s'accentua. Déjà, en décembre 1840, » le ministre d'Angleterre à Bruxelles avait déclaré qu'aux yeux de son gouvernement cette union commerciale entre la France et la Belgique serait incompatible avec les traités de 1831 et de 1839 (1). » Le 28 octobre 1842, dans une dépèche destinée à être communiquée aux trois cours du Nord, lord Aberdeen « soutenait, au nom de la neutralité de la Belgique et en vertu du protocole du 20 janvier 1831 qui l'avait fondée, que les autres cabinets auraient le droit de s'opposer à une combinaison qui présenterait un danger réel pour l'équilibre européen (2; ». La Prusse, la Russie et l'Autriche étaient également hostiles à l'union douanière de la France et de la Belgique. « Tout le monde reconnaît, écrivait, le 8 décembre 1842, Metternich à Apponyi, que l'existence de la Belgique repose sur des considérations qui lui sont particulières; tel étant le cas, cette position place nécessairement ce pays sous de certaines réserves. La séparation de la Belgique d'avec la Hollande a été l'œuvre de& cinq grandes cours; elles sont intervenues dans tout ce qui a rapport à la fixation du sort de ce royaume et, pour consommer l'œuvre de son indépendance, elles lui ont garanti la neutralité perpétuelle. Du moment où cette base de l'existence de la nouvelle création sera regardée comme menacée par l'éminente majorité des garants de son existence, il est clair que ce n'est point à la minorité des Puissances garantes, et tout aussi peu à l'État nouvellement créé, qu'il appartient de prononcer la non-existence de ce

(1) Ed. Descamps, la Neutralité de la Belgique, p. 387.

(2) GiizoT, Mémoires pour servir à l'histoire de mon temps, t. VI, p. 282-283.

danger. Or, la question de l'union douanière est précisément une question de ce genre (1). »

Le projet d'union douanière fut abandonné à raison, sans doute, et de l'opposition des Puissances et de l'opposition des industriels français qui redoutaient la concurrence belge. M. Guizot tint cependant à affirmer le droit de la France et de la Belgique de conclure une union douanière, sous une réserve toutefois qui mérite d'être soulignée :

« Les traités qui ont constitué la Belgique, disait-il, ont stipulé qu'elle formerait un État indépendant et neutre. Cette indépendance, cette neutralité seraient-elles, comme on le prétend, détruites ou entamées par le simple fait d'une union douanière avec . la France?

« Oui, si les clauses de cette union portaient atteinte à la souveraineté politique du roi des Belges, s'il ne conservait pas, dans ses États, le plein exercice des droits essentiels à cette souveraineté. Non, si la souveraineté politique belge demeurait entière et si le gouvernement belge avait toujours la faculté de rompre l'union dans un délai déterminé, dès qu'il la trouverait contraire à son indépendance (2;. »

Ainsi, M. Guizot concédait que l'union douanière perpétuelle et indissoluble pourrait être considérée comme une atteinte à la souveraineté politique de la Belgique. C'était une concession à la thèse de lord Aberdeen — que M. Guizot combattait d'autre part — d'après laquelle « l'unité des douanes et du système financier ne peut avoir lieu entre deux États de force très inégale^ car l'un serait politiquement absorbé par l'autre, et l'équilibre européen mis ainsi en danger » (3j.

Les grandes Puissances avaient montré, dans cette controverse, qu'elles attachaient à la neutralité de la Belgique un sens beaucoup plus large que le sens propre de l'expression, qu'elles entendaient soustraire la Belgique non seulement aux hasards de la guerre et de la conquête, mais à toute emprise qui procurerait directement ou indirectement « à la France un accroissement de poids et d'influence en Europe » . Tel était, en effet, l'esprit qui avait présidé

(1) Metternich, Mémoires, t. VI, p. 625.

(2) Guizot, Mémoires pour servir à l'histoire de vion temps, t. VI, p. 285.

(3) Ibid., p. 288.

204 LliS RAPPORTS DES GRANDES PUISSANCES

aux délibérations et aux décisions de la conférence de Londres sur les conditions de la séparation de la Belgique et de la Hollande, Les raisons invoquées par l'Angleterre et les cours du Nord contre l'union douanière de la Belgique avec la France auraient eu la même valeur s'il s'était agi d'une union douanière de la Belgique avec Tune ou l'autre des quatre grandes Puissances.

Lorsque, en 1869 et en 1883, le gouvernement belge entama des pourparlers en vue d'une union douanière'de la Belgique et de la Hollande, aucune objection ne semble avoir été faite par les Puissances garantes de la neutralité belge (1). Des objections sérieuses auraient pu cependant être faites. Si, en effet, la Hollande venait à être engagée dans une guerre, l'union douanière ne pourrait continuer à fonctionner, durant les hostilités, sans risques pour la neutralité de la Belgique. La fusion des intérêts économiques des deux Puissances inciterait évidemment les belligérants à ne pas considérer comme ayant une destination neutre les navires et marchandises dirigés sur les ports belges et à établir, le cas échéant, le blocus de ces ports. La fusion des intérêts financiers résultant de la perception des droits de douane pour le compte des deux États associés pourrait donner aux adversaires de la Hollande la tentation de voir, dans le partage des recettes douanières opérées par la Belgique, un subside de celle-ci, contraire aux strictes obligations de la neutralité. 11 eût été prudent de prévoir la suspension du fonctionnement de l'union et le rétablissement d'une ligne de douanes entre la Hollande et la Belgique au cas où la Hollande deviendrait belligérante. Les pourparlers d'ailleurs n'aboutirent pas à un accord.

La Belgique, en 1908, s'est annexé l'État indépendant du Congo, devenu, du fait de cette annexion, colonie belge. Cette annexion ne laissait pas de soulever des problèmes délicats qui sont restés sans solution nette et précise.

(1) Voir sur ces pourparlers, Paul Hymans, Frère Orban, t. II, p. 341 et suiv.

L'État indépendant du Congo était un État perpétuellement neutre, mais sa neutralité avait un autre caractère que celle de la Belgique ; et ce caractère était de nature à accroître les difficultés de la conciliation de la neutralité de la Belgique et de la neutralité du Congo, colonie belge.

L'origine de la neutralité congolaise est dans la disposition de l'article 10 de l'acte général de la conférence de Berlin, du 26 février i885, et dans la déclaration de neutralité perpétuelle de l'État indépendant du Congo, faite le 1" août 1885, modifiée le 28 décembre 1894, par Léopold II, roi des Belges, en sa qualité de souverain de l'État congolais.

La disposition de l'article 10 de l'acte général de la conférence de Berlin est ainsi formulée : « Afin de donner une garantie nouvelle de sécurité au commerce et à l'industrie et de favoriser, par le maintien de la paix, le développement de la civilisation dans les contrées mentionnées à l'article 1" et placées sous le régime de la liberté commerciale, les Hautes Puissances signataires du présent acte et celles qui y adhéreront par la suite s'engagent à respecter la neutralité des territoires ou parties de territoires dépendant desdiles contrées, y compris les eaux territoriales, aussi longtemps que les Puissances qui exercent ou qui exerceront des droits de souveraineté ou de protectorat sur ces territoires, usant de la faculté de se proclamer neutres, rempliront les devoirs que la neutralité comporte. »

La formule laisse singulièrement à désirer. Elle ne paraît viser aucunement la neutralité perpétuelle et semble comporter seulement l'obligation de respecter la neutralité des territoires du bassin conventionnel du Congo dont les souverains se déclarent neutres et agissent en neutres ; or, cette obligation n'avait pas besoin d'être stipulée, elle résulte des principes généraux du droit des gens.

Le texte de l'article 10 s'explique, sans se justifier, par les circonstances qui ont déterminé une assez mauvaise transaction entre des vues opposées. Un des représentants des États-Unis d'Amérique à la conlerence, M. Kasson, avait fait une proposition dont les ternies très nets, neutralisant, de façon permanente, tout le bassin conventionnel du Congo, interdisaient formellement tout acte d'hostilité entre Puissances signataires dans les régions comprises dans ce bassin.

« Afin d'assurer en temps de guerre, portait la proposition, le maintien de la liberté de commerce et de navigation, déjà stipulée, pour le cas où, dans l'avenir, des hostilités viendraient malheureusement à éclater entre deux ou plusieurs des Puissances signataires de la présente déclaration, chacune d'elles s'engage à traiter en territoire neutre tous les libres territoires commerciaux définis dans la première déclaration de cette conférence, ainsi que toutes les voies navigables qui s'y trouvent. Aucun acte d'hostilité ne pourra être posé dans ces contrées par un des belligérants vis-à-vis de l'autre; les objets constituant la con-trebande de guerre n'y seront fournis à aucun des belligérants. Chacune des Puissances signataires se réserve le droit de faire respecter cette stipulation {{). »

Si cette proposition avait été adoptée, la situation de l'Etat indépendant du Congo eût été claire. Cet État a été admis à adhérer le 26 février même à l'acte général de Berlin; tous ses territoires étaient compris dans le bassin conventionnel du Congo. Mis par son adhésion au rang des Puissances signataires, il n'aurait pu être ni l'auteur ni l'objet d'actes d'hostilités, du moins à rencontre ou de la part des Puissances signataires.

Mais la proposition de M. Kasson souleva des objections, et son auteur en restreignit la portée aux guerres qui viendraient « à éclater entre deux ou plusieurs des Puissances européennes ou américaines » signataires ou adhérentes. L'État indépendant. Puissance africaine, ne se trouvait plus admis au bénéfice et à l'obligation de la paix perpétuelle. « M, Kasson ne prétend pas, porte le rapport de la commission chargée d'examiner les projets d'actes de navigation pour le Congo et le Niger, exclure absolument Thypothèse d'une guerre entre Puissances riveraines du Congo; mais il voudrait empêcher que des Puissances d'Europe ou d'Amérique, qu'elles aient ou non des possessions dans le bassin du Congo, y transportassent le théâtre de leurs hostilités éventuelles (2). »

Même ainsi restreinte, la proposition de M. Kasson se heurta aux objections du Portugal et de la France. Cette proposition, dit le plénipotentiaire de Portugal, M. de Serpa Pimentel, » porte

(1) Voir DE Maiitens, Nouveau Recueil général de trailés, 1885, p. 309.

(2) Ibid., p. 286; exposé de M. Kasson, dans la séance de la commission du 10 décembre 1884, ibid., p. 309-311.

atteinte à la souveraineté des États du Congo et des Puissances qui y ont des colonies. Son application pourrait avoir pour effet de soumettre le territoire d'un même État ou d'une même colonie à deux régimes internationaux différents, s'il était traversé par la ligne de délimitation du bassin du Congo »(!;.« La neutralité, dit M. de Courcel, ambassadeur de France, ne peut revêtir que deux formes; elle est ou volontaire et libre ou imposée et garantie. Une s'agit pas de cette dernière et la première ne se décrète pas. Dès lors, la mesure proposée serait sans valeur pratique. Aucun gouvernement belligérant, ayant des possessions dans le bassin du Congo, ne pourrait s'y soumettre. On ne peut réclamer d'un État belligérant qu'il se prive d'une partie de ses moyens d'action (2). » La proposition reprise et soutenue, à la séance du 22 décembre 1884, par l'Allemagne, l'Italie et l'Angleterre, fut encore combattue par la France (3 1.

Au mois de février, une transaction intervint sur les bases suivantes : il ne s'agissait plus de soustraire, par des dispositions impératives et obligatoires pour les Puissances signataires, le bassin conventionnel du Congo aux contre-coups des guerres européennes mais de permettre et de faciliter aux territoires du bassin conventionnel la conservation des bienfaits de la paix, au cas où la guerre viendrait à les menacer. Les dispositions nouvelles forment le chapitre ni de l'acte général du 26 février 1885; elles sont divisées en trois articles :

« Le premier des trois articles qui vous sont soumis, porte le rapport annexé au protocole n^Q de la conférence, prévoit que des Puissances exerçant des droits de souveraineté ou de protectorat dans le bassin conventionnel du Congo, pourront, en se proclamant neutres, assurer à leurs possessions le bienfait de la neutralité. Dans ce cas — et là se trouve la pensée fondamentale de la clause — les Puissances signataires s'engagent d'avance à respecter cette neutralité, sous la seule réserve de l'observation corrélative des devoirs qu'elle impose. Cet engagement n'est pas seulement contracté vis-à-vis de la Puissance d'où émane la déclaration de neutralité, mais à l'égard de toutes les autres Puissances

(1) De Martexs, Nouveau Recueil de Irailés, 1885, p. 287.

(2) Ibid.

(3) Jbid., p. 325 et suiv.

signataires qui acqtiièrent ainsi le droit d'en demander le respect.

« Aucune limite n'est imposée à la déclaration de neutralité, qui peut être temporaire ou perpétuelle. II a été explicitement entendu que cette disposition visait surtout l'État que l'association internationale du Congo est en voie de fonder et qu'elle paraît avoir l'intention de placer sous le régime' de la neutralité permanente. Ce vœu obtient donc d'avance l'assentiment et la sanction des Puissances. Cependant d'autres États ont eu ou auront des possessions dans le bassin du Congo et peuvent vouloir revendiquer le même privilège. Il s'en trouve dès aujourd'hui deux qui possèdent des colonies d'un seul tenant, situées partie dans le bassin conventionnel, partie en dehors. Il n'était possible ni d'exclure ces territoires de la clause de neutralité, ni de les y comprendre complètement, puisque la neutralisation, placée sous la garantie facultative des Puissances signataires de l'acte général, ne saurait s'étendre en aucun cas au delà des limites du bassin conventionnel...

» Le deuxième article a pour but de soustraire, autant que possible, aux maux de la guerre, les régions comprises dans le bassin du Congo, sans toutefois porter atteinte à la souveraineté des gouvernements. Il prévoit le cas où une Puissance, y possédant une colonie, serait entraînée dans une guerre dont la cause ou l'origine serait étrangère à ses possessions d'Afrique. Les Puissances signataires ou adhérentes s'engagent alors à offrir leurs bons offices pour amener les deux parties belligérantes à consentir, l'une à ne pas étendre les hostilités aux contrées situées dans le bassin du Congo, l'autre à n'en pas faire une base d'opérations militaires. Si ce consentement réciproque est acquis, les territoires dont il s'agit seraient en fait neutralisés pour la durée de la guerre.

« Le troisième article contient un engagement de recourir à une médiation préalable si un conflit venait à surgir en Afrique même, entre des Puissances exerçant des droits de souveraineté dans le bassin du Congo... La médiation n'exclut pas la possibilité de la guerre; elle peut ne pas aboutir. G'est moins que l'arbitrage, que le respect du principe de l'indépendance des États empêche d'imposer a priori, mais c'est plus que le simple recours aux bons offices. Dans laréaUté, la médiation sera généralement efficace et conduira le plus souvent à l'aplanissement des difficultés internationales. Pour l'État naissant du Congo, que toutes les Puissances

désirent entourer de garanties pacifiques, cette disposition offre une sérieuse valeur, puisqu'elle oblige les États qui auraient un dissentiment avec lui à recourir d'abord à la médiation des Puissances amies (1). »

A l'occasion de son vote sur le chapitre ni, le baron de Courcel fit une déclaration pour indiquer l'interprétation restrictive que le gouvernement français entendait donner aux dispositions de ce chapitre et particulièrement à la neutralité.

t II est entendu, dit-il, que le mot de neutralité, employé à l'article 10, est pris dans son sens propre et technique, c'est-à-dire qu'il qualifie la situation légale d'un tiers qui s'abstient de prendre part à la lutte de deux ou plusieurs parties belligérantes. Pour qu'on parle de neutres, il faut qu'il y ait des belligérants, et il n'y a pas de neutralité en temps de paix, ni entre deux parties envisagées seulement au point de vue de leurs rapports mutuels. Cependant rien n'empêche un État de se proclamer perpétuellement neutre, c'est-à-dire de déclarer qu'en aucun cas il ne prendra volontairement part à une guerre engagée entre d'autres Puissances. Mon gouvernement reconnaît qu'aux termes de l'article 10, les immunités assurées par le droit des gens, en temps de guerre, aux territoires des neutres, sont acquises, sous la garantie facultative des Puissances signataires de notre acte général, aux territoires de l'Afrique équatoriale compris dans la zone conventionnelle de la liberté commerciale, aussi longtemps que les États dont ces territoires relèvent observeront la neutralité, avec tous les devoirs qu'elle implique (2). »

Par cette déclaration, le gouvernement français signifiait nettement qu'il ne voulait pas reconnaître à l'État indépendant du Congo le bénéfice et les obhgations d'une « neutralité imposée et garantie », qu'il se refusait à lui concéder le privilège de la paix

perpétuelle (3). Cédant alors à l'ardeur d'une fièvre de colonisation

(1) De Martens, Nouveau recueil de Irailés, 1885, p. 399-400.

(2) Ibid., p. 358.

(3) Le baron Lambermont, plénipotentiaire de Belgique, avait implicitement indiqué, dans la discussion sur la proposition Kasson, que la neutralité perpétuelle impliquait, à son sens, l'obligation de ne pas entreprendre de guerre. Il dit, en edet, « que s'il est un Etat qui ait à se montrer sympathique au principe de la neutralité, c'est assurément la Belgique qui lui doit une période déjà longue de paix et de prospérité. 11 fait toutefois remarquer que si, d'après la proposition de M. Kasson, il s'agit seulement de s'obliger à ne pas faire la

assex âpre, il ne voulait pas renoncer à la faculté' de soutenir, le cas échéant, par la force des armes ou tout au moins par la menace de la guerre, ses prétentions contre l'État indépendant du Congo, voisin de possessions françaises. Il soulignait, en quelque sorte, ses intentions, en relevant que, s'il acceptait l'obligation de recourir à la médiation d'une tierce Puissance en cas de dissentiment sérieux, né ou portant sur des territoires compris dans la zone conventionnelle de la liberté commerciale en Afrique, c'est que » la procédure de la médiation n'impliquait pas, comme l'arbitrage, l'obligation de se soumettre à une décision positive, mais seulement l'obligation de faire un essai de conciliation amiable avec l'aide et par l'entremise d'un tiers » (1).

L'accord se faisait donc sur une interprétation de la neutralité insuffisante à assurer, en droit, à l'État indépendant du Congo, le respect de l'intégrité et de l'inviolabilité de son territoire. Ainsi entendu, l'article 10 n'offrait, en réalité, qu'un intérêt médiocre pour ne pas dire illusoire; il mettait explicitement à la charge des Puissances signataires l'obligation de respecter la neutralité de l'État congolais dans les conflits auxquels cet État resterait neutre; ce n'était que la confirmation d'une obligation de droit commun; il permettait à toute Puissance signataire de demander compte d'une violation de neutralité commise au détriment d'une autre Puissance signataire; il n'est pas besoin de convention spéciale pour autoriser un État à protester, à réclamer et à agir pour obtenir cessation ou réparation d'une violation de neutralité commise au détriment d'un État quelconque, ha, garantie facultative n'ajoutait rien ni aux droits ni aux devoirs des Puissances signataires de l'acte de Berlin, si ce n'est un titre nouveau qui soulignait, sans les accroître, les uns et les autres (2).

guerre dans le bassia du Congo, la Belgique serait dans son rôle d'État perpétuellement neutre en souscrivant un tel engagement^). (De Martens, ibid., p. 287.)

(1) Livre jaune, « Affaires du Congo et de l'Afrique occidentale », 1885, p. 230.

(2) On pourrait croire, au premier abord, que l'article 10 de l'acte de Berlin, offrait plus d'intérêt pour les Puissances dont le territoire n'était que partiellement compris dans le bassin conventionnel du Congo que pour l'État indépendant dont tout le territoire se trouvait dans ce bassin. On pourrait croire, en effet, que la déclaration de neutralité, soit afcidentelle, soit permanente, d'une portion de territoire comprise dans ce bassin devait soustraire la portion neutralisée à tout risque de guerre. Et telle était, vraisemblablement, la

Les déclarations de neutralité perpétuelle, faites à deux reprises — à raison de modifications de frontières — par lÉtat indépendant du Congo n'avaient, dès lors, de la part de cet État, d'autre valeur que celle d'une déclaration d'intention, toujours révocable d'ailleurs, de s'abstenir de prendre part aux guerres venant à éclater entre Puissances tierces. Peut-être, probablement même, le souverain de l'État indépendant du Congo avait-il pour dessein de s'abstenir de toute guerre contre aucune Puissance signataire aussi bien que de toute participation à des guerres entre Puissances signataires. Ce dessein lui avait été prêté, non sans raison évidemment, par les partisans de la paix perpétuelle dans le bassin du Congo (i). Et il s'accordait avec l'intérêt certain d'un État trop faible pour lutter avec aucune des Puissances européennes. Mais

pensée première des auteurs de la rédaction. Mais l'interprétation restrictive donnée par le baron de Courcel enlevait à l'article 10. dans tous les cas et à l'égard de toutes les Puissances, le seul intérêt véritable que cet article put présenter. Si la proclamation de neutralité d'un territoire avait eu pour objet et pour effet d'interdire toute agression contre ce territoire, tout acte d'iiostililé sur ce territoire, elle eût assuré, en droit, l'État indépendant du Congo contre toute guerre de la part des Puissances signataires, et elle eût [)U valoir aux autres Puissances usant de la faculté ouverte par l'article 10, l'avantage de soustraire leurs portions de territoires situées dans le bassin conventionnel du Congo aux ravages des guerres dans lesquelles elles auraient été impliquées. Mais, avec l'interprétation restrictive qui lui a été donnée, l'article 10 ne couvre les territoires du bassin conventionnel du Congo déclarés neutres qu'autant que l'État dont ils dépendent demeure neutre, puisque l'obligation de respecter leur neutralité suppose que l'État, « usant de la faculté de se proclamer neutre, remplit les devoirs que la neutralité imposa ».

(1) Le comte de Lauoay, ambassadeur d'Italie, vota l'article 10, en déclarant que cet article contribuerait « entre autres, à sauvegarder l'avenir de l'association internationale du Congo. Les Puissances ici représentées, dit-il, •ont déjà, presque toutes, reconnu cette association. Elle ne tardera pas, dès 4ors, à donner son adhésion à l'acte général de la conférence de Berlio et à proclamer la neutralité perpétuelle des territoires placés sous son gouvernement. Il ne saurait subsister aucun doute que le nouvel État, fondé sous les auspices d'un souverain dont le nom figurera dans l'histoire parmi les bienfaiteurs éminents de l'humanité, s'appliquera à suivre les nobles et sages «îcmples de la Belgique, d'un royaume qui, depuis un demi-siècle, jouit des bénéfices de la paix et d'une considération justement méritée. » (De Mabtens, Nouveau recueil de traités, 1885, p. 358-359.)

M. Kassori, plénipotentiaire des États-Unis, qui fut souvent, à la conférence do Berlin, le porte-paroles du roi Léopold, exprima le désir que l'article 12 « marquât l'obligation pour les Puissances de recourir à la médiation ou à l'arbitrage au lieu de se borner à stipuler exclusivement le recours à la mé- ■dialion «. Le plénipotentiaire de France accepta que mention fût faite d'un recours facultatif, mais non d'un recours obligatoire à l'arbitrage; le recours obligatoire à l'arbitrage eût été, en effet, l'équivalent de la paix perpétuelle, •de l'interdiction d'hostilités, que le gouvernement fiançais avait voulu écarter par son interprétation étroite du mol neutralité.

l'interprétation française de l'article 10 refusait à ce dessein toute consécration juridique en distinguant le respect de la neutralité et le respect de la paix, pour n'accorder que le premier, non le second. La seule garantie qu'offrît l'acte de Berlin à lÉtat indépendant du Congo contre les agressions directement dirigées contre lui était l'article d2 relatif à la médiation obligatoire. Cette garantie était incertaine puisque la médiation pouvait échouer; si, en effet, le recours à la médiation était obligatoire, le succès de la médiation ne l'était pas.

Les différences entre la neutralité belge et la neutralité congolaise étaient donc considérables. Leur juxtaposition ne présentait pas de difficultés tant que la Belgique et l'État indépendant du Congo formaient des Etats distincts. Elle pouvait en soulever lorsqu'il s'agit de réduire les territoires congolais à la condition de colonie belge. On a même soutenu que l'annexion devait mettre fin aux deux neutralités, sauf à provoquer, par une nouvelle entente entre les Puissances, une restauration de la neutralité belge étendue aux territoires congolais (1). La thèse est excessive. En effet, les Puissances garantes de la neutralité, de l'intégrité et de l'inviolabilité du territoire belge auraient pu élever des objections contre l'annexion des territoires congolais à la Belgique; elles auraient pu alléguer que cette annexion aggraverait, pour elles, la charge de la garantie; elles auraient pu décliner cette aggravation et par suite exiger soit le maintien dn statu quo, soit des accords nouveaux pour supprimer la neutralité ou sa garantie ou pour en régler à nouveau les conditions. Or, elles n'ont pas fait d'objections à l'annexion; elles n'ont ni protesté contre une aggravation de garantie qui leur a, sans doute, paru insignifiante, ni prétendu abroger la neutralité soit belge, soit congolaise, ni réclamé aucune modification des conventions relatives à ces neutralités.

Lorsque, en 1895, le gouvernement belge eut signé avec l'État indépendant un traité de cession des territoires congolais à la Belgique, il présenta, dans l'exposé des motifs du projet de loi approuvant ce traité, la thèse qui suit sur la conciliation des deux neutralités : »... Les Puissances n'ont garanti que le territoire belge et la Belgique, en vertu des traités de 1831 et de 1839, n'est

(1) Paul Fauchille, « l'Annexion du Congo à. la Belgique et le droit international », Revue générale de droit' international public, 1895, p. 437 et suiv.

neutre que dans les limites de ce même territoire... La souveraineté nationale, après l'annexion du Congo, serait donc, en Afrique, pleine et entière, si elle n'était limitée de ce côté par les engagements assumés par la Belgique et l'État du Congo lui-même en vertu de l'acte général de Berlin et de Ja déclaration de neutralité du 1" août 1886.

« Le chapitre 1" a déterminé en détail la situation qui se présente sous ce rapport au Congo. Il suffit de caractériser ici en deux lignes la condition de la colonie belge; les territoires congolais placés sous la dépendance de la Belgique sont neutralisés dans toute leur étendue. En conséquence, le gouvernement belge ne peut ni envahir le territoire des Puissances coloniales limitrophes, ni prendre partie dans les conflits qui viendraient à éclater entre elles. Ces Puissances de leur côté sont tenues de respecter la neutralité congolaise. Si un conflit surgit néanmoins, l'intervention des Puissances tierces est de droit et leur médiation préalable est de rigueur. Quand on considère qu'une violation éventuelle des droits ou des territoires de la Belgique, respectueuse, en Afrique comme en Europe, de sa neutralité, amènerait, dans tous les cas, la participation au différend des autres États, intéressés et autorisés à la fois à intervenir, la conclusion s'impose que la neutralité belge sera pratiquement aussi efficace en Afrique en vertu de l'acte général de Berlin, qu'elle l'a été jusqu'ici en Europe en vertu des actes de la conférence de Londres. Loin qu'il y ait incompatibilité entre les deux régimes, ils s'adaptent dans des conditions propres à rassurer les plus anxieux. Supposer le contraire, serait taxer la diplomatie européenne d'imprévoyance et d'inconséquence. Elle a voulu invariablement que les régions de l'Afrique centrale échappa>^sent aux compétitions des grandes Puissances. Le passage de ces régions sous la souveraineté de la Belgique, substituant un régime permanent à un régime viager, une neutralité nécessaire à une neutralité volontaire, leur assure doublement l'accomplissement de ce dessein. Par contre-coup, la neutralité bel.^e elle-même, sauvegardant en Afrique un grand intérêt général, acquiert, de ce chef, une importance nouvelle et une sanction de plus (1). >

« La Belgique, en vertu de la loi même de son existence, est

(1) Archives diplomatiques, 1895, t. II, p. 106-107.

mise en dehors des compe'titions des Puissances européennes ; en s'installant sur les rives du Congo, elle y transporte cette même loi et apporte ainsi aux Puissances un nouveau gage de Taccomplissement de leurs desseins. Sans doute, le régime des deux neutralités n'est pas identique;. la garantie des Puissances, individuelle et forcée à l'égard de la Belgique, est facultative à l'égard des régions africaines régies par l'acte de Berlin. Mais le gouvernement belge, étranger aux conflits des grandes nations de l'Europe, pacifique par devoir et par nature, détourne des territoires placés sous sa juridiction en Afrique le seul péril sérieux de guerre qui les saurait menacer et qui serait le contre-coup d'une conflagration européenne. Or, c'est précisément le péril que la conférence de Berlin tenait à conjurer par ses dispositions.

t L'hypothèse inverse serait-elle possible? La Belgique, en affermissant la neutralité congolaise, pourrait-elle compromettre la sienne en acquérant le caractère de métropole à l'égard dune vaste colonie africaine? Non; une telle crainte manque de fondement. Une guerre éclatant au Congo serait provoquée ou bien par une attaque de peuples non civilisés, étrangers au droit international de lEurope et incapables dès lors de réagir sur lui; ou bien par l'agression d'une nation colonisatrice. Mais toutes les nations de cet ordre sont liées par l'acte de Berlin; un acte de violence commis par l'une d'elles serait une infraction au droit européen autorisant l'intervention des autres Puissances. La médiation qui doit précéder, en tout cas, les hostilités serait réclamée et ne pourrait être déclinée. Ce frein a été efficace, il le sera davantage dans la combinaison nouvelle. Au surplus, les intérêts coloniaux sont solidaires en Afrique; ils ne pourraient être impunément compromis par une nation au détriment des autres, et, si le cas se présentait, les nécessités de la politique viendraient en aide aux garanties du droit.

« Ce qui est certain, c'est qu'une telle éventualité n'est pas entrée dans les prévisions des Puissances garantes de la neutralité belge. Toutes ces Puissances faisaient partie de la conférence de Berlin et leurs déclarations multiples au sein de cette assemblée démontrent qu'elles ont prévu et encouragé l'entrée de la Belgique dans la voie coloniale. Rien ne prouve que, depuis dix ans, leurs dispositions se soient modifiées. Au contraire. La convention du 3 juillet 1890,

AVEC LES AUTRES ÉTATS ?!o

qui prévoyait la reprise par la Belgique des possessions de l'État du Congt», n'a, au point de vue de la neutralité belge, rencontré de leur part aucune opposition. Plusieurs d'entre elles, et des plus directement intéressées dans la garantie de cette neutralité, n'ont pas caché leur désir de voir le gouvernement belge hâter l'heure de l'union réelle des deux Etats; aucune d'elles n'a fait d'objection au principe même de la reprise (i). »

La thèse du gouvernement belge pouvait prêter à critiques au point de vue de l'exactitude juridique, notamment en ce qu'elle donnait de la neutralisation des territoires congolais une interprétation très raisonnable en soi mais allant à rencontre de l'interprétation restrictive formulée, au nom de la France, à la conférence de BerUn. Mais le gouvernement belge relevait, à juste titre, et que l'annexion des territoires congolais à la Belgique avait été envisagée et désirée par plusieurs Puissances garantes de la neutralité belge, et que la Belgique, « pacifique par devoir et par nature », était par là qualifiée pour détourner des territoires congolais les compétitions européennes que la conférence de Berlin avait voulu prévenir et que, si les dispositions de la Belgique, « pacifique par devoir et par nature », écartaient le péril d'agressions belges en Afrique, le mécanisme de la médiation obligatoire écartait, à peu près complètement, en fait, le péril d'agression contre la Belgique en Afrique. De là résultait que l'aggravation de la charge de la garantie de la neutralité, de l'intégrité et de l'inviolabilité du territoire belge dans les limites définies par le traité de 1839, par suite de l'annexion du Congo, était en fait insignifiante et négligeable. Car cette aggravation ne pouvait se produire qu'au cas où un conflit né à propos de territoires congolais ne serait pas apaisé par voie de médiation et provoquerait des actes d'hostilités non seulement contre le Congo belge mais aussi contre le territoire européen de la Belgique.

L'annexion des territoires de l'État indépendant du Congo à la Belgique était ouvertement prévue depuis la publication, en juillet 1890, du testament par lequel Léopold affirmait la volonté de transmettre à la Belgique ses droits souverains sur l'État du Congo ; elle n'a été réalisée que par la loi votée le 10 septembre 1908. Les

(1) Archives diplomatiques, 1895, t. I", p. 191.

Puissances garantes de la neutralité belge ne semblent avoir formulé aucune protestation contre la thèse soutenue, en 1895, dans l'exposé des motifs présenté par le gouvernement belge à l'appui du projet d'annexion déposé à cette époque. Si, de leur silence, il serait excessif de conclure à l'entière acceptation de toutes les propositions énoncées dans cet exposé des motifs, il ne saurait du moins faire doute que les Puissances aient considéré l'annexion comme légitime et comme n'entraînant aucune abrogation ni modification des traités concernant la neutralité belge ou congolaise. D'où il suit que, si nul État n'est tenu de défendre la neutralité, l'intégrité et l'inviolabilité du Congo belge, les grandes Puissances signataires des traités du 19 avril 1839 ont continué à garantir, malgré l'annexion survenue, la neutralité, l'intégrité et l'inviolabilité du territoire européen de la Belgique.

Le grand-duché de Luxembourg est devenu perpétuellement neutre, en 1867. Il avait fait partie de la Confédération germanique jusqu'à la disssolution de celle-ci ; la forteresse de Luxembourg avait été déclarée, par l'article 67 de l'acte final du Congrès de Vienne, forteresse de la Confédération germanique; par conventions conclues entre le roi de Prusse et le roi des Pays-Bas, grand-duc de Luxembourg, les 8 novembre 1816 et 17 novembre 1856, la Prusse avait obtenu droit de garnison commune d'abord, puis exclusive, à Luxembourg. Dès le 23 juin 1866, le baron de Tornaco, ministre d'Etat, président du gouvernement du grandduché de Luxembourg, avait demandé au ministre de Prusse à la Haye comment, après la rupture du pacte fédéral, la Prusse considérait « la position de ses troupes dans la forteresse de Luxembourg, qui s'y trouvaient jusqu'à ce jour uniquement comme troupes fédérales » (1). La Prusse n'avait aucun désir d'abandonner la forteresse de Luxembourg, encore que cette forteresse

(1) Le baron de Tornaco au comte de Perponclier, 23 juin 1866, Livre jaune français, « Affaire du Luxembourg », 1867, p. 2.

eût cessé d'être fédérale par la faute de la Prusse elle-même. Le gouvernement des Pays-Bas appréhendait que la Prusse prétendît entraîner la Hollande « en quelque alliance intime dangereuse à accueillir, malaisée à repousser » (1). 11 demanda à Paris « quelle serait l'attitude de la France si la Hollande, sans provocation aucune^ se trouvait un jour menacée par l'Allemagne » (2). Le gouvernement français saisit l'occasion ainsi offerte pour affirmer qu'il considérait la dissolution de la Confédération germanique comme ayant fait du Limbourg une province purement et simplement hollandaise et du grand-duché de Luxembourg un État indépendant, libéré de la servitude d'une garnison prussienne.'

Le but principal de la France était de voir « le grand-duché .affranchi de toutes les servitudes fondées sur le système politique établi contre la France à une autre époque » (3). Le meilleur moyen de réaliser le but serait, sans doute, de réunir le grand-duché à la France, si cette réunion agréait au roi des Pays-Bas et à la population du Luxembourg. La négociation ainsi engagée en vue d'obtenir la cession du grand-duché à la France parut bientôt sur le point de réussir. Le 26 mars, le roi des Pays-Bas faisait connaître son consentement, dans une lettre adressée à l'empereur Napoléon, mais il prévenait, en même temps, de ses intentions, le ministre de Prusse à la Haj^e, et cette démarche, dictée par le souci de ménager la Prusse, déchaîna l'hostilité prussienne.

Le 1" avril 1807, une interpellation fut adressée à M. de Bismarck au Reichstag allemand par M. de Bennigsen, dans les termes suivants : « 1° Le gouvernement royal prussien a-t-il reçu des informations d'où il résulte que les bruits, de jour en jour persistants, relatifs à des négociations entre la France et les Pays-Bas, au sujet de la cession du grand-duché de Luxembourg, sont fondés; 2° Le gouvernement royal de Prusse est-il en mesure de donner au Reichstag, au sein duquel tous les partis sont unanimes pour l'appuyer de la façon la plus rigoureuse, du moment qu'il s'agit de repousser une tentative quelconque d'arracher une vieille terre allemande à la patrie commune, l'assurance qu'il est résolu, de

(1) Db La Gorce, Histoire du Second Empire, t. V. p. 159.

(2) Ibid., p. 1,60.

(3) Le marquis de Moustier au ministre de France à la Haye, le 28 février 1867, Livre jaune, « Affaire du Luxembourg », p. 9-12.

concert avec ses confédérés, de maintenir, quoi qu'il advienne, le lien qui rattache le grand-duché de Luxembourg au reste de l'Allemagne, et notamment le droit de garnison de la Prusse dans la forteresse de Luxembourg. »

L'interpellation, revêtue de soixante-dix signatures, était une manifestation d'opposition très nette non seulement à l'annexion du Luxembourg à la France, mais encore au retrait de la garnison prussienne qui demeurait dans la forteresse de Luxembourg.

M. de Bismarck, dans sa réponse à l'interpellation, évita de s'engager. 11 indiqua les motifs pour lesquels le grand-duché de Luxembourg n'était pas devenu membre de la Confédération de l'Allemagne du Nord, affirma le souci de ménager les susceptibilités françaises et déclara que le gouvernement prussien, avant d'exprimer son avis sur le projet de cession du Luxembourg à la France, « s'assurerait d'abord, en tout cas, de la manière dont elle serait envisagée par ses confédérés allemands, par les cosignataires des traités de 1839, enfm, par l'opinion pubUque... (1). »

(1) « Au moment et par suite de la dissolution de la Confédération germanique, dit-il, chacun des États qui eu faisaii^nt partie a recouvré sa pleine souveraineté telle qu'il la possédait avant l'ctablis-^ement de la Confédération et avant les restriction.-^ résultant d-s engagements librement contractés dans le pacte fédéral. Après la dissolution de la Confédération, le grand-duché de Luxembourg et son grand-duc jouiront donc de la même souveraineté de caractère européen que le royaume dos Pays-Bas et son roi. La grande majorité des ci-devant confédérés, à l'exemple de la Prusse, profitèrent de leur liberté pour conclure immédiatement, sur une base nationale, une Confédération nouvelle, dans le but de s'appuyer mutuellement et de cultiver les intérêts nationaux. Le grand-duché de Luxembourg n'a pas trouvé conforme à ses intérêts d'entrer dans la même voie. Par les organes dont nous disposons dans le grand-duché et à sa fr mtière, nous avions appris qu'une répugnance décidée à entrer dans la Confédération de l'Allemagne du Nord régnait dans toutes les classes de la population. Dans les liantes et principalement dans les plus hautes, elle découlait d'une malveillance manifeste contre la Prusse et ses succès; dans les classes inférieures, de la répugnance à supporter les charges qu'impose nécessairement une défense sérieuse du pays.

« Les dispositions du gouvernement luxembourgeois nous ont été révélées par une dépêche qui nous a été adressée au mois d'octobre et dans laquelle il cherchait à nous démontrer que nous n'avions plus le droit de tenir garnison à Luxembourg. Le gouvernement royal et ses confédérés durent se demander s'il convenait, dans ces circonstances, d'exercer une pression ayant pour but de faire rentrer le grand-duciié, qui appartient déjà au Zollverein, dans la Confédération de l'Allemagne du Nord. Après mûr examen, ils se sont prononcés pour la négative. Ils devaient nécessairement envisager comme un avantage douteux de posséder, au sein d'une Confédération aussi intime, un membre comme le grand-duc de Luxembourg dont, en sa qualité de roi des Pays-Bas, le centre de gravité et les intérêts se trouvent hors de la Confédération et peut-être même parfois en contradiction avec ceux de la Confédéra-

Le marquis de Moustier, ministre des Affaires étrangères de France, ne manqua pas de tirer les conséquences des déclarations faites par M. de Bismarck. Le 8 avril 1867, dans une communication au Sénat et au Corps législatif, il retourna, en quelque sorte, contre la Prusse, l'appel fait par celle-ci aux Puissances signataires des traités de 1839. t Fidèles aux principes qui ont constamment dirigé notre politique, dit-il, nous n'avons jamais compris la possibilité de cette acquisition de territoire que sous trois conditions : le consentement libre du grand-duc de Luxembourg, l'examen loyal des intérêts des grandes Puissances, le vœu des populations manifesté par le suffrage universel. Nous sommes donc disposés à examiner, de concert avec les autres cabinets de l'Europe, les clauses du traité de 1839 (1). »

Effrayé de Topposition allemande, le grand-duc de Luxembourg se refusait à signer le traité qui eût consacré la cession. Il ne restait donc qu'une question à régler : l'évacuation de la forteresse de Luxembourg par les troupes prussiennes. M. de Bismarck avait fourni, dans sa réponse à Tinterpellation Benningsen, tous les arguments qui devaient dicter l'évacuation; il avait reconnu, en effet, que, l'ancienne Confédération germanique s'étant dissoute, chacun de ses membres avait recouvré sa pleine souveraineté, que le grand-duché de Luxembourg, libéré des liens fédéraux, n'avait pas jugé à propos d'en contracter de nouveaux et n'était pas entré dans la Confédération nouvelle de l'Allemagne du Nord; la conclusion, dès lors, s'imposait : la forteresse de Luxembourg n'était plus forteresse fédérale et les troupes prussiennes, qui n'avaient été autorisées à y tenir garnison que parce qu'elle l'était, n'avaient plus titre à y rester.

M. de Moustier s'en remit aux Puissances signataires des traités de 1839 du soin de faire comprendre à la Prusse que l'évacuation de la forteresse du Luxembourg par les troupes prussiennes était la condition essentielle de la renonciation de la France à poursuivre l'acquisition d'un territoire dont la cession avait été

tion. L'expérience que nous avions acquise sous ce rapport dans l'ancienne Confédération était assez instructive pour nous dissuader de faire revivre un pareil état de choses dans, l'institution nouvelle... » (Livre jaune français, « Affaire du Luxembourg », 1867, p. i'i-2il.) (1) Livre jaune français, « Affaire du Luxembourg «, p. 32.

consentie, en principe, par son légitime souverain et répondait aux vœux des populations (1).

L'Angleterre et l'Autriche s'ëtaient, dès le début, montrées favorables à la France ; la Russie ne tarda pas à joindre ses efforts aux leurs. Le 26 avril, l'ambassadeur de France à Saint-Pétersbourg télégraphiait à M. de Moustier : « Le prince Gortchakoff vient de recevoir le consentement de la Prusse à l'ouverture d'une négociation collective, à Londres, sur la base de la neutralisation du grand-duché de Luxembourg, placé dorénavant sous la garantie de l'Europe. Selon le vice-chancelier, cette combinaison entraînera l'évacuation de la forteresse devenue ainsi inutile (2). »

M. de Bismarck, toutefois, entendait « ne paraître à Londres que libre de tout engagement » (3), et il posait ses conditions, t L'évacuation, d'après lui, ne devait ôtre que la conséquence et non la base des délibérations; il réclamait, pour assurer la neutralisation du grand-duché, la garantie formelle et individuelle des Puissances; il réclamait aussi le démantèlement, pour bien montrer, disait-il, que la forteresse ne saurait plus désormais devenir un sujet de convoitise et de dissentiment entre la France et la Prusse (4). » Il tenait d'autant plus à la garantie qu'il savait les répugnances de l'Angleterre à contracter un engagement qui l'obligeât éventuellement à prendre les armes pour la défense du Luxembourg; peut-être espérait-il, par là, déterminer l'échec de la conférence. La difficulté fut tournée par un expédient. La Russie suggéra la formule qui réussit à « concilier les scrupules de lord Stanley avec les exigences du comte de Bismarck. La garantie ne s'exercerait pas individuellement et séparément, mais collectivement, ce qui laissait la porte ouverte aux interprétations » (5).

La conférence se réunit à Londres le 7 mai 1867. Le traité fut signé le 11 mai et ratifié, le 31 mai, par le roi des Pays-Bas, grand-duc de Luxembourg, les six grandes Puissances de l'Europe et la Belgique.

Aux termes de l'article 2, t le grand-duché de Luxembourg, dans

(1) Le marquis de Moustier aux agents diplomatiques de l'empereur, 15 et 17 avril 1867, Livre jaune français, p. 36-39.

(2) Ibid., p. 46.

(3)-RoTHAN, l'Affaire du Luxembourg, p. 373.

(4) Ibid.

(5) Ibid., p. 377.

les limites déterminées par l'acte annexé aux traités du 19 avril 1839 sous la garantie des cours de France, d'Autriche, de la Grande- Bretagne, de Prusse et de Russie, formera désormais un État perpétuellement neutre.

* Il sera tenu d'observer cette même neutralité envers tous les autres États. Les Hautes Puissances contractantes s'engagent à respecter le principe de neutralité stipulé par le présent article. Ce principe est et demeure placé sous la sanction de la garantie collective des Puissances signataires du présent traité, à l'exception de la Belgique, qui est elle-même un État neutre. »

Aux termes de l'article 3, « le grand-duché de Luxembourg étant neutralisé, aux termes de larticle précédent, le maintien ou l'établissement de places fortes sur son territoire devient sans nécessité comme sans objet. En conséquence, il est convenu d"un commun accord que la ville de Luxembourg, considérée par le passé, sous le rapport militaire, comme forteresse fédérale, cessera d'être une ville fortifiée. S. M. le roi grand-duc se réserve d'entretenir dans cette ville le nombre de troupes nécessaire pour y veiller au maintien du bon ordre » .

Les articles 4 et 5 stipulaient l'évacuation du Luxembourg par les troupes prussiennes, le démantèlement de la forteresse, l'interdiction de rétablir des fortifications et des établissements militaires.

La formule de l'article 1", instituant la neutralité perpétuelle du grand-duché, était identique à celle qui, dans le traité conclu le 19 avril 1839 entre les cinq grandes Puissances et les Pays-Bas, avait déterminé la neutralité belge. Elle avait pour objet de promettre et d'imposer la paix perpétuelle au Luxembourg. Mais, tandis que la Belgique avait conservé le droit de pourvoir à sa défense, l'article 2 enlevait au Luxembourg la faculté de le faire. La rédaction défectueuse de l'article 2 semblait présenter l'interdiction pour le grand-duché de conserver ou d'établir des places fortes sur son territoire comme une conséquence logique, naturelle, sinon nécessaire, de la neutralisation perpétuelle. La Belgique crut devoir prendre ses précautions contre l'argument qui eût pu en être tiré pour lui contester le droit de maintenir et développer ses moyens de défense: Pour prévenir toute équivoque, les plénipotentiaires apposèrent leurs paraphes à une déclaration pro-

2ii LES RAPPORTS DES GRANDES PUISSANCES

posée par M. van de Weyer dans les termes suivants : « Il est bien entendu que l'article 3 ne porte point atteinte au droit des autres Puissances neutres de conserver, et, au besoin, d'améliorer leurs places fortes et autres moyens de défense (1). »

Le baron de Tornaco, plénipotentiaire du Luxembourg, exprima, sur l'article 2, t le désir d'y introduire un paragraphe pour sauve, garder les droits commerciaux du grand-duché et sa faculté de conclure avec un État voisin une union douanière » (2). Il ne fut pas fait droit à cette demande parce qu'une stipulation expresse fut jugée inutile. Des explications échangées, il résulte que le droit du Luxembourg de continuer à faire partie du Zollverein allemand n'était pas contesté, que son droit d'en sortir, le cas échéant, ne devrait pas l'être davantage et qu'il en serait, sans doute, de même de son droit d'entrer dans une autre union douanière (3).

Le sens et la portée des obligations attachées à la garantie collective de la neutralité du Luxembourg ont été discutés.

Lord Stanley — depuis lord Derby, — hostile à la garantie individuelle, n'avait accepté la garantie collective que pour éluder, par un détour contestable, l'obligation pour la Grande-Bretagne de prendre les armes pour la défense de la neutralité luxembourgeoise. Il soutint cette thèse, au Parlement britannique, le 14 juin 4867 :

t L'article l*'^ du traité du 19 avril 1839, dit-il, donne, en termes clairs, une garantie de la possession du Luxembourg par la Hollande. Tout ce que nous avons fait a été d'étendre la garantie, que nous avons donnée auparavant, à la neutralisation aussi bien qu'à la possession du territoire. De plus, la garantie maintenant donnée est seulement collective. C'est une distinction importante.

(1) Livre jaune, « Affaire du Luxembourg », p. 78-80.

(2) Ibid., p. 71.

(3) ' M. l'amba.ssadeur de Prusse, porte le protocole n» 2, croit que la question soulevée par M. le baron de Tornaco est étrangère au sujet des délibérations de la conférence. 11 est d'avis- que l'article dont il s'agit ne porte aucune atteinte ni au traité d'union douanière qui existe déjà, ni en général aux droits commerciaux du grand duché. MM. les plénipotentiaires de l'Autriche, de la France et de la Russie sont également d'avis que la neutralité dont parle le projet de traité est une neutralité essentiellement militaire, et qu'il n'y a rien dans les dispositions de l'article 2 qui s'oppose à la faculté du grand-duché de conclure un traité de commerce avec un Etat voisin.

« Là-dessus, M. le baron de Tornaco se déclare prêt à retirer l'amendement qu'il a proposé, considérant les opinions émises comme donnant à l'article 2 une interprétation satisfaisante et cet article est adopté. » (Ibid., p. 71-72.)

Cela signifie que, au cas d'une violation de neutralité, toutes les Puissances qui ont signé le traité peuvent être appelées à fournir leur action collective. Aucune de ces Puissances ne peut être mise en demeure d'agir seule ou séparément. C'est un cas, pour ainsi dire, de responsabilité limitée. Nous sommes tenus en honneur — vous ne pouvez mettre ici une interprétation légale — de veiller de concert avec les autres Puissances à ce que ces arrangements soient maintenus. Mais si les autres Puissances se joignent à nous, il est certain qu'il n'y aura pas de violation de neutralité. Si ces Puissances, qui sont exactement dans la même situation que nous, refusent de se joindre à nous, nous ne sommes pas tenus seuls de suppléer à la défection des autres. Une telle garantie a évidemment plutôt le caractère d'une sanction morale pour les arrangements qu'elle couvre que celui d'une obligation éventuelle de faire la guerre. Elle nous donnerait, sans doute, le droitde faire la guerre, mais elle ne nous en imposerait pas nécessairement l'obligation (1). »

Dans un avis du 6 janvier 1871, le Conseil d'État du grand-duché de Luxembourg protesta contre une interprétation qui permettait à la défection d'un seul garant d'annihiler la garantie collective.

La garantie collective, disait-il, exclut sans doute l'obligation d'une intervention isolée, mais le grand-duché a droit à une intervention commune : « Elle lui suffit, car elle sera efficace; le but de la garantie sera atteint.

« Et en effet, les Puissances signataires dont le secours serait réclamé se réuniraient, puisqu'elles ne sauraient répudier leur obligation collective sérieuse, et se refuser à sa loyale exécution. Elles décréteraient leur action collective, pour maintenir les droits du grand-duché, la justice de sa cause étant présupposée. Pourraient-elles être arrêtées dans leurs résolutions, parce qu'elles ne seraient pas unanimes, et parce que l'une des Puis.sances signataires aurait précisément violé le contrat?

« Mais la collectivité exigée pour des décisions communes n'est pas détruite par l'absence d'une voix, et elle se constitue sans qu'il y ait unanimité. Et si, d'autre part, les Puissances pouvaient se

(i) Voir Emmanuel Descamps, VElat neutre à titre permanent, p. 170, note 1 (texte anglais) et Funck-Brentano et Sorel. Précis du droit des gens, p. 507, note I (traduction française).

2i't LES RAPPORTS DES GRANDES PUISSANCES

déclarer dégagées ou impuissantes, parce que l'un des cocon tractants aurait contrevenu à son premier devoir de respecter la neutralité, elles annuleraient l'obligation de garantie elle-même; car il est bien évident que la neutralité n'a jamais été supposée en danger que de la part d'une des Puissances signataires. Enfin, si la collectivité devait avoir ce sens que chacun des garants pourrait se délier individuellement, et qu'il délierait par là même ses cogarants, le traité ne serait qu'une œuvre déloyale et stérile; les hautes Puissances ne l'ont assurément pas voulu, et il est impossible d'arrêter la pensée à de telles suppositions.

« La signification des expressions « garantie ou sanction collect tive » se -dégage donc de toute obscurité; l'obligation s'exécute par une intervention collective contre quiconque porterait atteinte au contrat... (i). >

et Ces arguments, disent MM. Fùnck-Brentano et Sorel, sont péremptoires. La garantie collective n'a et ne peut avoir qu'une conséquence, c'est que les États garants sont tenus de se réunir en conférence lorsque la neutralité est menacée ou violée, ils avisent en commun aux. moyens de la défendre; comme cette conférence est seule apte à juger les obligations des Puissances garantes, elle est aussi seule capable de juger si l'État garanti a manqué aux devoirs que lui impose la neutralité. Lors donc que l'État neutre est menacé ou que sa neutrahté est violée, il a le droit d'en appeler à la conférence; et lorsqu'un État étranger ou l'un des États garants croit avoir à se plaindre de l'État neutralisé, il doit également s'adresser à la conférence. Cette interprétation du traité de Londres est rigoureusement déduite du principe de la réciprocité des obligations sans lequel il n'y aurait point de droit des gens (2). ï

Le gouvernement britannique s'est tenu néanmoins, au début de la guerre de 1914, à l'interprétation donnée, en 1867, par lord Stanley. « Me parlant ensuite de la neutralité de la Belgique et de celle du Luxembourg, écrivait le 2 août 191-4 M. Paul Cambon, ambassadeur de France à Londres, au ministre des Affaires étrangères de France, le principal secrétaire d'État m'a rappelé que la convention de 1867 relative au grand-duché différait du traité

(1) Funck-Brentano et Sorel, Précis du droit des gens, p. 508-509.

(2) Ibid., p. 357.

relatif à la Belgique en ce sens que l'Angleterre e'tait tenue de faire respecter cette dernière convention sans le concours des autres Puissances garantes, tandis que, pour le Luxembourg, toutes les Puissances garantes devaient agir de concert (1). »

Vin

Pour atteindre le but élevé qu'elle se proposait en instituant la neutralité perpétuelle de certains États — maintien de la paix générale, sauvegarde des intérêts communs en même temps que des droits d'États faibles et pacifiques— la politique semblait avoir abdiqué — partiellement — devant le droit international. Mais la politique se résigne malaisément aux abdications les plus justes. Les renonciations les plus sages et les plus sincères la mettent à peine en garde contre les mauvais repentirs et les nouveaux sursauts de l'esprit d'usurpation et de domination. Les grandes Puissances, en instituant des États perpétuellement neutres, s'étaient interdit toutes convoitises sur ces États, soit pour les absorber, soit pour s'étendre ou guerroyer à leurs dépens. En s'interdisant ces convoitises à elles-mêmes, elles trouvaient l'avantage de les interdire en même temps à leurs rivales; c'était là le gain qui parfois les décidait à surmonter leurs répugnances, à réfréner leurs ambitions. Parfois aussi l'intérêt pressant de détourner un péril immédiat les déterminait à promettre, vis-à-vis d'un État faible, une correction et une justice perpétuelles. Mais, le péril dissipé, le remous des passions mauvaises menaçait d'emporter la fragile barrière qu'opposaient à l'esprit de conquête les traités de neutralité perpétuelle.

La France, sous la sage impulsion du roi Louis-Philippe, avait fait œuvre de sagesse et de justice, en s'abslenant de chercher dans la révolution belge une occasion d'accroître son territoire et s'a

(1) Livre jaune, 1914, « la Guerre européenne », t. I", p. 144; conf. Livre bleu, Mi-cellaneous n« 6, 1914, « Correspondence respecting Uie emopean Crisis. sir Edward Grey to sir F. Berlie. Augusl 2, 1914 » : « ... M. Cami-on asked me aboul the vit.ialion ot Luxembourg. I told hira the doctrine on tliut point laid duwn by lord Derby and lord Clarendon in 1867. » (p. 74.)

puissance. Mais ni les partis ni le gouvernement ne furent toujours fidèles à l'esprit de sagesse. Ils cédèrent à deux reprises, dans des conditions très différentes, à la tentation de méconnaître les traités de 1839 et de porter atteinte à la neutralité perpétuelle et à l'indépendance de la Belgique. Fort heureusement, les circonstances ne leur permirent pas d'aller au delà d'une tentative ridicule et de velléités inefficaces autant que blâmables et funestes.

Les libéraux républicains et les bonapartistes français étaient restés, en grand nombre, attachés au principe révolutionnaire des frontières naturelles. En 4848, les républicains arrivés au pouvoir par la révolution de Février, eurent, en général, le sentiment du péril auquel ils s'exposeraient, s'ils reprenaient ouvertement et violemment la tradition révolutionnaire. Ils accordèrent tant bien que mal les principes avec la pru'ience. Le gouvernement provisoire déclara nuls en droit les traités abhorrés de i845, mais annonça qu'il les respecterait en fait. Quelques-uns toutefois, Ledru-RuUin, membre du gouvernement provisoire, Caussidière, préfet de police, Delescluze, commissaire général du département du Nord, ne craignirent pas de se compromettre en encourageant une expédition armée, organisée par des Belges et des Français, en vue de porter la révolution en Belgique et de préparer l'annexion de la Belgique à la France. Le gouvernement belge, prévenu, prit ses dispositions et l'expédition révolutionnaire échoua misérablement. Le 29 mars 1848, une bande, embarquée la veille à Paris dans un train requis à cet effet, arrivait à cinq heures du matin à la gare de Valenciennes qui était une gare de rebruussement. Un ingénieur belge, M. Gobert, qui s'était chargé de déjouer le complot, attendait le convoi avec deux machines. Tandis que les locomotives françaises étaient détachées de l'avant du train, il accrochait ses deux machines à l'arrière et conduisait le train à la stalion belge de Quiévrain où gendarmes et soldats belges s'emparèrent sans peine des conspirateurs (1). Les Français furent renvoyés en France; les Belges, dirigés sur leur domicile; quelques meneurs seulement furent arrêtés (2). » Le 29 mars, une seconde bande pénétra sur le territoire belge, près du hameau dit hameau de Ris-

(1) Voir le rapport de l'ingénieur belge Gobert, Hymans, Frère Orban, t. II, p. 3 et suiv.

(2) De La Gorce, Histoire de la seconde République française, t. I", p. 183.

quons-Tout et fut promptement dispersée par les forces belges qui l'attendaient. L'incident n'eut pas les conséquences qu'on aurait pu craindre. M. de Lamartine, ministre des Relations extérieures, affirma qu'il était demeuré étranger au complot. « L'Europe n'hésita pas à le croire et se refusa à établir Je compte des responsabilités... L'expédition fut appelée, en mémoire du lieu où elle avorta, l'expédition de Risquons-Tout; ce nom, ridicule comme l'entreprise elle-même, est celui qui lui restera (1). »

Les fautes du gouvernement impérial, en 1866, eurent une tout autre gravité et de tout autres conséquences. L'empereur Napoléon III, généreux, ambitieux et chimérique, se perdit vainement à la recherche d'une conciliation impossible entre des visées contradictoires : accroissement du territoire de la France, triomphe du piincipe des nationalités. Il favorisa la formation de l'Italie et le développement de la puissance prussienne en Allemagne; il prétendit aî^surer à la France des compensations à la croissance de ses voisins. M. de Bismarck, au temps où il avait besoin de la complicité de la France pour le succès de ses desseins en Allemagne, chercha à diriger les convoitises de Napoléon lll vers la Belgique (2;. L'empereur hésita; il s'abstint d'abord; il céda ensuite à la tentation, quand son concours était devenu inutile à la Prusse. Après avoir vainement demandé à M. de Bismarck la cession de territoires allemands, il lui fit proposer une alliance offensive et défensive en vue de la conquête éventuelle de la Belgique par la France. Sur les instructions en date du 16 août, reçues de M. llouher, M. Benedetti rédigea et remit au ministre prussien un projet de tr;iité en cinq articles : t Art. 1". — S. M. l'empereur des Français admet et reconnaît les acquisitions que la Prusse a faites à la suite de la dernière guerre; Art. 2. — S. M. le roi de Prusse promet de faciliter à la France l'acquisition du Luxembourg ; Art. 3. S. M. l'empereur des Français ne s'opposera pas à une union fédérale de la Confédération du Nord avec les États du Midi de TAUemiigne, à l'exception de lAutriche, laquelle union serait basée sur un Parlement commun, tout en respectant dans une juste mesure la souveraineté desdits États; Art. 4. — De son côté,

(1) De La Gorce, Histoire de la seconde République française, t. I"", p. 187.

(2) Voir- Mait-sr, Bismarck et son temps, t. If, p. 535; de L.\ Gorce, Histoire du Second Empire, t. V, p. 65.

le roi de Prusse, au cas où S. M. l'empereur des Français serait amené par les circonstances à faire entrer ses troupes en Belgique, ou à la conquérir, accordera le concours de ses armes à la France; Art. 5. — Pour assurer l'entière exécution des dispositions qui précèdent, S. M. le roi de Prusse et S. M. l'empereur des Français contractent par le présent traité une alliance olTensive et défensive (1). »

Le projet de porter éventuellement atteinte à la neutralité et à l'indépendance de la Belgique était une triple faute : faute morale, faute juridique, faute politique. « M. Benedetti ne devait plus revoir son papier qui devait être seulement soumis, au fur et à mesure des besoins prussiens « aux ambassadeurs et ministres d'Autriche, d'Angleterre, de Russie, de Bade, de Bavière, de Belgique, de liesse, d'Italie, de Saxe, de Turquie et de Wurtemberg (2) ». M. de Bismarck rompit les négociations en exprimant la crainte que Napoléon III « ne voulût se servir de ces projets pour élever des ombrages entre la Prusse et l'Angleterre » (3). Ce fut M. de Bismarck qui s'en servit pour élever des ombrages entre l'Angleterre et la France. Le 25 juillet 1870, au début de la guerre franco-allemande, <• il fit publier par le Tmes le texte du projet de traité qu'il avait discuté avec M. Benedetti au mois d'août 1866 et qui avait pour objet l'annexion du Luxembourg et de la Belgique (4) ». Celte pubHcation contribua à détourner de la France les sympathies britanniques et à faire souhaiter en Angleterre la victoire de la Prusse.

Cependant, dès le début de la crise de 1870, le gouvernement impérial, dégagé des velléités malsaines qui s'étaient traduites dans le misérable projet de 1866, avait nettement affirmé la volonté de respecter ses obligations. Napoléon III écrivit au roi des Belges pour lui » déclarer formellement que son intention, d'accord avec ses devoirs internationaux, était de respecter la neutralité de la Belgique ». Le 15 juillet, le duc de Gramont, ministre

(1) Voir M.\TTER, Bismarck el son temps, t. II, p. 538; Albert Sorel, Hisloire diplomalique de la guerre franeo-aUemande, t l", p. 2f)-27.

(2) Matter, ibid., t. II, p. 539. « M. de Bismarck, conclut M. Malter, avait entre les mains mieux que l'adhésion de la France, il avait son dé.^honoeur. »

(.3) Albert &cKi;L, Hisloire diplomalique de la guerre franco-allemande, t. I", p. 27.

(4) Ibid., p. 221-2:Î2.

des Affaires étrangères, donnait à la Grande-Bretagne l'assurance « que le respect absolu de la neutralité belge serait, aux yeux du gouvernement français, un principe fondamental si la France faisait la guerre, que la France respecterait la neutralité belge en toute circonstance quand même '. Le 16 juillet toutefois, le duc de Gramont, dans une communication au baron Beyens, ministre de Belgique, indiquait une réserve; le gouvernement de l'empereur était résolu à respecter la neutralité du territoire belge sous la condition que cette neutralité serait respectée par la Prusse et les alliés de la Prusse. Le 22 juillet, M. de Bismarck faisait une déclaration identique : la Confédération du Nord et ses alliés respecteraient la neutralité de la Belgique, « bien entendu qu'elle serait respectée par l'autre partie belligérante » (1).

L'Angleterre, fermement résolue à assurer le respect de la neutralité belge, releva les réserves formulées des deux parts et en prit motif pour proposer à chacune des parties belligérantes de coopérer avec elle pour la défense de cette neutralité, au cas où celle-ci viendrait à être violée par l'autre belligérant. Ses ouvertures ayant été acceptées de part et d'autre, elle conclut, les 9 et il août, avec la Prusse et la France, deux traités identiques qui précisaient les conditions de sa coopération éventuelle (2). « S. M. la reine du Royaume-Uni de la Grande-Bretagne et d'Irlande, disait le préambule du traité du il août, et S. M. l'empereur des Français, désirant, dans le moment actuel, consigner dans un acte solennel leur détermination bien arrêtée de maintenir l'indépendance et la neutralité de la Belgique, telles qu'elles sont établies par l'article 7 du traité signé à Londres, le 19 avril 1839, entre la Belgique et les Pays-Bas, lequel article a été déclaré par le traité quintuple de 1839 avoir la même force et la même valeur que s'il était textuellement inséré dans ledit quintuple traité. Leurs dites Majestés ont résolu de conclure entre elles un traité séparé, qui, sans infirmer et sans affaiblir les conditions du quintuple traité sus-mentionné, serait un acte subsidiaire et accessoire à l'autre ». Aux termes des articles 1 et 2, les deux Puissances devaient, le cas échéant, se concerter pour les mesures d'une coopération limitée à la défense de la Belgique, la Grande-Bretagne ne s'engageant pas à prendre

,1) Ed. Descamps, la Neutralité de la Belgique, p. 289 et suiv. (2) Archives diplomatiques, 1871-1872, t. I", p. 331 et 344.

part aux opérations de guerre « en dehors des limites de la Belgique telles qu'elles sont établies par le traité du 19 avril 1839 entre la Belgique et les Pays-Bas » . L'article 3 était ainsi formulé : « Ce traité sera obligatoire pour les Hautes Puissances contractantes pendant la durée de la guerre actuelle entre la France et la Confédération de l'Allemagne du Nord et ses alliés, et pendant douze ans après la ratification du traité de paix conclu entre les belligérants, et, à l'expiration de ce temps, l'indépendance et la neutralité de la Belgique continueront, en ce qui regarde les Hautes Puissances contractantes, à reposer, comme jusqu'ici, sur l'article l*"^ du quintuple traité du 19 avril 1839 » qui les a placées sous la garantie des cinq grandes Puissances.

En 1914, lorsque la guerre parut imminente, le 31 juillet, le gouvernement britannique fit demander à la France et à l'Allemagne si elles étaient « prêtes à s'engager à respecter la neutralité de la Belgique aussi longtemps qu'une autre Puissance ne la violerait pas » (1). Le jour même, le gouvernement français répondit « qu'il était résolu à respecter la neutralité de la Belgique et que ce serait seulement dans l'éventualité de la violation de cette neutralité par quelque autre Puissance que la France pourrait se trouver dans la nécessité d'agir autrement pour assurer la défense de sa propre sécurité » (2); le secrétaire d'État pour les- Affaires étrangères d'Allemagne fit, ce même jour, une réponse évasive; il devait consulter l'empereur et le chancelier; il jugeait qu'une réponse quelconque risquerait de révéler, dans une certaine mesure, le plan de campagne de l'Allemagne, au cas où la guerre surgirait; il considérait comme douteux qu'il pût donner aucune réponse (3). Cependant, le 2 août, le ministre d'Allemagne en Belgique faisait, à Bruxelles, des déclarations rassurantes quant aux intentions allemandes à l'égard des Belges. « Peut-être^ disait-il, que le toit de vos voisins brûlera, mais votre maison sera sauvée (4). » Le soir même, le même ministre mettait le gouverne-

(1) Sir Edward Grey to sir F. Bertie and sir E. Goschen, Livre bleu. Miscellaneous n" 6 (1914), « Correspondence respectiag the Europeaa crisis », p. 61.

{-2} Sir F. Bertie to sir Edward Grey, Paris, Jaly 31, 1914. ibid., p. 66.

(3) Sir E. Goschen to sir Edward Grey, Berlin, July 31, 1914, ibid., p. 65.

(4) Louis Renault, les Previi&res Violations du droit des gens par l'Allemagne, p. 26.

ment belge en demeure de laisser passer les armées allemandes par la Belgique sous le pre'texte que < le gouvernement allemand avait reçu des nouvelles sûres d'après lesquelles les troupes françaises auraient l'intention de marcher sur la Meuse par Givet et Namur » (1). Le 3 août, le gouvernement belge re'pondait que les intentions attribuées à la France par lAl emagne étaient en contradiction avec les assurances formelles données le 1" août par le gouvernement français et que la Belgique, fidèle à ses devoirs internationaux, s'opposerait à toute violation de sa neutralité par quelque Puissance que ce fût (2). Le 4 août, sir Edward Grey invita sir E. Goschen à renouveler, auprès du gouvernement allemand, la demande restée sans réponse au sujet des intentions de l'Allemagne à l'égard de la Belgique. Si une réponse satisfaisante n'était pas donnée avant minuit, sir E. Goschen devait demander ses passeports et i dire que le gouvernement de Sa Majesté se sentait obligé de recourir à tous les moyens en son pouvoir pour défendre la neutralité belge et l'observation d'un traite auquel l'Allemagne était partie aussi bien que l'Angleterre *. Sir Goschen eut des entretiens dramatiques avec M. de Jagow et M. de Bethmann- HoUweg. Le chancelier lui dit que la « démarche du gouvernement de Sa Majesté était terrible; pour un mot — « neutralité », un mot qui en temps de guerre avait été si souvent dédaigné, — tout juste pour un chill'on de papier, la Grande-Bretagne allait faire la guerre à une nation parente qui ne désirait rien mieux que d'être son amie ». C'était inconcevable; <t c'était comme frapper par derrière un homme, tandis que celui-ci combattait pour sa vie contre deux agresseurs. 11 tenait la Grande-Bretagne pour responsable de tous les terribles événements qui pourraient se produire » . L'ambassadeur britannique protesta énergiquement contre cette allégation et déclara que, de même que le chancelier et M. de Jagow « desiraient qu'il comprît que, pour des raisons stratégiques, c'était une question de vie ou de mort pour l'Allemagne d'avancer à travers la Belgique et de violer la neutralité de celle-ci, de même il dési* rait que le chancelier comprît que c'était, pour ainsi dire, une question de vie ou de mort pour l'honneur de la Grande-Bretagne

(1) Lcmis Renault, les Premières Violations du droit des ^ens par VAllemngne, p. 2f)-27.

(2) Ibid., p. 3o.

que de tenir son engagement solennel de faire tout le possible pour défendre la neutralité de la Belgique si elle était attaquée » (1).

Le 4 août, au Ueichstag, le chancelier expliquait les motifs de la violation de la neutralité du Luxembourg, opérée dans la nuit du 1" au 2 août, et de la violation de la neutralité de la Belgique : « Messieurs, disait-il, nous sommes dans la nécessité de nous défendre, et nécessité ne connaît pas de loi. Nos troupes ont occupé le Luxembourg, peut-être déjà foulé le territoire belge. Gela est contraire aux prescriptions du droit international. Le gouvernement français, il est vrai, a déclaré à Bruxelles qu'il respecterait la neutralité de la Belgique aussi longtemps que l'adversaire la respecterait. Mais nous savions que la France était prête à l'attaquer. La France pouvait attendre, mais nous ne le pouvions pas. Une attaque française, sur nos flancs, sur le Rhin inférieur, aurait pu nous être fatale. Ainsi, nous étions forcés de passer outre aux protestations justifiées du gouvernement luxembourgeois et du gouvernement belge. L'illégalité, — je parle ouvertement, — l'illégalité que nous commettons ainsi, nous chercherons à la réparer, dès que notre but militaire aura été atteint. Quand on est aussi menacé que nous, et qu'on combat pour un bien suprême, on s'arrange comme on peut (2). »

L'Institut américain de Droit international, dans sa Déclaration des droits et devoirs des nations, du 6 janvier 1916, a condamné implicitement mais très nettement l'excuse de la nécessité invoquée par M. de Bethmann-Holweg. « Toute nation, porte en effet l'article 1" de la Déclaration des droits et devoirs des nations, a le droit d'exister, de protéger et de conserver son existence, mais ce droit n'implique pas le pouvoir et ne justifie pas le fait, par un État, de commettre, pour se pVotéger ou conserver son existence, des actes inj ustes contre d'innocents États qui ne font aucun mai (3). »

(1) Livre bleu, Miscellaneous n» 8, 1914, « Despatcli, from His Majesty, ambassador at Bfrlin, respecting the rupture of diplomatie relations with the Gerinan Goverunif nt », p. 3.

(2) Louis Renault, les Premières Violations du droit des gens par l'Allemagne, p. 43.

(3; lustitut aniéricaia de droit international, Sa Déclaration des droits et devoirs des nations, p. 91. Voir également le très intéressant commentaire officiel de la Déclaration des droits et devoirs des nations, ibid., p. 92 93, et les observations du président, M. James Brown Scott, à l'introduction de la Déclaration des droits et devoirs des nations, ibid., p. 50 et suiv.