LES PROTECTORATS

A diverses époques et sous l'empire de circonstances très différentes, des États faibles ont recherché ou subi la protection d'États plus puissants. Voulue ou imposée, demandée, acceptée ou soufferte, la protection a souvent offert des avantages aux États protégés ; elle a plus souvent, sans doute, servi les intérêt* des États protecteurs. Ses formes et ses conditions ont varié. Toujours elle s'est traduite par une réciprocité d'obligations qui impliquaient quelque supériorité de l'État protecteur et quelque subordination de l'État protégé. La politique dictait les contrats ou traités de protection; elle mettait ses desseins en formules juridiques; elle se servait du droit pour atteindre et parfois pour dissimuler ses fins. Des protections anciennes, il ne subsiste actuellement que quelques vestiges, objets de curiosité du droit international où elles apparaissent comme des archaïsmes et des anachronismes. Les trois vallées d'Andorre, soumises par l'accord ou paréage de 1278 àJ'égale suzeraineté des évêques d'Urgel et des comtes de Foix, vivent encore sous la protection de la France, héritière des comtes de Foix, et de l'évéque d'Urgel (1). La République de Saint-Marin, longtemps protégée par le Saint-Siège, est placée sous l'amitié protectrice exclusive du roi d'Italie (2). La faible importance de leur territoire et de leur population a préservé ces États minuscules des convoitises des puissants et leur a permis de sauvegarder leurs privilèges.

(1) Voir sur la condition des vallées d'Andorre, Engelhardt, les Protectorats anciens et modernes, p. d2o-132; Despag.net, Essai sur les protectorats, p. 77-

(2) Voir E.NGELHARDT, ibîd., p. 102-105; Despagnet, ibid., p. 71-72.

Vers la fin du dix-neuvième siècle, le protectorat est devenu, pour de grandes Puissances en quête de développement colonial, un moyen d'étendre leur domination sur des États de territoire souvent considérable mais de puissance médiocre et de civilisation dilTérente.

Un ancien ministre des Affaires étrangères de France, qui s'est fort occupé du protectorat de Madagascar, tout en déclarant le protectorat indéfinissable, en a donné, en quelque sorte, la définition politique.

« Le protectorat, écrivait-il en 4896, n'est qu'une restriction, une limitation, une modération que, dans son intérêt, la Puissance victorieuse s'impose à elle-même au moment de sa victoire, dans la mesure qui lui convient, alors qu'elle pourrait, en vertu du droit de la guerre, aller jusqu'au bout de sa conquête (1). »

Le protectorat est ainsi une forme adoucie du droit de conquête et l'adoucissement, résultant du bon plaisir du vainqueur, est évidemment dicté par l'intérêt de celui-ci. La conquête peut être plus ou moins brutale, la victoire plus ou moins décidée; en fait, certains protectorats ont été institués sans grandes violences; ceux-là mêmes ont été, sauf très rares exceptions, l'effet de la menace ou de la crainte de violences éventuelles et le prix de victoires escomptées.

Une Puissance, maîtresse de dicter ses conditions, peut avoir des motifs d'ordre divers pour préférer l'établissement de son protectorat à l'annexion de l'État qui se trouve à sa merci. Elle peut trouver intérêt à conserver et les cadres et l'écran de l'État protégé pour faciliter le gouvernement de populations de civiUsation et de coutumes très différentes des siennes. Elle y peut trouver intérêt pour détourner ou du moins atténuer les susceptibilités et les jalousies que son emprise sur un pays jusqu'alors indépendant peut exciter chez les Puissances sujettes aux mêmes ambitions qu'elle-même.

Le gouvernement direct d'indigènes fort éloignés des idées et des mœurs répandues dans l'État protecteur ne laisserait pas de présenter, pour celui-ci, des difficultés et des périls. La première condition pour bien gouverner — ou pour ne pas gouverner trop

(1) Hanotaux, « le Traité de Tananarive », Revue de Paris, le 1" janvier 1896, p. 10.

mal — est de connaître les manières de penser et d'agir, les usages et les conditions morales et matérielles des habitants du pays. L'État qui pre'lend e'tendre sa domination en des re'gions lointaines pourrait très difficilement improviser, soit parmi ses nationaux, soit parmi les indigènes, les cadres d'administrateurs nécessaires. Ses nationaux manqueraient de compétence et les indigènes seraient le plus souvent suspects ou hostiles; suspects à leurs compatriotes, s'ils se ralliaient sincèrement au maître étranger; hostiles à celui-ci, s'ils se souciaient de conserver la confiance de leurs administrés. L'institution du protectorat permet à l'État protecteur d'utiliser, dans une très large mesure, les administrateurs indigènes qui, continuant à exercer au nom de l'État indigène les fonctions conférées par cet État, n'apparaissent point à la plupart comme les serviteurs de l'étranger, et peuvent, n'étant pas ou étant moins suspects, ne pas témoigner d'une hostilité inutile pour la conservation de leur prestige et dangereuse pour la conservation de leurs emplois. Il suffit à l'État protecteur d'un très petit nombre d'agents pour surveiller, contrôler et inspirer l'État protégé; il lui est moins malaisé de trouver ou de former quelques dizaines d'hommes capables d'étudier, de comprendre et de diriger les dirigeants de cet État que d'en recruter des milliers pour entrer en contact direct avec la foule soupçonneuse et défiante à son égard.

L'établissement du protectorat laisse subsister l'État protégé qu'une annexion ferait disparaître. Respectant la vie de cet Etat, il respecte en même temps les conditions et modalités de sa vie telles qu'elles avaient été définies, pour ce qui concernait les rapports extérieurs, par des traités conclus avec les Puissances étrangères. L'annexion totale, en supprimant l'État annexé, supprime le débiteur des obligations internationales souscrites par cet Etat. On en a conclu, avec quelque exagération sans doute, que la dette se trouve par suite supprimée, ou, en d'autres termes, que les traités passés par l'État absorbé s'évanouissent avec lui pour faire place à l'extension, sur les territoires annexés, des traités passés par l'État annexant. Bien que la conclusion ne puisse être admise sans quelques distinctions et réserves, elle est généralement tenue pour bonne à l'égard des traités personnels à l'État disparu, c'està-dire de ceux qui visaient et engageaient l'État lui-même et non

son territoire ou une portion de son territoire, abstraction faite de la personne de l'État souverain (i). L'État annexant se dispense volontiers des charges et des obligations qu'il peut répudier, en invoquant la mort du débiteur qu'il a fait disparaître et dont il refuse, non sans motifs, de se considérer comme l'héritier. L'annexion peut ainsi léser les intérêls des États tiers, en restreignant leurs droits conventionnels ; elle risque, par suite, de soulever leurs protestations. Le protectorat ne provoque pas les mômes objections puisqu'il laisse intacts, en môme temps que la personnalité de l'État protégé, les droits acquis de celui ci. Il peut, sans doute, exciter des méfiances pour l'avenir, barrer la route à des espoirs d'avantages économiques ou même à des visées plus ambitieuses. Il peut produire des déceptions, causer des regrets, amener des récriminations politiques. Mais il respecte les droits acquis; il lèse ou menace moins les intérêts; il n'interdit pas au même degré les espérances auxquelles la survivance de l'Etat protégé peut ouvrir quelques occasions ou quelques chances. Il atténue donc les froissements et les jalousies que l'annexion pourrait aviver; il ménage les susceptibilités; il encourage les illusions; il peut, par là, faciliter l'usurpation qui paraît moins agressive parce qu'elle se fait plus modeste en procédant par étapes au lieu d'aller d'un bond jusqu'à l'incorporation.

Le protectorat facilite également l'acceptation, par l'État protégé, de la déchéance à laquelle le condamne sa faiblesse en face d'une Puissance dominatrice. 11 facilite cette acceptation au gouvernement qui conserve presque toutes les apparences d'un pouvoir dont il n'abdique pas toutes les réalités et qui trouve généralement quelques compensations aux sacrifices qu'il consent. Il la facilite aux habitants qui comprennent souvent mal et parfois ne comprennent pas du tout le sens et la portée du changement survenu, qui s'imaginent souvent suivre l'impulsion de leur souverain accoutumé, quand ils suivent celle que leur imprime l'État protecteur, par personne interposée.

(1) Voir en sens contraire, Despagnet, Essai Sïir les proleclorals, p. 384. « Il n'y a lieu de considérer comme éteintes, dit M. Despagnet, que les conventions qui, par leur nature, sont inconciliables avec la situation nouvelle faite au pays par l'incorporation à un autre État, telles que les conventions d'alliance, et, le plus souvent, les conventions économiques d'une portée générale, comme les traités de commerce. »

La formule « protectorat « ménage, autant que possible, l'amour-propre de l'État protégé. Elle met au premier plan —dans les apparences — l'avantage de cet État. C'est l'intérêt de celui-ci qui est mis à la base des rapports nouveaux, entre la Puissance protectrice et la Pui.>^sance protégée et c'est de cet intérêt, raison d'être en droit et prétexte en fait du protectorat, que l'État protecteur fera dériver, à titre de contre-partie rationnelle de ses obligations, tous ses droits sur TÉlat protégé.

L'essence de tout protectorat est, en effet, la protection promise par lÉtat protecteur à l'État protégé. La protection promise peut d'ailleurs revêtir des aspects divers et avoir une portée variable. Elle comporte toujours la garantie de la sécurité extérieure de l'État protégé, donc l'obligation de défendre cet État contre toute agres>ion du dehors. Elle comprend souvent la garantie de la sécurité intérieure du souverain protégé, donc l'obligation de défendre ce souverain contre les révoltes de ses sujets. L'étendue de la protection promise est déterminée, dans chaque cas, parles termes du traité qui institue le protectorat.

Même limité à la garantie de la sécurité extérieure, le protectorat permet aisément à l'État protecteur de s'arroger des droits étendus à l'égard de l'État protégé. Car il est évident que l'État protecteur ne saurait assumer la charge de défendre l'État protégé contre les agressions qui seraient la suite naturelle des fautes commises par ce dernier contre le gré du premier; il est légitime que celui qui engage sa responsabdité ne soit pas à la discrétion de celui qui peut le compromettre; il est naturel que le contrat de protection ou traité de protectorat implique une corrélation de droits et de devoirs réciproques qui permette au protecteur de n'avoir à d<'fendre le protégé que contre des agressions injustes, parce qu'il le met en mesure de prévenir, par une action préventive sur I État protégé, les agressions justifiées contre celui-ci.

C'est par une politique extérieure imprudente qu'un État risque le plus d'attirer sur lui les orages et les attaques du dehors; c'est par des traités inconsidérés qu'il risque le plus de prendre des engagements qu'il ne pourrait tenir et dont il pourrait lui être demandé compte, au besoin, par la force. Aussi l'État protecteur a-t-il soin de se réserver au moins le contrôle et le plus souvent la direction des affaires étrangères de l'État protégé. S'il peut per-

mettre à celui-ci de négocier seul, il ne saurait' lui permettre de s'engager seul. La plus simple prudence lui fait une loi de déclarer nuls les traités conclus sans son assentiment; une prévoyance plus avisée l'invite à surveiller de près toutes les négociations et sa responsabilité n'est jamais mieux sauvegardée que s'il se charge luimôme de la direction de toutes les relations internationales.

Pour assurer la sécurité extérieure de l'État protégé, pour défendre cet État contre des attaques qui peuvent être soudaines, l'État protecteur doit disposer de forces militaires, prêtes à entrer en action aux lieux mêmes où pourrait se produire l'agression. C'est pourquoi l'État protecteur revendique le droit de faire occuper, par ses troupes, tout ou partie du territoire de 1 État protégé. L'occupation militaire se justifie à double titre si, non content de garantir la sécurité extérieure de 1 État protégé, l'État protecteur garantit la sécurité intérieure et promet, par conséquent, au souv^erain sa protection contre toute révolution ou rébellion.

Les conflits entre États n'ont pas tous pour origine des prétentions formulées sans mesure ou des engagements contractés sans prudence par la diplomatie. Ils résultent souvent de fautes commises par l'administration intérieure. Contre ces fautes, contre celles du moins qui offrent le plus de risques de complications extérieures, l'État protecteur juge utile, raisonnable et juste, de prendre ses précautions. Il se réserve un droit de contrôle et - d'immixtion plus ou moins étendu sur les affaires intérieures de l'État protégé.

L'expérience du dix-neuvième siècle a démontré que les risques les plus graves de complications extérieures, pour les États mal administrés, proviennent d'une mauvaise organisation de la justice ou de désordres financiers. Les États ont une tendance naturelle à prétendre que les droits de leurs sujets soient respectés aussi bien et de la même manière à l'étranger que sur leur propre territoire; leurs sujets à l'étranger sont-ils molestés, inquiétés, atteints dans leur personne ou dans leurs biens, ils entendent tout au moins que les coupables soient punis et les (iemmages réparés, ce qui est généralement l'affaire des tribunaux. Les tribunaux manquent-ils à leur devoir; laissent-ils, par indifférence, incurie ou partialité, les griefs en souffrance et les torts sans redressement, les États, prenant en mains la cause de leurs sujets, se plaignent avec énergie,

parfois avec menaces, des défaillances d'une justice inopérante, ils demandent raison à l'État incriminé des insuffisances et des fautes de ses autorités judiciaires. Un État abuse-t-il du crédit pour escompter des richesses futures et problématiques et pour gaspiller en dépenses vaines le produit d'emprunts disproportionnés à ses ressources, le jour où son insolvabilité cherche, dans sa souveraineté, un abri ou une excuse pour laisser ses dettes en souffrance, les créanciers étrangers trouvent aisément, auprès de leurs gouvernements, un appui qui n'est pas toujours exempt darrièrepensées conqdérantes. La faillite d'un État faible est une tentation pour les États puissants non seulement d'intervenir pour remettre de l'ordre dans des finances obérées, mais de s'attribuer un contrôle et souvent une domination exclusive sur l'État devenu insolvable.

Aussi l'État protecteur n'a-t-il aucun scrupule, pour limiter les responsabilités inhérentes à son devoir de protection, de se réserver le contrôle de l'administration judiciaire et de l'administration financière de l'État protégé. Il laisse habituellement aux tribunaux indigènes le soin de trancher les contestations entre indigènes, qui ne sauraient soulever de questions internationales; mais il confie à des juridictions spéciales la mission de connaître des procès où des étrangers sont engagés. Il surveille la gestion financière de i'État protégé et lui interdit de contracter des emprunts auxquels il n'aurait pas lui-même donné son aï>sentiment.

Souvent, l'État protecteur étend ses pouvoirs au delà des limites que prescrivait le seul souci de se prémunir contre les risques inhérents à son devoir de protection. Il entend assurer à ses propres sujets une situation privilégiée dans TÉtnt protégé, tant au point de vue des conditions de leur séjour et d'une bonne administration de la justice qu'au point de vue du développement de leurs intérêts économiques. Il prétend volontiers prendre en mains la cause du progrès de l'État protégé lui-même; il cherche à légitimer le protectorat dont les origines sont souvent troubles, en s'attribuant la mission d'élever l'État protégé à un plus haut dt'gré de civilisation. liaison ou prétexte, il trouve, dans cette mission, de nouveaux motifs d'accroître les droits qui peuvent assurer son influence. De là, une immixtion ou un contrôle plus étendus dans l'administration intérieure de l'État protégé, une action plus grande

réservée à ses agents dans la direction des services politiques ou économiques de l'État protégé, et, par suite, une part plus grande dans le partage des attributs delà souveraineté. L'État protégé est qualifié mi-souverain parce qu'il abandonne toujours à l'État protecteur l'intégralité — ou peu s'en faut — de sa souveraineté extérieure. L'expression de mi-souveraineté est un euphémisme qui voile souvent l'abandon de beaucoup plus que la moitié de la souveraineté de l'État protégé.

La France est, parmi les grandes Puissances, celle qui a le plus usé du protectorat pour étendre sa domination sur des États faibles que des raisons de convenances politiques la détournaient d'absorber et d'incorporer au moment où elle préten lait les soumettre à son influence et à sa direction exclusives. Pour certains de ces États, le protectorat n'a été qu'une étape plus ou moins rapidement franchie entre l'indépendance et l'annexion; tel a été le cas de Tahiti (1) et de Madagascar (2). Pour d'autres, le protectorat subsiste, en accusant toutefois la constante tendance de l'État protecteur à accroître son influence dans la direction de l'administration intérieure de l'État protégé. Tel est le cas de la Tunisie, de l'Annam, du Cambodge et du Maroc.

La Tunisie, après des vicissitudes diverses, est devenue, au seizième siècle, comme l'Algérie et la Tripolitaine^ une Régence relevant assez directement de la Porte ottomane, mais le lien de vassalité des trois Régences s'était peu à peu relâché et deys ou beys d'Alger, de Tunis et de TripoU avaient pris l'habitude d'agir en

(1) Le protectorat de Tahiti, esquissé en 1842, définitivement consacré par le traité du 5 août t»47. a ilisparu en 1880, époque à laquelle l'ancien État protégé est devenu colonie française. (Despagnet, Essai sur le» protectorats, p. 183-184 )

(2) Le protectorat de Madagascar, établi par le traité du 17 décembre 1885, a disparu un 1896. A la suite d'une expéditioa mililaire motivée par 1 hostilité du gouvernement liova à l'égard de la France, l'île de Madagascar a été déclarée colduie Irançaise par la loi du 7 août 1896. (Voir Cli. Dopuis, « Chronique internationale », Annales de l'École libre des sciences politiques, 1896, p. 638-644.)

souverains indépendants. La conquête d'Alger par la France, en 1830, avait incité la Turquie à tenter de rétablir son autorité sur les Régences demeurées libres. Elle le fit avec succès à Tripoli en t835; mais elle se heurta, à Tunis, à l'opposition de la France.

La politique française à l'égard de la Tunisie a été nettement fixée dès 1836. La France entendait respecter le statu quo à Tunis; elle entendait l'y voir respecter par toutes les autres Puissances et en premier lieu par la Turquie. Elle ne voulait pas porter atteinte à l'indépendance du bey; elle prétendait que personne n'y portât atteinte; elle n'était disposée à admettre à Tunis aucune influence politique qui pût être une source de difficultés et d'embarras en Algérie (1). Cette politique, inaugurée par M. Thiers, fut continuée par M. Guizot. « La Porte, dit celui-ci, nourrissait depuis longtemps le désir de faire, à Tunis, une révolution analogue à celle qu'elle avait naguère accomplie à Tripoli, c'est-à-dire denlever à la Régence de Tunis ce qu'elle avait conquis d'indépendance héréditaire, et de transformer le bey de Tunis en simple pacha. Une escadre turque sortait presque chaque année de la mer de iMarmara pour aller faire, sur la côte tunisienne, une démonstration plus ou moins menaçante. Il nous importait beaucoup qu'un tel dessein ne réussît point ; au lieu d'un voisin faible et intéressé, comme le bey de Tunis, à vivre en bons rapports avec nous, nous aurions eu, sur notre frontière orientale en Afrique, l'empire ottoman lui-même avec ses prétentions persévérantes contre notre conquête et ses alliances en Europe. Le moindre incident, une inimitié de tribus errantes, une violation non préméditée du territoire, eût pu élever la question fondamentale de notre établissement en Algérie et amener- des complications européennes. Nous étions fermement résolus à ne pas souffrir qu'une telle situation s'établît; nous n'avions pas la moindre envie de conquérir la Régence de Tunis, ni de rompre les faibles liens traditionnels qui l'unissaient encore à la Porte; mais nous voulions le maintien complet du statu quo; et chaque fois qu'une escadre turque approchait ou menaçait d'approcher de Tunis, nos vaisseaux se portaient

(1) Voir Christian Schefeh, la France moderne et le problème eolonial, t. II, liv; II, cHap. II (sous presse); Christian Schefer, Journal des Débats, 24 décembre 1913.

m LES RAPPORTS DES GRANDES PUISSANCES

Ters cette côte, avec ordre de protéger le bey contre toute entreprise des Turcs (1). »

M. Drouyn de Lhuys, ministre des Affaires étrangères de Napoléon III, affirmait, en 1864, la même politique. « Nous désirons, écrivait-il à l'ambassadeur de France en Angleterre, que la Tunisie soit prospère... Il nous importe aussi que la tranquillité soit maintenue dans la Régence. Lorsque des troubles s'y produisent, nous devons craindre que le contre-coup ne s'en fasse sentir en Algérie. Nous voulons, enfin, garantir contre tout empiétement l'autorité du prince qui règne à Tunis. Ne recherchant pour nous-mêmes aucune influence exclusive, nous ne pouvons admettre la prépondérance d'une autre Puissance, quelle qu'elle soit, sans excepter la Turquie. Les traditions invariables de la politique française, depuis que l'Algérie nous appartient, nous commandent d'empêeher qu'aucun changement ne soit introduit dans les relations du î>ey de Tunis avec la Porte ottomane, telles qu'un usage constant ïes a consacrées... J'ai rappelé à M. l'ambassadeur d'Angleterre que nous étions résolus d'empêcher tout ce qui tendrait à altérer les conditions d'autonomie dans lesquelles se trouve aujourd'hui la Régence et à mettre l'Algérie en contact avec la domination ottomane... Nous sommes trop les amis de la Porte pour vouloir devenir ses voisins (2). »

Le bey de Tunis aurait pu aisément conserver son indépendance, il eût suffi, à cet effet, qu'il sût affirmer les droits et remplir les devoirs de la souveraineté, en affirmer les droits pour résister aux empiétements d'autorités étrangères, en remplir les devoirs — au moins les plus essentiels — vis-à-vis de ses sujets et des étrangers. Mais le gouvernement tunisien, par ses exactions et ses dilapidations, ruine le pays dont il devrait et pourrait sans peine assurer la prospérité; il y provoque des troubles qui sont une inquiétude et une menace pour la tranquillité de l'Algérie; il emprunte, sans prudence et sans mesure, sous des formes diverses, à Paris et à Tunis, aux Français, aux Italiens et aux Anglais. En 1868, il offre à la France la mission de rétabUr l'ordre dans

(1) Mémoires pour servir à l'histoire démon temps, t. VI, p. 267-268. Cf. Instructions de M. Guizot au prince de Joinville, commandant l'escadre française dans la Méditerranée, juin 1846, ibid., p. 458-459.

(2) M. Drouyn de Lhuys à M. le prince de la Tour d'Auvergne, Livre jaune, 4864, p. 142-143.

ses finances et de constituer, d'accord avec lui, » une commission chargée de percevoir tous les revenus de la Régence et d'en assurer la répartition entre les créanciers et l'État » (l). Mais l'Angleterre et l'Italie protestent contre le décret du 4 avril 4868 qui organise la commission franco-tunisienne. Elles prétendent intervenir dans le règlement flnancier qui intéresse leurs sujets. Le 5 juillet 1869, le bey substitue, au décret du 4 avril 1868, un décret nouveau qui organise une commission financière internationale. Cette commission comprend deux éléments, deux organes distincts : un comité «xécutif, composé de trois membres, deux Tunisiens et un inspecteur des finances français, est chargé de diriger l'administration financière de la Régence ; un comité de contrôle, composé de deux Italiens, de deux Anglo-Maltais et de deux Français, représente des ;groupes de créanciers; il ne les représente pas tous.

Les deux organes de la commission manifestent, dès le début, des tendances contradictoires; le comité exécutif a le souci de mettre de l'ordre dans les finances; le comité de contrôle entend •servir les intérêts des créanciers, sans se préoccuper des intérêts •du gouvernement tunisien ni des intérêts généraux du pays. Le 23 avril 1870, un arrangement intervient; certains revenus seront réservés à l'État, d'autres seront concédés au comité de contrôle « qui les percevra pour assurer lui-même le service des intérêts de la dette » (2). En cas d'insuffisance des revenus concédés, l'État devra « parfaire la différence sur ses revenus réservés » (3). Les revenus réservés réduisent l'État à la portion congrue et le comité •exécutif est impuissant à assurer une administration régulière. Les exactions continuent : exactions de hauts fonctionnaires tuni- •siens, exactions de spéculateurs européens qui arrachent au bey, < d'accord avec son entourage, par des promesses fallacieuses ou des menaces, quelque concession, un titre vague qui ne les engage à rien et leur permettra, plus tard, de réclamer des indemnités fabuleuses, d'intenter un procès » (4).

Sur ces abus viennent se greffer des rivalités politiques, rivalités d'agents étrangers qui, à soutenir les intérêts de leurs natio-

(1) P. H. X., la Politigue française en Tunisie, p. 50.

(2) Ibid., p. 58.

.(3) Ibid.

(4) Ibid., p. 64,

naux, se laissent entraîner et cherchent à entraîner leurs gouvernements vers les pressions d'influence, préludes des tentatives de domination.

L'Italie a obtenu du bey, en 4868, en même temps que le principe de la commission internationale, un traité de commerce conclu pour vingt-huit ans. Elle glisse sur la pente de la tentation. Elle cède au prestige des souvenirs antiques et, se jugeant héritière de Rome, aspire à dominer Carthage.

L'Angleterre, par ses sujets maltais, nombreux à Tunis, pourrait être induite également aux visées ambitieuses, d'autant plus qu'elle ne saurait envisager sans déplaisir l'éventualité d'une installation italienne à Tunis. Maîtresse de Messine, l'Italie pourrait trop peser, le cas échéant, sur la liberté de la navigation dans la Méditerranée, si elle tenait Bizerte. L'Angleterre avait à Tunis, depuis 1856, un agent actif et entreprenant en la personne de Richard VVood. Mais, en 1876, pendant le Congrès de Berlin, préoccupée sans doute de se faire pardonner son occupation de Chypre, elle manifesta l'intention de laisser le champ libre à la France en Tunisie et rappela M. Wood. t Allant de lui-même au-devant des préoccupations qu'il pouvait nous supposer^ écrivait, le 26 juillet 1878, M. Waddington à l'ambassadeur de France à Londres, lord Salisbury s'est appliqué à me faire entendre, dans le langage le plus amical et le plus explicite à la fois, que l'Angleterre était décidée à ne nous susciter aucun obstacle de ce côté; que, dans sa pensée, il ne devait tenir qu'à nous seuls de régler, au gré de nos convenances, la nature et l'étendue de nos rapports avec le bey et que le gouvernement de la reine acceptait d'avance toutes les conséquences que pouvait impliquer, pour la destination ultérieure du territoire tunisien, le développement naturel de notre politique... Il est possible, lui ai-je dit, que l'avenir nous impose, à l'égard de la Tunisie, une responsabilité plus directe que celle qui nous incombe aujourd'hui. Le cours naturel des choses, je l'admets avec vous, destine sans doute cette contrée à compléter un jour l'ensemble des possessions de la France en Afrique; aussi bien, dès aujourd'hui, ne permettrons-nous à aucune Puissance étrangère de s'y établir et repousserions-nous par les armes toute tentative de ce genre... Je ne crois pas que mon gouvernement acceptât, dans les circonstances actuelles, une annexion pure et simple. . .

Ce qui rentrerait à la vérité' clans les donne'es de la situation comme nous les comprenons, c'est que notre protectorat dans ce pays fût reconnu d'une manière formelle; avant tout, ce qui nous importe, c'est que nous ayons une entière liberté d'y étendre notre influence et d'y développer nos intérêts de la façon qui nous conviendra le mieux, sans nous heurter à des prétentions rivales (1). »

Les prétentions rivales de Tltalie furent soulignées et accentuées par l'attitude de M. Maccio, envoyé comme agent à Tunis à la fin de 1878. Elles hâtèrent l'établissement du protectorat français, que l'Italie voulait prévenir.

M. Waddington avait fait connaître à Rome les vues du gouvernement français, comme il les avait fait connaître à lord Salisbury. € La France, avait-il écrit, le 13 octobre 1878, à l'ambassadeur de France à Rome, pour une foule de raisons qu'il est inutile d'énumérer, n'a aucun désir aujourd'hui de s'annexer les États du bey; mais elle a le devoir strict de veiller à ce que ce prince maintienne la tranquillité, administre bien ses finances et ne fasse rien qui puisse compromettre la sécurité de nos possessions algériennes. Dans le même ordre d'idées, nous ne pouvons permettre à aucune autre Puissance de former un établissement sur le territoire de la Régence, ni d'en occuper un point quelconque; nous serions obligés de nous y opposer immédiatement (2). » Ses successeurs au ministère des Affaires étrangères demeurèrent fidèles à cette politique traditionnelle. Mais divers incidents surgirent qui rendirent évidente la volonté de l'Italie d'accroître à Tunis son influence au détriment de l'influence française, au point de vue politique aussi bien qu'au point de vue économique.

En 1880, M. Maccio essaie de porter atteinte au monopole d'exploitotion des lignes télégraphiques, concédé à la France en 1861; de nouvelles tentatives en ce sens sont faites en 1881. En 1880, un Italien, M. Rubattino, se rend adjudicataire de la ligne de chemin de fer de Tunis à la Goulctte, à un prix disproportionné à la valeur commerciale de cette ligne, sur la promesse d'une garantie d'intérêt du capital engagé, faite par le gouvernement italien. Un

(Il N. Waddington au marquis d'FTarcourt, 26 juillet 1878, Livre jaune, " .\ffaire de Tuni-ie », Supplément, 1881. p. ^7-68.

(2) « Les Préliminaires du traité du Bardo », Annales de l'École libre des seiencet politiques, 1893, p. 403.

journal arabe, imprimé à Cagliari sous les auspices du consulat d'Italie, le Moslakel, prêche la résistance à l'influence française et est largement répandu dans la Re'gence; lés entreprises françaises en Tunisie se heurtent à des entraves, à des difficultés, à des violations de leurs droits qui provoquent les réclamations du gouvernement français; les incursions de tribus tunisiennes jettent le trouble sur la frontière algérienne. Le gouvernement beylical, encouragé par M. Maccio, multiplie les témoignages de sa mauvaise volonté à l'égard de la France (4). Le bey, invité à réprimer, de concert avec la France, les agressions des Kroumirs, < répond fièrement qu'il a le pouvoir de rétablir sans nous la sécurité dans ses États », que l'entrée des troupes françaises dans la Régence compromettrait « sa dignité vis-à-vis de ses sujets et des Puissances étrangères » (2). Mais le gouvernement français est décidé à faire lui-même la police que le bey se montre impuissant à assurer et à mettre les circonstances à profit pour rétablir à Tunis son influence battue en brèche par les menées italiennes. Un corps expéditionnaire pénètre dans la Régence. Le 42 mai, le général Bréart arrive aux portes de Tunis, invite le bey à signer un traité qui, sous le titre modeste de traité de garantie, établissait, en réalité, le protectorat de la France sur la Tunisie.

Le bey avait évité de pousser jusqu'à la rupture ouverte ses velléités d'hostilité. Après une courte hésitation, faute d'appui extérieur qui lui permît d'entamer la lutte avec chances de succès, il se résigna à s'incliner. Le traité était rédigé, d'ailleurs, de manière à ménager son amour-propre en même temps qu'à lui assurer des avantages personnels. Il confirmait d'abord tous les traités existants entre la France et la Régence. Il promettait au bey le i constant appui » de la France « contre tout danger qui menacerait la personne ou la dynastie de Son Altesse ou qui compromettrait la tranquillité de ses États ». Le gouvernement français se portait « garant de l'exécution des traités actuellement existants entre le gouvernement de la Régence et les diverses Puissances européennes, disposition destinée à faire accepter plus facilement le protectorat par ces Puissances, autant, sinon plus, qu'à assurer au

(1) Livre jaune, « Affaires de Tunisie », 1870-1881, passim ; P. H. X., la Politique française en Tunisie, p. 92 et suiv.

(2) Ibid., p. 114.

bey le respect des engagements pris par celles-ci envers lui. En retour de ces avantages, la France stipulait le droit d'occuper militairement « les points qu'elle jugerait nécessaires pour assurer le rétablissement de l'ordre et la sécurité de la frontière et du littoral •. Un ministre résident de France devait veiller à l'exécution du traité et être < l'intermédiaire des rapports du gouvernement français avec les autorités tunisiennes pour toutes les affaires communes aux deux pays » . La protection des intérêts tunisiens et des nationaux de la Régence devait être exercée, à l'étranger, par les agents diplomatiques et consulaires de la France. En retour, le bey s'engageait < à ne conclure aucun acte ayant un caractère international sans en avoir donné connaissance au gouvernement de la République française et sans s'être entendu préalablement avec lui » . Le gouvernement français et le bey se réservaient « de fixer^ d'un commun accord, les bases d'une organisation financière de la Régence, qui fût de nature à assurer le service de la dette publique et à garantir les droits des créanciers de la Tunisie t (1).

Les bases du protectorat étaient ainsi posées; en retour de la protection qu'elle promettait, la France s'attribuait le droit d'occupation militaire et le contrôle des affaires étrangères; elle annonçait l'intention d'intervenir dans les affaires financières pour que le service régulier des emprunts prévint toute réclamation des créanciers étrangers.

Deux ans après, l'autorité de la France s'étant affirmée et affermie, une nouvelle convention fut conclue avec le nouveau bey, Ali, le 8 juin 1883, à la Marsa. Cette convention confirme, en termes non plus voilés mais formels, le protectorat et en tire des conséquences beaucoup plus étendues que n'avait fait, en ses termes mesurés et timides, le traité du Bardo, du 12 mai 1881.

t Afin de faciliter au gouvernement français l'accomplissement de son protectorat, porte l'article 1" de la convention de la Marsa, S. A. le bey de Tunis s'engage à procéder aux réformes administratives, judiciaires et financières que le gouvernement français jugera utiles. » Et l'article 2 précise les conditions de l'intervention financière, — annoncée dans le traité dé 1881, — qui, en assurant les droits des porteurs de titres de la dette publique,

(!) De Clercq, t. XIII, p. 25 et suiv.

rendra inutile la commission financière internationale tle 1869, et, la rendant inutile, permettra de la supprimer. La France donnera sa garantie à un emprunt que le bey émettra pour la « conversion ou le remboursement de la dette consolidée s'élevant à la somme de cent vingt-cinq millions de francs, et de la dette flottante jusqu'à concurrence d'un maximum de dix-sept millions cinq cent cinquante mille francs. S. A. le be}' s'interdit de contracter, à l'avenir, aucun emprunt, pour le compte de la Régence, sans l'autorisation du gouvernement français » (1). Les porteurs de titres étant remboursés ou acceptant la conversion avec la garantie de la France pour le service de la nouvelle dette, la commission financière internationale n'avait plus de raison d'être et sa disparition, en rendant au gouvernement beylical la libre disposition des revenus concédés, permettait de procéder à la réforme d'un système fiscal défectueux.

La France s'était préoccupée, dès avant la signature de la convention de la Marsa, de la réforme judiciaire. Elle voulait faire disparaître les juridictions consulaires, en substituant à ces juridictions des tribunaux français chargés de connaître des litiges où seraient engagés des Français ou des étranger». Une loi française du 27 mars 1883 avait constitué un tribunal français à Tunis et six justices de paix dans la Régence. Ces juridictions nouvelles devaient connaître de toutes les afi'aires civiles et commerciales entre Français et protégés français, ainsi que de toutes poursuites intentées contre les Français et protégés français pour contraventions, délits ou crimes. Leur compétence pouvait être étendue à toutes autres personnes par des arrêtés ou des décrets du bey, rendus avec l'assentiment du gouvernement français (2). Un décret du bey, du 5 mai 1883, avait décidé que « les nationaux des Puissances amies, dont les tribunaux consulaires seraient supprimés, deviendraient justiciables des tribunaux français dans les mêmes cas et les mêmes conditions que les Français eux-mêmes » (3). A la suite de négociations engagées à cet effet, toutes les Puissances qui bénéficiaient, en Tunisie, du régime des capitulations, renoncèrent à leur droit de juridiction consulaire et un nouveau décret

(1) De Clercq, t. XIV, p. 244 et suiv.

(2) Ibid., p. 214 et suiv.

(3) Maurice Bomp.vrd, Législation de la Tunisie, p. 269.

du bey, en date du 31 juillet, décida que les tribunaux français connaîtraient « de toutes les affaires civiles et commerciales dans lesquelles des Européens seraient en cause dans les matières où ils étaient compétents actuellement lorsque des Européens étaient défendeurs » (1).

La Tunisie était liée, en 1881, avec diverses Puissances étrangères, par des traités de commerce stipulant le traitement de la nation la plus favorisée. Le traité italo-tunisien de 1868 expirait en 1896; le traité anglo-tunisien de 1875 était perpétuel, mais donnait à chaque partie la faculté de demander, à partir de 1882, une révision qui toutefois ne pouvait être opérée que de commun accord. Ces traités ne permettaient pas à la France d'obtenir, pour ses importations en Tunisie, un traitement plus favorable que celui qui était réservé aux importations des Puissances étrangères les plus favorisées. Or, la France désirait acquérir à cet égard une situation privilégiée. Elle dut négocier dans ce but; en 1896 et 1897, elle obtint le consentement des Puissances intéressées à ce que la clause de la nation la plus favorisée ne pût être invoquée à raison du traitement spécial dont les importations françaises seraient l'objet en Tunisie (2). Bien que concernant les engagements de la Tunisie envers les Puissances étrangères, les nouveaux traités ont été conclus directement entre la France et ces Puissances, ce qui marque nettement que la France ne se borne pas à contrôler les affaires extérieures de la Régence, mais en assume la direction effective.

Le protectorat de la France sur l'Annam a été préparé puis établi par étapes successives.

En 1858, des massacres de missionnaires et de chrétiens déterminèrent la France et l'Espagne à envoyer un corps expéditionnaire afin d'obtenir du roi d'Annam, Tu-Duc, des réparations et

(1) Maurice Bompard, Législation de la Tunisie, p. 272,

(2) Charles Dopris, Ajinales de l'Éccle libre des sciences politiques, 1897, p. 630 et suiv.; 1898, p. 623-626.

des garanties pour l'avenir. Tourane fut occupée en 1858; Saigon le fut en 1859. Le 5 juin 1862, la paix était signée à Saigon. ïu- Duc reconnaissait aux Français et aux Espagnols le libre exercice du culte chrétien et à ses sujets la faculté d'embrasser, librement et sans contrainte, la religion chrétienne. Il cédait à la France l'île de Pulo-Gondor et trois provinces de la Gochinchine avec Saigon. L'article 4 du traité esquissait, au profit de la France, un commencement de contrôle sur les affaires extérieures de l'Annam. Et l'intérêt que le gouvernement français témoignait à l'égard de l'intégrité future d'un royaume auquel il prenait, dans le présent, trois provinces, pouvait être considéré comme l'indice de visées ambitieuses et le prélude d'emprises plus graves. « La paix étant faite, si une nation étrangère voulait, soit en usant de provocation, soit par un traité, se faire céder une partie du territoire annamite, le roi d'Annam préviendra par un envoyé l'empereur des Français, afin de lui soumettre le cas qui se présente, en laissant à l'empereur pleine liberté de venir en aide ou non au royaume d'Annam; mais si, dans ledit traité avec la nation étrangère, il est question de cession de territoire, cette cession ne pourra être sanctionnée qu'avec le consentement de l'empereur des Français (1). »

Le gouvernement annamite regretta la cession des trois provinces cochinchinoises et en proposa le rachat; l'amiral de la Grandière, gouverneur de la Gochinchine, se plaignit que les trois provinces de la Gochinchine demeurées sous la souveraineté annamite devinssent un refuge pour tous les fauteurs de désordres qui jetaient le trouble dans les provinces passées sous la domination française; ses plaintes demeurant vaines, il annexa, en 1867, ces trois provinces à la Gochinchine française (2).

En 1872, un négociant français, Jean Dupuis, qui avait conclu des marchés avec des mandarins chinois pour la fourniture d'armes et de munitions destinées à la répression de la rébellion au Yunnan, organisa une flottille et une expédition composée d'une vingtaine d'Européens et d'une centaine d'Asiatiques pour remonter le fleuve Rouge et faire parvenir à leur destination, par

(1) De Clercq, t. VIII, p. 414 et suiv.

(2) Voir SiLVESTRE, « la Politique française dans i'Indo-Chine », Annales de l'École libre des sciences politiques, 1896, p. 477 et suiv.; proclamation du 25 juin 1867, de Clbrcq, t. IX, p. 730-731.

cette voie, les fournitures promises. Les autorite's annamites ne virent pas sans crainte cette flottille; elles jugèrent bon de demander des instructions à la cour de Hué. Comme celle-ci tardait à répondre, Jean Dupuis passa outre, alla décharger ses cargaisons à Man-Hao et revint à Hanoï. Retrouvant là l'hostilité des mandarins accrue par les conditions mêmes où s'était poursuivie malgré eux l'expédition, il se fortifia dans un quartier de la ville et rompit avec les autorités, après avoir pris des otages parmi les fonctionnaires (1). La cour de Hué réclama. Le contre-amiral Dupré, gouverneur de Gochinchine, résolut d'envoyer un officier pour inviter Jean Dupuis à quitter le Tonkin et pour tenter de profiter des circonstances à l'effet de faire accepter au roi d'Annam le protectorat de la France. Il envoya le lieutenant de vaisseau Francis Garnier à Hanoï.

Assez' mal accueilli par les autorités annamites, Francis Garnier essaj'a vainement de faire une enquête sur les faits reprochés à Jean Dupuis. Les mandarins firent afficher un avis portant défense à qui que ce fût de se rendre auprès de Garnier qui, € envoyé uniquement pour juger et expulser Dupuis, disait-on, n'avait pas à s'immiscer dans les affaires du pays et serait renvoyé dès qu'il aurait rempli cette mission » (2). Garnier répliqua par une proclamation au peuple tonkinois, dans laquelle il rétablissait la nature et le but de sa mission : « ... J'ai été envoyé ici, disait-il, par l'amiral gouverneur de la Gochinchine française, pour examiner les différends survenus entre M. Dupuis et les autorités annamites et tâcher, si faire se peut, de les aplanir, mais nullement pour expulser M. Dupuis... Ma mission a un autre but, dont le principal est de protéger le commerce, en ouvrant le pays et son fleuve à toutes les nations sous la protection de la France (3). »

Les négociations engagées n'ayant pas abouti, Garnier déclara que le fleuve Rouge serait ouvert au commerce et à la libre navigation à dater du lo novembre 1873, que les taxes douanières seraient réduites et que les commerçants étrangers de toute nationalité seraient libres de demeurer au Tonkin sous la protection de la

(1) SiLVESTRE. « la Politique française dans l'Indo-Chine », Annales de l'Ecole libre des sciences politiques, 1896, p. 710-711.

(2) Ibid., p. 720.

(3) Ibid., p. 721.

France, sans dépendre aucunement des autorités annamites. Le 49 novembre, craignant d'être attaqué dans des conditions défavorables, Garnier adressa, au commandant des forces militaires, un ultimatum réclamant le désarmement de la citadelle, l'exécution des décisions concernant le régime commercial et la faculté pour M. Dupuis de se rendre librement au Yunnan; faute de réponse le jour même, il attaquerait la citadelle le lendemain. La sommation étant restée sans réponse, Garnier s'empara effectivement de la citadelle de Hanoï, le 20 novembre 1873, et étendit rapidement son action sur tout le delta duTonkin. La cour de Hué, effrayée, envoya des négociateurs à Hanoï et à Saïgon, mais, le 21 décembre, tandis que Garnier conférait avec les mandarins, une attaque fut dirigée contre la citadelle et Garnier périt dans le combat (1).

Le gouvernement français redoutait de s'engager dans un conflit sérieux en Extrême-Orient. M. Philastre, envoyé à Hué, le 10 décembre, par le contre-amiral Dupuis, se rendit ensuite au ïonkin et consentit l'abandon des citadelles occupées par les Français. Le 15 mars 1874, le contre-amiral Dupré signa, avec les ambassadeurs du roi d'Annam, à Saïgon, un traité qui confirmait l'annexion des provinces cochinchinoises opérée en 1867 par l'amiral de la Grandière et esquissait, en termes très discrets, le protectorat de la France sur l'Annam.

ï H y aura, disait le traité, paix, amitié et alliance perpétuelles entre la France et le royaume d'Annam. Le président de la République française, reconnaissant la souveraineté du roi de l'Annam et son entière indépendance vis-à-vis de toute Puissance étrangère, quelle qu'elle soit, lui promet aide et assistance et s'engage à lui donner, sur sa demande et gratuitement, l'appui nécessaire pour maintenir dans ses États l'ordre et la tranquillité, pour le défendre contre toute attaque et pour détruire la piraterie qui désole une partie des côtes du royaume. En reconnaissance de cette protection, S. M. le roi d'Annam s'engage à conformer sa politique extérieure à celle de la France et à ne rien changer à ses relations diplomatiques actuelles. Cet engagement politique ne s'étend pas aux traités de commerce. Mais, dans aucun cas, S. M. le roi d'Annam ne pourra faire, avec une nation, quelle qu'elle soit, des

(1) SiLVESTRE, « la Politique française dans l'Iado-Chine », Annales de l'École libre des sciences politiques, 1896, p. 722 et suiv.

traités de commerce en de'saccord avec celui conclu entre la France et le royaume d'Annam, et sans en avoir préalablement informé le gouvernement français (1). » Le roi d'Annam accordait à tous ses sujets la faculté d'embrasser et de pratiquer la religion catholique, ouvrait au commerce certains ports et la navigation du fleuve Rouge jusqu'au Yunnan; il reconnaissait à la France le droit d'entretenir, dans les ports ouverts, des consuls assistés d'une force de cent hommes au plus pour assurer leur sécurité, faire respecter leur autorité et faire la police des étrangers. Des instructeurs militaires, des ingénieurs et autres agents français devaient être mis à la disposition du roi d'Annam pour réorganiser les services publics.

La cour de Hué et les mandarins annamites n'avaient nul souci d'exécuter le traité de 1874 : * ... Notre civilisation leur est antipathique, notre commerce indifférent et les bienfaits que nous pouvons leur o^rir sont jugés comme de véritables calamités (2). » En 4880, les commerçants européens, « fatigués des difficultés incessantes que leur créaient les mandarins », adressèrent une pétition au gouverneur de la Cochinchine pour réclamer l'occupation du Tonkin par nos troupes (3;. En 1882, un petit corps expédition naire de trois cents à quatre cents hommes fut envoyé à Hanoï sous le commandement du capitaine de vaisseau Henri Rivière, mais le roi d'Annam Tu-Duc, « tout en protestant de son désir de vivre en rapports amicaux avec les Français » (4), demanda contre eux le secours des Chinois et, le 19 mai 4883, après des péripéties diverses, Henri Rivière fut tué dans une attaque contre les < Pavillons noirs », bandes d'aventuriers soutenues par les Chinois et les mandarins annamites. Le gouvernement français adoptait, au même moment, une politique qui visait à assurer l'occupation du Tonkin et à resserrer le protectorat; TAnnam, au contraire, cherchait à se dégager, en sollicitant la protection de la Chine.

La mort de Tu-Duc, le 47 juillet 4883, fournit l'occasion de peser sur la cour de Hué ; après débarquement militaire, un traité de

(1) SiLVESTRK, Annales de l'École libres des sciences politiques, 1897, p. 45 ; DE Clerco, t. XI, p. 144.

(2) SiLVESTRE, ibid., p. 51.

(3) Ibid., p. 141.

(4) Ibid., p. 145.

2bi LES RAPPORTS DES GRANDES PUISSANCES

protectorat fut signé le 25 août (i) au nom du nouveau souverain, Hiep-IIoa, « qui venait d'être élevé au trône, à la place de l'infortuné Duc-Duc », empoisonné par ses propres mandarins après quatre jours de règne (2). Ce traité toutefois, bien que certaines de ses dispositions aient été immédiatement appliquées, n'a jamais été ratifié; il a été remplacé, le 6 juin 1884, par un nouveau traité de protectorat qui n'a pas mis fin aux difficultés entre la France et la cour de Hué. C'est seulement après la conclusion du traité de Tien-Tsin du 9 juin 4885, par lequel la Chine renonçait à toute prétention de suzeraineté sur l'Annam, et après l'échec d'un attentat commis à Hué, le 5 juillet 4885, contre les Français, que la proclamation d'un nouveau roi d'Annam et l'organisation d'un nouveau gouvernement mirent fin aux résistances que les mandarins dirigeants avaient opposées jusque-là à l'influence et à l'action françaises.

Le traité du 6 juin 4884 instituait enAnnamun régime analogue à celui de la Tunisie, avec cette différence toutefois que l'action des agents français était beaucoup plus accusée au Tonkin que dans le reste de l'Annam. L'Annam reconnaissait et acceptait le protectorat de la France. La France s'engageait à garantir l'intégrité de l'Annam et à défendre le roi d'Annam contre les agressions du dehors et contre les rébellions du dedans. A cet effet, elle se réservait de t faire occuper militairement, sur le territoire de l'Annam et du Tonkin, les points qu'elle jugerait nécessaires pour assurer l'exercice du protectorat ». Elle se chargeait de la protection des Annamites à l'étranger et de la représentation de l'Annam « dans toutes ses relations extérieures » . Elle soumettait à la juridiction française, en Annam et au Tonkin, les étrangers de toute nationalité et pour toutes contestations s' élevant entre eux et d'autres étrangers ou des Annamites. Le roi d'Annam s'interdisait de contracter « aucun emprunt à l'étranger sans l'autorisation du gouvernement français ■» .

En ce qui concerne l'administration intérieure, le roi d'Annam en conservait, en principe, la direction. En dehors du Tonkin, cette administration devait être exercée par les fonctionnaires

(1) Voir le texte de ce traité, Silvestre, « la Politique française en Indo- Chine », Annales de l'École libre des sciences politiques, 1898, p. 82 et suiv.

(2) Ibid., 1897, p. 157-158.

annamites sauf pour « les douanes, les travaux publics et, en général, les services qui exigent une direction unique ou l'emploi d'ingénieurs ou d'agents européens » . Les douanes réorganisées devaient être entièrement confiées à des administrateurs français; elles devaient exister seulement aux frontières maritimes ou terrestres; « les lois et règlements concernant les contributions indirectes et le tarif des douanes et le régime sanitaire de la Cochinchine devaient être applicables aux territoires de l'Annam et du Tonkin ».

Tandis qu'en dehors des services remis, pour tout le royaume d'Annam, à la direction des Français, les fonctionnaires annamites ne relevaient, hors du Tonkin, que de la cour de Hué, au Tonkin, les fonctionnaires indigènes de tout ordre devaient être soumis au contrôle de résidents français, placés sous les ordres du résident général chargé de * présider aux relations extérieures de l'Annam et d'assurer l'exercice régulier du protectorat » ; ces fonctionnaires indigènes devaient être révoqués, au cas où les autorités françaises exigeraient leur révocation.

Dans toute l'étendue du Tonkin et dans les ports ouverts de l'Annam, le droit de circuler librement, de faire le commerce, d'acquérir des biens meubles et immeubles était garanti aux citoyens et protégés français. Pour voyager à l'intérieur de l'Annam, une autorisation était nécessaire et ne pouvait être obtenue que par l'intermédiaire du résident général à Hué ou du gouverneur de la Cochinchine (4V

Le Cambodge a été soumis, dès 1863, au protectorat de la France. Ce protectorat, établi en termes un peu vagues, a été accepté volontiers par le roi de Cambodge, désireux de trouver dans la puissance française un soutien et un secours contre les prétentions du Siam. * LL. MM. l'empereur des Français et le roi du Cambodge, porte le préambule du traité d'amitié et de commerce conclu à Houdong, le 11 août 1863, désirant faire jouir le royaume du Cambodge des bienfaits de la civilisation et de la paix, considérant que l'intérêt commun des deux États, devenus aujourd'hui

(1) Voir le texte du traité du 6 uin 1884, de Clercq, t. XIV, p. 374 et suiv.

limitrophes, exige que le gouvernement du Cambodge s'entende parfaitement et agisse toujours d'accord avec le gouvernement français, S. M. l'empereur des Français a nommé pour son représentant M. le contre-amiral de la Grandière, à l'effet de régler avec S. M. le roi du Cambodge les conditions auxquelles S. M. l'empereur des Français consent à transformer ses droits de suzerainettsur le royaume de Cambodge en un protectorat. » L'empereur des Français accorde sa protection au roi du Cambodge, « s'engage à maintenir dans ses États l'ordre et l'autorité, à le protéger contre toute attaque extérieure, à l'aider dans la perception des droits de commerce et à lui donner toute facilité pour établir une communication entre le Cambodge et la mer ». La contre-partie du devoir de protection assumé par la France, c'est-à-dire le chapitre des droits destinés à assurer la protection et à en limiter les responsabilités, est esquissée sans précisions suffisantes. Le droit d'occupation militaire était à peine effleuré dans l'article 17 qui prévoyait l'établissement de dépôts de charbon et de magasins d'approvisionnements pour les navires français. Le contrôle des relations extérieures était e.'^quissé sous forme rudimentaire et négative : un résident ou consul français devait être chargé, sous la haute autorité du gouverneur de la Cochinchine, de veiller à l'exécution du protectorat. Aucun consul d'une autre nation que la France ne pourrait résider au Cambodge sans que le gouverneur de la Cochinchine en fût avisé et se fût entendu à cet égard avec le gouvernement cambodgien. La juridiction française était nettement établie pour la solution des litiges entre Français et étrangers. Les Français étaient entièrement soustraits à la juridiction cambodgienne (1).

Vingt ans après, à l'époque où le gouvernement français cherchait à accroître son influence et son action en Indo-Chine, un nouveau traité fut signé avec le roi de Cambodge pour resserrer les liens du protectorat. Le consentement du roi Norodom fut moins volontiers accordé qu'en 1863; c'est à raison des difficultés rencontrées dans l'exercice d'un protectorat mal défini et mal interprété de part et d'autre que ce' consentement à un traité nouveau et plus strict fut sollicité et obtenu non sans quelque rudesse. Le traité

(1) De Clercq, t. VIII, p. 608 et suiv.

de Pnom-Penh, du 17 juin 1884, confirmait les traités antérieurs et notamment celui du 11 août 1863, mais, en outre, il les complétait en précisant que le protégé devrait suivre docilement les directions du protecteur. « S. M. le roi de Cambodge, porte l'article 1", accepte toutes les réformes administratives, judiciaires, financières et commerciales, auxquelles le gouvernement de la République française jugera, à l'avenir, utile de procéder pour faciliter l'accomplissement de son protectorat. » Le roi de Cambodge conservait le gouvernement et la direction de l'administration de ses États, mais « l'établissement et la perception des impôts, les douanes, les contributions indirectes, les travaux publics et, en général, les services qui exigent une direction unique ou l'emploi d'ingénieurs ou d'agents européens », devaient passer aux mains des agents de la France. Pour les services laissés à leurs soins, les fonctionnaires cambodgiens devaient être soumis au contrôle de résidents ou de résidents adjoints placés sous les ordres du résident général chargé d'assurer, « sous la haute autorité du gouverneur de la Cochinchine, l'exercice régulier du protectorat ». Le roi de Cambodge s'interdisait de contracter aucun emprunt sans l'autorisation du gouvernement de la République (1).

Le rattachement des protectorats de l'Annana et du Cambodge au gouvernement général de l'Indo-Chine, qui dépend lui-même du ministère des Colonies, indique la tendance à considérer les États protégés comme ne conservant, au point de vue des relations extérieures, qu'une personnalité presque nominale, entièrement subordonnée à celle de l'État français, sinon confondue avec elle. Ces protectorats tendent, par conséquent, à devenir, comme les protectorats anglais de Tlnde, de simples modalités de partage des attributions de la souveraineté, dictées ou maintenues par des convenances ou des motifs dépure politique intérieure, sanscon>équences dans les relations internationales.

(1) De Clerco, t. XIV, p. 382 et suiv.

L'établissement du protectorat de la France au Maroc a été inspiré par des raisons analogues à celles qui ont amené le protectorat français sur la Tunisie : préoccupation d'assurer l'influence française dans un pays voisin de l'Algérie, en vue de garantir la sécurité de celle-ci, préoccupation d'y prévenir la prédominance exclusive de toute influence étrangère qui eût risqué d'exercer des contre-coups plus ou moins dangereux en Algérie. Mais la politique qui visait à l'institution de ce protectorat a suivi des voies plus hasardeuses et a buté à des obstacles plus graves que celle qui a conduit, en i881, la France à Tunis. L'Espagne considérait volontiers le Maroc comme le prolongement de son propre territoire; elle y voyait volontiers une réserve d'influence et de puissance sur laquelle elle jugeait bon de ne pas mettre la main, mais à condition que personne n'y prétendit toucher. Elle était portée à tenir pour usurpation sur ses propres droits toute tentative qui, tendant à capter l'héritage marocain, la frustrerait de ses espoirs patients (1) . L'Angleterre surveillait surtout au Maroc l'une des clefs du détroit de Gibraltar, bien résolue à ne point laisser tomber cette clef aux mains d'une Puissance assez forte pour fermer le détroit. L'Allemagne, tardivement prise d'appétits coloniaux que n'avaient pu assouvir les possessions glanées parmi les dernières terres sans souverains, convoitait le Maroc où les uns voyaient pour elle une colonie de peuplement, les autres, un point d"appui pour le développement de sa puissance navale, tous, un débouché pour les produits de l'industrie germanique.

La France avait souvent de sérieux griefs contre le Maroc, fort mauvais voisin à cause de la turbulence de certaines tribus et de l'impuissance du sultan. Elle eût pu fort légitimement faire, à ses frontières et au delà, la police que le gouvernement marocain ne pouvait assurer. Mais des ambitions plus vastes l'entraînèrent dans des voies moins prudentes. Un parti projeta de prendre, d'un seul

(1) Voir Gabriel Maur.\, la Question du Maroc au point de vue espagnol, p. 28-56.

coup de filet, le Maroc tout entier. L'État marocain était en partie une fiction et une fiction changeante, car le sultan usait une portion de ses forces à tenter de re'tablir son autorité sur des tribus qui avaient la fâcheuse habitude de se soustraire, en quelque sorte à tour de rôle, à ladite autorité. Le mirage du protectorat pourrait séduire le sultan par la perspective de faire de son empire une réalité. Mais ce mirage devait déplaire aux Puissances européennes qui entendaient conserver le Maroc en l'état où il était et plus encore à celle qui rêvait de s'emparer du pays. Par une singulière aberration, le gouvernement français prit ses précautions vis-à-vis des États européens qui n'avaient sur l'empire chérifien que des vues négatives ou lointaines; il négligea toute prudence vis-à-vis de l'État qui avait au moins des velléités et plutôt même des prétentions positives et prochaines.

L'accord anglo- français du 8 avril i90-4 marqua les conditions auxquelles l'Angleterre levait tout veto à l'action politique de la France au Maroc. Ces conditions étaient : la renonciation de la France aux procédés d'obstruction longtemps employés contre la Grande-Bretagne en Egypte; la garantie de la liberté commerciale au Maroc pendant trente ans et l'engagement de veiller à ce que la partie des côtes marocaines qui commande le détroit de Gibraltar •ne fût pas fortifiée (1). Un accord secret, du 3 octobre 1904, définit la sphère d'influence dans laquelle la France laissait à l'Espagne la même liberté d'action qui lui avait été reconnue à elle-même, par l'Angleterre, dans le reste du Maroc. Toutefois, dans une période qui ne devait pas excéder quinze ans, l'Espagne ne devait exercer cette liberté d'action qu'après accord avec la France, sauf le cas où la gravité des événements devrait hâter les solutions. « Dans le cas, stipulait l'article 3, où l'état politique du Maroc et le gouvernement chérifien ne pourraient plus subsister, ou si, par la faiblesse de ce gouvernement et par son impuissance persistante à assurer la sécurité et l'ordre public, ou pour toute autre cause à constater d'un commun accord, le maintien dustatu ^rwo devenait impossible, l'Espagne pourrait exercer librement son action dans la région délimitée à l'article précédent et qui constitue, dès à présent, sa sphère d'influence (2). »

(1) De CLERCy, t. XXIt, p. 507 et suiv.

(2) Mémorial diplomatique, 12 novembre 1914, p. 604.

Le gouvernement français semble n'avoir prévu de résistance ni du côté de l'Allemagne ni du côté du Maroc. La réunion de toute l'Afrique du Nord sous l'influence française, l'achèvement de l'œuvre commencée par la prise d'Alger en 1830;, continuée par l'occupation de Tunis en 1881, tel était bien le but poursuivi et avoué, mais le procédé envisagé pour atteindre ce but était la « pénétration pacifique », l'institution du protectorat par persuasion (1). Peut-être abandonné à lui-même, le sultan se serait-il laissé persuader; conseillé, soutenu par l'Allemagne, il refusa de se laisser convaincre. La France suggérait, demandait, exigeait des réformes dans Tempire chérifien. Le sultan réclama la réunion d'une conférence internationale à l'effet d'examiner les réformes proposées et la manière de les accomplir. L'Allemagne appuya de toutes ses forces la réclamation marocaine et la conférence d'Algésiras substitua, au protectorat rêvé par le gouvernement français, l'internationalisation de l'empire marocain (2t. Mais, en réalité, la conférence d'Algésiras ne résolut que le problème européen de la question marocaine; elle régla le conflit qui s'était élevé entre la France et l'Allemagne au sujet du Maroc; elle ne rp.gla pas les destinées du Maroc parce quelle prétendit bâtir sur la firtion d'un État marocain organisé et d'un sultan obéi par ses sujets. Or, l'État marocain était, dans une large mesure, anarchi(|ue et le sultan était, sur de vastes espaces, méconnu ou tenu en échec.

Des Européens, sur la foi de l'acte d'Algésiras, se risquèrent au Maroc que la diplomatie avait prétendu leur ouvrir. Ils n'y trouvèrent pas la sécurité; plusieurs y trouvèrent la mort. Le 30 juillet 1907, neuf ouvriers, emplôj^és aux travaux du port de Casablanca, furent assassinés; trois étaient Français^ trois Espagnols et trois Italiens. Le sultan était parfaitement incapable d'assurer la réparation et de prévenir le retour d'événements de ce genre. La France, très mollement secondée par l'Espagne,, intervint pour châtier les tribus responsables du massacre et organiser la police. Pareille intervention était tout à fait en dehors des prévi.sions de l'acte d'Algésiras; elle remettait en question l'action de la France

(1) Voir Charles Dupuis, « Chronique internationale, le Maroc et l'aoïe d'Algésiras », Annales des sciences politiques, 1907, p. 650 et suiv., et le Principe d'équilibre et le concert européen, p. 463 et suiv.

(2) Ibid.

au Maroc et rouvrait, par une porte dérobe'e, la voie qui devait conduire au protectorat. Le 9 février 1909, la France et TAllemagne signèrent une déclaration assez vague qui fut diversement interprétée (1). Les Français y virent volontiers l'acquiescement de l'Allemagne au protectorat français; les Allemands entendaient laisser à la France la charge d'assurer l'ordre et la paix et se réserver, pour prix de leur condescendance à la nationalisation des frais, l'internationalisation des profits. Sur ce malentendu et cette méprise se greffèrent tout naturellement des froissements graves. Cependant les sultans du Maroc se discréditaient l'un après l'autre auprès de leurs sujets — beaucoup moins enclins à la fidélité qu'à la rébellion — par leurs compromissions avec les chrétiens d'Europe. Moulay-Hafid avait détrôné Abd-el-Azis, le promoteur de la conférence d'Algésiras; il se vit, en 1911, menacé à Fez par des tribus en révolte.

Le gouvernement français jugea les Européens de Fez en péril et voulut les secourir. 11 se montra peu désireux d'associer l'Espagne à cette œuvre d'intérêt commun. L'Espagne en conclut que la France voulait aller seule à Fez pour dominer le Maroc entier. Elle invoqua le traité du 3 octobre 1904 et allégua, non sans raison, que Tune des éventualités prévues lui rendait sa liberté d'action. « L'impuissance persistante du sultan à assurer la sécurité et l'ordre public i était le motif qui dictait l'expédition française à Fez ; ce motif autorisait l'action indépendante et isolée de

(1) « Le gouvernement delà République française et le gouvernement impérial allemand, porte cette déclaration, animés d'un égal désir de faciliter l'exécution de l'acte d'Algésiras, sont convenus de préciser la portée qu'ils attachent à ses clauses, en vue d'éviter toute cause de malentendus entre eux dans l'avenir.

a En conséquence :

« Le gouvernement de la République française, entièrement attaché au maintien de l'intégrité et de l'indépendance de l'empire cliérifien, résolu à y sauvegarder l'égalité économique et par suite à ne pas y entraver les intérêts commerciaux et iiidustiùelsallemands/et le gouvernement impérial allemand ne poursuivant que des intérêts économiques au Maroc, reconnaissant d'autre part que les intérêts politiques particuliers de la France y sont étroitement liés à la consolidation de l'ordre et de la paix intérieure, et décidé à ne pas entraver ces intérêts,

« Déclarent qu'ils ne poursuivront et n'encourageront aucune mesure de nature à créer en leur faveur ou en faveur d'une Puissance quelconque un privilège économique et qu'ils chercheront à associer leurs nationaux dans les affaires dont ceux-ci pourront obtenir l'entreprise. » (Livre jaune, « Maroc », t. V, 1908-1910, p. 73 )

l'Espagne dans la zone d'influence qui lui était réservée. Le gouvernement français goûta peu l'argument, quelle qu'en fût la valeur. Le 8 juin, il fit connaître à l'Espagne qu'il ne donnerait point son assentiment à une action militaire espagnole; le jour m(*me, les Espagnols occupèrent Larache.

L'Espagne manifestait de l'indépendance; l'Allemagne alla jusqu'à la contradiction. Au commencement de juillet 1911, elle envoya un navire, le Panther, mouiller devant le port d'Agadir, en alléguant la nécessité de défendre la sécurité et les intérêts des sujets allemands dans la région du Sous. Elle entendait, en réalité, signifier par là qu'elle ne' laisserait pas la France libre d'établir le i^rotectorat français sur le Maroc, sans conditions et sans concessions nouvelles. Les négociations furent longues etpénibles. Elles aboutirent aux accords franco-allemands du 4 novembre 1911 . Ces accords précisaient ce que la déclaration du 9 février 1909 n'avait esquissé qu'en termes vagues. Ils laissaient pleine liberté d'action politique à la France, si la France voulait établir son protectorat au Maroc, mais ils assuraient à l'Allemagne pleine liberté d'action économique dans l'empire marocain. L'Allemagne reconnaissait à la France la faculté d'assurer l'ordre et de dicter des réformes, pourvu que la France assumât la responsabilité du maintien de la liberté commerciale au profit des Allemands. La France' assumait, vis-à-vis de l'Allemagne, cette responsabilité pour tout le Maroc, même pour la zone réservée à l'influence espagnole, l'Allemagne restant étrangère « aux accords particuliers que la France et l'Espagne croiraient devoir faire entre elles au sujet du Maroc » (1). Les accords du 4 novembre 1911 contredisaient l'acte d'Algésiras mais ne le détruisaient pas ; la France et l'Allemagne se promettaient appui mutuel pour obtenir l'adhésion des Puissances signataires de l'acte de 1906 aux dispositions nouvelles qui modifiaient profondément cet acte, sans le supprimer entièrement.

L'acte d'Algésiras avait proclamé » le triple principe de la souveraineté et de l'indépendance du sultan du Maroc, de l'intégrité de ses États et de la liberté économique sans aucune inégalité » . Les actes du 4 novembre 1911 permettaient à la France de faire

(1) Voir Convention de Berlin du 4 novembre 1911, Revue générale de droit inttrnational public, 1912, « Documents », p. 7 et suiv., et anne.xe.s, ibid.^ p. 12 et suiv.

descendre le sultan du Maroc de la souveraineté à la mi-souveraineté, de l'indépendance à la dépendance déguisée sous l'euphémisme de protectorat; ils lui permettaient de conclure avec l'Espagne des accords qui semblaient difficilement compatibles avec le respect de l'intégrité des États marocains; ils étiraient la liberté économique sans aucune inégalité, en termes qui semblaient devoir réserver quelques privilèges aux Allemands (1).

Les actes du 4 novembre 1911, s'ils prévoyaient la modification de l'état politique du Maroc, laissaient subsister certaines institutions internationales introduites par lacté dAlgésiras et confirmaient, en les visant expressément, la Banque d'État du Maroc, la commission des valeurs douanières, le comité permanent des douanes, la commission générale des adjudications et marchés, le comité spécial des travaux publics.

Les accords franco-allemands furent ratifiés le 12 mars 1912, et, dès le 30 mars, le sultan Moulay-Hafid signait un traité par lequel il acceptait le protectorat de la France. La France s'engageait à lui prêter un constant appui contre tout danger qui menacerait sa personne ou son trône, ou qui compromettrait la tranquillité de ses États; par contre, elle se réservait le droit d'occupation militaire des points où elle jugerait nécessaire d'entretenir des forces pour le maintien de l'ordre, le droit de police sur terre et dans les eaux marocaines, la représentation et la protection à l'étranger des sujets et des intérêts marocains, ainsi que la direction, par l'intermédiaire de son résident général, des affaires extérieures du Maroc. Le sultan acceptait d'instituer « au Maroc un nouveau régime comportant les réformes administratives, judiciaires, économiques, financières et militaires que le gouvernement français jugerait utile d'introduire sur le territoire marocain » ; il s'interdisait « de conclure, à l'avenir, directement ou indirectement, aucun emprunt public ou privé, et d'accorder, sous une forme quelconque, aucune concession sans l'autorisation du gouvernement français » (2).

(1) « Le gouvernement allemand, porte la lettre annexe de M. de Kiderlen- Waecliter, en date du 4 novembre 1911, en renonçant à demander la détermination préalable de parts à faire à l'industrie allemande dan-; la construction des chemins de fer, compte que le gouvernement français sera toujours heureux de voir des associations d'intérêt se produire entre les ressortissants des deux pays pour les atfaires dont ils pourront respe'-tiveraent obtenir l'entreprise. » Revue générale de droit internnlional public, 1912, « Documents », p. 12-13.

(2) Revue générale de droit international public, 1912, « Documents », p. 17-18.

Le traité du 30 mars 1912 prévoyait un accord spécial entre la France et l'Espagne. Les négociations fr&nco-espagnoles furent longues, la tâche des négociateurs était malaisée; il s'agissait de concilier tant bien que mal des principes contradictoires : le principe du partage d'influence au Maroc entre la France et l'Espagne et le principe de l'unité et de l'intégrité de l'État marocain.

La convention de Madrid, du 27 novembre 1912, entre la France et l'Espagne, sur la situation respective des deux pays à l'égard du Maroc, a donné au problème posé des solutions plus ingénieuses et subtiles que rationnelles et satisfaisantes. Elle organise un protectorat double sur l'unique souverain du Maroc et, comme ce protectorat double n'est pas un protectorat commun des deux Puissances protectrices, pour rendre moins paradoxal le dédoublement des restes de la souveraineté marocaine, elle stipule que le sultan sera en quelque sorte dédoublé par la nomination d'un khalifa sur lequel s'exercera, pour la zone espagnole, le protectorat espagnol. Ce khalifa sera choisi par le sultan sur une liste de deux candidats présentés par le gouvernement espagnol; iï ne pourra être révoqué que du consentement du gouvernement espagnol; il devra recevoir et suivre les inspirations du haut- commissaire de l'Espagne pour les réformes à introduire dans la zone espagnole, comme le sultan lui-même doit recevoir et suivre les inspirations du résident général de France pour le reste du Maroc. Une série de dispositions compliquées visent à concilier les effets de la dualité effective des gouvernements dans les deux zones espagnole et française avec l'unité théorique et les règles édictées, par l'acte d'Algésiras, pour la «sauvegarde d'intérêts internationaux dans rhypothèse du Maroc, État unitaire. Au point de vue des relations extérieures, la situation de la zone d'influence espagnole est particulièrement compliquée et singulière. Le haut-commissaire espagnol ^^ sera le seul intermédiaire dans les rapports que le khalifa... aura à entretenir avec les agents officiels étrangers, étant donné d'ailleurs qu'il ne sera pas dérogé à l'article 5 du traité franco-chérifien du 30 mars 1912 »; or, cet article 5 réserve au résident général de France le monopole des relations du sultan avec les représentants étrangers. Ce monopole, en affirmant l'unité du Maro.c à l'égard des Puissances étrangères, ne laisse pas au haut-commissaire espagnol la faculté de conclure des traités, au

nom du khalifa ou du sultan, pour la zone espagnole. Seul, le sultan peut traiter, pour cette zone, par l'intermédiaire du résident général de France ; mais, aux termes de l'article 26 de la convention franco-espagnole, « les accords internationaux conclus à l'avenir par Sa Majesté chérifienne ne s'étendront à la zone dinfluence espagnole qu'avec le consentement préalable du gouvernement de S. M. le roi d'Espagne ». L'Espagne assume la protection, à l'étranger, des sujets marocains originaires delà zone d'influence espagnole. La ville de Tanger et sa banlieue, comprises dans la zone espagnole, devraient être soumises à un régime spécial qui n'a jamais été déterminé (1;.

Le protectorat a été employé par les Puissances colonisatrices sous des formes et dans des acceptions très diverses. Dans la terminologie britannique, il désigne des modes d'action ou de protection très différents. Il s'applique à des rapports d'État à État, — d'État protecteur à État protégé, — analogues à ceux de la France avec la Tunisie, l'Annam^ le Cambodge ou le Maroc; ainsi en a-t-il été du protectorat de l'Angleterre sur Zanzibar; ainsi en sera-t-il peutêtre du protectorat récemment proclamé en Egypte. Il s'applique aux rapports de la Grande-Bretagne avec un très grand nombre de princes indiens qui conservent, sous le contrôle ou la direction de résidents britanniques, les apparences, sinon toutes les réalités de la souveraineté interne, mais n'ont aucune relation avec les Puissances étrangères, même par personne interposée, car la Couronne britannique traite des affaires extérieures de l'Inde avec les autres États, au nom de l'empire britannique et non pas au nom des princes protégés. Il s'applique enfin aux rapports du gouvernement anglais avec ses propres sujets et parfois avec les étrangers et les indigènes dans les territoires qui ne sont soumis à aucune souveraineté nettement définie, à aucun État organisé et digne de ce nom (2).

(1) Revue généralede droit international public, 1913, « Documents », p. 9 et suiv.

(2) Hall, A Treatise on the foreign poioers and jurisdiction of the British Crown, p. 205 et suiv.; Westlake, Eludes sur les principes du droit international, p. 229 ei suiv.

Un protectorat, taillé à peu près selon la mode française, a permis au Japon de conduire, par de brèves étapes, la Corée de l'indépendance à la sujétion complète (1905-1910). L'Italie a essayé, sans succès d'ailleurs, d'un procédé analogue pour établir sa domination sur l'Abyssinie; mais là l'État protégé s'est soustrait au protectorat en opposant, par les armes, une résistance victorieuse; il a prouvé qu'il n'avait pas besoin de protection, en éconduisant, par la force, l'État protecteur (1).

L'institution des protectorats a toujours été dictée par des considérations politiques. Rarement, elle a été demandée ou librement consentie par l'État protégé; plus souvent, elle a été imposée par une grande Puissance à un État faible. Le droit international Ta enregistrée et subie comme il enregistre et subit tous les accords entre États, sans faire la critique de leur origine et sans relever la faiblesse que leur donne, au point de vue de la justice, le rôle qu'y a joué la force. Il pouvait d'ailleurs, à certains égards tout au moins, l'enregistrer et la subir avec moins de répugnance qu'il n'enregistre et ne subit le droit de conquête, puisqu'elle est, dans les cas les plus défavorables, une atténuation de ce droit condamnable mais non encore condamné. A d'autres égards, il est vrai, il eût pu s'insurger contre une forme de rapports entre États qui est un simple expédient et un expédient contradictoire aux principes considérés comme les bases fondamentales du droit international. La souveraineté, l'indépendance et l'égalité des États, tels sont, en effet, les bases essentielles sur lesquelles, depuis l'écroulement de la suprématie théorique du pape et de l'empereur, reposent les relations internationales et s'élève la société des États. Or, le protectorat réduit à l'étrange anomalie de la mi-souveraineté un État diminué, dépendant et inégal à son protecteur, un État qui garde le nom immérité et la façade altérée de l'État, mais qui perd, en réalité, le caractère d'un État véritable si la souveraineté est, comme il est si souvent proclamé, de l'essence même de l'État.

Le droit international ne s'est pas insurgé contre l'anomalie des protectorats, parce qu'il accepte les conventions des États sans se hasarder à distinguer celles qui ne comportent que des abandons de souveraineté temporaires, limités et rationnels, et celles qui

(1) Voir Charles Dcpcis, « Chronique internationale », Annales de l'Ecole libre des sciences politiques, 1897, p. 649-650.

contiennent des abandons de souveraineté perpétuels, excessifs ou du moins peu compatibles avec la thèse des attributs essentiels de l'État : souveraineté, indépendance, égalité. Il ne s'est pas insurgé parce qu'il a Thabitude de s'incliner devant les exigences de la politique; or, la politique ne se pique guère et s'embarrasse encore moins de logique; elle ne redoute pas de se contredire; partant, elle n'éprouve nul scrupule à rétablir entre États les rapports de hiérarchie et de subordination qu'elle avait, à la fin du moyen âge, proclamé incompatibles avec la dignité, si ce n'est même avec la nature des États. Mais, en subissant ainsi la pression de la politique, le droit international a fait l'aveu que la souveraineté, l'indépendance et l'égalité des États ne sont pas les seules colonnes sur lesquelles peuvent reposer la société des États et les relations internationales; il a fait l'aveu que ces colonnes ne sont pas intangibles.

Les philosophes, les moralistes et les courtisans de la politique ont cherché à justifier les protectorats par des raisons moins modestes que celles dont se contentent les juristes. Ceux-ci se tiennent humblement satisfaits sur le consentement donné, sans s'aventurer à discuter si ce consentement a été libre ou extorqué par menace ou contrainte. Les premiers, s'ils sont adeptes du culte de la force, n"ont pas de peine à légitimer les protectorats, d'un trait de plume comme d'un coup de canon. Ils ne mettent pas en doute le droit de conquête et leur assurance sur ce droit suffit à la justification du protectorat, puisque celui-ci est une atténuation, une modération de la conquête. S'ils ne se contentent pas des arguments de force, s'ils hésitent sur le droit de conquête, ils allèguent volontiers que la civilisation a des droits, que les États les plus civilisés sont les interprètes naturels de ces droits et que ces États sont fondés, par suite, à imposer leur protection, c'est-à-dire leur domination, pour élever les peuples inférieurs, sinon à leur niveau, du moins de quelques degrés vers lui. Théorie séduisante, mais théorie dangereuse et qui ouvre toutes grandes toutes les portes à tous les abus de la force. Car, tout État peut se croire — et plus aisément encore se dire — plus civilisé que ses voisins, afin de tirer de la supériorité qu'il s'attribue, sans autre juge que son orgueil, la prétention de réduire ses rivaux à la mi-souveraineté, c'est-là-dire à la mi-sujétion, en attendant la sujétion com-

plète. La supériorité — il serait parfois, sinon toujours, plus exact de dire la différence — de civilisation ne saurait, en aucune façon, justifier l'ingérence et moins encore la prépondérance d'un État dans l'administration d'un autre État. La supériorité de civilisation n'est pas un titre à l'oppression et la mainmise d'un État sur un autre État qui répugne à subir cette mainmise est très évidemment un mode d'oppression.

En dehors du protectorat demandé ou librement accepté par l'État protégé, on ne saurait, en justice, reconnaître la légitimité à l'origine d'un protectorat qu'autant que l'institution de ce protectorat constituait le seul moyen — ou le moyen le plus doux — de contraindre un État à accomplir les devoirs internationaux qu'il refusait systématiquement de remplir ou se montrait incapable d'observer, s'il demeurait livré à lui-même (1). La souveraineté n'a pas à se plaindre d'être diminuée si elle est impuissante à se manifester dans sa plénitude; or, cette plénitude suppose l'accomplissement des devoirs, contre-partie nécessaire de Texercice et de la revendication des droits. Pour être respectée, la souveraineté doit être respectable. Celle qui a gaspillé, dans le désordre et l'iniquité, ses titres au respect doit s'estimer heureuse de survivre, même anémiée, aux fautes qui ont accusé son indignité et de s'incliner devant un protecteur qui lui laisse, avec une activité restreinte et contrôlée, quelques chances de se prolonger et de se réhabiliter.

Un protectorat, moralement injustifiable à l'origine, peut, avec le temps, devenir légitime non par l'effet d'une prescription impuissante à rien effacer, mais par l'effet des services rendus par l'État protecteur, par l'assentiment tacite mais général qui substitue, à la violence du début, l'acceptation volontaire d'un régime éprouvé bienfaisant. A l'inverse, un protectorat justifié à ses débuts peut devenir un scandale si l'État protecteur, abusant de la confiance qui lui a été faite, exploite avec une âpreté égoïste l'État protégé.

Le droit international qui subit, impassible, l'établissement des

(1) Ce qui est dit ici de l'incapacité de remplir les devoirs internationaux peut être étendu à l'incapacité de remplir les devoirs essentiels de la souveraineté même à l'égard des sujets de l'État. La souveraineté cesse d'être respectacle si elle est incapable de respecter et de protéger la vie, la propriété et la liberté individuelle d^e ses sujets aussi bien que des étrangers.

protectorats, justifiés ou non, n'ouvre aucun recours à l'État protégé qui devient victime de son protecteur, car la hiérarchie introduite par le protectorat est courte et sans répercussion; elle laisse l'État protégé à la discrétion du protecteur demeuré l'égal des États tiers.

Toutefois, en réintroduisant, dans les rapports entre États et sous le couvert du droit international, fût-ce de façon exceptionnelle et limitée, le principe de la subordination à titre de peine ou de précaution, la politique a ouvert dans le principe de l'intangibilité de la souveraineté une brèche par où pourrait être aisément frayée la voie qui conduirait à demander des comptes, au nom de la justice et de l'intérêt commun, à tous les États qui mésuseraient de leurs droits et répudieraient leurs devoirs.