CHAPITRE VI De rintervention
Les Étals, comme les individus, s'occupent volonliers des afTaires de leurs voisins pour peu qu'ils y trouvent un intérêt quelconque. On parle bien du célèbre mur de la vie privée, par-dessus lequel tant de personnes aiment à regarder. De même les gouvernements cherchent h se renseigner sur ce qui se passe dans les capitales étrangères, au point qu'un élément important du service diplomatique est précisément l'obtention de renseignements politiques, écononniques, militaires.
Mais cette immixtion dans les affaires d'autrui ne garde pas toujours ce caractère de simple documentation. Les particuliers essaient souvent d'influencer les personnes avec qui ils sont en rapport, et cela dans un sens conforme à leur intérêt propre. Les Etats agissent d'une façon identique lorsqu'ils s'arrangent de façon à fairç cadrer avec leurs vues les actes d'un gouvernement étranger. Entre individus privés, l'immixtion est tantôt discrète, tantôt, au contraire, très accusée ; mais, en ce dernier cas, elle est le plus souvent réglementée et autorisée par la loi qui prend certaines garanties contre les abus. Ainsi le tuteur contrôle et dirige son pupille, mais sous sa responsabilité et d'après les formes légales. En Droit international, nous retrouvons l'absence de loi supérieure aux Etats, partant l'impossibilité d'une surveillance régulière qui se heurte au Droit d'indépendance des gouvernements. 11 est entendu qu'on devrait toujours respecter ce droit et ne jamais
chercher à faire prévaloir une influence, à moins qu'elle ne soit acceptée de bon gré. Mais les hommes sont loin d'être arrivés à la perfection, encore plus les gouvernements qui ne se sentent aucune autorité supérieure susceptible de leur demander des comptes. Ceux qui croient en la force en usent volontiers, même sans droit et même contre le droit d'autrui. Théoriquement, c'est un abus condamnable, nous l'avons dit, mais il est tellement conforme à la nature humaine que la doctrine s'efforce souvent de le justifier. La vie politique contemporaine^ est basée officiellement sur le principe de non-intervention; cependant en Europe comme en Amérique, l'intervention se rencontre à chaque page de l'histoire contemporaine. Voyons donc de plus près en quoi elle consiste.
§ 40. — Notion de l'intervention. — On en a proposé beaucoup de définitions, aucune n'étant bonne parce que les modalités de l'intervention sont changeantes et multiples. La chose elle-même est assez simple si l'on se contente d'une vue générale et, sous réserve des précisions que nous allons formuler bientôt, nous pouvons qualifier l'intervention d'influence abusive qu'un Etat prend sur la politique extérieure ou intérieure d'un autre Eta^ pour le faire agir dans un sens profitable à l'intervenant.
On peut remarquer que cette définition s'applique presque exactement à la guerre. 11 suffit d'y ajouter un élément de violence. Dans la guerre, en effet, on cherche à imposer sa volonté par la force des armes et non pas par des moyens juridiques.
Si l'intervention est très répandue dans la pratique de la politique étrangère, il ne faut pas la voir non plus partout. 11 importe donc de serrer sa notion d'un peu plus près pour caractériser la véritable intervention.
En premier lieu, cette dernière doit être abusive, c'est-àdire faite sans droit. En termes plus. précis, la pression doit s'exercer à l'encontre d'un Etat indépendant ou sur des points dont la souveraineté a été réservée à un gouvernement.
DE l'intervention
Ainsi, en matière de protectorat, nous avons vu qu'il y a ingérence, souvent très grande, du protecteur dans les affaires du protégé. On ne saurait dire qu'il y ait intervention.
Pas d'intervention non plus quand un traité prévoit pour un État une faculté de contrôle ou de surveillance sur certains actes d'un autre gouvernement sans arriver au protectorat précis. Ainsi, en matière de neutralité perpétuelle et si l'on suppose que l'État neutralisé ne se défende pas ou fasse alliance avec son ag^resseur, les puissances garantes peuvent certainement prendre enmains la neutralité menacée, laquelle les intéresse d'une façon directe en général. Pas d'intervention non plus dans le contrôle militaire des Alliés imposé à l'Allemagne en 1919 comme condition de paix après sa défaite.
Les Constitutions des États composés : unions d'États, fédérations, confédérations, organisent le plus souvent des immixtions réciproques des États ou des mesures de contrôle sur les actes des constituants. L'exercice de ces mesures n'a rien de commun avec l'intervention et relève plutôt du Droit interne. Lorsque la Cour suprême des États-Unis tranche un différend entre deux États de TUnion, elle met en œuvre la Constitution du pays et n'accomplit aucun acte international.
Ceci conduit à une extension qui est de ne pas voir non plus une intervention lorsque l'ingérence étrangère est acceptée par un traité spécial des nations intéressées. Ainsi, en matière d'arbitrage, il y a certainement apparition d'une volonté étrangère obligatoire, mais celle-ci est consentie précisément par la convention instituant les arbitres. On retrouve la même idée, plus caractérisée encore, en matière de commissions internationales d'enquête. Ce sont des commissions d'experts techniques appartenant à divers pays et ayant le pouvoir de rechercher la réalité de certains faits contestés. Il est certain que les gouvernements sont ainsi appelés à subir le contrôle de fonctionnaires étrangers, ce
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qui est une diminution temporaire de leur souveraineté. Mais comme ces commissions n'opèrent qu'avec l'assentiment des puissances visées, rien ne permet d'y voir une intervention. Il en serait autrement si leurs travaux étaient imposés contre le gré des enquêtes.
Ainsi, en 1904, ni l'Angleterre ni la Russie n'ont subi d'intervention lorsqu'elles ont accepté qu'un comité international d'amiraux' recherchât comment s'étaient déroulés des incidents tragiques entre marins russes et anglais dans la mer du Nord. Au contraire, en 1914, lorsque l'ultimatum de l'Autriche à la Serbie exigeait que la police politique austrohongroise fonctionnât dans le pays voisin, il y a là une immixtion des plus injustifiables dans la vie intérieure de la Serbie.
On doit admettre enfin l'absence d'intervention lorsque l'étranger n'apparait que sur demande formelle de l'Etat intéressé. Lorsque la chose se passe nettement, et que l'appel est fait par un gouvernement en pleine possession de sa souveraineté, il est bien clair que son droit est formel de remettre le souci de ses affaires aux mains de qui il a confiance. Ainsi un Etat dont les moyens techniques sont limités demande souvent à un autre gouvernement l'envoi de missions militaires ou navales pour organiser son armée ou sa marine. Rien n'est plus légitime et lorsque, par exemple, des généraux français instruisaient l'armée hellénique, nul ne soutenait que nous intervenions en Grèce.
Les choses se compliquent si l'appel à l'assistance étrangère se produit au moment de troubles et de conflits intérieurs ou extérieurs. Les difficultés sont plus grandes si on se trouve en présence d'une révolution contre laquelle le gouvernement régulier demande du secours au dehors ou qui, au contraire, reçoit cette même assistance pour soutenir l'insurrection.
Ce sont là des conjonctures fréquentes dans l'histoire et peu aisées à résoudre en doctrine. On peut dire toutefois que l'assistance à une insurrection sera à peu près toujours con-
DE l'intervention
sidérée comme une intervention abusive par le gouvernement régulier. Si c'est ce dernier qui est secouru et qu'il soit quand même battu, la révolution triomphante soutiendra que l'intervention a eu lieu à son détriment.
Pour qu'il y ait intervention, une seconde condition est nécessaire, en plus de l'abus : la volonté étrangère doit être imposée, c'est à-dire prendre l'aspect d'un ordre adressé d'un Etat à un autre ou, si l'on préfère, d'une souveraineté internationale à une autre souveraineté. Lorsqu'une puissance prend des mesures dans la plénitude de son indépendance, mais sans viser directement un gouvernement étianger, il n'y a pas d'intervention même si ces mesures sont de nature à influencer l'attitude du second gouvernement. Ainsi lorsque la France concluait l'alliance franco-russe ou qu'elle négociait des rapprochements avec l'Angleterre et l'Italie, elle prenait des précautions qui n'étaient pas sans entraver les vues dominatrices de l'Allemagne. Cependant rien n'autorisait cette dernière à s'en fâcher comme elle le fit, en 1905, à propos du Maroc, en arguant bruyamment que M. Delcassé voulait son isolement. C'était le droit certain de notre diplomatie d'agir ainsi et la souveraineté extérieure de l'Allemagne était pleinement respectée. Les événements n'en ont que trop fourni la preuve.
L'intervention n'existe pas non plus quand un gouvernement se borne à demander des explications ou présente des conseils amicaux dans une capitale étrangère. Assurément, on peut dire, suivant un proverbe connu, que c'est le ton qui fait la chanson. Des avis d'apparence courtoise peuvent cacher un ordre impératif. Mais, en général, les conseils sont toujours susceptibles d'être refusés ou non écoutés. Il n'y a donc là aucune imposition de volonté. Pour éviter des difficultés, ces points ont été précisés par le Droit des gens. C'est ainsi que les accords généraux conclus à La Haye en 1899 et en 1907 prévoient expressément qu'on ne pourra pas voir des cas d'intervention dans les efforts faits par les puissances pour empêcher une guerre d'éclater ou, au cours d'hostilités,
LE DUOIT DIÎS GENS MODERNE
poui' proposer leur médiation ou leur arbitrage aux belligérants.
A l'inverse, l'intervention existe dès qu'il y a pression impérafive, sous quelque forme qu'elle apparaisse. L'intervention portée au maximum consiste en une guerre pour soumettre un État faibie à sa volonté, ainsi que voulut le faire l'Autriche contre la Serbie en 1914. Mais il n'est pas nécessaire d'en arriver à ces méthodes brutales. L'intervention est souvent réduite à des mesures militaires ou maritimes n'allant pas jusqu'aux hostilités : concentrations de troupes, menaces de débarquement, démonstrations navales^ blocus dits pacifiques, etc.
Très fréquemment aussi, l'intervention reste diplomatique, c'est-à-dire qu'elle consiste simplement en représentations ou en avis écrits ou même verbaux, adressés à un gouvernement par un autre, mais avec une signification d'avoir à y déférer sous menace d'usage éventuel de la force. Gomme nous le disions, l'intervention peut prendre une apparence polie et même aimable, elle n'en est pas moins une intervention lorsque le gouvernement étranger se sent obligé d'obéir pour éviter le recours à la menace ou à la pression matérielle.
L'intervention diplomatique est très répandue. Les Etats forts en usent souvent, parfois même inconsciemment, à l'égard des petites puissances. C'est ainsi que le tristement fameux concert européen prétendait régir les questions dites d'intérêt général, même si elles ne concernaient que certains Etats déterminés. Du temps de sa prépondérance, FAllemagne employait volontiers aussi l'intervention diplomatique,^ soit chez ses alliés d'Autriche et d'Italie, soit à l'égard d'autres pays. C'est ainsi qu'à plusieurs reprises, le gouvernement allemand essaya d'agir en France sous prétexte que notre politique extérieure, militaire ou même intérieure, ne lui plaisait pas. Les incidents marocains ne sont qu'une série d'interventions abusives dans la diplomatie française, à peu près comme l'Autriche en usait, durant la même période, à l'égard de la Serbie.
