CHAPITRE Vil La navigation en Droit international
Nous avons insisté à plusieurs reprises sur l'importance de plus en plus grande que les rapports économiques et commerciaux prennent dans la vie des Etats modernes. La phase d'isolement jaloux de Tantiquité et du moyen âge a fait place à un désir parfois exagéré de nouer des relations avec le monde entier. Nous avons vu que l'on a souvent érigé en attribut fondamental des Etals le droit de commerce mutuel. Nous savons aussi que le blocus est une arme puissante, capable d'amener dans les guerres de véritables victoires. On a vu, au cours de la lutte récente, les efforts des belligérants pour se couper mutuellement le ravitaillement par le dehors et on ne saurait nier la gêne apportée par la guerre sous-marine allemande non plus que le succès [)Our les Alliés de l'isolement économique de la Germanie.
Les exemples que nous venons de citer vont même plus loin. Ils montrent que le transit international vraiment important est celui qui a lieu par mer. Sans doute, les chemins de fer sont des mécanismes indispensables de la vie moderne et ils transportent chaque jour des milliers de tonnes de marchandises d'un pays à l'autre. Cependant, leur emploi est toujours plus ou moins limité aux contrées voisines. Dès que l'on veut faire circuler des objets à longues dislances, le coût de l'utilisation de la voie ferrée devient prohibitif pour la plupart des marchandises. Ainsi, on n'a jamais songé à utiliser le transsibérien pour faire des expé-
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ditions de France en Chine. Sans aller si loin, le commerce de l'Europe occidentale préférait invariablement la voie maritime à celle de terre pour trafiquer avec Gonstantinople ou la Russie méridionale. Nous ajouterons que l'usage international des chemins de fer ne soulève presque pas de problèmes internationaux. Les trains circulent dans chaque Etat entièrement soumis à la loi locale. 11 n'y a qu'aux frontières où des difficultés de douane ou de police peuvent apparaître. Nous mentionnerons à ce propos la curieuse situation faite à certaines gares frontières, comme celle de Vintiuiille, où, bien qu'on soit en terre italienne, la douane française opère comme sur le sol national. H y a encore à citer une Convention de Berne (de 1890) réglementant, surtout au point de vue commercial, les obligations des transporteurs empruntant les réseaux de plusieurs contrées.
Le commerce maritime est donc le principal au point de vue international en attendant qu'il soit doublé par l'emploi de l'aviation sur une large échelle. Pendant encore pas mal d'années, il apparaît comme probable que la navigation aérienne ne pourra rivaliser avec la mer pour le transport des marchandises pesantes : blé, charbon, miuerai, qui comptent pourtant parmi les plus essentielles.
La mer est encore l'élément dont l'utilité s'impose toutes les fois que l'on a affaire à l'Angleterre, à l'Amérique ou à l'Océanie. La géographie nous apprend que notre globe estcouvert d'eau bien plus que de terre ferme. Il y a donc une nécessité physique qui en impose l'emploi. Au surplus, il n'y a pas lieu d'insister, tous les peuples modernes étant pleinement convaincus de l'importance d'un libre accès à la mer. On sait que la Serbie, la Pologne ont considéré comme d'intérêt vital pour elles l'attribution de ports sur l'Adriatique ou la Baltique. La Suisse elle-même a dû se préoccuper de la question et étudier de très près la navigation commerciale. La mer est ainsi le chemin primordial des premiers besoins de l'humanité moderne.
Il en résulte que la mer est devenue le domaine où se ren-
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contrent tous les pavillons et sa réglementation internationale s'impose par la force des choses. Sans cloute, au milieu des océans, l'espace étant grand et les navires petits, il y a place pour tout le monde sans gêner personne. Mais quand les mers se resserrent, lorsque des détroits doivent être parcourus par toutes les marines du globe, quand aussi l'on s'approche des côtes d'un Etat ou qu'on séjourne dans ses ports, la loi internationale prend une influence considérable et le Droit des gens a dû élaborer une série de règles faisant l'objet du présent chapitre.
Ces règles ont un caractère de précision et d'application pratique qui ne se retrouve pas toujours en Droit international public. Aussi sera-t il bon d'y consacrer quelque attention. Gela d'autant plus que des règles analogues commencent à être employées pour la navigation aérienne. Nous commencerons par le régime le plus simple, celui de la haute mer. Puis, nous rapprochant du littoral, nous verrons ce que devient le régime libéral de la pleine mer aux abords des côtes et-les répercussions du nouveau régime sur la situation internationale des golfes, détroits et grands canaux maritimes. Allant toujours plus en avant vers la terre, nous constaterons que le Droit international suit la navigation, dans une certaine mesure, jusqu'à l'intérieur des Etats, dans les rades, les ports et même en remontant le cours de certains grands fleuves comme le Danube ou le Rhin.
Pour éviter toute ambiguïté, nous n'envisagerons actuellement que la navigation en temps de paix. Durant la guerre, les principes normaux sont gravement modifiés, sinon même complètement changés. Gomme la guerre est heureusement exceptionnelle, nous en parlerons dans un chapitre spécial ultérieur.
§ 46. — La navigation en haute mer. — Le Droit international contemporain est très ferme sur le régime juridique applicable à la mer libre : c'est le régime de la liberté complète, sauf quelques restrictions nécessaires à titre de pré-
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cautions de navigation ou pour réprimer certaines infractions aux lois générales de l'humanité. La règle actuelle est donc simple et précise : la haute mer est libre.
Les raisons qui militent en faveur de cette liberté sont multiples. On met souvent eu première ligne l'argument que la mer n'est pas susceptible d'appropriation comme la terre ferme et que, par conséquent, aucune souveraineté ne saurait s'exercer sur un élément aussi mobile, ne gardant même pas la trace des navires qui le sillonnent. Nous avouons que cet argument classique ne nous parait pas absolument convaincant. D'une part, sur terre, la souveraineté s'exerce indubitablement sur des contrées pratiquement inhabitées et dépourvues de signes matériels de possession. Ainsi, le Sahara rentre dans la sphère d'influence de la France, de même que les Chinois se considèrent comme les maîtres du désert de Gobi ou le roi du Hedzaz de celui d'Arabie. En second lieu, il est inexact que la mer échappe à l'occupation militaire. Un Etat disposant d'une flotte assez nombreuse peut établir des croisières et des patrouilles susceptibles de surveiller toutes les routes de la navigation et les navires qui y circulent. Il ne faudrait pas croire, en efl^et, que les bateaux se promènent au hasard sur les flots. Ils suivent de véritables routes indiquées par la géographie, la météorologie et les courants maritimes. Ainsi, entre l'Europe et les États-Unis, le parcours des paquebots est presque aussi délimité et observé avec autant de régularité qu'une ligne de chemin de fer. Au surplus, pendant la guerre de 1914 à 1918, les marines alliées, dont le nombre d'unités n'était pourtant pas illimité, sont arrivées pratiquement à surveiller à peu près tous les navires de quelque importance sur toutes les mers du monde et, si elles l'avaient voulu, elles auraient pu totalement arrêter le trafic maritime du monde.
Il vaut mieux baser la liberté des mers sur le Droit international lui-même, qui a pour but d'assurer de justes et utiles relations entre les peuples. Nous savons que la mer est la plus utile des routes entre les Nations et qu'aucune
d'elles ne saurait en être impunément privée. Un Etat qui s'approprierait ou dirigerait à son gré le commerce maritime exercerait par cela même une énorme influence sur tous les autres pays, il les tiendrait vraiment en tutelle par la crainte de se voir fermer les routes du monde et ce serait un attentat direct au Droit d'indépendance des États. La mer est véritablement, comme l'atmosphère, un bien commun à tous les hommes qu'on ne peut ni acheter, ni vendre, mais qui a cependant une valeur incalculable. Chacun ayant le droit de s'en servir, il s'ensuit logiquement que personne ne peut s'en arroger la maîtrise exclusive.
Cette idée n'est pas nouvelle, car nous l'empruntons presque textuellement au jurisconsulte romain Ulpien. La loi romaine était très ferme pour considérer la mer comme le type des res communes ou patrimoine commun à tous les hommes. Par contre, au moyen âge, les notions d'exclusivisme et d'individualisme, qui formaient la base de la féodalité, amenèrent les nations maritimes à prétendre au gouvernement des flots. On connaît le symbole des épousailles de l'Adriatique par le doge de Venise. Les Génois appelaient mer Ligurienne les flots qui les avoisinaient pour mieux montrer que celle-ci dépendait de ceux mêmes qui habitaient l'ancien pays des Ligures. Dans un même ordre de pensée, les Anglais ont donné à la Manche le nom, encore usité chez eux, à'English Ckannet ou canal britannique.
Un peu plus tard, tirant argument de l'incontestable puissance de sa flotte, l'Angleterre prétendit ouvertement à l'empire des mers, en y ajoutant l'argument singulier que sa position insulaire lui donnait la faculté de contrôler l'eau salée en tous lieux comme étant un prolongement du territoire britannique ou du moins de ses voies naturelles d'accès. Ces prétentions se concrétisaient en certains faits, la Grande- Bretagne exigeant qu'aucun navire étranger ne circulât sans sa permission, que son pavillon lût salué partout le premier et que la marine anglaise eût le droit de police sur tous les autres pavillons. Ces exigences furent d'ailleurs soutenues
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par tous les gouvernements anglais du monarque absolu Charles I" au dictateur Cromwell et au roi constitutionnel Georges lll. Par contre, elles provoquèrent les plus énergiques résistances de la part des autres nations. La France et la Hollande ne s'y soumirent jamais. Plus tard, en 1780, la ligue dite de Neutralité armée, fondée par la France et la Russie, mais englobant sensiblement toute l'Europe continentale, avait pour but ouvert la lutte contre les visées anglaises. La Révolution française se fit, là comme ailleurs, le champion de la liberté des peuples et on peut dire que, depuis un siècle, la liberté des mers est entrée définitivement dans le Droit international le plus solide. Presque tous les auteurs, à commencer par Grotius, dont l'ouvrage célèbre Mare liberiim est de 1609, sont également en faveur du principe libéral.
On pourrait se demander quelle est la portée exacte de l'expression haute mer. Il vaut mieux renverser la proposition et se demander quelles sont les portions d'eau salée non soumises au régime de liberté. Nous verrons bientôt les limites assignées à ces portions spéciales. Pour l'instant, il suffit de poser la règle que, sauf exceptions précises, toute mer doit être considérée comme faisant partie du grand système navigable du monde et demeure ainsi parfailement libre. La chose est évidente pour les principaux océans: Atlantique, Indien ou Pacifique, mais on doit y assimiler des mers moins ouvertes, telles que la Méditerranée, la mer du Nord et la Raltique. Les Allemands ont essayé de contester ce dernier point pour y empêcher, il y a quelques années, la venue d'une escadre anglaise, mais l'opinion unanime leur a donné tort et le traité de paix de 1919 a pris soin de bien stipuler la libre ouvei ture de la Baltique.
Il n'est pas utile de disserter longuement sur les conséquences pratiques de la liberté de la haute mer. On ne peut guère que paraphraser la notion de bon sens que ce qui est libre n'est pas réglementé.
Tout d'abord, en pleine mer, chaque navire suit la route
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qui lui plaît le mieux et à la vitesse qui lui agrée. Il n'a d'ordre à recevoir que du gouvernement dont il porte le pavillon, de même qu'il ne doit obéissance qu'aux navires de guerre de son propre Etat. Dans la pratique, comme une liberté aussi absolue pourrait amener des accidents graves, il existe des règlements maritimes internationaux qui ont fait l'objet de traités spéciaux entre les Etats. Toutes les marines sont ainsi tenues de les observer sans qu'il y ait aucune dérogation à la souveraineté des gouvernements. Ainsi, à titre d'indication, nous mentionnerons l'obligation, pour les navires, d'avoir des feux de route, rouges à tribord (gauche), verts à bâbord (droite) et blancs en tête du mât (ces derniers pour les vapeurs seulement). De même, les navires doivent se croiser à gauche, posséder les pavillons nécessaires pour utiliser le Gode international des signaux, etc.
En ce qui concerne le salut» en pleine mer, il n'est jamais obligatoire à l'égard d'un navire étranger. C'est une question de courtoisie laissée aux usages et à l'appréciation de chaque capitaine.
Les bâtiments ne sont, nous l'avons indiqué, soumis à aucun contrôle en mer. Il y a toutefois des exceptions que nous retrouverons à propos de la piraterie, de la traite des esclaves et dans quelques autres circonstances. Si on observe une infraction de la part d'un navire (absence de feux de route, par exemple), on ne peut que relever le nom du contrevenant et le signaler à son gouvernement.
La pêche est libre en pleine mer, par tous engins et sans réglementation. Là encore, les besoins de la pratique ont fait établir des accords internationaux pour empêcher les abus et des discussions violentes entre pêcheurs de pays différents. On trouve un accord de ce genre applicable aux pêcheries de la mer du Nord.
Le navire en haute mer est considéré comme une portion flottante du sol national. La seule loi qui y règne est celle de son pavillon. Ainsi un enfant naissant sur un paquebot français est considéré comme né en France. De même, le décès
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survenu à bord donne ouverture à une succession régie par la loi du pavillon.
Ce caractère national des navires amène des conflits de législation quand un litige se soulève entre navires de nationalités difTérentes, en cas de sauvetage ou d'abordage par exemple. L'usage est alors que le sauveteur impose sa loi au navire sauvé. Eu matière d'abordage, le cas est plus complexe. Généralement, on appliquera sa loi au navire contre lequel on poursuit une demande d'indemnité.
§ 47. — La mer littorale. — A ne s'en tenir qu'à la géographie, la mer s'étend jusqu'à la côte. Si l'on veut être plus précis encore, on peut dire que la mer est limitée par la ligne de basse marée. A. partir de cette ligne commence le territoire proprement dit, susceptible de possession matérielle, de clôture par exemple, et dont la souveraineté locale est complète maîtresse.
Le Droit international public a quelque peu compliqué ces notions élémentaires. Eulre le territoire et la haute mer, il a créé une zone maritime intermédiaire, appelée généralement du nom étrange de mer territoriale. H vaut mieux la désigner sous le vocable de mer littorale qui a l'avantage de rappeler son lieu nécessaire avec le littoral.
Cette mer territoriale ou littorale n'est ni un port, ni une rade, c'est une bande de haute mer, découpée parallèlement au rivage et à laquelle ne s'applique pas le principe de la liberté récemment étudié. On considère, en effet, que la sécurité de l'Etat riverain serait compromise si on ne lui donnait pas certaines prérogatives sur les eaux longeant ses côtes. Par exemple, la contrebande serait intense si des navires étrangers pouvaient, sans entraves, se tenir à une petite distance du rivage. Les fortifications maritimes pourraient être constamment et impunément épiées. Il serait impossible d'établir une protection sérieuse contre l'apport des maladies contagieuses, etc.
En vertu de toutes ces raisons et d'autres analogues, on a,
depuis longtemps, concédé à l'Etat riverain un droit important de police sur la mer littorale. Ce n'est pas qu'il en devienne réellement propriétaire, mais ses pouvoirs sont parfois très étendus.
Il convient donc de rechercher tout d'abord les limites de la mer territoriale ou littorale, puisqu'elle est soumise à un régime spécial. Du côté de la terre, il y a peu de difficultés; la mer littorale s'arrête à la ligne de la basse mer moyenne, sans tenir compte des marées exceptionnelles. Certains pays ont des règles un peu différentes mais dont l'intérêt pratique est peu important.
Nous avons dit qu'en thèse générale, la mer littorale forme une bande épousant les sinuosités des côtes. Il en résulte que sa limite extérieure sera toujours à une même distance du rivage. C'est la détermination de cette distance ou largeur de la mer territoriale qui donne lieu à des interprétations et à des pratiques variables d'Etat à Etat.
La notion la plus ancienne et celle à laquelle on doit se référer en cas de doute, est que la largeur en question est fixée par la plus longue portée de canon supposé établi sur le rivage à la ligne de la basse mer.
Cette tradition de la plus longue portée de canon est ancienne, en ce sens qu'elle apparaît dès le xvn^ siècle. On lui donne comme base rationnelle le fait que la portée de l'artillerie est la marque tangible de la puissance de l'Etat riverain et aussi la limite de ses intérêts, car il n'a théoriquement rien à craindre de navires situés au delà.
La portée de canon est loin d'être une quantité fixe. Elle est ailée en se développant d'une manière constante et actuellen)ent ou ne saurait prendre cette expression au pied de la lettre. Au xvn" et au xvui' siècles, les boulets ronds ne dépassaient pas quelques milliers de pieds de trajectoires, c'est-à-dire 2 ou 3 kilomètres en mesures modernes. La guerre récente nous a montré des canons capables d'envoyer des projectiles à plus de 100 kilomètres. Même en laissant de côté ces monstres peu maniables, des pièces de
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marine d'un usage courant peuvent lancer un obus de gros calibre à plus de 30 kilomèlres. On arriverait ainsi à étendre démesurément la largeur de la mer territoriale. Aussi croyons-nous que l'on doit entendre l'expression en question avec le sens que lui donnaient les j)ersonnes qui l'ont créée, c'est-à-dire qu'elle correspondrait au plus à 5 ou 6 kilomètres, ce qui est, au surplus, la portée utile de l'artillerie de cam[iagne.
Nombre de traités, spécialement ceux relatifs à la pêche, donnent à la mev littorale une largeur conventionnelle de 3 milles marins (soit 5 kilomètres et demi, 1 mille marin valant 1.852 mètres environ). D'autre part, les lois douanières françaises prévoient la {)oursuite de la contrebande jusqu'à 20 kilomètres des côies. Un décret français du 18 octobre 1912 fixe à 6 milles marins la mev littorale. De plus, on admet que le minimum ne saurait descendre au-dessous de 3 milles marins en aucun cas.
Pour remédier à ces incertitudes, l'Association internationale connue sous le nom d'Institut de Droit international et qui comprend les commentateurs les plus autorisés du Droit des gens, a proposé à plusieurs reprises une zone de 6 milles mai'ins ou environ 11 kilomètres de large. Cette limite se recommande par beaucoup de bonnes raisons [)ratiques, mais elle est restée encore à l'état de projet.
Admettons maintenant que l'on soit sans conteste dans la mer littorale; il importe de voir quels y sont les droits de l'Etat riverain. Nous savons que ceux-ci existent, mais non d'une façon absolue. Il y a donc ici encore à faire une étude de délimitations des principes juridiques, celui de la réglementation indispensable et celui de la liberté à préserver intacte autant que possible.
Tout d'abord, à l'égard des navires de sa propre nationalité, l'État riverain exerce une autorité complète. 1! l'avait déjà sur eux en haute mer et il ne peut que la conserver à l'approche de ses côtes.
Pour ce qui est des bâtiments étrangers, la règle générale
est qu'ils ont droit à la navigation innocente dans les eaux littorales, en évitant soigneusement de faire quoi que ce soit capable de troubler l'Etat voisin. C'est ainsi, par exemple, qu'une escadre étrangère ne pourrait pas venir exécuter des exercices de tir près des côtes ou un navire de commerce croiser devant un littoral pour essayer d'y débarquer clandestinement de la contrebande. Sous ces réserves, les navires n'ont pas besoin d'une permission pour entrer dans la mer territoriale. Mais ils sont exposés à se voir intimer l'ordre de ne pas y séjourner. Dans certaines circonstances graves, l'Etat riverain peut aller jusqu'à interdire l'accès de seseaux entières, pour des raisons politiques, sanitaires ou militaires (L. française du 2 juillet 1916).
Un bâtiment qui ne fait que traverser sans arrêt ni incident une bande de mer littorale ne doit pas, en principe, être soumis à la loi locale. La jurisprudence anglaise applique cependant cette loi en cas d'abordage. Toutefois la loi de l'Etat riverain doit être observée par le bâtiment en transit quand il s'agit de mesures de police ou de sécurité. Ainsi on peut interdiie aux navires de passer trop près de points fortifiés ou à proximité trop grande de lieux de pêche.
S'il s'agit d'un bâtiment stationnant plus ou moins longtemps dans la mer littorale, on admet, au contraire, la mise en action de la loi locale dans des conditions analogues à celles que nous verrons appliquées dans les ports et rades. Disons tout de suite que les bâtiments de guerre, représentant la puissance dont ils battent pavillon, restent au-dessus de la législation locale par respect pour la souveraineté de l'Etat étranger. A l'inverse, les bâtiments de commerce passent sous la juridiction de l'Etat riverain. Ce dernier fixe souverainement les conditions de séjour dans ses eaux littorales, les formalités des visites sanitaires et douanières, les^ taxes à percevoir, les heures d'entrée et de sortie des ports, etc., etc. Nous ajouterons que les actes juridiques passés à bord d'un navire de commerce en station dans les eaux territoriales sont, eu vertu des mêmes principes, supposés passés
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à terre, ce qui a souvent une grande importance pour la validité des transactions.
Parmi les questions les plus fréquemment soulevées à propos des navires se trouvant dans les eaux littorales, nous citerons celles des droits de pilotage, le monopole, généralement admis, des pilotes du port, la protection des bouées et balises, les règlements de police maritime pour assurer le transbordement éventuel des passagers et marchandises au cours d'une courte escale. Pour tous ces points et autres analogues, l'Etat riverain a un pouvoir certain de réglementation.
Le régime de la mer littorale doit encore être étudié en ce qui concerne la pêche, question ayant donné lieu à pas mal de problèmes délicats.
Rappelons tout d'abord qu'en haute mer, la pêche est libre, sauf accord international contraire. Au contraire, pour la mer territoriale, l'usage admet la possibilité d'en exclure les pêcheurs de nationalité étrangère.
En fait, on rencontre trois systèmes appliqués. Le premier, très répandu et adopté en Angleterre, France, Espagne, établit nettement un monopole pour les pêcheurs nationaux, tout étranger devant s'éloigner sous peine de délit. Un second système, suivi dans les Etats Scandinaves, admet les pêcheurs non nationaux, mais avec un régime légèrement défavorable. Un troisième enfin, pratiqué en Hollande et aux Etats-Unis, accorde une liberté complète et pour tous indistinctement.
Ces principes généraux sont souvent modifiés par des traités particuliers. Le plus célèbre se réfère aux pêcheries de Terre-Neuve qui ont amené de longues discussions entre la France et l'Angleterre. Voici ce dont il s'agit.
Lorsqu'en 1713, le traité d'Utrecht consacra la cession à l'Angleterre de l'ile jusqu'alors française de Terre-Neuve, les Anglais acceptèrent de laisser à nos pêcheurs le monopole de la pêche le long d'une partie des côtes, avec droit d'installation sur le rivage même qui fut qualifié de côte française ou French Shore. Ce monopole, qui excluait les Terre-Neu-
viens de leurs propres eaux, fut confirmé par une série de traités postérieurs. Les habitants de l'ile protestèrent souvent et, dans la seconde moitié du xix® siècle, ils avaient de fréquents incidents avec les pêcheurs français. Ils soutenaient notamment que la pêche du poisson ne pouvait pas comprendre la chasse des homards, devenue une industrie florissante et, en vertu de Tautonomie législative de Terre-Neuve, les ententes passées entre Paris et Londres restaient le plus souvent sans portée pratique.
Pour sortir de ces incidents irritants, l'accord général franco-anglais du 8 avril 1904 enregistre la renonciation de la France à son monopole de pêche sur le French-Shore, étant entendu que désormais Français et Anglais y auront les mêmes droits. Des indenmités ont été attribuées par l'Angleterre aux exploitants français et, de plus, la France a obtenu d'avantageuses rectifications de frontières dans l'Afrique Occidentale à titre de compensation de l'abandon de ses droits.
D'autres conflits relatifs à la pêche dans la mer littorale ont surgi à plusieurs reprises dans les eaux de la mer de Behring au sujet de la caplure des phoques à fourrures. Des incidents, parfois graves, ont éclaté entre Américains, Anglais, Japonais et Russes. 11 a fallu négocier longuement et même en venir à des conventions d'arbitrage. Le plus connu de ces arbitrages, celui de Paris de 1893, présente cette particularité remarquable qu'il édicté des règlements internationaux de pêche, de façon à empêcher la disparition des phoques pourchassés sans merci.
§ 48. — Des ports et rades. — On peut y voir soit le prolongement de la haute mer, soit celui du territoire. La question pourrait ofî*rir de l'intérêt si on voulait déterminer théoriquement les droits de l'Etat. En fait, la discussion serait sans portée pratique, parce que la coutume internationale et le Droit administratif interne s'accordent à considérer que les ports et rades font partie du domaine même de l'Etat et doivent être assimilés à la terre ferme au point de vue juri-
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clique. La souveraineté de TÉtat s'y exerce pleinement et les règles internationales y ont peu d'applications.
11 suit de là que le gouvernement de chaque pays est maître de ses ports. Il peut, par ©xemple, les fermer d'une manière absolue, pour des motifs militaires notamment, ou bien il a le pouvoir d'imposer certaines restrictions aux navires étrangers, telles que des surtaxes de douanes. En sens contraire, un Etat peut déclarer que quelques-uns de ses ports seront francs, c'est-à-dire considérés comme en dehors de la limite douanière, privilège qui ne manque pas d'attirer un important trafic international. Notons à ce propos que les marchandises débarquées dans le port franc de vro iit acquitter les droits fiscaux si elles sont réexpédiées vers l'intérieur du pays, de sorte que l'exemption ne profite réellement qu'aux marchandises réexportées après séjour dans le port franc. On peut rapprocher de ce système celui de l'internationalisation de certains ports, comme l'a établi la Conférence de la paix de 1919. Ainsi Dantzig est soumis à un régime spécial pour assurer le trafic maritime de la Pologne sans supprimer les droits du commerce allemand.
L'Etat riverain a la police de ses ports et rades. Il fixe les endroits où les navires auront à jeter l'ancre ou à s'amarrer. Les bâtiments étrangers peuvent être obligés à justifier de leur identité et surtout à subir une visite sanitaire ou quarantaine. Celle-ci a fait l'objet de plusieurs conventions diplomatiques ayant pour but de renforcer la lutte contre la transmission des maladies contagieuses tout en restreignant les retards au minimum. Le principe est que le commandant du navire doit indiquer s'il a ou non des maladies épidémiques à bord et s'il vient ou non de ports contaminés. En cas de maladies contagieuses ou de possibilité d'éclosion de celles-ci, le navire reçoit interdiction de communiquer avec la terre jusqu'à ce que les mesures de désinfection utiles aient pu être prises par les autorités locales. S'il n'y a rien de suspect, on accorde au contraire la libre pratique, c'est-àdire la permission de débarquer.
LE DROIT DES GENS MODËRxNE
Les autorités douanières exercent encore de très importants pouvoirs sur les bâtiments de commerce stationnant dans les ports et rades. Elles peuvent procéder à des visites à bord pour rechercher la contrebande, se faire remettre une série de papiers réglementaires, fixer les heures d'embarquement et de débarquement.
Enfin nous indiquerons plus loin, en parlant du régime légal applicable aux navires, dans quelle mesure ces derniers sont soumis à la loi locale quant au droit pénal et au droit civil. Nous nous bornerons à indiquer ici que les dispositions en question s'appliquent dans leur intégrité aux bâtiments séjournant dans les ports et rades.
11 n'y a généralement aucune difficulté à déterminer si un endroit donné est un port ou non. En France, la réponse est d'autant plus aisée que la douane a dressé une liste limitative des divers ports où les navires peuvent pénétrer. Les autres localités demeurent fermées à la navigation, à l'exception de la petite pêche locale.
La délimitation d'une rade avec la mer littorale est beaucoup plus malaisée. On doit même admettre que cette délimitation comportera toujours une part d'arbitraire inévitable. L'avant-port où stationnent les navires pour attendre leur tour d'entrée est incontestablement une rade. Au contraire, une simple échancrure du rivage, souvent appelée une rade foraine, doit être considérée comme faisant partie de la mer territoriale.
Bien que le critérium n'ait pas grande valeur, nous serions disposés à qualifier rade les abords des côtes conduisant directement au port et que fréquentent normalement seulement les bâtiments à destination ou en provenance du port. Si, au contraire, la mer est parcourue par des navires ne faisant que passer sans faire escale, on se trouve en présence de la mer littorale.
Parlant de rades, nous sommes aisément conduits à nous occuper du régime des baies et golfes. Lorsque ces derniers sont largement dessinés, comme ceux de Gascogne ou du
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Lion, il n'y a aucun doute qu'ils forment une portion de la haute mer, étant entendu que la zone littorale suit purement et simplement les ondulations du rivage. Mais un problème se pose quand on rencontre une Laie dite fermée, c'est-à-dire en forme d'outre et dont, à l'ouverture, les deux zones littorales s'entrecoupent. Si les deux rives de l'entrée appartiennent à des puissances différentes, il n'y a pas, en réalité, jonction de deux parties d'une mênie mer territoriale et on devra y considérer la navigation comme libre tout en permettant à chaque Etat riverain de prendre les mesures de police nécessaires.
Reste le cas où l'embouchure de la baie est sous la même juridiction de chaque côté ; on admet alors que la baie entière est assimilée à la mer littorale. On a proposé diverses autres distinctions théoriques, compliquées encore de ce que certains Etats ont tendance à revendiquer pour eux seuls de véritables bras de mer, couime les fiords de Norvège ou d'Ecosse. Il y a surtout là des situations de fait et on recherchera si la puissance riveraine peut ou non exercer un contrôle efficace de la côte sur toute l'étendue de la baie fermée. Ainsi on ne saurait admettre que la mer d'Irlande fasse partie du territoire britannique. En son centre, elle participe indubitablement du caractère de la haute mer.
Le maximum d'une baie fermée est une mer intérieure,, les eaux resserrées comme la même mer d'Irlande formant une transition. Lorsque la mer intérieure est tout entière englobée par le territoire d'un seul Etat, on a un lac tel que celui des Quatre-Gantons en Suisse. Dans ce cas, aucune question internationale ne paraît devoir se poser et la nappe d'eau sera parcourue uniquement par des navires nationaux.
La Caspienne et les Grands Lacs de l'Amérique du Nord ont des rives appartenant à des puissances différentes. Il faut en ce cas revenir au principe de la liberté des mers. Il y aura donc, tout autour une zone littorale et, au milieu, un espace libre. En ce qui touche la mer Gaspienne, la Russie en est pratiquement seule maîtresse, la Perse ayant, en 1828^
renoncé à son droil d'y avoir des navires de guerre ou de quelque iniporf^^nce commerciale.
Pendant longtemps, la mer Noire avait toute sa périphérie et ses détroits d'entrée soumis k la seule domination turque. Celle-ci ne tolérait aucun étranger et supprimait ainsi toute complication internationale. Mais, actuellement, la mer Noire est au contraire bordée d'Etats divers : Bulgarie, Roumanie, Russie, Turquie. Son régime international est devenu fort complexe.
Nous parlerons bientôt du caractère spécial des détroits de Gonstantinople. Pendant la première moitié du xix^ siècle, la Russie et la Turquie se disputèrent le monopole de la navigation dans la mer Noire et la Russie tendait à en faire un lac moscovite. Ce fut même une des causes de la guerre de Crimée que d'arrêter la menace navale sur Constantinople, et cela explique pourquoi les Anglo-Français allèrent faire le siège du grand arsenal de Sébastopol. Le traité de Paris do 1856 interdit aux Russes et aux Turcs d'entretenir des navires de guerre dans la mer Noire, mais en même temps la déclarait ouverte k la navigation commerciale de tous les pays. En 1871, à la Conférence de Londres, la Russie parvint à se faire délier de son engagement de ne pas avoir de bâtiments de guerre. La Turquie jouit naturellement de la même liberté. Aussi y eut-il, dans la guerre de 1914-1919, quelques engagements maritimes dans la mer Noire. Quant aux navires de commerce, le principe de liberté subsiste en entier, confirmé d'ailleurs par le traité de Berlin de 1878. On voit par là combien ces questions maritimes tiennent de place dans la politique internationale. L'étude des détroits et canaux accentuera encore cette impression.
§ 49. — Détroits et canaux internationaux. — Les détroits présentent une importance particulière pour la navigation internationale. Ce sont, en effet, des points du globe où convergent nécessairement les principales routes maritimes. Ainsi le trafic naval est-il toujours intense dans les
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détroits danois, ceux du Pas-de-Calais ou de Gibraltar pour ne rien dire actuellement des débouchés de la mer Noire, Bosphore et Dardaneiles, si importants qu'on les désigne sous le nom des Détroits tout court. Il est facile de voir sur une carte que la fermeture ou la monopolisation des détroits par une seule puissance aboutit pratiquement à former des mers intérieures sans communication avec le vaste système des océans du globe. Le principe est donc théoriquement très simple : les détroits doivent être libres comme la haute mer.
Nos lecteurs sont habitués maintenant à voir que les notions élémentaires se compliquent toujours dans la réalité des choses. Ils ne seiont donc pas surpris que nous apportions pas mal de restrictions et de précisions au principe général ci-dessus énoncé.
Tout d'abord il ne saurait être question de liberté pour ua détroit conduisant dans une baie ou une mer intérieure ellemême fermée. Cette liberté n'assurerait d'ailleurs aucun avantage pratique puisqu'elle ne mènerait à rien.
A un point de vue opposé, quand le détroit est suffisamment large pour que les deux bandes de mer côtières ne se rejoignent pas, il est bien clair que la portion centrale est soumise au régime de la haute mer. La Manche est un exemple convaincant.
Le véritable problème se pose donc pour les détroits assez resserrés pour admettre le chevauchement partiel des mers territoriales riveraines, particulièrement lorsque, ainsi qu'il arrive souvent, les deux rives du détroit appartiennent à la même puissance.
On voit aisément l'argument. L'Etat riverain déclare que son droit de police s'étend sur toute la surface du détroit et qu'il est ainsi autorisé à en réglementer la navigation suivant son gré. C'est précisément contre cet argument que le Droit des gens contemporain s'élève, à la fois par la coutume et par des traités. La liberté du commerce mutuel des Etats, celle du trafic maritime surtout, sont considérées
comme assez importantes pour faire obstacle au Droit de souveraineté de la puissance riveraine.
Une étude rapide du régime des principaux détroits internationaux éclaircira le sujet mieux que les plus amples raisonnements. Ainsi nous voyons tout de suite que le détroi* de Gibraltar ne peut être que libre, puisque trois États : l'Angleterre, l'Espagne et le Maroc, pourraient y revendiquer la police d'une zone littorale et que chacune ne pourrait le faire sans empiéter sur les prérogatives des deux autres. L'absence d'une réglementation nationale impose le système de la liberté de navigation.
Ajoutons que les traités positifs sont en ce sens. Ainsi l'accord franco-anglais du 8 avril 1904, que nous avons bien souvent cité, est formel dans l'affirmation du libre passage du détroit de Gibraltar et il prévoit l'interdiction d'en fortifier la rive marocaine, à l'exception des points déjà occupés par l'Espagne. Non loin du détroit, à son débouché atlantique, se trouve le phare du cap Spartel dont l'entretien est assuré à frais communs par de nombreux États et qui reste à l'abri des hostilités en cas de guerre, situation exceptionnelle mais qui pourrait utilement se généraliser pour les objets d'intérêt commun à toyte l'humanité.
A l'autre bout du globe, pour le détroit de Magellan, le Chili et la République Argentine ont établi un régime assez semblable à celui du détroit de Gibraltar. Le détroit sudaméricain ne doit pas être fortifié et il demeure laissé ouvert en tout temps à tous les navires.
Pendant longtemps, le Danemark, sans fermer précisément les détroits donnant accès dans la Baltique, prélevait des taxes sur les bâtiments y transitant. C'était une survivance curieuse des anciens droits de péage féodaux reconnus au moyen âge aux villes hanséatiques d'Allemagne. En 1857, les puissances européennes et les États-Unis ont obtenu que le Danemark renonçât à son droit de péage moyennant une indemnité de 90 millions environ, représentant les frais faits par le Danemark pour le balisage et l'entretien des passages.
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On pouvait donc considérer comme réglée la situation des détroits danois lorsque, au début de la guerre de 1914, le Danemark, sous la pression de menaces allemandes, a fermé ses détroits par des champs de mines, interceptant ainsi aux Alliés l'accès de la Russie par la Baltique. Il y a eu là un acte grave et peu en harmonie avec les principes du Droit des gens.
Le Droit international a été non moins méconnu par la Turquie. Cependant les textes ne manquent pas pour bien indiquer que le Bosphore et les Dardanelles ne sauraient être légitimement fermés à la navigation innocente. On en retrouve l'affirmation dans des traités du début du xix" siècle, mais, en bonne alliée de l'Allemagne, la Turquie n'a pas davantage fait honneur à sa signature et elle a clos les détroits à l'ouverture de la guerre de 1914, avant qu'elle fût ellemême entrée dans la lutte et à l'encontre des marines neutres.
La diplomatie avait cependant multiplié les précautions pour assurer le respect de la libre navigation dans les détroits ottomans. La Convention des détroits de 1841 prévoyait le passage toujours possible pour les navires de commerce, mais elle l'interdisait pour les navires de guerre de tout pavillon, afin de supprimer les faveurs exceptionnelles que la Russie s'était fait donner pour sa marine seule au traité d'Unkiar-Skelessi de 1833.
Le traité de Paris du 30 mars 1856, signé de la Turquie et de toutes les autres grandes puissances, était encore plus explicite. 11 maintenait la libre circulation commerciale en tout temps et restreignait le passage des navires de guerre dans les détroits à deux petits bâtiments légers ou stationnaires destinés à servir de protection aux ambassades européennes à Constantinople. Le traité de Londres de 1871, par lequel la Russie recouvrit le pouvoir d'avoir une marine de guerre dans la mer Noire, confirma le traité de Paris en ce qui touche la fermeture du Bosphore et des Dardanelles aux marines militaires étrangères. On admit toutefois que le
sultan pourrait autoriser l'entrée d'escadres amies ou alliées, lorsqu'il jug-erait avoir besoiu d'uu appui pour défendre l'intégrité de l'Empire ottoman. C'est en vertu de cette disposition qu'en 1878, une flotte anglaise a pu jeter l'ancre à proximité de Gonstantinople au plus fort de la tension anglorusse de cette époque.
Le traité de Berlin n'a rien modifié au régime des détroits, malgré les instances contraires de la Russie. L'Allemagne a obtenu de laisser tout pouvoir là-dessus au sultan et la Porte a toujours défendu très énergiquement ses droits de contrôle, s'opposant absolument au passage de navires de guerre. En 1895, il a fallu négocier longuement pour permettre aux puissances d'augmenter le nombre de leurs stationnaires à Gonstantinople. Toutes les fois que la Russie ou la Bulgarie ont demandé le transit exceptionnel de navires de guerre par les détroits, le sultan a exigé que ces navires fussent désarmés et transformés provisoirement en navires de commerce.
(Juant à la navigation commerciale, la Turquie l'a généralement respectée jusque dans ces derniers temps. Une première atteinte au principe fut la fermeture momentanée des Dardanelles en 1912 pendant la guerre italo-turque. De vives protestations générales firent cesser rapidement l'interdiction. Mais, dans la guerre de 1914, la Turquie méconnut tous ses engagements. Elle commença par donner asile à deux croiseurs allemands échappés de la Méditerranée en refusant aux Alliés le droit de les suivre. Puis et surtout, elle interdit toute navigation commerciale, même neutre, nuisant ainsi gravement au ravitailJement de la Russie, et cela contre les traités cités antérieurement. La Porte a ainsi démontré à la fois la nécessité de laisser les détroits ouverts et son insuffisance pour faire respecter le Droit des gens. La réglementation précédente doit donc être sérieusement renforcée pour assurer le caractère international du Bosphore et des Dardanelles.
On peut dire, sans forcer l'expression, que les grands
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canaux sont des détroits artificiels. Gomme ceux-ci, ils mettent en communication les mers et si, à l'extrême rigueur, ils ne sont pas absolument indispensables au trafic maritime, ils constituent une telle amélioration qu'on ne saurait plus se passer de leur usage.
Pour éviter toute ambiguïté, nous noterons qu'il y a trois catégories de canaux. Une première série est celle des canaux intérieurs, creusés uniquement pour les transports sur le territoire d'un Etat et ne faisant pas communiquer deux mers d'une façon utilisable pour les bâtiments un peu importants. Ainsi le canal du Midi, en France, relie bien Bordeaux à Cette, mais par une voie d'eau sans aucune importance internationale. Les canaux de ce genre doivent être assimilés, non aux détroits, mais aux fleuves et rivières. Ils sont donc, en principe, la propriété de l'Etat souverain du territoire. Tout au plus, on admet, dans quelques cas, un régime analogue à celui des fleuves internationaux que nous expliquerons bientôt.
Un second groupe de canaux, ceux-là nettement maritimes, est constitué par les canaux de Gorinthe et de Kiel. Ils mettent en communication directe deux mers libres, mais le bénéfice de leur emploi commercial est assez mince. Aussi leur régime n'a-t-il pas fait l'objet de discussions spéciales. En fait, le canal de Gorinthe est toujours resté libre et celui de Kiel, au contraire, fermé sauf permission des autorités allemandes. Ges dernières ont toujours soutenu que le canal de Kiel était un ouvrage purement militaire et que la navigation commerciale ne pouvait l'utiliser qu'à titre de tolérance.
G'est là une vue exagérée et la défaite de l'Allemagne, au cours de la guerre récente, a entraîné nécessairement un remaniement, dans le sens libéral, de la situation juridique du canal de Kiel. Gelui-ci doit, en effet, rester ouvert, en temps de paix, au passage de tous les navires de tous pavillons, même les bâtiments de guerre. Mais, en cas de conflit, il semble que l'Allemagne et la Grèce pourraient fermer leurs canaux.
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Restent enfin les deux grands canaux internationaux proprement dits : ceux de Suez et de Panama. Ils sont incontestablement des routes commerciales de premier ordre, égalant en importance mondiale les détroits les plus fréquentés. C'est à leur égard aussi que des problèmes internationaux délicats se sont soulevés et ont donné lieu à de longues négociations.
Occupons-nous d'abord du canal de Suez. On sait qu'il a été creusé, de 1860 à 1869, par une compagnie universelle comprenant des capitaux de tous les pays, mais principalement français. Son promoteur, M. de Lesseps, un Français également, se prononça toujours en faveur d'une liberté absolue du canal. Celle-ci est prévue par l'Acte de concession de 1856, confirmée à nouveau par la Porte en 1866. Dès 1870, des navires de guerre français et allemands utilisaient le canal sans que nul reprochât à la Turquie de méconnaître sa neutralité. En 1873, la Porte déclara, d'accord avec les puissances, que le transit serait toujours libre dans le canal, même en temps de guerre et pour les navires de guerre.
Durant la guerre russo-turque de 1878 et les troubles d'Egypte de 1881, la question du canal de Suez préoccupa beaucoup les gouvernements. En fait, il ne fut jamais menacé. Mais la Grande-Bretagne avait exigé que la Russie ne toucherait ni à rÉgypte ni au canal. Par ailleurs, la France avait un moment envisagé l'envoi de troupes pour le protéger durant les incidents d'Egypte. Enfin, il fallait prévoir le cas où la Turquie, suzeraine du sol égyptien traversé par le canal, le fermerait ou l'endommagerait pour une raison quelconque.
A la suite de plusieurs années de négociations entre Paris et Londres, un accord de principe intervint, lequel, ratifié par les diverses puissances, est devenu la Convention -de Constantinople du 29 octobre 1888.
Aux termes de ce traité, la navigation est libre absolument en ce qui touche les bâtiments de commerce, sauf, bien entendu, les mesures de police indispensables pour la sécu-
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rité du transit. Quant aux navires de guerre, le passage en est également autorisé sans limites, même pour les escadres des Etais belligérants. Seulement le passage doit se poursuivre sans arrêt et aucun débarquement de troupes ou de matériel ne doit être fait dans le canal ou ses abords. On. tolère, au plus, uue escale de vingt-quatre heures à Suez ou Port-Saïd. Un espace suffisant (un jour au moins) doit séparer le passage de navires ennemis.
A un autre point de vue, le canal de Suez est neiitraUsé, en ce sens qu'il ne peut être ni bloqué, ni attaqué par qui que ce soit, même si la Turquie est belligérante. Cette zone de protection couvre non seulement le canal, mais ses ports d'accès et leurs rades dans un rayon de trois milles marins.
Le régime de la Convention de Constantinople a bien fonctionné jusqu'à la dernière guerre. Ainsi pendant le conflit entre la Russie et le Japon, une escadre russe a franchi le canal sans difficulté. Les navires italiens ont de même transité librement durant la guerre italo-turque. Par contre, poussée par l'Allemagne et méconnaissant comme elle les traités signés de ces deux puissances, la Turquie a attaqué le canal de Suez au cours de la lutte récente. Les Germano-Ottomans sont arrivés jusque sur la berge du canal et, sans la défense des Anglo-Français, ils l'auraient au moins gravement endommagé au mépris des intérêts généraux de l'humanité. L'Empire ottoman est maintenant hors de cause en ce qui concerne le canal de Suez et il n'y a pas de raison de douter du souci de la Grande-Bretagne de respecter le régime indiqué cidessus.
Bien que le canal de Panama soit à peine ouvert, il a donné lieu à des discussions internationales déjà anciennes. Le creusement de l'isthme qui sépare l'Atlantique du Pacifique avait déjà intéressé les Espagnols et les projets de percement se|multiplièrent dans la première moitié du xix° siècle avec une telle intensité que l'on crut l'œuvre proche d'être réalisée.
Tout aussitôt les rivalités politiques et économiques apparurent. D'un côté, les Etats-Unis, en plus de l'utilité maritime,
prétendaient h la domination du futur canal en vertu de la doctrine de Monroe, afin d'écarter toute influence européenne sur le sol américain. D'autre part, l'Angleterre y voyait une voie de communication de première importance pour son commerce et elle entendait précisément éviter le contrôle des Etats-Unis.
Ces derniers agirent de suite, obtenant, dès 1846, de la Colombie (alors appelée la Nouvelle Grenade) une reconnaissance de leur liberté de passage par le chemin de fer transocéanique et le canal à creuser. La Golonïbie promettait de ne céder aucun de ses droits territoriaux h un gouvernement étranger quelconque. L'Angleterre riposta en se faisant donner une concession sur les côtes du Nicaragua par où une voie d'eau peut être établie relativement facilement.
En 1850, un traité dit Glayton-Bulwer, des noms de ses négociateurs, intervint entre la Grande-Bretagne et les Etats- Unis. Par ce texte, les Etats-Unis s'engageaient à ne pas fortifier le canal ou ses abords, à ne pas le soumettre h leur protectorat tout en en assurant la liberté complète, même en temps de guerre. L'Angleterre promettait de son côté de respecter le canal et de ne pas rechercher de possessions territoriales sur le sol américain.
Le traité de 1850 était bien en avance des événements, puisque la concession de creusement du canal actuel ne date que de 1878. Les travaux ne commencèrent qu'en 1882, dirigés par une compagnie française qui devait s'arrêter en 1888 devant des difficultés financières et matérielles de toutes sortes. Entre temps, les Etats-Ufiis avaient vu avec déplaisir la nouvelle œuvre et s'etforçaient de mettre au point un tracé par le Nicaragua. Plus tard, après l'échec de la Société française, le gouvernetnent de Washington se proposa de reprendre le projet par Panama, mais, auparavant, il voulait se débarrasser des entraves du traité Clayton-Bulwer. Profitant des difficultés de l'Angleterre dans l'Afrique du Sud, la grande républi(jue américaine ouvrit des négociations avec Londres, négociations rendues difficiles par l'attitude, parfois intran-
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sigeante, du Sénat des Etals-Unis. Après un premier insuccès, les États-Unis et la Grande-Bretagne passèrent, en 1901, un traité négocié par MM. Hay et Pauncefote reconnaissant aux Etats-Unis l'administration et la défense du canal, mais à charge de suivre le régime de liberté établi pour le canal de Suez.
Le canal en formation devait encore provoquer d'autres incidents internationaux. Les Etats-Unis, désireux de continuer par eux-mêmes l'œuvre commencée par la Société française, obtinrent, sans peine, de celle ci l'abandon de ses droits contre indemnité. Mais il fallait avoir ]une nouvelle concession de la Colombie. Le gouvernement consentit la concession demandée, y ajoutant même une bande de terrain d'une dizaine de kilomètres de cha(jue côté du canal. Seulement ce traité devait être soumis à la ratification des chambres colombiennes qui firent de nombreuses difflcultés et finirent par rtvjeter la convention. Quelques mois après, la région de Panama s'insurgeait contre la Colombie et se déclarait république indépendante avec l'aide non équivoque des Etats-Unis. Le premier usage que fît de sa souveraineté le nouvel Etat fut justement de l'aliéner au profit du gouvernement de Washington. Les Etats-Unis reçoivent sur le canal, ses abords et les contrées qui en dépendent, tous les droits qu'ils auraient s'ils en étaient souverains, et la République de Panama s'engage à ne les troubler en rien dans l'occupation, l'exploitation et le contrôle du canal. En compensation, les Etats-Unis promettent de considérer le canal comnîe neutre, c'est-à-dire d'en laisser l'accès et l'usage libres en tout temps.
Ce dernier point ne doit pas faire illusion. 11 constitue tout au plus un engagement des Etats-Unis envers la République de Panama, et les autres puissances ne sauraient l'invoquer. Par conséquent, le canal est en fait sous le conttôle absolu des Etats-Unis qui ont la charge de le protéger. En temps de guerre notamment, le canal de Panama pourrait être attaqué, «ans qu'on puisse invoquer pour lui le régime du canal de Suez.
Le canal de Panama vient, on le sait, à peine d'être ouvert à la navigation. Celle-ci est encore peu importante. En 1914, les Etats-Unis, alors neutres, ont établi pour les belligérants des règles identiques à celles du canal de Suez et ont assuré le passage même de navires de guerre. Néanmoins, les Etats- Unis considèrent le canal comme rentrant dans la sphère d'application de la doctrine de Monroë, c'est-à-dire qu'ils n'admettent aucune immixtion européenne quant à l'exploitation du canal.
A titre de résumé d'une question assez complexe, on voit que le principe de la liberté des mers, théoriquement appliqué aux grands canaux et détroits, subit dans la pratique des restrictions singulièrement graves. L'Etat riverain a les plus grandes peines à admettre que la voie maritime à sa portée soit d'un usage commun et il cherche invariablement à faire acte de maître. Le seul remède serait de mettre la liberté des canaux et détroits sous la protection d'un organe vraiment international. Nous allons voir précisément cet organe apparaître à propos des fleuves communs à plusieurs Etats.
§ 50. — Des fleuves internationaux. — D'une façon générale, les fleuves et rivières font partie intégrante du territoire sur lesquels ils coulent. Par conséquent, ils sont soumis à la souveraineté de l'Etat d'une façon complète. En France, les cours d'eaux navigables sont considérés comme étant du domaine public, c'est-à-dire propriété de l'Etat.
Les fleuves et rivières servent parfois de frontières. Dans ce cas, on admet que la ligne de séparation passe par le milieu du chenal le plus profond ou thalweg, mais assez fréquemment on prend pour démarcation la ligne médiane du cours d'eau. On admet alors aussi que les Etats riverains peuvent entretenir chacun une navigation libre sur le fleuve qui les sépare, sans être astreints à obliger leurs bateaux à se tenir respectivement de chaque côté de la frontière.
Il existe une autre catégorie de fleuves plus strictement
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dénommés internationaux. Ce sont ceux qui parcourent successivement les territoires de plusieurs Etats. Si on applique le principe de la souveraineté locale, chaque État est maître du fleuve sur une portion de son cours. Il pourrait donc s'en réserver le monopole ou, plus généralement, soumettre la navigation étrangère à des taxes très lourdes. C'est d'ailleurs ce qui a été fait durant des siècles.
A partir du xviii* siècle apparait une autre conception. Les grands fleuves sont considérés comme des voies de communication d'intérêt général et on estime qu'un seul peuple ne saurait les accaparer à son profit. Cela est évident quand le fleuve international est l'unique accèîs à la mer d'une contrée située en amont. On peut alors penser que la liberté du fleuve est la conséquence normale de la liberté des mers. Mais on admet aussi que le fleuve international doit aussi pouvoir servir au transit entre deux contrées riveraines séparées par un autre Etat intermédiaire. En d'autres termes, la navigation doit être ouverte à tous.
A vrai dire, ces raisons s'appliquent aussi bien aux fleuves dits nationaux, c'est-à-dire coulant à l'intérieur d'un seul Etat, lorsque ces fleuves constituent un prolongement direct de la mer. L'estuaire de la Seine au Havre, la Loire jusqu'à Nantes, la Garonne jusqu'à Bordeaux en sont des exemples. Les auteurs préconisent presque tous le régime de la liberté desdits fleuves sous réserve des droits de police indiscutables de l'État riverain. Cependant les usages internationaux sont encore mal établis sur ce point et il faudrait réunir une Conférence diplomatique pour les préciser. D'intéressants progrès dans ce sens ont été réalisés par le traité de 1919 qui a soumis au régime international divers fleuves allemands, Elbe, Weser, etc.
Pour en revenir aux cours d'eau internationaux, les principes de la liberté de leur navigation ont été admis expressément par le Congrès de Vienne de 1815 et consacrés par un assez grand nombre de traités postérieurs. Ces principes sont que la navigation de tous les pays doit être libre sur ces
fleuves jusqu'à leur embouchure, qu'aucune taxe ne doit être perçue excepté pour l'entretien même du fleuve, que les règlements seront uniformes pour tous les pavillons.
Les Etats riverains peuvent s'opposer au passage de navires de guerre ou de bâtimentslransportant de la contrebande. Ils doivent aussi maintenir le fleuve en bon état de navigabilité, cliacun au-devant de la rive qui lui appartient, et les taxes perçues sont réparties proportionnellement aux travaux exécutés.
Ces règles ont servi de bases aux régimes propres aux divers fleuves et dont nous allons maintenant indiquer les principales particularités.
L'Escaut traverse les territoires de la France, de la Belgique et de la Hollande. En fait, le commerce maritime est concentré entre Anvers et la mer, mais il est de première importance. Pendant longtemps, des traités de Westphalie (1648) à la Révolution française, les Pays-Bas gardèrent le monopole de la navigation sur l'Escaut. En 1792, un décret français ouvrit l'Escaut aux Belges, ce que confirma le traité de Paris de 1814. A la séparation définitive de la Belgique et de la Hollande, la liberté du fleuve fut de nouveau promise par la Hollande. Mais, dans ces dernières années, des doutes s'étaient élevés sur l'attitude éventuelle du gouvernement de La Haye, à la suite de'fortifications élevées à l'embouchure, près de Flessingue. Ces doutes n'étaient pas sans fondement, car, au début de la guerre de 1914, la Hollande déclara interdire tout trafic sur l'Escaut, sauf sous son contrôle. Il en résulta qu'Anvers, assiégé par les Allemands, ne put recevoir aucun secours par la voie maritime, ce qui parait bien être une conception exagérée de la neutralité hollandaise, et les puissances ont essayé de mieux établir la situation d'un cours d'eau indispensable à l'existence même du grand port belge en spécifiant une réelle liberté de navigation pour son embouchure et la disparition du contrôle néerlandais.
Les prétentions hollandaises à un monopole se sont
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retrouvées presque identiques pour le Rhin. L'Acte final du Congrès de Vienne en avait proclamé la liberté, mais les Pays-Bas soutinrent que cette liberté ne couvrait pas les embouchures du fleuve sises en territoire hollandais et que leur largeur assimilait à des bras de mer soumis au régime de la mer littorale. La Hollande ne céda qu'en 1832. Le régime du Rhin a été, par ailleurs, soigneusement réglementé en 1868 par une Convention de Mannheim instituant une commission internationale avec droit de juridiction pour la police du trafic. En même temps, les péages subsistants ont été abolis et ne doivent pas être rétablis. Les Etats riverains peuvent cependant conserver le monopole de la petite batellerie. 11 est à noter que le pavillon français, pratiquement écarté du Rhin depuis 1870, y a reparu glorieusement en 1918, sans d'ailleurs entraîner de modification fondamentale dans la situation internationale du fleuve. La France a toutefois obtenu de l'Allemagne certains privilèges économiques pour la portion limitrophe de l'Alsace.
Un autre cours d'eau célèbre est le Danube, qui demeure celui dont la réglementation est la plus complète. La Russie avait d'abord essayé de se réserver un droit absolu de contrôle sur son embouchure, mais le Congrès de Paris de 1856 a appliqué au Danube les principes généraux du Congrès de Vienne avec d'intéressantes garanties d'exécution.
Le Danube est libre sur tout son cours navigable et il est placé, au point de vue du trafic international, sous l'autorité d'une commission européenne comprenant des délégués de la Grande-Bretagne, de la France, de l'Italie et de la Roumanie.
La commission européenne a un caractère indépendant et curieux, étant inviolable et à l'abri de toute mesure d'bostilité quels que soient les belligérants. Elle possède un pavillon et un personnel autonomes et est chargée de la surveillance et de l'entretien du fleuve. Son règlement de police doit être partout obéi, d'autant plus qu'une autre commission, composée des délégués des États riverains et spécialement
compétente en matière de police fluviale, n'a jamais pu fonctionner utilement, bien qu'expressément prévue par le Congrès de Paris.
Le Congrès de Berlin de 1878 a confirmé les pouvoirs de la commission européenne, maintenu la liberté du Danube et interdit toute fortification et tout acte de guerre sur son cours inférieur. Gela n'a pas empêché les Allemands et leurs alliés autrichiens, bulgares et turcs d'utiliser largement le Danube pour leurs opérations militaires au cours de la dernière guerre. La Contérence de la paix de 1919 a fait revivre, en la fortifiant, la commission européenne.
Quittant l'Europe, nous pourrions relever d'autres exemples de fleuves internationaux dans l'Amérique du Sud (Parana, Uruguay, Amazone), mais nous risquerions des répétitions fastidieuses. Il nous parait préférable de terminer le sujet par l'exposé du régime des grands fleuves africains, le Congo et le Niger, tous deux soumis à des règles à peu près identiques par l'Acte de Berlin du 26 février 1885.
La navigation est rendue absolument libre sur ces fleuves, leurs embouchures et bras divers, ainsi que sur les affluents, lacs, canaux, cours d'eaux dépendant du bassin du Congo. Bien plus, la même liberté est étendue aux routes et chemins de fer suppléant sur certains parcours à l'innavigabilité de la voie aquatique. La liberté en question est celle de naviguer à toute époque et pour tous les pavillons, même en temps de guerre et pour les belligérants, sous la double réserve de ne faire aucun acte d'hostilité et de ne pas transporter de contrebande de guerre. On doit admettre, malgré des incidents soulevés par des agents d'une compagnie commerciale anglaise et d'ailleurs condamnés sur arbitrage international, que les mavires de guerre peuvent, au moins en temps de paix, parcourir le Congo et le Niger.
Les puissances riveraines des fleuves peuvent percevoir des taxes modérées, égales pour tous et destinées uniquement à améliorer la navigation. De plus, pour le Congo seul, il a été prévu une commission internationale de surveillance,
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analogue à celle du Danube, mais qui ne parait pas avoir fonctionné en fait.
En résumé, le régime des fleuves internationaux est une des questions de Droit international public sur lesquelles les auteurs et les traités sont le mieux d'accord. La pratique ne respecte pas toujours aussi bien la liberté théorique, mais^ dans l'ensemble, les solutions admises sont assez satisfaisantes.
§ 51 . — Les navires en Droit international. — Tandis que les wagons de chemin de fer voyagent généralement sur I le sol de l'Etat dont ils relèvent, le plus souvent, au contraire, i les navires circulent en dehors des eaux nationales. Il s'enî suit que de nombreuses questions de Droit des gens se sou- I lèvent à leur sujet. Nous en avons déjà indiqué plusieurs en traitant de la liberté de la haute mer et de la mer territoriale. 11 est néanmoins bon, fût-ce au prix de quelques répétitions, de présenter une vue d'ensemble de la situation des bâtiments de guerre et de commerce au regard du Droit international.
Tout d'abord, chaque navire doit posséder une individuavlité très analogue à celle d'une personne réelle. Le navire a une nationalité, un nom, une responsabilité distincts des attributs correspondants de son propriétaire ou de son capitaine. En Droit des gens, le navire figure comme s'il était vraiment un être vivant autonome.
La détermination de la nationalité est d'intérêt primordial. Toujours en haute mer, souvent ailleurs, le navire obéit à la loi de son Etat et ce dernier est réciproquement plus ou moins responsable des actes des navires battant son pavillon. 11 arrive aussi fréquemment que la nationalité d'un bâtiment influe gravement sur l'application des taxes de douane, sur les primes allouées pour le séjour à la mer, sur le monopole de transit maritime ou de pêche parfois réservé aux navires nationaux. En temps de guerre, c'est également la nationalité qui indique si l'on a aff'aire à un bâtiment belligérant ou
neutre, ce (jui change totalement, comme nous le verrons, les droits des combattants.
En principe, c'est la loi interne de chaque pays qui détermine les conditions auxquelles un navire a droit h porter le pavillon national. Les dispositions exigées varient largement avec les législations. On prend ordinairement en considération trois points : l'origine du navire, la nationalité du propriétaire et celle de l'équipage.
En France, on exige actuellement, pour qu'un navire ait droit au pavillon français, qu'il soit construit en France ou qu'il ait payé un droit de douane dit de francisation, que tous les officiers et les trois quarts de l'équipage soient français, que la moitié au moins du bâtiment appartienne à des Français. D'autres contrées, l'Angleterre par exemple, admettent une plus large proportion d'équipage étranger, mais il faut toujours que le capitaine soit un national.
Dans la pratique, les navires sont rattachés à un port dont l'administration leur délivre des papiers dits de bord et qui jouent le rôle des pièces d'identité pour un particulier. En France, aucun navire ne peut prendre la mer sans un acte officiel constatant son immatriculation sur les registres de la douane et sans une permission ou congé des autorités maritimes après examen du bon état de navigabilité du bâtiment. Pour les navires de guerre, le commandant reçoit un titre officiel : commission ou brevet de commandement.
Ce sont ces papiers divers qui constituent le véritable mode de preuve de la nationalité des navires. Le pavillon n'est qu'un signe extérieur visible à distance, mais qui ne dispense pas de la production des papiers de bord en cas de soupçon d'usurpation d'un drapeau étranger.
Les pavillons de guerre et de commerce d'un même Etat ne sont pas toujours identiques. Ainsi, la marine marchande britannique arbore un pavillon à fond rouge, celle de guerre à fond blanc. Une mince banderole aux couleurs nationales, ou /lamme, est le signe dislinctif des bâtiments de guerre. On peut aussi rencontrer un grand nombre de pavillons spé-
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ciaux, ceux indiquant par exemple la présence à bord d'un souverain ou d'un amiral. Il arrive même que certains pavillons ne correspondent pas à ceux d'un Etat déterminé. Ainsi, durant la guerre de 1914-1919, les Alliés avaient institué un pavillon particulier dit interallié et qui était arboré sur les navires ennemis utilisés pour le ravitaillement commun des nations liguées contre l'Allemagne.
Indépendamment du pavillon, tous les navires ont un nom. Pour ceux de commerce, il y a, en outre, à considérer le port d'attache, lequel constitue un autre signe de leur nationalité. Ces mêmes navires reçoivent aussi un numéro ou parfois deux : le premier se référant à leur inscription sur les registres officiels de leur Etat, le second ayant un caractère international et permettant d'identifier le navire à distance dès que son numéro est connu au moyen de signaux.
En principe, les navires doivent porter apparents leur nom et celui du port d'attache, de façon qu'on sache à quel bâtiment on a affaire. Cette règle est surtout importante pour la responsabilité en cas d'infraction de navigation ou d'abordage. Un navire dissimulant son nom est plus ou moins suspect.
Au point de vue de la loi applicable, nous répéterons une fois de plus qu'en haute mer les navires ne relèvent que de leur Etat et obéissent seulement aux ordres donnés par celui-ci. Dans les eaux littorales, la loi locale commence à recevoir une large sphère d'application sur les bâtiments étrangers, application qui passe au maximum sur les navires se trouvant dans les ports et rades.
Toutefois, l'empire de la loi locale n'est complet qu'à l'égard des bâtiments de commerce, et encore certains traités économiques prévoient-ils des immunités au profit des paquebots affectés à un service postal. Les navires de guerre, en quelque lieu qu'ils se trouvent, même dans un port étranger, sont considérés comme continuant à faire partie de l'Etat dont ils arborent les couleurs. La loi locale ne saurait donc
LE DROIT DES GEiNS MODERNE
les atteindre; les autorités du port ne pourraient que les inviter à s'éloigner en cas d'infraction grave.
Ceci nous amène à dire quelques mots d'une question passablement complexe et qui est celle des effets des lois pénales à bord des navires et sur les membres de leurs équipages.
En pleine mer, sans distinguer si le bâtiment est de commerce ou de guerre, le délit commis à bord est réputé avoir été accompli sur le sol de l'Etat dont le navire est national. Sauf donc une ou deux exceptions que nous verrons plus loin, aucune juridiction étrangère ne peut intervenir, aucun croiseur étrangerne peut arrêter le navire délinquant ni saisir à son bord un malfaiteur qui s'y serait réfugié.
Dans la mer littorale, s'il s'agit de navires de guerre, on leur applique l'immunité complète déjà connue et dont nous allons retrouver les effets à propos du séjour de ces bâtiments dans un port étranger. Si on se trouve en présence de navires marchands, il y a de graves controverses. La loi anglaise les soumet à la juridiction pénale locale, mais cette manière de voir est généralement peu adoptée, surtout à l'égard des bateaux ne faisant que traverser les eaux territoriales. Au contraire, si le navire séjourne, on admet souvent qu'il faut le considérer comme se trouvant dans un port.
Voyons donc la situation des navires dans cette dernière circonstance. Nous savons que les navires des marines militaires étrangères continuent à jouir d'une immunité complète. Les délits commis à bord ne peuvent être l'objet d'aucune poursuite, même si la victime est étrangère à l'équipage. L'autorité locale ne peut faire aucune enquête, aucune perquisition à bord du navire et, par suite, les bâtiments de guerre étrangers constituent des lieux d'asile pour les délinquants qui peuvent s'y réfugier. Mais le commandant du bord n'est nullement obligé de les recevoir et peut les livrer aux autorités locales sans aucune formalité. On accueille quelquefois les réfugiés politiques, mais non les malfaiteurs de droit commun pour d'évidentes raisons.
LA NAVIGATION EN DROIT INTERNATIONAL
Les infractions commises à terre par l'équipage d'un navire de guerre étranger ne jouissent d'aucune immunité. En fait, pour des raisons de courtoisie, on se contente de ramener les délinquants à leur bord.
Les navires de commerce n'ont droit à aucun de ces privilèges. Leur personnel descendu à terre est, dans tous les pays, astreint pleinement aux lois et règlements de police. Même à bord, à l'exception des fautes disciplinaires, l'autorité locale a le droit de recherche des malfaiteurs et de poursuite des délits commis sur le navire. Toutefois, d'après la jurisprudence française, d'ailleurs critiquable, on n'intervient que si la tranquillité publique est troublée ou s'il y a appel du bord.
Les règles précédentes sont soumises à des exceptions annoncées dont les deux principales concernent les navires pirates et ceux se livrant à la traite des esclaves.
Le pirate est un navire relevant ou non d'un Etat, mais qui attaque d'autres bâtiments hors le cas de guerre. C'est le brigandage ou vol à main armée transporté dans le domaine maritime. Très nombreux autrefois, les pirates ont à peu près disparu aujourd'hui, surtout depuis l'occupation européenne des repaires célèbres de l'Algérie et du Maroc. On ne rencontre plus guère de piraterie que dans quelques régions des mers de Chine ou en Océanie et bien rarement au détriment d'Européens. De nos jours, un navire pirate n'aurait aucune chance de réussir dans ses entreprises et serait vite capturé ou détruit par les bâtiments rapides, croiseurs légers ou contre-torpilleurs, des marines de guerre.
Bien que la question soit donc devenue heureusement peu pratique, nous noterons que le pirate est considéré comme en dehors des lois et la piraterie comme un délit de Droit des gens. On admet, par suite, que le navire qui s'en rend coupable n'est plus couvert par aucune immunité en haute mer, qu'il peut être saisi par n'importe quel bâtiment, même étranger, et que son équipage est justiciable des tribunaux du capteur. Mais on ne saurait assimiler à des pirates les navires insurgés contre leur gouvernement et en état de guerre civile, â moins,
bien entendu, qu'ils n'attaquent inconsidérément la navigation innocente des autres pays. Si ces navires insurgés se réfugient dans des ports étrangers, on ne peut pas les y retenir comme coupables, mais on n'est pas non plus obligé de les recevoir.
La traite des esclaves par voie de mer est malheureusement un peu plus pratique que la piraterie, bien qu'elle ait aussi très fortement diminué. Pendant plusieurs siècles, un important trafic maritime avait lieu à cet effet entre l'Afrique et l'Amérique et les horreurs des navires négriers sont devenues légendaires.
Le Congrès de Vienne de 1815 posa le principe de la suppression de l'esclavage et de la répression du commerce des nègres. Actuellement, toutes les législations civilisées interdisent strictement l'esclavage, et comme il n'existe plus un seul esclave au Nouveau Monde depuis la guerre de Sécession des Etats-Unis d'Amérique en 1861-1865, il est superflu de décrire les mesures prises pour réprimer la traite des noirs sur l'Atlantique.
L'esclavage existe encore dans un certain nombre de pays musulmans d'Afrique et d'Asie, et c'est uniquement entre ces deux continents que l'on rencontre des navires négriers, dans la mer Rouge et l'océan Indien. Les mesures que l'on peut prendre contre eux sont d'abord le droit de visite, pour rechercher s'ils ont des esclaves à bord, et ensuite une répression contre l'équipage se livrant à ce trafic coupable.
On remarquera que ces deux mesures nécessitent des ententes internationales, car, en haute mer, ni la visite ni la répression ne seraient possibles à l'égard de navires battant un autre pavillon que celui du croiseur visiteur. C'est uiênifr à propos de ce droit de visite exercé par les bâtiments de la marine militaire anglaise que des difficultés sont intervenues à plusieurs reprises entre la France et l'Angleterre, difficultés nées surtout de susceptibilités politiques. Le droit de visite complet n'a pas été admis et, en 1845, les deux pays se sont concédé seulement le droit de rechercher si les navires soupçonnés de traite ont bien la faculté d'arborer les couleurs
LA NAVlGATIOiN EN DROIT INTERNATIONAL
françaises et anglaises. C'est ce que l'on appelle l'enquête sur le pavillon.
La question de la traite a été réglementée dans son ensemble par la Conférence de Bruxelles de 1890, à la réunion de laquelle le cardinal Lavigerie prit une grande part. Tous les États civilisés s'y rendirent et ils signèrent l'Acte final du 2 juillet 1890.
Les dispositions de cet Acte visent d'abord plusieurs moyens pour essayer d'empêcher le recrutement des esclaves en Afrique, et un bureau international a été institué à Zanzibar pour centraliser les documents permettant d'arrêter les entreprises des racoleurs d'esclaves. Ce qui nous intéresse plus directement, c'est que l'Acte de Bruxelles organise les mesures pouvant être prises contre les navires négriers, en essayant de réprimer tous abus possibles. La visite n'est admise que dans l'océan Indien et dans des limites déterminées qui respectent les eaux litlorales delà France autour de Madagascar; elle ne s'applique qu'aux petits bâtiments à voiles de construction arabe et elle se limite à une enquête sur le pavillon si le navire relève d'un Etat comme la France n'admettant pas une perquisition complète à bord.
Lorsqu'il y a soupçon de traite, le navire suspect est arrêté et conduit par le capteur dans un port du pays dont il a pris le pavillon. Il y est jugé par les tribunaux de ce pays, mais en présence d'un officier du croiseur capteur. Si la traite est confirmée, l'équipage est puni et le négrier attribué au capteur comme récompense.
Ces derniers points n'ont pas été acceptés par le Parlement français, de telle sorte que les négriers ayant usurpé le pavillon français peuvent être seulement dénoncés par les croiseurs étrangers, mais ils sont jugés parles tribunaux français sans aucune ingérence extérieure. Des mesures très sérieuses ont été prises pour que les bateaux arabes relevant de notre juridiction n'emploient pas indûment notre pavillon et les infractions sont tombées à un chiffre infime. On peut dire que la traite maritime a pratiquement disparu, bien qu'il
Dr. des GE-^lS UOD. 1*J
n'en soit pas de même de Tesclavage au sein des pays encore mal gouvernés de l'intérieur de l'Afrique et dans certaines régions de l'Asie musulmane, ainsi que nous le disions plus haut.
Pour compléter nos remarques quant aux restrictions de l'indépendance des navires en pleine mer, nous mentionnerons certaines conventions internationales, applicables notamment aux pêcheurs de la mer du Nord et par lesquelles divers Etats se sont mutuellement autorisés à surveiller des bateaux de pêche sans distinction de pavillon.
§ 52. — Du domaine aérien. — Cette expression, nouvelle en Droit international public, vise la navigation aérienne et, plus généralement, l'exploitation aérienne de l'air, par télégraphie sans fil par exemple. Ge n'est guère qu'en ce qui concerne cette dernière que l'on peut relever quelques accords précis entre les Etats et encore sont-ils loin d'être complets. L'idée générale est que l'air doit être libre comme la haute mer, à titre do voie de communication utile à toute l'humanité et sur laquelle aucun Etat ne saurait établir de droit privatif. Mais on est obligé de tenir compte de la nécessité de protéger contre des abus possibles le sol recouvert par l'océan aérien. La conciliation de ces deux notions n'est pas absolument aisée et se fera sous l'empire des circonstances.
La radiotélégraphie internationale est à la fois actuellement la plus répandue et la moins gênante. Tout d'abord, il est impossible d'empêcher matériellement le passage des ondes hertziennes au-dessus du territoire et on ne pourrait qu'essayer de brouiller les signaux par des émissions bruyantes, mais, en plus du caractère peu courtois de cette manière de procéder, les méthodes actuelles de la science permettent assez facilement de se débarrasser de ces perturbations voulues. C'est ainsi que, pendant la guerre de 1914-1919, l'Allemagne, dont les câbles sous-marins ont été détruits dès le début des hostilités, a fait un usage intensif de la télégraphie sans fil pour communiquer avec le dehors, et
LA NAVIGATION EN DROIT INTERNATIONAL 291
cela sans que jamais les Alliés aient pu arrêter cet emploi. Pour préciser, les postes allemands communiquaient journellement avec l'Espagne par-dessus la France. Il apparaît donc bien qu'en cette matière, l'air est vraiment d'un usage libre.
La radiotélégraphie internationale a un autre aspect : celui des communications à échanger entre postes de différents pays et surtout entre navires de nationalités diverses. Ici, on a dû s'entendre pour assurer une uniformité suifisante dans la réception comme dans l'émission. Une Convention de Londres de 1912 prévoit une série de règles techniques pour Tinlercommunication des radiogrammes, les signaux commuîis à tous les pays, les taxes à percevoir, etc.
Reste lanavigation aérienne proprement dite, qui commence k entrer dans le domaine des réalités. Gomme nous l'avons dit, il n'y a pas encore sur ce point de législations précises, pas même d'usages dignes de ce nom. On peut, en effet, considérer que l'aviation date pratiquement de la guerre récente et, durant celle-ci, il n'était guère question de navigation pacifique par la voie des airs. Nous en sommes donc réduit à des vues d'avenir sur lesquelles nous serons bref, mentionnant toutefois que le traité de 1919 avec l'Allemagne comporte le principe du droit de survol et d'atterrissage en sol allemand pour les appareils étrangers.
Ce qui nous paraît le plus aisé à solutionner est la nationalité des appareils aériens, avions, aéroplanes, dirigeables. On n'a qu'à suivre les méthodes déjà indiquées pour les navires et notamment exiger un enregistrement par les autorités de l'Etat dont se réclame l'appareil. De même, celui-ci devra avoir un pavillon et une désignation extérieure aisément reconnaissables.
Pour les ports ou gares aériens, terrains de départs ou d'atterrissages, il est probable que l'on procédera par analogie avec les méthodes maritimes. Sauf le cas de force majeure, les dirigeables ou aéroplanes ne pourront atterrir qu'en des points déterminés où ils seront soumis à des règlements de police analogues à ceux de la navigation sur mer : reconnais-
sance sanitaire, visite douanière, inspection des papiers de bord, etc.
On devra également prévoir, mais ceci est déjà plus compliqué, un Code international applicable à la circulation dans Tatmosphèse. Des accidents inévitables se produiraient sans cette précaution élémentaire. Le plus délicat sera de rechercher et de poursuivre les contrevenants.
Ceci nous amène à dire que la loi applicable sera celle de TEtat dont relève l'appareil si celui-ci est en haute atmosphère, celle de l'Etat local au voisinage du sol ou à terre. On pourra prévoir des règles spéciales pour les appareils officiels, par analogie évidente avec la marine de guerre.
Enfin il faudra permettre aux Etats de limiter les vols trop bas, dangereux pour les populations, ou au-dessus de certaines zones militaires, sans cependant empêcher la circulalion aérienne d'un pays à l'autre. La police des roules de l'air est encore à élaborer, et comme nous entrons ici dans un domaine où l'imagination a libre carrière pour l'instant, nous préférons laisser à nos lecteurs l'innocente distraction d'élaborer chacun le règlement idéal.
Nous avons suffisamment insisté, croyons-nous, sur la nécessilé, à l'époque actuelle, de relations continuelles des États entre eux et nous avons montré que tout le Droit international a pour but de réglementer ces relations en diminuant autant que possible les causes et l'acuité des conflits. Nous serons bientôt amené à discuter ces derniers, ma's nous devons auparavant consacrer le présent chapitre à étudier les rapports de paix internationaux, heureusement les plus fréquents.
Comme nous avons eu l'occasion de l'indiquer sommairement, les relations internationales s'effectuent en [)rincipe de gouvernement h gouvernement et ce n'est qu'à titre exceptionnel que des liens se nouent entre un Etat et un individu étranger.
il faut donc voir, en fait, comment les gouvernements entrent en contact les uns avec les autres, ainsi que les modalités pratiques de leurs accords. Cela revient h faire connaître quelles sont les personnes qui ont qualité pour représenter les Etats et quelles sont aussi les caractéristiques des conventions ou traités passés entre eux.
l^a représentation des Etats est tellement importante qu'on en a fait souvent un Droit spécial ou fondamental : Droit de représentation ou Droit de légation. Ce dernier terme exprime l'idée d'envoi d'agents représentatifs à l'étranger et les commentateurs du Droit des gens ont eu soin de distinguer le
Droit de légation actif, ou pouvoir d'envoyer des diplomates dans les autres pays, et le Droit de légation passif ou faculté d'en recevoir. Laissant de côté ces expressions d'école, nous disons simplement que tout Elat, h moins qu'il n'en soit expressément privé par traité, est autorisé k entrer en relations avec les autres puissances. Gela est nécessaire, d'une façon évidente, pour lui permettre de vivre de la vie internationale.
On conçoit toutefois, et il en a été longtemps ainsi, que les relations diplomatiques soient temporaires et exceptionnelles. Les Etats s'enfermaient dans un exclusivisme intransigeant et se méfiaient de leurs semblables, ne nouant des rapports avec eux que sous la pression des circonstances Cependant Athènes et Rome connaissaient l'institution de délégués permanents auprès des autres peuples. Le moyen âge, avec l'individualisme féodal, y fut plutôt hostile et il fallut attendre la Renaissance pour voir reparaître le caractère stable des légations diplomatiques, principalement sur l'inilialive des villes italiennes et de la papauté. Depuis Richelieu, le principe de la permanence est universellement admis.
§ 53. — Des chefs d'État. — En Droit international, chaque Etat est essentiellement personnifié et représenté par son chef, souverain monarchique ou président de république. Dans la vie courante, ce sont les diplomates qui ont la charge usuelle de la re[)résentation diplomatique, mais ils sont toujours supposés agir au nom du chef de l'Etat qui les accrédite et auprès d'un autre chef d'Etat envers qui ils sont accrédités. Dans les circonstances importantes, tels que les congrès internationawx ou l'élaboration des grands traités, le chef de l'Etat agit personnellement, comme Fa fait le préside!)t Wilson au nom des Etats-Unis après la guerre de 1914 19!8. Par conséquent, on peut étudier d'abord le caractère re[)résentatif des chefs d'Etat.
Nous avons dit, et nous veuons de le répéter, que la forme même du gouvernement est indifférente en Droit interna-
tioQal. Ce sera cha([ue constitution qui déterminera le choix du chef d'Etat et indiquera qui il est. Il n'y a de difficultés, d'ailleurs, qu'en cas de gouvernement nouveau, spécialement à la suite d'une révolution. On sait que, dans ce cas, intervient la délicate question de la reconnaissance, c'est-àdire précisément l'investiture par les puissances du caractère représentatif au chef du gouvernement naissant.
11 va sans dire que tant qu'il reste chez lui et n'a pas de rapports avec l'étranger, la situation juridique du souverain dépend de la législation interne et non du Droit des gens. Mais son caractère de représentant de l'Etat apparaît dès qu'il sort de ses frontières.
Le chef d'Etat, président de république, empereur, roi, prince ou plus brièvement le souverain, peut d'abord se rendre dans un autre pays à titre officiel, soit dans un but politique, soit comme simple visite de courtoisie. Dans ce cas, on lui rend des honneurs spéciaux consacrés par la tradition. Sa personne, celles de sa famille et de sa suite sont considérées comme en dehors de la loi locale. Les souverains ne peuvent être l'objet d'aucune poursuite civile ou pénale, ainsi que pour les biens leur appartenant. Par contre, eux et leur personnel doivent scrupuleusement respecter les règlements et usages du pays où ils se trouvent et s'abstenir de tout acte d'autorité revenant normalement aux pouvoirs locaux. Ces visites protocolaires ou politiques sont généralement de courte durée et, par conséquent, des incidents n'ont guère de chances de se produire. Mais s'il en survenait, le principe est bien établi parla coutume internationale etveutque le chef d'Etat participe pleinement, comme le pays qu'il représente, d'une indépendance totale à Tégard de la loi étrangère.
La situation opposée est celle du souverain voyageant incognito, comme un simple particulier. Il est alors traité comme tel, par l'excellente raison qu'on ignore sa réelle qualité. Mais celle-ci persiste quand même et produit ses effets dès que le souverain se fait connaître. Les commenta-
teurs du Droit des gens rapportent tous qu'en 1873, le roi de Hollande commit une contravention de police à Vevey, en Suisse. Aussi qu'en 1893, le sultan hindou de Joliore fut poursuivi à Londres pour rupture de promesse de mariage. Les tribunaux helvétiques et britanniques se déclarèrent incompétents.
L'incognito absolu est rare, mais le demi-incognito est assez fréquent. Le souverain ne se cache pas ou prend un titre transparent; cependant il veut éviter l'ennui d'honneurs protocolaires continus. Il vit donc sensiblement de la vie ordinaire à l'étranger, entouré cependant de certaines marques de déférence. C'est ainsi que le président Wilson a séjourné à Paris pendant la discussion des préliminaires de paix de 1919. De même, la reine Victoria d'Angleterre vint pendant des années passer l'hiver aux environs de Nice sans apparat officiel.
En pareil cas, il n'y a aucun doute que le chef de l'Etat jouit d'une immunité complète à l'égard de la juridiction locale, pénale ou civile. La même protection couvre l'immeuble habité par lui que l'on doit assimiler à un hôtel diplomatique et faire bénéficier des privilèges exposés plus loin.
La question est un peu plus délicate pour la famille et la suite du souverain. Absolument parlant, l'immunité n'existe pas, ces personnes n'ayant pas le caractère du représentant de l'Etat, spécialement en ce qui concerne la femme d'un président de République. Dans l'usage, toutefois, par courtoisie envers le chef d'Etat, on leur accorde les mêmes immunités et on se contente d'un simple avis si un membre de la suite, par exemple, se met en contravention avec la loi locale.
11 faut ajouter qu'en droit, un État n'est jamais obligé de recevoir un souverain étranger dont la présence peut susciter des troubles ou créer des difficultés avec d'autres puissances. On peut donc l'engager à s'éloigner, ce qui est un acte évidemment grave. Mais si le souverain est invité ou conserve une attitude correcte, toute offense envers lui a un caractère
exceptionnellement sérieux et donne ouverture à des excuses officielles.
Assez fréquemment un Etat reçoit une personnalité ayant rempli les fonctions de chef d'Etat et ne les occupant plus. En droit pur, un ancien souverain n'a aucune qualité à revendiquer une immunité quelconque et redevient un simple particulier. La chose est certaine pour les présidents de République ayant épuisé leur mandat, elle Test aussi pour les souverains détrônés ou renversés par une révolution. Mais la situation est moins nette pour un monarque ayant abdiqué ou ayant, volontairement ou de par la constitution, passé l'autorité à un membre de sa famille. En bonne logique, ces personnes ne représentant plus leur pays ne peuvent réclamer aucune faveur, mais, très fréquemment, on leur conserve les immunités souveraines à titre de courtoisie.
11 convient de remarquer que les rapports entretenus par un gouvernement avec un souverain chassé de son pays à la suite d'une révolution sont susceptibles d'entraîner des complications politiques. Si on lui accorde trop d'honneurs, le pays qui l'a renversé ne manque pas de protester et de prétendre qu'on intervient dans ses affaires intérieures. En sens inverse, on ne saurait exiger qu'un ancien chef d'Etat soit réduit au rôle d'exilé banni de partout. La conciliation de cette opposition est d'exiger de lui une attitude scrupuleusement correcte.
Les ouvrages de Droit international discutent longuement, à propos des souverains, une question difficile et d'intérêt relatif, celle de savoir si on peut les assigner devant des tribunaux étrangers, non pas à propos d'incidents de voyage ou de séjour, mais pour des faits accomplis par eux sans qu'ils aient quitté leur propre pays, par exemple pour un contrat conclu avec un fournisseur étranger.
Si le souverain a agi en tant que chef d'Etat et dans un but d'ordre politique, il apparaît bien que les tribunaux étrangers sont incompétents, en vertu de la règle connue de
l'iiidépendaace des Etats les uns envers les autres. On ne saurait ainsi poursuivre en dommages-intérêts ni un Etat ni son chef pour des actes dommageables commis au préjudice d'un gouvernement ou d'un particulier étranger. On doit admettre la même règle d'incompétence si la source du procès met enjeu une question de puissance publique, telle (|ue, d'après une décision de la jurisprudence française, une fourniture d'insignes de décorations demeurées impayées.
Dans le cas où, à l'inverse, le souverain a agi en tant que particulier, achetant par exemple des bijoux pour son usage personnel, les tribunaux étrangers doivent pouvoir se saisir du litige. On ne voit, en effet, aucune raison de faire ici une situation privilégiée au chef d'Etat. A plus forte raison, en est-il de même si le procès met en jeu seulement des personnes de sa famille.
Nous ne continuerons pas davantage l'étude de ce sujet ardu et peu pratique, nous contentant d'ajouter que l'on pourrait peut-être plus utilement discuter la responsabilité des souverains pour de véritables crimes contre l'humanité et le Droit des gens, tels qu'en ont commis Guillaume II et François-Joseph au cours de la dernière guerre. Théoriquement, on peut arguer qu'ils sont couverts par l'irresponsabilité judiciaire des Etats tant qu'il n'existe pas de justice internationale organisée. Le sentiment public est nettement opposé à cette conception trop strictement juridique à notre sens. Il y a évidemment quelque chose d'étrange à juger et à punir un individu coupable d'un seul meurtre, parfois commis dans des circonstances excusables, tandis qu'on laisse indemne un autre homme qui a abusé de sa puissance pour faire périr des millions d'êtres vivants, pour ravager des pays entiers et déchaîner sur l'humanité un fléau plus grand que ceux dus à la nature aveugle et brutale. Aussi, sous l'empire de ces sentiments, le traité de 1919 prévoit la responsabilité et la mise en jugement de l'ex-empereur d'Allemagne, Guillaume II, pour crimes contre le Droit . et la morale uaiverselle.
RELATIOxNS PACIFIQUES ENTRE LES ÉTATS 29Î)
§ 54. — Situation internationale de la papauté. — En l'état actuel, la papauté ne constitue plus un gouvernement, mais le pape est considéré, à certains égards, comme un souverain. Sa situation est, en réalité, absolument unique en Droit international; elle est cependant susceptible d'être rattacbée à l'étude des prérogatives réservées au chef d'Etat.
Un court historique de la papaulé est indispensable pour comprendre les circonstances présentes. Indiquons tout d'abord que le catholicisme romain offre la particularité, partagée dans une certaine mesure avec l'Islam, d'être une religion supernationale, c'est-à dire de reconnaître un chef extérieur aux Etats dont dépendent les fidèles. De plus, également comme l'Islam, la religion catholique exerce et entend exercer une influence politique dans la souveraineté interne et externe des gouvernements. Qu'on l'approuve ou non, celte action existe en fait, plus ou moins accentuée suivant les temps et les pays, mais elle n'a jamais été négligeable. Il s'ensuit que le pape, directeur suprême du dogme catholique, a des rapports d'ordre politique avec les gouvernements laïques. Ce ne sont pas des relations internationales k proprement parler, la papauté n'étant pas un gouvernement, mais ces relations ont Vapparence de rapports entre Etats, puisqu'elles ont lieu avec une personnalité se trouvant en dehors du territoire et indépendante des lois nationales.
C'est là, selon nous, le véritable aspect sous lequel on doit envisager la situation du pape en Droit des gens. Mais, pendant des siècles, il y a eu un autre aspect de la question qu'on ne saurait négliger puisque le Saint-Siège n'y a pas renoncé. C'est ce qu'on appelle le pouvoir temporel.
Depuis Charlemagne jusqu'en 1870, malgré quelques intervalles parfois assez longs, les papes ont été souverains de Rome et d'un territoire avoisinant plus ou moins étendu qui formait les Etats pontificaux ou de l'Eglise. Au point de vue mystique, ce domaine temporel n'avait qu'une destination^ celle d'assurer l'indépendance du souverain pontife, destination providentielle et irrévocable, rendant le territoire en
LE DROIT DtS GENS MODERNE
queslion inaliénable et inviolable. Dans la pratique courante, les Elats de TEglise étaient assimilés à un Etat quelconque et ont été augmentés ou diminués largement suivant les vicissitudes politiques. Le pape était de même considéré comme un souverain ordinaire, il signait des traités, avait un pavillon, une armée, le droit de faire la guerre, etc. Mais la théorie mystique du pouvoir temporel, après avoir servi aux papes du moyen âge à devenir les égaux des rois et des empereurs, s'était finalement retournée contre la papauté et était souvent invoquée par des gouvernements pour intervenir dans les démêlés intérieurs du souverain pontife et de ses sujets sous le prétexte que les intérêts religieux de leurs nationaux catholiques en étaient troublés.
C'est ainsi que tout le xix^ siècle a été, au point de vue du pouvoir lemporel, une suite de querelles politiques entre l'Autriche, la France et l'Italie. Les armées de la Révolution française avaient conquis Rome en 1796 et Ton sait que Napoléon I^"" fit prisonnier, contre tout droit d'ailleurs, le pape Pie VIL Le Congrès de Vienne crut devoir rétablir le pouvoir temporel, mais celui-ci était tellement ébranlé qu'il fut incapable de se soutenir tout seul. Les Romains désiraient des réformes et une constitution que le pape refusait, d'où des mouvements révolutionnaires fréquents dans lesquels les puissances intervenaient longuement et qui rendaient le prestige du Saiîit-Siège bien inférieur à ce qu'il est aujourd'hui. C'est ainsi qu'après 1830, la papauté ne put demeurer à Rome que soutenue par un corps autrichien que contre balançait assez curieusement une occupation française à Ancône. De 1849 à 1870, la France fut au premier rang des puissances que préoccupait le pouvoir temporel, la question romaine comme on disait alors. Louis-Napoléon, quand il était président de la République, en 1849, n'hésita pas à envoyer une expédition vers Rome pour y renverser un gouvernement républicain et rétablir le trône de Pie IX. Plus tard, devenu empereur, Napoléon III s'obstina à maintenir la domination pontificale, en opposition absolue avec le vœu des popula-
RELATIONS PACIFIQUES ExMRE LES ÉTATS îiOf
tiolis et l'ardent désir de tous les Italiens de recouvrer Rome comme leur capitale. La question romaine amena de déplorables malentendus entre le cabinet de Paris et la jeune royauté de Victor Emmanuel II. La France y perdit une bonne part des sympathies acquises par la guerre de 1860 contre l'Autriche et ce fut une des causes de la neutralité italienne en 1870. Cette même année devait voir rappeler le corps de troupes françaises en garnison à Rome et tout aussitôt les Italiens entraient dans la Ville éternelle le 20 septembre 1870. Le pouvoir temporel tombait sans qu'aucune protestation diplomatique se joignit à celle du pape.
Depuis lors, le rétablissement des Efats de l'Eglise n'a jamais été envisagé par aucun gouvernement et les mouvements d'opinion esquissés parfois en quelques pays étaient surtout motivés par des luttes politiques intérieures. 11 n'apparaît pas davantage, à l'époque actuelle, que la question ait une chance quelconque d'être reprise sur un terrain pratique.
Cependant le Saint-Siège n'a en rien accepté les faits accomplis et considère le roi d'Italie comme un usurpateur en tant que souverain de Rome, car, par une contradiction bizarre, il le reconnaît très bien comme chef du gouvernement du surplus de la péninsule. La papauté persiste donc à revendiquer sa souveraineté temporelle et n'admet pas que les chefs d'Etats dits catholiques fassent visite au roi d'Italie. C'est à la suite d'une protestation de ce genre contre la visite du président Loubet à Rome, en 1904, que les relations diplomatiques ont été rompues entre la France et le Saint-Siège et non pas, comme on le croit parfois, sur la question de la séparation des Eglises et de l'Etat.
En fait, d'ailleurs, la papauté entretient avec l'Italie officielle des rapports qui paraissent lui assurer une large indépendance. On en a eu la preuve au cours de la dernière guerre oii, malgré l'entrée en lutte de l'Italie, le Saint-Siège a conservé une ample liberté de relations avec les Empires d'Allemagne et d'Autriche.
La disparition du pouvoir temporel n'a pas mis fin. à la
situation internationale de la papauté. Nous en avons donné plus haut les raisons. Nous ajouterons que dans le passé il s'y ajoutait une prétention très précise du Saint-Siège de contrôler tous les actes de la vie politique et même privée des monarques. C'est ainsi que le pape entendait avoir le droit de créer les empereurs, d'où la célèbre querelle des Investitures au moyen âge avec les empereurs d'Allemagne. Ou encore les rois, usant mal de leurs pouvoirs, étaient déposés et leurs sujets déliés du serment de fidélité. Ce contrôle entraînait l'envoi de représentants du Saint-Siège auprès des diverses cours, ce qui a été l'origine des diplomates actuels accrédités par le pape dans plusieurs pays.
Réciproquement, les souverains laïques ont eu de bonne heure des ministres diplomatiques à Rome, pour balancer l'influence du pape dans leur politique et négocier avec lui des traités dits concordats, destinés à diminuer l'ingérence du Saint-Siège auprès du clergé national. Tout cela a donc amené l'institution et le maintien de relations avec le pape qui ont pris la forme de rapports internationaux, comme nous l'avons expliqué antérieurement.
On a été donc conduit à ce que le Droit des gens assimile le pape, même privé de tout territoire, à un souverain et lui reconnaît la faculté de recevoir des agents diplomatiques distincts de ceux accrédités auprès du roi d'Italie. Le pape, de son côté, expédie dans diverses capitales des représentants : les uns, temporaires ou légats; les autres, permanents, nonces et internonces. Ces représentants sont assimilés aux agents diplomatiques laïques au point de vue des fonctions et privilèges.
La papauté fait encore figure internationale par la {)assalion de conventions religieuses spéciales ou concordats qui ne sont pas de véritables traités, tout en en ayant l'aspect extérieur. Ce sont plutôt des lois d'organisation religieuse intérieure promulguées d'accord avec le Saint-Siège. Les concordats, très en honneur pendant longtemps, sont d'ailleurs en voie de diminution constante. Le Concordat français
de 1801 a disparu depuis la séparation des Eglises et de l'État en 1905. Il subsiste néanmoins temporairement en ce qui concerne le clergé d'Alsace-Lorraine.
Le pape, considéré comme souverain, a été parfois pris comme médiateur ouarbitreen cas de conflits internationaux, ainsi en 1885 entre l'Allemagne et l'Espagne. Son autorité a été, sur ce point, fortement amoindrie par le fait que l'Italie s'est opposée avec succès à la participation du Saint-Siège aux Conférences de La Haye de 1899 et 1907, ainsi qu'à son entrée dans la Société des Nations.
Il ne faudrait pas croire cependant que le gouvernement italien méconnaisse le caractère international du pape. Tout au contraire, la loi italienne dite des garanties (du 13 mai 1871) fait à la papauté une situation spéciale que nous allons exposer dans ses grandes lignes, d'autant plus que l'usage en a montré le bon fonctionnement général.
L'idée fondamentale de la loi des garanties est de faire disparaître tout pouvoir temporel en assurant cependant au pape une indépendance et des honneurs susceptibles de satisfaire les fidèles catholiques au point de vue religieux.
Le pape est assimilé à un souverain et a droit à une garde d'honneur, la célèbre garde suisse. Depuis 1870, le pape se considère comme prisonnier dans le Vatican et n'en sort plus. Mais sa liberté légale est entière et s'il lui plaisait de circuler dans les rues de Rome, non seulement l'autorité italienne ne l'en empêcherait pas, mais elle devrait le traiter avec les marques de respect accordées aux chefs d'Etat par le protocole traditionnel.
La personne du pape est inviolable, c'est-à dire exempte de toute action de l'administration et de la justice italiennes. Il en résulte qu'il ne relève d'aucun tribunal et n'encourt aucune responsabilité légale pour aucun de ses actes. A ce point de vue, on peut dire que le pape occupe une situation unique au monde, les souverains laïques étant, au moins théoriquement, justiciables de leur propre pays, tandis que le pape, n'ayant ni territoire ni responsabilité, ne dépend de
304 LE DROIT DES GENS MODERiNE
personne. Il va sans dire que l'Italie ne saurait être l'objet de critiques quelconques au sujet des agissements de la papauté, puisque précisément elle n'a aucun pouvoir d'action sur le Saint-Siège.
Le pape a le droit de recevoir les chefs d'Etat étrangers, sans que le gouvernement italien puisse en prendre ombrage. Le président Wilson a fait une double visite officielle, tant à Victor-Emmanuel III qu'à Benoît XV.
L'Italie reconnaît au Saint-Siège le droit d'envoyer et de recevoir des agents diplomatiques et leur accorde à tous les mêmes honneurs et privilèges qu'à ceux provenant d'Etats proprement dits.
Le Saint-Siège reçoit en jouissance gratuite et perpétuelle (outre une dotation annuelle refusée par lui) le palais du Vatican, Saint-Jean de Latran et quelques petits domaines ruraux. Ce n'est qu'un droit de jouissance et non de propriété, mais l'autorité italienne ne peut absolument pas pénétrer dans ces édifices, sauf permission du pape. Ce dernier organise la police à l'intérieur du Vatican et ce n'est que très exceptionnellement, incendie par exemple, que les fonctionnaires italiens y ont eu officiellement accès.
Il convient d'ajouter que la même inviolabilité s'étend au conclave ou assemblée des cardinaux pour élire un pape. L'Italie a toujours laissé à ces réunions la plus parfaite indépendance, mais, au conclave de 1903, on vit avec surprise l'Autriche exercer un droit de veto ou exclusive contre le candidat agréable à la majorité du conclave.
Le pape Pie X a défendu expressément aux cardinaux d'accepter pareille ingérence.
On voit par ces détails quelle est la complexité internationale du Saint-Siège, complexité faite de traditions historiques en évolution lente.
§ 55. — Du personnel diplomatique. — Revenons maintenant aux relations normales de gouvernement à gouvernement et occupons-nous tout d'abord de déterminer les
personnes chargées de les assurer. Nous savons déjà que l'intervention directe des chefs d'Etat est tout à fait exceptionnelle et que le rôle normal est dévolu à des catégories spéciales de fonctionnaires nommés à cet effet.
On pourrait croire que cette organisation relève du Droit interne de chaque pays. Gela est vrai dans une certaine mesure. Mais, en fait, tous les Etats ont adopté des règles sensiblement les mêmes. De plus, en raison de ce que les agents diplomatiques sont, par profession même, en rapport avec les gouvernements étrangers, leurs fonctions ont un caractère essentiellement international et dépendent largement de la coutume et des accords du Droit des gens. 11 se trouve, par ailleurs, que les usages et traditions, souvent désignés sous le nom de protocoles, sont très riches, et nous nous bornerons aux points essentiels.
Nous sommes, pour commencer, amené à parler des différentes catégories du personnel diplomatique, sujet minutieusement réglé par le Droit international, comme on va le voir sans tarder.
On distingue, en premier lieu, les agents à fonctions permanentes et ceux à mission temporaire, comme la négociation d'un traité ou l'assistance à une cérémonie honorifique : mariage, couronnement d'un souverain. Les agents permanents sont de beaucoup les plus nombreux.
Le Congrès de Vienne de 1815 a hiérarchisé les agents diplomatiques en quatre classes : 1° les ambassadeurs, légats et nonces des papes ; 2° les ministres plénipotentiaires et envoyés extraordinaires (ce long titre ne s'applique qu'à une seule catégorie). On y a adjoint les internonces ; 3° les ministres résidents (créés en 1818); -4° les chargés d'affaires.
11 ne faut pas prendre ces désignations dans leur sens littéral. Ainsi, on emploie souvent le mot ambassadeur comme synonyme d'agent diplomatique en général. De même, un ministre plénipotentiaire et envoyé extraordinaire n'a pas de pouvoirs spécialement pleins ni de mission plus extraordinaire que celle d'un ministre résident, etc. L'intérêt de la
Dr. des gens mod. 20
306 LE DROIT DES fiENS MODERNE
hiérarchie de Vienne se rencontre au point de vue de la préséance dans les cérémonies publiques et aussi pour la réciprocité; un Etat envoie en général dans un autre pays un agent de la même classe que celle conférée à l'agent qu'il en reçoit.
A côté des agents diplomatiques, on rencontre leur suite qui se divise elle-même en suite officielle et suite non officielle. La liste en présente de Tintérêt à cause des immunités diverses accordées au personnel diplomatique et à lui seulement.
On classe dans la suite officielle :
Les conseillers et secrétaires d'ambassade chargés d'assister et de suppléer l'agent diplomatique principal;
Les chanceliers préposés aux archives, à la caisse et au travail des bureaux, ainsi qu'à la rédaction des pièces délivrées par la légation;
Les interprètes dénommés drogmans en Orient;
Les attachés ou élèves qui font un stage préparatoire à la carrière diplomatique;
Les courriers d'ambassade, lesquels portent d'une capitale à l'autre les documents d'importance trop grande pour être confiés à la poste ;
Le personnel des bureaux de l'ambassade quand il est nommé diqectement par le gouvernement et non pas par l'agent diplomatique lui-même.
La suite non officielle comprend :
L'épouse et la famille du diplomate habitant avec lui. Par extension, on y joint les familles des personnes comprises dans la suite officielle quand elles sont logées à l'hôtel de la légation ;
Les employés et auxiliaires divers nommés par l'agent diplomatique et généralement recrutés sur place; La domesticité de toute catégorie.
Le personnel diplomatique de chaque gouvernement forme d'autre part une vaste organisation relevant du ministère des Affaires étrangères. En théorie, toutefois, les agents diplo-
REL.VTIOiNS PACIFÏQUES EiNTRE LES ÉTATS 307
matiques représentent directement TEtat lui-même et non le ministre des Affaires étrangères. 11 n'y a d'exception que pour les agents de la quatrième classe ou chargés d'affaires, lesquels sont nommés par le ministre et accrédités auprès de son collègue d'un autre pays. •
Comme conséquence de leur caractère de représentants de l'Etat, les agents diplomatiques sont revêlus de leurs fonctions par le chef de l'Etat qui les envoie et s'adressent directement au chef de l'Etat qui les reçoit. C'est ce qu'on appelle l'investiture.
Pour y procéder, on commence par demander officieusement au gouvernement étranger si la personnalité du futur diplomate lui agrée, s'il est persona grata^ suivant l'expression traditionnelle. Dans l'affirmative, le diplomate, en plus de sa nomination administrative (par décret en France), reçoit des lettres de créance. Ce sont des documents de pure forme par lesquels un souverain indique à un autre souverain qu'il lui adresse l'agent y désigné. A son arrivée dans la capitale étrangère, le diplomate a droit à une audience solennelle du chef de l Etat auquel il remet les lettres de créance et, à celte occasion, sont échangés des discours de courtoisie suivant un cérémonial souvent décrit.
Ce qui est plus important, c'est de savoir qui on peut choisir comme agents diplomatiques. Nous avons déjà mentionné la coutume d'après laquelle un pays qui envoie un agent de première catégorie, c'est-à-dire un ambassadeur, en reçoit un de même classe. 11 est d'usage, d'ailleurs, de réserver l'envoi d'ambassadeurs propretnent dits aux grandes puissances, malgré certaines exceptions, notamment dans les rapports de la France avec la Suisse.
Le plus souvent, les diplomates sont nationaux de l'État qui les accrédite, bien que quelquefois ils aient été choisis parmi des sujets étrangers. Tantôt ils sont empruntés aux cadres administratifs et sont fonctionnaires de carrière, tantôt ils sont pris parmi des personnalités politiques ou militaires. C'est plutôt une question de circonstances.
Il y a nonnalement un représentant diplomatique de chaque Etat dans une capitale donnée. Mais parfois de petites puissances se réunissent pour nommer un seul agent ou elles accréditent un même diplomate dans deux capitales à la fois. Fréquemment aussi, les pelits Etats ne reçoivent pas du tout de représeutnnls de la part de pays avec qui ils n'ont pas de relations usuelles ; si le besoin s'en fait sentir, on nomme alors un di|)lomate en mission temporaire.
Nous ra|^peilero^s, à ce propos, que tous les Etats n'ont pas le droit complet de recevoir et d'envoyer des agents diploma(i({ues. Ce droit est le plus souvent modifié quand il s'agit d'États composés. Ainsi les unions réelles et fédérations n'ont qu'une diplomatie unique, tandis qu'au contraire les États eu union personnelle ou en confédération possèdent des représentations distinctes. Pour les protectorats, le droit; /le légation est généralement exercé par le protecteur.
Les pouvoirs des agents diplomatiques temporaires cessent avec la fin de leur mission. Si l'agent est permanent, la cessation de ses fonctions peut être normale ou exceptionnelle,
11 y a cessation normale lorsque le diplomate change de poste et est remplacé par un collègue. L'agent demande alors une audience de courtoisie au souverain local pour lui communiquer ses lettres de rappel et obtenir de lui des lettres de récréance qui sont l'expression protocolaire de la bonne entente régnant entre les gouvernements.
Au cas où un souverain monarchique nouveau monte sur le trône, il est d'usage assez fréquent d'accréditer à nouveau auprès de lui les agents diplomatiques en fonctions auprès du monarque précédent. Il y a tout à la fois fin et reprise immédiate de la mission de ces agents.
Eu cas de décès d'un diplomate, la légation est gérée par un conseiller ou, à défaut, par un collègue d'une nation amie.
La mission diplomatique cesse à titre exceptionnel dans les cas suivants :
V Par la déclaration de guerre qui rompt les relations
diplomatiques entre belligérants. Les ministres diplomatiques doivent être soigneusement protégés contre tout excès ou offense de la part de la population et rapatriés sans délai ni pouvoir d'arrestation, ainsi que tout ie personnel de la légation. Eu 1914, les ambassades anglaise et française furent Tobjet d'attaques de là foule à Berlin et l'ambassadeur français fut reconduit à la frontière danoise dans des circonstances pénibles. Au contraire, le représentant de TAIleniagne à Paris demeurait volontairement ignoré du public et put rentrer directement dans son pays;
2° Par la rupture des relations diplomatiques sans guerre, à titre d'indication de graves mésintelligences entre les gouvernements. Il y a deux situations possibles : l'agent peut être rappelé par son pays ou renvoyé par celui qui l'a reçu. Dans ie pi-emier cas, on dit que l'agent demande ses passeports, et dans le second que lesdits passeports lui ont été remis, l^es passeports en question ont pour but officiel de garantir la sécurité du voyage. du diplomate, mais l'autorité locale, dans tous les États civilisés, assure elle-même cette protection ;
3° Parle départ spontané de l'agent qui, s'estimant offensé, prend la responsabilité sérieuse de rentrer dans son pays. Quelquefois, un conseiller d'ambassade est laissé pour gérer les affaires urgentes. Les [)asseports ne sauraient être refusés à un diplomate désireux de s'en aller, même si le gouvernement local n'approuve [»as son départ.
Toutes ces questions ont un aspect un peu méticuleux, mais elles sont susceptibles d'avoir de graves répercussions politiques et d'entraîner des conflits internationaux. On ne saurait donc les passer sous silence.
§ 56. — Immunités des agents diplomatiques. — C'est un des points les mieux établis et les plus anciennement suivis du Droit international public que d'accorder aux délégués des Etats des faveurs et des protections toutes particulières. Dans l'antiquité, on leur conférait un caractère reîi-
m DROIT DES GENS MODERNE
gioux et an moyen âge, ils étaient également placés irions la sauvegarde de l'Eglise et de la ctievalerie. Actuellement aussi, l'opinion publique est très ferme en faveur du respect des agents diplomatiques et s'émeut de toute atteinte à leur dignité. Ainsi la guerre de 1870 éclata sur le prétexte, perfidement créé par Bismarck par la falsification de la célèbre dépêche d'Enis, d'une prétendue insulte adressée par le roi de Prusse à l'ambassadeur de France. En 1900, tout le monde civilisé fut indigné à la nouvelle de l'attaque des légations euro[)éennes de Pékin par les boxeurs chinois.
Le fondement des immunités des diplomates est double : d'ordre théorique et de but pratique. Théoriquement, ces personnages ont ce qu'on appelle le caractère représentatif, autrement dit ils incarnent l'Eîat dont ils émanent et, par suite, ils participent aux obligations de respect mutuel et de courtoisie de règle entre les gouvernements. Sur le terrain des faits, l'ambassadeur d'une puissance a besoin d'une complète liberlé pour défendre les intérêts dont il a la charge. Il ne doit donc rien avoir h craindre de la loi locale, ni pour lui-même, ni pour ses biens, ni pour les personnes de son entourage.
Comme toutes les puissances sont réciproquement intéressées à ce que leurs envoyés ne soient pas molestés, il s'est établi en la matière des règles internationales très strictes, souvent précisées par des lois intérieures. Le seul point vraiment discuté est la détermination du personnel auxiliaire de l'agent diplomatique et bénéficiant de la même protection que lui.
Il n'y a aucun doute en ce qui concerne la suite officielle de l'agent. Pour la suite non officielle, la [)rotection est certainement acquise quand ce personnel aide véritablement à l'exercice de la fonction diplomatique, par exemple quand le mécanicien d'une automobile conduit l'ambassadeur; mais, [)ar contre, des aljus sont possibles quand les fonctionnaires subalternes d'une légation agissent à titre [)rivé, notamment en contractant des dettes. ^Malgré ces raisons, la tendance est
d'étendre plutôt que de restreindre les immunités diplomatiques.
Ces dernières s'appliquent aux agents en mission spéciale ou temporaire, pourvu qu'elle ne soit pas secrète. C'est ainsi qu'en 1887, le gouvernement allemand dut prononcer la libération, avec excuses, d'un commissaire de police français, M. Schnœbelé, convoqué par les autorités allemandes pour affaires de. service et perfidement arrêté par elles. 11 y avait là une véritable mission diplomatique temporaire.
Ajoutons que les immunités en question existent dès que ceux qui en bénéficient se trouvent sur sol étranger et tant qu'ils y demeurent dans l'exercice de leurs fonctions. Cela s'applique évidemment à l'agent se rendant dans sa résidence ou en venant dans le pays où il est accrédité. Mais on suit les mêmes principes dans le cas dénommé, d'une façon peu élégante, de diplomates en transit, c'est-à-dire d'agents traversant un Etat autre que celui où ils sont appelés à résider, un diplomate voyageant en Espagne pour se rendre au Portugal par exemple. Il va sans dire que l'autorité locale doit être avisée de la présence du ministre diplomatique en voyage, puisqu'il n'est pas nécessairement connu. Au fond, par courtoisie internationale, un diplomate est généralement entouré d'honneurs spéciaux en dehors de son propre pays.
Il est d'usage, pour le détail de l'exposé des immunités diplomatiques, de diviser celles-ci en deux grandes catégories appelées respectivement l'inviolabilité et l'exterritorialité. Bien que ces termes soient tout juste français, le second surtout, nous les emploierons à titre de simplification.
L'inviolabilité consiste d'abord en ce que la personne de l'agent diplomatique doit être à l'abri de toute atteinte physique ou morale, tant de la part des fonctionnaires de l'Etat que de celle des simples particuliers. Nombre de lois pénales, la loi française sur la presse du 29 juillet 1881 par exemple, contiennent des dispositions spéciales pour la protection des diplomates étrangers, même contre une simple atteinte morale.
Les diplomates, en vertu de leur inviolabilité, jouissent d'une complète indépendance à l'égard des lois pénales et civiles de l'Etat où ils résident. On ne peut les poursuivre dans aucun cas ni les assigner pour aucune cause que ce soit, civile ou commerciale. Cette incompétence des tribunaux locaux est tellement absolue que les juridictions doivent l'appliquer d'office, sans que l'agent diplomatique ait à la soulever. Toutefois, cet agent peut renoncer à son privilège, par exemple en intentant lui-même un procès.
Il faut remarquer aussi que les agents diplomatiques ne sont pas au-dessus des lois, car on peut les traduire devant les tribunaux de leur propre pays. En outre, au cas où ils commettraient des infractions à la loi pénale, l'Etat qui les reçoit peut toujours demander leur rappel à leur gouvernement et, dans les cas graves, il a la faculté de leur remettre leurs passeports et de les inviter à quitter le territoire d'urgence. Ainsi, en 1916, les États-Unis, encore neutres, ont renvoyé en Europe les ambassadeurs d'Allemagne et d'Autriche qui, en plus de l'espionnage, organisaient des troubles sur le sol américain.
Par une conséquence un peu exagérée de l'inviolabilité diplomatique, on dispense l'agent de venir témoigner en justice. 11 semble qu'on devrait pouvoir cependant solliciter sa déposition en se rendant à l'hôtel de l'ambassade.
L'inviolabilité s'applique, plus justement, aux bagages de l'agent qui sont exemptés de la visite douanière, à sa correspondance postale et télégraphique pour laquelle il a le droit d'user d'un chiffre secret. Dans les circonstances graves toutefois, le gouvernement local peut suspendre l'envoi de toute dépêche chiffrée, mais il ne doit jamais violer le secret des lettres. Il est d'usage que la correspondance diplomatique soit transportée dans des sacs spéciaux dénommés valises et qui doivent être toujours respectés. Mais il y a eu, en fait, tant de violation des fameuses valises diplomatiques que les documents de première importance sont convoyé par des courriers d'ambassade, lesquels sont revêtus des
immunités diplomatiques. Gela n'a pas empêché certains attentats criminels contre eux, tellement les passions politiques font parfois méconnaître toute justice.
La seconde catégorie des immunités diplomatiques a été baptisée du nom d'exterritorialité. On désigne par là une fiction inventée au xvii® siècle par le jurisconsulte Grotius et dans laquelle on considère que l'agent diplomatique est réputé n'avoir pas quitté le sol de son pays. Egalement, l'hôtel de l'ambassade est censé hors du territoire où il se trouve réellement. 11 n'y a là, répétons-le, qu'une fiction qu'il ne faut pas pousser à toutes ses conséquences logiques, mais qui est commode pour expliquer une bonne partie des immunités diplomatiques.
Tout d'abord, au point de vue du droit civil, le diplomate conserve son domicile légal dans le pays d'origine et sa succession s'ouvrirait dans ce dernier pays. La loi locale ne peut toucher aucun de ses actes à moins qu'il ne s'y soumette expressément. Ainsi les agents diplomatiques sont dispensés des impôts dans l'Etat où ils exercent leurs fonctions, au moins les impôts personnels et directs. Pour les taxes à caractère industriel (postes) ou impersonnelles, comme les contributions indirectes, le personnel diplomatique doit les acquitter comme toute autre personne habitant la contrée.
Le bâtiment où habite l'agent diplomatique, l'hôtel de l'ambassade, suivant l'expression consacrée, bénéficie d'une sérieuse inviolabilité. Aucune saisie ou mesure de justice n'est possible contre lui ni contre les objets se trouvant à l'intérieur. Il y a même une immunité plus générale d'après laquelle les autorités locales ne peuvent jamais pénétrer dans rhôtel de l'ambassadeur sans la permission de l'agent. Ce dernier est, par conséquent, maître chez lui, mais sans être cependant en situation d'abuser de la fiction de l'exterritorialité au point d'y gouverner ses nationaux. Ainsi, en 1896, le gouvernement britannique a invité le représentant de la Chine à Londres à mettre en liberté immédiate un
Chinois qui était incarcéré à la légation sous l'inculpation de menées révolutionnaires.
L'inviolabilité de l'hôtel de l'ambassade entraîne diverses conséquences intéressantes en droit pénal. Si un crime est commis à Tintérieur, la justice ne peut intervenir que sur réquisition de l'ambassadeur, mais on ne considère pas le crime comme accompli à l'étranger et il n'y a pas lieu à extradition du délinquant ni non plus livraison de ce dernier au pays dont relève la légation. En un mot, rinfraction est jugée par les magistrats locaux, mais l'arrestation et l'enquête h l'intérieur du bâtiment officiel requièrent le consentement préalable du diplomate.
Ce qui est plus fréquent, c'est que des délinquants, recherchés par l'autorité locale, se réfugient à l'ambassade. Pendant longtemps, celle-ci était considérée comme lieu d'asile et ce caractère était parfois étendu à tout le quartier, comme Louis XIV voulait le faire pour sa légation à Rome. Il y avait là une source évidente d'abus. Actuellement, le représentant étranger n'a assurément nulle envie de transformer son hôtel et les environs en refuge assuré pour les malfaiteurs d'une ville et si, par hasard, un délinquant de droit commun pénétrait à l'ambassade, l'agent ne manquerait pas d'appeler lui-même la police locale pour l'en débarrasser.
Il en va autrement lorsqu'il s'agit de réfugiés politiques. Assurément on n'est jamais obligé de les recevoir et on peut même les livrer s'ils sont entrés dans le bâtiment diplomatique. Néanmoins l'usage est plutôt contraire et les délinquants politiques ou les personnes reçues au cours d'une émeute pour des motifs d'humanité, obtiennent généralement la protection de l'inviolabilité diplomatique. Des cas de ce genre se sont produits assez souvent, soit en Orient, soit dans les Etats du Centre ou du Sud-Amérique. Presque toujours les diplomates ont refusé de livrer les réfugiés et ont même négocié leur départ sains et saufs. Quoi qu'il en soit, les pouvoirs locaux ne sauraient agir d'autorité pour se saisir des
réfi],i;iés et ils doivent se borner à cerner l'imnneuble, pour arrêter, en cas d'évasion, les personnes recherchées. Bien entendu, l'agent et son personnel continuent à jouir d'une complète liberté de circulation.
Comme ou le voit, les agents, diplomatiques sont pourvus de prérogatives très accentuées et qui les différencient nettement du régime ordinaire des étrangers et même des nationaux du pays où ils vivent. Gela est, avons-nous dit, nécessaire pour leur conserver toute liberté d'esprit dans les importantes fonctions à eux dévolues.
§ 57. — Les fonctions diplomatiques. — Les représentants des ÉJats ont des fonctions extrêmement variées et qui embrassent la plupart des choses d'ordre politique, sans compter de multiples attributions administratives. D'importants ouvrages ont pu être consacrés tout entiers à ces questions dont nous ne ferons ici qu'énoncer les grandes lignes.
Pour commencer par un point d'apparence secondaire, mais qui joue un rôle assez important en pratique, nous mentionnerons le cérémonial diplomatique ou protocole, c'est-à-dire la réglementation des cérémonies auxquelles prennent part les ministres diplomatiques. L'intérêt du protocole est qu'il est lié au respect dù aux Etats et à la défense des immunités de leurs envoyés. Les incidents de préséance, de visites officielles, d'invitations ne doivent assurément pas être pris au tragique, mais on ne saurait les négliger, car on diminuerait ainsi le prestige de son pays et sa propre considération.
A ce propos, mentionnons que l'ensemble des diplomates^ étrangers accrédités dans une même capitale forme ce qu'on appelle le corps diplomatique ^ qui présente, en général, une grande solidarité pour la défense des privilèges de chacun de ses membres. Il suffit qu'un d'eux ait des raisons de se plaindre pour que tous ses collègues le soutiennent auprès des autorités locales.
Il faut ajouter que le corps diplomatique est généralement
reprcsenlé par son doyen, c'est-à-dire par l'agent !e plus élevé en rang et en ancienneté. Dans les capitales où existe nn nonce du pape, le doyen est ordinairement ce nonCiC luimême, en vertu d'anciennes traditions.
Parmi les attributions administratives des ambassadeurs, nous mentionnerons :
La surveillance et la direction des consuls dans les différentes régions de l'Etat où réside l'agent.
La tenue des archives de l'ambassade et la rédaction d'un journal relatant tous les faits intéressants.
La protection des droits et intérêts des nationaux, conjointement avec les consuls.
Pour déterminer quels sont ces nationaux, il est bon que ceux-ci se fassent immatriculer au consulat ou à l'ambassade et que les voyageurs se munissent de passeports soumis aux visas des représentants diplomatiques.
La délivrance de pièces diverses et la légalisation des papiers destinés à être employés dans le pays d'où provient le diplomate.
La transmission des documents relatifs à des nationaux résidant à l'étranger, pièces militaires, titres officiels, etc.
Les agents diplomatiques sont encore officiers de l'état civil au bénéfice de leurs nationaux. Ils ont pouvoir d'enregistrer les naissances, les décès, les mariages. A l'égard de ces derniers, les deux époux doivent généralement être de la nationalité de l'agent.
Les bureaux de l'ambassade, représentés par le chancelier, remplissent encore des fonctions de tutelle et de surveillance des successions des nationaux, des orphelins abandonnés et autres actes analogues.
Dans certains Etats, Orient et Extrême-Orient, dénommés pays de capitulations, les ministres diplomatiques ont des pouvoirs de police et de justice très étendus sur leurs nationaux. Nous en reparlerons à propos des consuls.
Les fonctions les plus importantes des représentants des puissances sont évidemment politiques ou diplomatiques,
c'est-à-dire d'assurer le bon fonctionnement des relations internationales.
Dans cet ordre d'idées, l'agent doit suivre de très près tout ce qui se passe dans le pays où il est accrédité. Il est assisté dans cette tâche par des- fonctionnaires spéciaux, les attachés techniques : attachés militaires, navals, commerciaux, financiers, dont le nom indique assez les attributions. Des rapports sont périodiquement envoyés au ministère des Affaires étrangères, sans préjudice de communications spé-s ciales en cas d'urgence.
Pour accomplir cette mission de documentation, l'ambassadeur et les attachés ont le droit et le devoir de s'entourer de tous renseignements possibles, mais ils doivent absolument s'abstenir de corrompre les fonctionnaires locaux, de pratiquer l'espionnage ou de le faciliter. Un diplomate digne de ce nom respecte toujours la loi locale, sans pour cela vivre dans l'ignorance. Ainsi avant la guerre de 1914, l'ambassade française à Berlin avait pu, sans commettre la moindre incorrection, prévoir l'attitude belliqueuse des dirigeants allemands et en prévenir le gouvernement français.
L'agent diplomatique est souvent appelé à fréquenter des hommes politiques du pays où il réside. Tout en prenant part à leurs conversations, souvent fort instructives, l'agent doit s'abstenir de toute immixtion dans les affaires locales et même éviter de formuler des appréciations à titre personnel. Ce n'est que dans les Etats en protectorat que le représentant d'une puissance étrangère peut légalement intervenir. Partout ailleurs, son immixtion est une grave incorrection.
Les diplomates ont encore pour mission de rehausser le plus possible le prestige et l'influence de l'Etat qui les a envoyés. Ils doivent chercher à présenter sous le meilleur jour possible ses actes politiques et économiques, trouver des débouchés commerciaux, favoriser l'action individuelle de leurs compatriotes et leur donner le sentiment du soutien en cas d'incidents.
Lorsqu'il est appelé par le gouvernement local à fournir
des explications sur les actes de son pays, Tambassadeur est tenu à la plus grande discrétion. Il ne doit jamais divulguer les choses destinées à demeurer secrètes. Si des instructions lui ont été données, il va sans dire que ces dernières doivent être fidèlement suivies.
Enfin une attribution fondamentale des diplomates est l'art des négociations, c'est-à-dire la discussion menée par eux aux noms de leurs gouvernements respectifs eu vue d'obtenir des résultats favorables aux divers intérêts, souvent contradictoires, en présence. C'est ce qu'on appelle, à proprement parler, la diplomatie, qu'il ne faut pas confondre avec la diplomatique ou étude technique des ti^,res anciens ou diplômes.
La diplomatie demande les plus hautes qualités personnelles de science, tact et finesse. Elle s'honore toujours d'être morale et loyale. Les soi-disant habiletés ne sont que perfidies et dissimulent plus d'échecs que de succès durables.
Les négociations diplomatiques peuvent tantôt se borner à de simples échanges de vues, ou bien tendre à la solution d'un conflit, ou encore être préliminaires à la conclusion d'un accord ou traité. En raison de l'importance de ce dernier point, nous le réserverons pour un instant.
Les négociations les plus communes sont des entretiens d'ordre politique que l'ambassadeur conduit soit avec le ministre des Affaires étrangères du pays où il réside, soit avec des fonctionnaires de ce ministère. Exceptionnellement, il confère directement avec le chef de LEtat. Dans divers pays, d'ailleurs, la Constitution interdit au souverain de décider sans l'assistance d'un ministre responsable.
Les entretiens diplomatiques sont ordinairement verbaux, mais presque toujours les conversations sont consignées par écrit pour en fixer les termes et le souvenir. Les communications importantes sont faites par la remise de notes écrites. On désigne sous le nom étrange de note verbale un document écrit à qui l'on ne veut pas donner une solennité particulière.
RELATIOîiS PACIFIQUES ENTRE LuS ÉTATS 319
Bien que, d'une façon générale, l'agent diplomatique ne soit qu'un porte-parole de son gouvernement et qu'il soit souvent limité par des ordres précis de ses chefs hiérarchiques, sa personnalité n'en joue pas moins un très grand rôle. 11 y a des ambassadeurs à esprithabile et conciliant, sachant aplanir les difficultés; d'autres, au contraire, qui tendent à l'intransigeance.
Comme exemple de négociations particulièrement dramatiques, on peut citer celles qui s'échangèrent dans les diverses capitales de l'Europe lors de la dernière semaine de juillet 1914. Les ambassadeurs de la France, de l'Angleterre et de la Russie firent à Vienne et à Berlin des efforts désespérés pour éviter la guerre voulue par l'Autriche et FAllemagne, se heurtant partout à des phrases dilatoires ou à des refus d'accord. En môme temps, les agents allemands et autrichiens, les premiers surtout, se livraient à Paris, à Londres et à Saint-Pétersbourg à des tentatives perfides de désunir les Alliés et d'amener l'abandon de la Serbie menacée par l'Autriche. La diplomatie britannique eut beau multiplier l'ofiVe de terrains d'entente, aucun ne fut accepté et ces négociations, dépourvues d'utilité, furent closes par FAllemagne en une série d'ultimatums à la Russie, à la France et à la Belgique. On a, en ces jours tragiques, un résumé de la diplomatie à faire et de celle à ne pas faire.
§ 58. — Bôs traités entre les États. — En raison du fait, bien connu de nos lecteurs, de Tindépendance réciproque des Etats, une des sources les plus importantes du Droit international public sont les conventions ou traités internationaux. On peut même dire qu'ils constituent la source écrite principale du Droit des gens et le mode normal de relations entre les divers gouvernements. Nous venons de voir que leur conclusion compte parmi les plus importantes des fonctions des agents diplomatiques. Aussi méritent-ils quelques développements.
Une question de terminologie se pose tout d'abord, sans
LE DROIT DES GEx\S MODERNE
d'ailleurs lui accorder plus d'importance qu'elle n'en mérite. Si l'expression traité a un sens général de relations contractuelles entre les Etats, on distingue le traité proprement dit de la convention. Le premier mot est réservé pour désigner les accords internationaux les plus importants : on parlera, par exemple, d'un traité de paix, d'un traité de commerce. Le second terme embrasse des questions moins graves : Conventions de Berne pour l'union postale ou les transports par chemins de fer.
Les diplomates ont encore à leur disposition un nombre varié de synonymes. Us parlent volontiers d'accord, de déclaration, de protocole, d'acte final, toutes expressions assez arbitrairement choisies suivant les circonstances et désignant au fond la même chose, c'est-à-dire un contrat internationaL
La conclusion d'un traité comprend trois phases principales qui ont été bien marquées dans l'élaboration des préliminaires de paix de 1919; ce sont : les négociations, la rédaction et la ratification.
Les négociations sont déjà connues de nous. Cependant quelques précisions supplémentaires ne seront pas inutiles. Tantôt les traités sont débattus directement avec les chefs d'Etat ou, tout au moins, entre les premiers ministres des Etats intéressés. C'est ce qui a été fait notamment pour le travail entre alliés préalable aux traités de 1919. Plus généralement, on fait appel au concours de diplomates professionnels qui sont plus libres de leurs mouvements en ce sens que, devant une difticulté imprévue, ils ont toujours la ressource de déclarer qu'ils n'ont pas d'instructions et qu'ils ont besoin d'en référer à leurs gouvernements respectifs. Parfois, les traités sont étudiés par des commissions techniques qui préparent la délibération définitive, laquelle est réservée aux représentants des Etats.
Les négociations ont lieu très souvent entre deux Etats seulement. Lorsque plusieurs puissances sont intéressées au même accord, il peut y avoir des délibérations séparées ou communes. Dans ce dernier cas, on dit qu'il y a congrès ou
conférence. La distinction entre ces deux expressions dépend surtout des personnalités qui y prennent place. Le congrès est une réunion de souverains et de diplomates, la conférence ne compte que de ces derniers. A vrai dire, le choix entre les deux termes est assez arbitraire, puisqu'au Congrès de Berlin de 1878 il n'y avait pas de chefs d'Etat présents, tandis que le président des Etats Unis a pris part aux débats de la Conférence de la Paix de 1919. Au surplus, nous aurons à revenir sur ces points en traitant des modes de solution des conflits entre les Etats.
Les diplomates chargés de discuter les traités reçoivent, non pas des lettres de créances, mais des pièces dénommées pleins pouvoirs et certifiant qu'ils parlent au nom de leur gouvernement. L'expression pleins pouvoirs n'empêche pas que, sur certains points, l'agent ne s'engage que sous réserve d'en rendre compte à ses supérieurs; c'est ce que l'on appelle, dans le langage du protocole, traiter ad référendum.
Les négociations peuvent échouer ou réussir. Il est évident que c'est seulement dans le second cas qu'il y a lieu de passer à la rédaction du traité.
Cette rédaction est une chose de première importance, car il n'y a guère d'accords verbaux entre Etats et les hommes politiques doivent avoir un texte clair et précis leur faisant connaître la portée de leurs engagements.
La forme même du traité est sans importance. Il n'est pas même nécessaire qu'il prenne l'aspect d'un contrat régulier. On rencontre des accords internationaux conclus par échange de lettres, notes ou déclarations. Parfois même, les Etats font des déclarations d'apparence spontanée et isolée, mais la similitude concertée au fond entraîne lien entre eux. Les conventions importantes sont cependant rédigées suivant une méthode à peu près invariable.
En tête, on énumère les Etats participants, les noms et qualités des négociateurs et l'objet général du traité. Après ce préambule viennent les clauses généralement divisées en articles. On fait connaître ensuite la date et le lieu où le Dr. des gens mod. 21
traité a été conclu, date et lieu qui servent normalement de référence historique. Enfin, les plénipotentiaires apposent leurs cachets et signatures, le plus souvent dans l'ordre alphabétique des puissances représentées.
La question de la langue employée peut donner lieu à des difficultés. Chaque Etat contractant a la tendance naturelle que les négociations soient conduites et le traité rédigé dans son idiome national et assez fréquemment les exemplaires de l'accord sont en effet écrits dans la langue de la nation qui garde un exemplaire. Cette manière de faire n'est pas sans inconvénients, parce que les diverses traductions peuvent ne pas être identiques, d'où des discussions ultérieures. 11 est donc bon de prévoir un texte qui fera foi en cas de divergences. C'est à une absence de précautions de ce genre qu'est due la guerre entre l'Italie et l'Abyssinie en 1896, le texte italien parlait de protectorat (sur l'Abyssinie) et celui abyssin d'amitié seulement.
Pendant longtemps, le latin, langue savante de l'Europe, était toujours usité pour rédiger les traités jusques et y compris celui d'Utrecht de 1713. Pendant tout le xvin* siècle et une partie du xix^ siècle, le français était à peu près exclusivement employé comme langue diplomatique, malgré quelques réserves faites sur son usage obligatoire. Récemment, l'anglais, l'allemand et l'espagnol ont revendiqué les mêmes prérogatives. Mais, pour la plupart des grands traités internationaux, le français a été conservé, par exemple au traité de Berlin de 1878, aux Conférences de La Haye de 1899 et 1907 et dans beaucoup d'autres cas.
Le traité principal est souvent accompagné de clauses annexes, les unes publiques et qui sont des commentaires de points délicats, les autres secrètes qui peurent gravement modifier le texte primordial. Disons ici que les traités secrets ne sont pas contraires au Droit des gens et qu'ils sont très nombreux dans l'histoire. Les conventions de ce genre peuvent être discutées quant à leurs répercussions sur la vie politique intérieure des pays contractants, mais il n'y a pas
de doute que les chefs d'Etat ont le droit absolu de conclure des accords valables sans que le public les connaisse, même quant à leur simple existence. C'est une application de l'idée qu'en Droit international les rapports s'établissent uniquement entre gouvernements et que ceux-ci sont personnifiés par le chef de l'Etat.
Lors des grands traités, on profite souvent de l'occasion pour promulguer des règles de Droit international par voie de déclarations qui sont, au fond, de véritables conventions diplomatiques. C'est par cette méthode qu'ont été publiés au Congrès de Vienne de 1815 des principes sur la liberté des fleuves internationaux, au Congrès de Paris de 1856 des règles touchant la guerre maritime, à la Conférence de la Paix de 1919 toute une série de dispositions sur l'organisation du travail, etc. Les déclarations de ce genre ont le grand avantage de codifier le Droit international public et d'en augmenter notablement la force.
Les traités internationaux ressemblent beaucoup à des contrats, mais ils en ditfèrent sur un point essentiel. En droit civil, lorsqu'une convention est signée, elle acquiert immédiatement une valeur obligatoire complète. Pour le Droit des gens, au contraire, le traité revêtu des signatures des diplomates les plus qualifiés n'a qu'une autorité provisoire; il lui manque l'approbation des gouvernements intéressés ou ratification.
La ratification est l'acte par lequel le chef de l'État déclare accepter le traité et le considérer comme bon et obligatoire. C'est une formalité si nécessaire que les conventions internationales prévoient presque toujours un délai pour l'obtention des ratifications et la notification réciproque de celles-ci entre les contractants. C'est ce qu'on appelle l'échange des ratifications. Très exceptionnellement, l'accord peut être valable dès la signature des plénipotentiaires, notamment en matière d'armistice ou de conventions militaires qui suivent d'ailleurs des règles particulières.
La ratification est d'origine ancienne. Elle est motivée par
l'importance des intérêts en jeu et la crainte que les négociateurs n'aient pas été à la hauteur de leur mission. De nos jours, avec la facilité des communications, il est aisé pour un gouveruement de rester en communication constante avec ses délégués et la pratique de la ratification pourrait disparaître sans inconvénients majeurs. Il y a, en effet, quelque chose de choquant à voir un Etat désavouer ses représentants diplomatiques et, en fait, les refus de ratiQcation sont devenus exceptionnels. Si un État ne veut pas accepter les termes du traité, il n'a qu'à ne pas le signer. C'est plus simple et plus loyal ([ue de refuser, quelques mois après, de le ratifier.
Quoi qu'il en soit, la ratification des traités fait toujours partie du Droit international contemporain. Indiquons donc comment on y procède.
D'après la notion déjà connue que le souverain est qualifié pour lier l'Etat en Droit des gens, la ratification est l'apanage du chef de l'Etat dans la plupart des pays, l'exception la plus notable étant celle des Etats-Unis. Dans la grande République, le Sénat fédéral a, en etfet, le pouvoir constitutionnel d'approuver et de rejeter les traités. Encore fant-il pour l'approbation une majorité des deux tiers après débats approfondis. L'anomalie provient de ce que le Sénat représente les Etats constituant l'Union américaine et ce sont ces Etats qui sont censés accepter le traité. En fait, le Sénat a très fréquemment rejeté des conventions signées par le président des Etats-Unis, notamment des accords avec la Grande- Bretagne au sujet du canal de Panama. Néanmoins, le Sénat n'a aucun droit pour intervenir dans les négociations qui sont conduites par le pouvoir exécutif seul. Il y a là un système compliqué qui gêne sensiblement l'action de la diplomatie américaine.
Revenons à la pratitjue européenne. La ratification émane toujours, nous l'avons dit, du chef de l'Etat. Dans la plupart des pays, tout acte du souverain doit être contresigné par un minisire et la ratification prend alors l'aspect d'un décret présidentiel ou d'une ordonnance royale. 11 ne faut-
pas d'ailleurs confondre la ratification avec la promulgalioa ou la publication du traité qui ont lieu aussi par les soins du pouvoir exécutif. Ainsi un traité secret est ratifié et la publication d'un accord non secret n'intervient qu'après ratification.
Le chef de l'Etat est maître absolu de ratifier ou de ne pas ratifier. Il n'a pas à motiver son refus, mais celui-ci est toujours un acte grave qui peut influencer la politique étrangère ou même intérieure. Dans la pratique, ainsi que nous l'avons vu, l'immense majorité des traités sont ratifiés.
Dans un certain nombre de pays, la signature du chef de l'Etat suffît et c'est même la règle normale, mais, très souvent, une complication supplémentaire apparaît, Tintervention des Parlements.
Pour les conventions importantes, en effet, la plupart des constitutions exigent que le souverain soit autorisé à ratifier par une déclaration des chambres en forme de loi. On a voulu ainsi réserver les droits de la nation représentée par ses mandataires directs. Gela se comprend fort bien d^ns les Etats monarchiques et, dans les républiques, la chose s'explique par la prépondérance ordinairement accordée au pouvoir législatif.
D'après la Constitution française de 1875 (L. 16 juillet 1875, art. 8 et 9), le président de la République a l'initiative et la direction des négociations diplomatiques et, seul aussi, il est maître de ratifier les traités (sauf le contre-seing ministériel toujours obligatoire). Les conventions sont rendues publiques, mais seulement si cela n'est pas contraire à l'intérêt général. Ainsi le texte de l'alliance franco-russe n'a pas été publié pendant qu'il était en vigueur.
Toujours d'après la Gonstilution française, Tapprobrition des chambres est nécessaire pour une série de conventions strictement limitées. Ge sont les traités de paix, de commerce, modifiant le territoire, engageant les finances de l'Etat ou touchant la situation des Français à l'étranger. Pratiquement, l'intervention parlementaire s'applique à deux actes essen-
tiels : les traités de paix et les conventions douanières, cellesci étant hem-eusenient les plus fréquentes.
Pour la discussion de l'approbation d'un traité, le Sénat et la Chambre des députés ont des droits absolument égaux. Leur double assentiment est nécessaire, mais dans chacune des assemblées la majorité ordinaire suffît.
La ratification d'un traité doit être intégrale en principe. C'est une question de oui ou de non. En particulier, les Chambres appelées à approuver une convention diplomatique ne peuvent pas y faire des amendements et sont obligées de le rejeter ou de l'approuver en bloc. Dans la pratique, toutefois, les choses ne se passent pas toujours avec cette rigueur. D'abord il arrive que les puissances signataires acceptent une ratification partielle, ce qui revient au fond à faire un accord nouveau. Ainsi l'Acte de Bruxelles de 1890 sur la répression de la traite des esclaves n'a été que pour partie approuvé par les Chambres françaises. La France a été néanmoins admise comme signataire du surplus du traité. D'autre part, il peut se faire que, tout en refusant une convention, le Parlement indique, par voie de résolutions, dans quel sens il souhaiterait de voir l'accord s'établir. Le gouvernement ouvre alors de nouvelles négociations sur ces bases.
Lors de l'élaboration des préliminaires de paix de 1919, les Parlements des Etats alliés ont manifesté, à plusieurs reprises, le désir de prendre une certaine part aux délibérations ou, tout au moins, d'en connaître les résultats principaux. Les gouvernements ont, au contraire, revendiqué énei'giqtiement leurs prérogatives constitutionnelles de co!iduire seuls et en secret la marche de discussion jusqu'à l'élaboration finale du traité, lequel rentrait d'ailleurs dans la catégorie de ceux nécessairement soumis à l'approbation parlementaire. Les Assemblées législatives ont pu, toutefois, émettre leurs opinions sur les clauses désirables du traité de paix, par des lésolu lions ou des manifestes signés hors séances. Mais ces manifestations d'opinion ne s'adressaient
qu'au gouvernement et n'avaient aucune action officielle sur la marche des délibérations des chefs des Etats alliés ou associés.
Le traité, une fois ratifié, est complet. Il ne reste plus qu'à le porter à la connaissance du public, sauf pour les accords secrets bien entendu. La publication a lieu simplement par insertion dans les journaux officiels.
Indépendamment de cette publicité, il est d'usage de donner connaissance de l'accord, par voie diplomatique, aux gouvernements étrangers non signataires. Ce n'est pas une adhésion qu'on leur demande, mais seulement la notification du fait accompli. Cette communication n'est d'ailleurs nullement obligatoire. Ainsi, en 1905, l'Allemagne était mal fondée à trouver un motif de conflit contre la France dans l'absence de communication de l'accord franco-anglais du 8 avril 1904.
§ 59. — Valeur obligatoire des traités. — Etant donné le manque de législateur international, les traités constituent la source écrite principale du Droit des gens. Devant les inconvénients évidents d'une coutume souvent incertaine, les traités offrent l'avantage précieux de quelque chose de solide, limitant les droits et les devoirs des participants. Aussi, dans tous les temps, a-t-on accordé une grande importance aux conventions entre les Etats et on a admis le principe essentiel de leur force obligatoire à l'égard des contractants.
Une question souvent posée, à propos de cette valeur obligatoire, est l'influence de la contrainte sur la validité du traité. Nous ne parlons pas de la menace matérielle sur les plénipotentiaires chargés d'élaborer le texte. Non seulement des pressions de ce genre ne sont plus de mise entre nations civilisées, mais comme la signature des diplomates ne vaut que sauf ratification de l'Etat, il suffirait que ce dernier la refusât pour détruire l'effet de la violence exercée sur ces agents.
La difficulté apparaît quand la pression est dirigée contre l'Etat lui-même, ainsi qu'il arrive souvent de la part du
vainqueur à Fégard du vaincu. Même s'il n'y a pas eu guerre^ il est fréquent qu'une grande puissance pèse sur une autre plus faible pour lui extorquer un consentement fort peu libre. L'Autriche en a usé ainsi plusieurs fois à l'égard de la Serbie et on pourrait en trouver maints autres exemples.
Au point de vue rationnel, il est certain que la violence ne peut créer aucun droit et qu'un traité imposé par la force n'engendre aucune obligation. C'est ainsi que la Pologne a toujours pu tenir pour nuls et non avenus les traités ayant consacré son démembrement au xviii" siècle et que, par un dernier outrage, ses ennemis l'avaient obligée à ratifier.
Toutefois, dans la vie internationale courante, il est difficile d'admettre l'argument de la violence parce que ce serait renverser par cela même une bonne partie des traités de paix et ouvrir de nouveaux conflits sans fin. Il est à remarquer, d'ailleurs, que les États jouissent d'une faculté spéciale, la dénonciation, sur laquelle nous reviendrons bientôt et qui a précisément pour objet de permettre à une nation de ne pas rester indéfiniment liée par un accord devenu en opposition avec les circonstances. De plus, les exigences abusives du vainqueur se retournent toujours contre lui. Ainsi, sans le rapt de l'Alsace-Lorraine en 1871, l'Allemagne n'aurait pas eu la France contre elle et n'aurait pas été finalement vaincue par nous et nos Alliés.
Les traités sont obligatoires à l'égard des signataires seulement, ainsi que le bon sens l'indique aisément. Mais il arrive assez fréquemment que des conventions internationales s'appliquent à d'autres que les contractants primitifs.
Le Droit international autorise, en effet, dans certains cas, un Etat non signataire de devenir ultérieurement partie au traité, c'est ce que l'on appelle l'adhésion ou accession, cette dernière impliquant l'idée que le nouveau venu sera considéré comme un des signataires originels. Bien entendu, tous les traités ne sont pas susceptibles d'adhésion. On ne la concevrait pas, par exemple, pour un pacte d'alliance politique sans une autorisation formelle des anciens participants.
L'adhésion ou accession est surtout réservée aux grandes conventions d'intérêt général, telles que celles sur l'union postale universelle ou pour le règlement pacifique des litiges entre les Etats.
On trouve encore, en Droit des gens, une clause curieuse appelée clause de la nation la plus favorisée. En vertu de cette disposition fréquente dans les traités de douane et de commerce, chaque contractant peut réclamer les avantages que son cocontractant pourrait plus tard concéder à une tierce puissance. Cette clause permet ainsi de se garantir contre une situation économique défavorable, quelles que soient les fluctuations politiques des Etats signataires.
L'effet obligatoire des traités subsiste tant que ceux-ci restent en vigueur. Ceci nous amène à étudier comment les traités peuvent prendre fin. Les circonstances en sont assez nombreuses d'ailleurs.
Tout d'abord, comme aisées à comprendre, les extinctions résultant de l'exécution totale du traité (par exemple, une promesse de payer dont le débiteur s'est complètement acquitté), l'arrivée du terme fixé pour les conventions temporaires (on prévoit fréquemment une faculté de prorogation expresse ou tacite), le consentement mutuel des signataires en vue de modifier ou de supprimer l'accord antérieur. Logiquement, ce consentement réciproque devrait être exigé dans la plupart des cas, mais le Droit international connaît cependant au moins trois situations dans lesquelles un traité disparait sans que les contractants aient besoin d'y consentir ou même malgré eux.
La première situation nous est connue, c'est celle de l'annexion partielle et surtout totale^ On sait que les conventions applicables à l'Etat démembré ou disparu ne sont qu'exceptionnellement applicables à l'Etat annexant, au moins pour les conventions politiques et commerciales. En d'autres termes, les charges d'un traité ne passent pas aux héritiers des signataires, à l'inverse du Droit privé.
Un autre cas de terminaison brusque des traités est la
déclaration de guerre entre les contractants. Nous préférons en renvoyer l'étude au moment où nous parlerons des effets de la déclaration de guerre.
Reste la troisième situation que nous avons mentionnée un peu plus haut : celle de la dénonciation, d'apparence étrange et, en toute occurrence, spéciale au Droit des gens.
La dénonciation consiste, de la part d'un Etat, à notiBer à un autre qu'il entend ne plus observer le traité qui les lie. Gela paraît tout à fait contraire au respect dû aux conventions. Il y a cependant quelques bonnes raisons en faveur de la dénonciation dont on a abusé d'ailleurs.
La meilleure est celle, déjà bien souvent citée, de l'absence de tribunal supérieur aux Etats. Lorsqu'une puissance, par suite de changements survenus dans sa constitution intérieure ou dans la situation politique étrangère, estime que le traité est incompatible avec le nouvel état de choses, rationnellement il faudrait un arbitre pour estimer la justice de sa demande. Faute d'une institution commode et pratique de l'arbitrage international, les Etats usent de leur droit d'indépendance et se dégagent du traité par voie unilatérale.
D'autre part, nombre de conventions sont conclues sans limitations de durée et comme les Etats ne meurent pas aisément, ils finiraient par se trouver engagés dans des liens plus que séculaires, se superposant les uns aux autres d'une façon inextricable. Sans doute, les conventions finissent par tomber en désuétude avec le temps et par être oubliées en pratique. Mais si l'un des intéressés fait surgir du passé un accord perdu de vue, la dénonciation est à peu près la seule méthode de résister à sa prétention.
La dénonciation se base encore sur le Droit suprême de conservation des États. Une puissance gravement menacée par l'exécution d'un traité le rejette au nom de sa légitime défense. Mais cette justification est celle qui prête tout particulièrement à des abus, puisque la légitimité de la défense est estimée par l'intéressé lui-même.
Il y a un moyen de dépouiller la dénonciation de son carac-
tère arbitraire et injuste : c'est de la prévoir d'avance dans la convention. La clause est courante dans les traités de douane, parce que les condilions économiques évoluent sans cesse, et un régime commercial, favorable à une époque, devient nuisible quelques années plus tard. Parfois, on autorise la dénonciation de l'accord h toute époque et immédiatement; plus généralement, la dénonciation ne peut avoir lieu qu'à l'expiration de certaines périodes ou après préavis de plusieurs mois.
Mais la pratique internationale admet la faculté de dénoncer les traités même ne comportant pas de clauses à cet effet. On en excepte pourtant les traités de paix et ceux ayant entraîné des modifications de territoire ou plutôt la dénonciation en ce cas équivaut h une déclaration de guerre.
En toufe occurrence, le fait de dénoncer un traité est un acte sérieux, pouvant am-ener un grave diflerend avec les autres signataires du traité.
Connaissant ainsi comment sont établies et comment finissent les conventions internationales, il ne nous reste plus qu'à préciser leur force juridique pendant leur durée de validité.
Le principe a été posé par nous et chacun le sait d'avance. Les Etats, comme Jes individus, doivent strictement observer la parole donnée. On se rappelle la surprise et l'indignation générales lorsque, au début de la guerre de 1914, les Allemands osèrent déclarer que pour eux les traités n'étaient que des « chiffons de papier ». On peut dire, sans exagération, que cette expression restera légendaire, à la fois comme preuve du cynisme teuton et de l'importance que le monde civilisé attache au respect des traités.
La meilleure protection des traités est l'honnêteté des gouvernements. Connue il arrive, nous venons de le voir, que celle-ci est parfois défaillante ou absente, les conventions internationales sont, dans certains cas, renforcées de garanties matérielles. Celles-ci sont d'ailleurs d'origine ancienne, car l'antiquité pratiquait couramment le serment religieux et la
dation d'otages, deux choses tombées en désuétude de nos jours, sauf peut-être à l'égard de peuples sauvages. Les garanties modernes des traités consistent en général en la cession temporaire de territoires ou de domaines ou de sources de revenus; on y ajoute, surtout après une guerre, l'occupation militaire du pays vaincu. Les Allemands ont procédé de la sorte contre la France en 1871 et, en 1919, les Alliés ont pris à leur tour sur le Rhin des sûretés du même ordre. Quelquefois aussi une puissance garantit l'exécution des engagements d'un autre Etat par une convention annexe qui ressemble beaucoup au cautionnement. On peut en citer comme exemple la garantie de l'Angleterre, de la France et de la Russie accordée à la Grèce en 1898 pour lui permettre d'emprunter en vue de payer une indemnité de guerre à la Turquie.
La charge de l'exécution des traités incombe surtout aux gouvernements qui les ont signés. S'il s'agit d'une convention secrète ou de nature strictement politique, comme une alliance, il n'y a pas lieu d'aller plus loin. Si, au contraire, le traité est promulgué et publié comme une loi, il prend un véritable caractère législatif et s'impose aux particuliers comme aux tribunaux. Ainsi, en France, la méconnaissance par un tribunal de traités de ce genre serait un cas de cassation du jugement. Les autorités judiciaires sont également compétentes pour interpréter les clauses de la convention qui leur est soumise, étant entendu que cette interprétation ne s'applique qu'au litige en suspens. C'est surtout à propos de conventions relatives aux intérêts privés que ces questions se posent. Mais on pourrait souhaiter qu'une juridiction internationale soit instituée pour interpréter les accords entre les Etats et veiller à leur exécution.
§ 60. — Des consuls. — Pour terminer ce chapitre consacré aux relations pacifiques des Etats entre eux, nous croyons devoir consacrer quelques développements à l'institution des consulats, chose très répandue et pratique, offrant
en même temps d'évidentes analogies avec l'organisation du service diplomatique.
Les consuls sont des personnes établies en pays étranger et plus spécialement chargées de la protection des intérêts et des droits des nationaux d'un Etat. C'est dire que, sur ces points, leurs fonctions étaient déjà assurées par les agents diplomatiques, mais il n'y a qu'un ambassadeur par Etat et résidant ordinairement dans la capitale. Ses nationaux répartis sur l'ensemble du territoire, ne pourraient pas aisément faire appel à sa protection, tandis que les consuls, installés un peu partout et spécialement dans les ports et les villes importantes, sont plus accessibles et peuvent en même temps mieux surveiller les intérêts de leur pays.
Les Grecs et les Romains n'ignoraient pas les services que peuvent rendre des personnes chargées de la défense des étrangers, mais la forme et le nom des consulats modernes viennent des croisades. Celles-ci échouèrent au point de vue religieux, puisque les Lieux Saints n'ont été reconquis par les chrétiens qu'en 1918, mais les croisés emmenaient à leur suite une série de négociants qui s'établirent hardiment dans le Levant et y demeurèrent au milieu des Musulmans redevenus maîtres du pays. II se forma ainsi dans la plupart des ports d'Orient des sortes de colonies chrétiennes se réclamant des grandes villes commerçantes de la Méditerranée. On trouvait par exemple, la colonie des marchands de Venise, celle des Génois, celles des corporations de Montpellier ou de Barcelone, etc.
Ces groupements chrétiens, se jalousant les uns les autres et perdus au milieu d'une population hostile, éprouvèrent rapidement le besoin de se grouper par quartiers et de se donner une organisation municipale autonome. Pour profiter du prestige des souvenirs romains, les chefs de ces groupements prirent le nom de consuls, en symbole des magistrats souverains de la Rome antique.
Ces consuls étaient donc des notables choisis sur place par leurs coreligionnaires, mais dès le xiii® siècle, on voit appa-
raitre d'autres consuls, envoyés directement d'Europe par la métropole, Marseille en l'espèce, pour surveiller et protéger leurs concitoyens. Cette seconde catégorie de consuls devint rapidement la plus importante et l'institution se généralisa même dans les pays chrétiens. Ce n'est toutefois qu'au xvii^ siècle que l'on trouve les consulats vraiment organisés sur un plan analogue à celui actuel. Colbert notamment en France s'en occupa activement et établit un service consulaire très complet, principalement dans les pays musulmans.
Les consulats présentent, avec les services diplomatiques proprement dits, la caractéristique d'être établis d'une façon presque identique dans tous les États.
Nos explications pourront donc être d'ordre général et consacrées à l'étude successive de l'organisation, des inimunités et des fonctions des consuls.
Tout d'abord, il faut distinguer deux grandes catégories de consuls dont l'origine est expliquée par l'historique sommaire esquissé plus haut. On rencontre en premier lieu les consuls de carrière et, en deuxième, les agents consulaires. Quelquefois on emploie respectivement les expressions latines de consules missi et de consules electi. Ces termes indiquent bien l'origine historique : les consules missi ou de carrière étant des fonctionnaires délégués à l'étranger par un gouvernement, tandis que les consules electi ou agents consulaires sont recrutés sur place parmi les notables d'une ville, bien qu'ils ne soient plus élus comme au moyen âge.
Les consuls de carrière ou consuls proprement dits forment un corps hiérarchisé qui dépend du ministère des Affaires étrangères. Nous savons déjà que l'ensemble des consuls envoyés dans un pays déterminé sont aussi soumis k la surveillance de l'ambassadeur de leur gouvernement dans ce même pays. II est bon d'ailleurs de savoir que les consuls de tout rang ont des attributions égales et le droit de correspondre directement avec le ministre des Affaires étrangères. La division en consuls généraux, consuls de première et de deuxième classes et vice-consuls, n'a qu'une valeur ad minis-
trative au point de vue des traitements. L'expression de viceconsuls est fréquemment employée aussi pour désigner de simples agents consulaires.
Les consulats comptent encore un personnel auxiliaire qui rappelle la suite des diplomates. Ce personnel comprend des interprètes (désignés en Orient sous le nom de drogmansjy des élèves-consuls, des attachés commerciaux ou économiques et surtout des chanceliers. Ces derniers personnages cumulent les fonctions d'archivistes, de notaires, de trésoriers et ont la direction des bureaux du consulat.
Les consuls de carrière et leurs subordonnés ont la qualité de fonctionnaires de l'Etat qui les envoie et ne peuvent se livrer à aucune profession ni commerce. Ils sont rétribués uniquement par leur gouvernement et c'est à celui-ci que vont les taxes que les consuls perçoivent sur les actes dressés par eux.
Les agents consulaires peuvent être d'une nationalité quelconque; souvent même, on les choisit parmi les nationaux du pays où ils exercent leurs fonctions. Des commerçants notables ou des courtiers maritimes sont fréquemment institués agents consulaires. C'est dire qu'ils peuvent se livrer à toutes opérations en dehors de leur service, lis ne sont d'ailleurs pas payés mais ils conservent le produit, très minime généralement, des impôts perçus sur les visas et certificats à eux demandés. Les agents consulaires sont parfois nommés directement par le gouvernement qu'ils représentent; dans d'autres cas, ils sont institués par le consul le plus proche et sont alors ses simples préposés.
Les consuls ne sont pas des agents diplomatiques et n'ont, par conséquent, pas besoin d'être accrédités de souverain à souverain. Néanmoins, ils ne peuvent entrer en fonctions qu'après un certain cérémonial destiné à prévenir de leur arrivée les autorités locales et à obtenir la collaboration de celles-ci.
Les consuls de carrière sont, nous le savons, directement nommés par l'Etat dont ils défendent les intérêts. En France,
leur nomination a lieu par décret du président de la République, contresigné par le ministre des Affaires étrangères» De plus, la nomination est transmise, par voie diplomatique, au ministre des Affaires étrangères du pays où le consul est envoyé. Ce dernier ministère, par une évidente analogie avec ce qui se passe pour les ambassadeurs, peut refuser d'accepter telle ou telle personne comme consul et sans avoir à motiver son refus. Si le consul est agréé, alors le gouvernement local doit l'autoriser spécialement à entrer en fonctions. C'est ce que l'on appelle la délivrance de Vexequatiir (qu'il soit admis). En France, X exequalur est accordé par un décret publié au Journal officiel et qui délimite en même temps les départements dont le consul est autorisé à s'occuper.
En ce qui touche les agents consulaires, fréquemment il n'y. a pas lieu de leur attribuer Yexequatnr et on se contente de notifier leur existence aux autorités locales.
Au cas où il s'agit d'Etals en protectorat, la désignation des consuls peut soulever quelques difficultés politiques. Le principe est que les consuls doivent être institués auprès de l'Eiat protecteur, sensiblement comme en matière de représentation diplomatique.
Passons maintenant aux immunités des consuls. Le principe général est que ces derniers ne représentent pas leur Etat et, par conséquent, ont des immunités moins étendues que celles des agents diplomatiques. Cependant, pour le bon accomplissement de leur mission, une certaine piolection leur est nécessaire à l'égard des pouvoirs locaux. Ajoutons que dans les pays non chréliens désignés sous le nom de pays à capitulations (Orient, Perse, Chine), les consuls jouissent pleinement des mêmes privilèges que les diplomates de tout rang.
Dans les États civilisés, il faut distinguer les immunités accordées aux consuls de carrière et celles, beaucoup plus^ réduites, réservées aux simples agents consulaiies. Ces derniers ne peuvent réclamer que deux choses : le droit d'arborer le pavillon de l'Etat qui les a institués et l'interdiction^
pour les autorités locales, de s'emparer des papiers relatifs à leurs fonctions consulaires. Hors cela, les agents consulaires sont pleinement soumis à la loi du pays où ils résident.
Il en va différemment pour les consuls proprement dits. Tout d'abord, ils sont le plus souvent investis d'une inviolabilité personnelle, sauf le cas de crime flagrant. Quand un consul se rend coupable d'une infraction, il est d'usage de demander son rappel à son gouvernement et, en cas de refus ou d'urgence, on retire \ exequatur au consul qui redevient un simple étranger susceptible d'expulsion. Ainsi, en 1915, les Alliés, exerçant de fait l'autorité à Salonique, ont pu légitimement conduire en Suisse les consuls des puissances ennemies qui étaient demeurés et se livraient à l'espionnage.
L'inviolabilité des consuls ne va pas jusqu'à les mettre d'une façon complète au-dessus des tribunaux locaux ; mais il est rare qu'on les poursuive en matière pénale. Au civil, la juridiction locale est incompétente pour apprécier les actes des consuls dans l'exercice de leurs fonctions, car ce serait s'immiscer dans l'administration d'un gouvernement étranger. Les consuls restent justiciables des tribunaux locaux, à la différence des agents diplomatiques, pour Jes faits accomplis par eux comme particuliers, un contrat pour des fournitures d'habillement par exemple.
Par un usage assez contestable, les consuls sont généralement dispensés de venir déposer en justice. On les exempte aus^i. sous condition de réciprocité, du paiement des principaux impôts directs.
Nous avons mentionné, à propos des agents consulaires, le droit au pavillon et l'immunité des archives officielles. Donnons quelques précisions.
Les consuls peuvent d'abord installer sur l'immeuble où sont leurs bureaux l'écusson et le pavillon de leur pays. Généralement, cela ne souffre aucune difficulté, mais il y a un certain tact à observer dans les contrées où le consul représente un Etat peu sympathique. Ainsi, on aurait vu avec déplaisir, en France, un consul allemand pavoiser pour
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l'anniversaire de la bataille de Sedan. D'autre part, si, en règle générale, les consuls arborent leurs couleurs les jours de fête de leur propre pays, ils doivent ainsi, à titre de réciprocité, s'associer aux pavoisements d'usage dans les villes où ils résident.
L'autorité locale doit prendre, le cas échéant, toutes mesures utiles pour que les écussons et pavillons des consulats soient à l'abri des atteintes et même des offenses de la population. Gela est arrivé quelquefois. En ce cas, le gouvernement intéressé a toujours réclamé et obtenu des excuses officielles.
L'inviolabilité des locaux et bureaux consulaires est une chose importante. Ce n'est pas que ces locaux jouissent de l'exterritorialité accordée aux hôtels des ambassades (excepté dans les pays de capitulation). Ainsi le consulat n'est pas un lieu d'asile pour les délinquants, même politiques. 11 est cependant de courtoisie internationale de n'y pénétrer qu'avec l'agrément du consul. Mais les perquisitions et saisies ne doivent, en aucun cas, atteindre les papiers et archives officielles du consulat. Ce point est constant et a été notamment précisé, en 1888, à la suite d'un incident survenu à Florence où la justice italienne avait saisi, au consulat de France, des pièces dépendant de la succession d'un Tunisien protégé français. Le cabinet de Rome a du accorder des réparations et des excuses.
11 est recommandé, pour mieux assurer l'inviolabilité des archives, de les séparer matériellement des appartements privés du consul.
Les immunités consulaires sont d'ailleurs assez variables suivant les contrées.
D'une façon générale, elles sont d'autant plus étendues que. le pays est moins civilisé et, en Orient, les consuls ne se distinguent guère des agents diplomatiques. De plus, de nombreuses conventions, basées sur le principe de la réciprocité, peuvent diminuer ou augmenter les prérogatives consulaires. Tout incident, à propos de ces prérogatives, a
toujours une certaine gravité. Ainsi, en 1908, l'Allemagne s'est mise en état de tension grave avec la France, sous prétexte de molestation subie par les agents de son consulat à Casablanca, lequel dirigeait pourtant une véritable agence de désertion.
§61. — Attributions des consuls. — C'est là un sujet très ample dont voici les grandes lignes.
Les attributions plus spécialement réservées aux consuls sont la surveillance et la pi'oteclion de leurs nationaux établis à l'étranger. Cette mission serait difficilement remplie par un ambassadeur habitant la capitale et, d'autre part, elle est la charge principale tant des consuls que des simples agents consulaires.
Les consuls peuvent agir, soit à la demande de leurs nationaux, soit d'office. Mais il est bon qu'ils connaissent par avance la liste complète de leurs ressortissants.
Aussi les Français qui résident à l'étranger sont-ils invités à se faire inscrire ou immatriculer au consulat le plus proche. Ceux en voyage ou de passage font bien de se munir d'un passeport établissant leur nationalité et leur permettant de demander, le cas échéant, l'appui du consul.
Il est difficile de préciser dans les détails la mission de protection incombant aux consuls. A l'égard de leurs nationaux malades ou indigents, ils doivent chercher à leur venir en aide ou à assurer leur rapatriement. Lorsque des délits sont commis par leurs ressortissants, les consuls n'ont pas mission de les innocenter, mais de veiller à ce qu'ils soient jugés sans défaveur et avec justice. De môme, les consuls veillent à éviter les abus et exploitations des autorités locales contre leurs nationaux, sans aller jusqu'à exiger des privilèges en leur faveur. Ils surveillent aussi les successions et les biens laissés à l'étranger à l'abandon.
Les consuls peuvent encore, ce sont surtout des questions d'espèces, servir de soutien et de conseils officieux pour leurs nationaux dans l'embarras. Leur influence dépend évidem-
340 LE DROIT DES GEiNS MODERNE
nieat de leur personnalité et aussi du milieu ambiant. Un consul ag-ira plus énergiquement dans un pays peu civilisé que dans une viile d'une des grandes puissances européennes.
A titre exceptionnel, les consuls sont parfois appelés à défendre les intérêts de personnes autres que leur nationaux. Gela peut se produire en cas de guerre; les belligérants confient alors à des puissances amies la défense de leurs ressortissants après le départ des consuls. En outre, dans les pays d'Orient et en Chine, des traités spéciaux autorisent les consuls de France à protéger les établissements religieux et catholiques de n'importe quelle nationalité. C'est ce que l'on appelle couramment le protectorat des missions d'Orient, bien qu'en fait cette protection puisse s'étendre à des individus isolés.
L'Allemagne a fait de nombreuses tentatives pour enlever ce droit aux consuls français, mais la papauté s'y est toujours opposée. 11 est à remarquer toutefois que nos consuls n'ont pas un monopole de protection. Ainsi un religieux espagnol a le droit de s'adresser à son propre consul, aussi bien qu'au représentant français. Mais, dans l'ensemble, l'influence française, reconnue tant parle Saint-Siège que par les traités, s'est maintenue prépondérante.
Les fonctions des consuls, qu'il nous reste à examiner, sont encore plus multiples que celles des agents diplomatiques. Sur un certain nombre de points, elles sont identiques, comme nous allons le voir tout de suite.
D'abord, assez fréquemment, les consuls sont chargés de missions diplomatiques, soit temporaires, soit permanentes. Il peut même arriver qu'ils soient pourvus du titre formel de ministre plénipotentiaire ou de chargé d'affaires.
Même sans mission diplomatique, les consuls sont invités à surveiller l'état politique et économique du pays où ils résident, en s'abstenant soigneusement d'exercer ou de favoriser des actes d'espionnage et en évitant également d'intervenir dans les discussions politiques et sociales.
Au point de vue économique et commercial, le rôle des
consuls acquiert une grande importance. La tendance moderne est, en effet, de leur demander un appui puissant pour développer le commerce de leur pays à l'étranger et on a même proposé de les rattacher au ministère du Commerce. Sans aller jusque-là, on a créé, dans les grands consulats, des postes d'attachés commerciaux et on demande à tous les consuls des rapports fréquents sur les questions économiques. Les consuls peuvent agir de deux façons différentes : soit en faisant connaître à des négociants établis dans leur État d'origine les débouchés possibles à l'étranger, soit en <îherchant à mettre les populations au milieu desquelles ils vivent en rapport avec des commerçants de leur pays.
Les attributions des consuls sont très développées en ce <]ui concerne la marine marchande, ce qui explique la présence de nombreux consulats dans les grands ports. Ils visent les pièces de bord, assistent les capitaines en cas de difficultés, s'occupent des marins malades, délivrent des certificats de santé, etc. Ils sont aussi appelés h faciliter les relations de la marine de guerre de leur pays avec les autorilés locales.
Les bureaux du consulat remplissent beaucoup de besogne administrative. Ils transmettent les pièces officielles et militaires aux nationaux établis dans la circonscription du consul. Ils leur servent d'intermédiaire auprès des pouvoirs locaux.
Les consuls sont encore officiers de l'état civil et officiers ministériels à l'égard de leurs nationaux, les chanceliers étant en fait chargés spécialement de ces diverses attributions. Tous ces points sont, comme nous le disions, sensiblement les mêmes qu'à propos des agents diplomatiques. Seulement, en fait, les consuls remplissent ces fonctions plus fréquemment que les diplomates, par la simple raison qu'ils sont plus nombreux et plus à portée des intéressés.
Ceci nous amène k parler d'une dernière fonction des cons^uls, celle de rendre la justice, fonction particulière et qui est une survivance très nette de l'origine historique des con-
snlats par les croisades. Oq se rappelle, en effet, que les communautés chrétiennes d'Orient s'étaient donné des magistrats locaux qui les gouvernaient et faisaient fonction de juges. Les Turcs, assez indifférents à l'application des lois civiles aux chrétiens, laissèrent se développer l'institution des juges locaux et il fut admis, comme une règle essentielle, que les tribunaux musulmans ne s'occu})eraient pas d'affaires concernant les chrétiens.
Au xvi^ siècle, avec l'influence prépondérante que prit alors la France en Orient, les sultans de Gonstantinople confièrent aux représentants du roi le soin de rendre la justice à l'égard des Européens trafiquant dans l'Empire ottoman. Les conventions réglant ces points, probablement parce qu'elles étaient rédigées en chapitres [capiit)^ ont reçu le nom de capitulations (qu'il ne faut pas confondre avec les capitulations de guerre), et les contrées où les consuls ont des pouvoirs de juridiction s'appellent par extension pays de capitulations. En ce qui concerne la France, le premier de ces traités date de 1533 sous François 1". 11 convient de citer ensuite la convention très importante de 1740, confirmée par des traités postérieurs, celui de 1861 notamment. Ajoutons que les prérogatives réservées primitivement aux consuls de France ont été revendiquées et obtenues par les autres puissances, bien qu'en cas de doute sur la nationalité d'un Européen, le consul français reste compétent.
Le régime dit des capitulations, d'abord réservé exclusivement k l'Empire ottoman, a été étendu avec peu de modifications à d'autres Etats de civilisation considérée comme trop différente de la nôtre. Les principaux de ces Etats sont l'Abyssinie, la Perse et surtout la Chine. Il convient de mentionner l'Egypte avec des réserves. Quant au Japon, après avoir longtemps été considéré comme pays de capitulation, il a retourné la situation dans les dernières années du Xix° siècle. Non seulement les consuls étrangers n'ont plus de pouvoirs de juridiction dans l'Empire du soleil levant, mais les consuls japonais exercent ces prérogatives en Chine et en Orient.
Nous donnerons quelques indications concernant surtout l'Empire ottoman dont le régime a toujours servi de modèle aux autres. Toutes ces questions sont en train de subir, d'ailleurs, de graves modifications par suite des répercussions de la guerre récente qui a fortement diminué les territoires relevant de l'autorité turque.
Le principe fondamental des capitulations est que les Européens sont soustraits aux impôts, aux lois, aux règlements de l'autorité musulmane et qu'ils relèvent exclusivement de leurs consuls. Ceux-ci ont donc un pouvoir de police très caractérisé et nécessaire, puisque sans lui les Européens en Orient ne seraient soumis à aucun contrôle. Ce pouvoir de police a été très étendu, puisque, au xvni^ siècle encore, il fallait l'autorisation consulaire pour s'établir, se marier ou trafiquer dans le Levant. Acluellement, les consuls peuvent encore arrêter et renvoyer dans la métropole les Français troublant l'ordre ou poursuivis par la justice de la mère patrie, même pour délit politique ou militaire. Nous indiquerons aussi que le bénéfice des capitulations s'étend aux étrangers européens protégés par la France, ainsi qu'aux employés, même indigènes, attachés au consulat.
Les particularités les plus remarquables des capitulations concernent lesjuridictions. En matière civile ou commerciale, le consul, seul ou assisté d'assesseurs, est le juge de droit commun. Si le débat a lieu entre plaideurs de nationalités différentes, le. procès est jugé par le tribunal consulaire du défendeur. Au cas oii un indigène est intéressé à, l'affaire, suivant les localités, on porte le procès devant le consul ou devant un tribunal mixte dont les débats sont surveillés par un' représentant du consulat. On admet, en outre, l'appel, pour les litiges impoi'tants, devant une cour de la métropole du consul.
En matière pénale, chaque inculpé est jugé par le consul de sa nationalité, même en cas de complicité entre plusieurs délinquants de diverses origines. Toutefois, le consul ne juge que les infractions légères. Celles graves, les crimes pour les
Français, sont seulement instruites par le consul et l'inculpé est jugé eu France par la Cour d'appel d'Aix sans assistance du jury. Si la victime est un indigène, la Porte revendique la punition du coupable, mais, presque toujours, le consul impose encore sa propre juridiction.
Les complications de la juridiction consulaire, surtout entre étrangers non nationaux du même pays, ont amené la création en Egypte de tribunaux mixtes composés d'indigènes et de juges appartenant à plusieurs Etats européens; les pouvoirs des consuls sont réduits aux litiges entre nationaux seulement. Les tribunaux mixtes égyptiens, comprenant trois juridictions de première instance et une Cour d'appel à Alexandrie, appliquent un Code spécial dérivé du Droit français. Gréés en 1875, ils n'ont qu'une existence temporaire, renouvelable tous les cinq ans, et il convient de s'attendre à les voir remplacés par des juridictions purement britanniques.
En Chine, les attributions judiciaires des consuls sont calquées sur celles de leurs collègues en Turquie. De plus, dans les principales villes chinoises où résident des Européens, ceux-ci sont groupés en quartiers ou concessions, lesquels sont fermés à toute immixtion de la police ou de l'administration locale et gouvernés au contraire par le consul, parfois assisté d'une municipalité élue par ses concitoyens. C'est, on le voit, l'application du système usité par les chrétiens du temps des croisades et en môme temps le maximum des pouvoirs des consuls, ainsi transformés en véritables gouverneurs de colonies.
Nous nous sommes jusqu'ici occupé surtout des relations pacifiques entre les Etats, bien qu'ayant, à maintes reprises, fait allusion à leurs différends possibles. Nous allons maintenant porter notre attention sur ces contlits eux-mêmes qui forment malheureusement une très grande partie tant de l'histoire politique que du Droit des gens lui-même.
Les hommes ayant entre eux de fréquentes discussions et aucun de nous ne passant sa vie sans quelque désaccord, plus ou moins sérieux, avec ses semblables, il est chimérique d'espérer, d'ici de longs siècles, que les sociétés humaines puissent vivre en parfaite harmonie. Le grand ressort de la vie économique est encore trop l'intérêt personnel ou, tout au plus, l'intérêt du groupe. Des heurts se produisent donc entre intérêts contraires ou simplement non convergents. En outre, la nature humaine est surabondamment riche, malgré les efforts de la morale, en éléments perturbateurs : orgueil, désir de domination, amour de la violence, impatience à supporter des limites, etc.
Il faut donc s'al tendre à des litiges et à des conflits dès que les hommes sont en relations entre eux et un des principaux besoins d'une nation organisée est le règlement de ces litiges. L'administration de la justice et le maintien de Tordre sont des éléments fondamentaux de tout gouvernement digne de ce nom. Tout est loin d'être parfait sur ces points à l'intérieur des Etats, et les guerres privées, le règlement du différend
par îa ioi du plus fort, ont à peine cessé d'être officiellement admises depuis quelques siècles. Elles subsistent même, au fond des choses, plus souvent qu'on ne le croit.
Quoi qu'il en soit, les hases essentielles de la paix civile sont une loi égale pour tous, des tribunaux chargés de l'appliquer et une force publique pouvant la faire respecter. Nous savons que ces trois éléments font défaut, en principe, dans le Droit international public. Nous sommes donc obligés de nous attendre à des chocs violents entre les Etats, ce que la réalité ne confirme que trop.
On peut remarquer, par surcroit, que les conflits internationaux sont normalement plus difficiles à solutionner que ceux entre particuliers, même si le Droit des gens comportait une justice complètement organisée. En effet, les intérêts en jeu sont })eaucoup plus grands et touchent, non plus un individu, mais des milliers ou des millions. Les répercussions de la solution k intervenir peuvent se répercuter sur des générations. D'autre part, les États en opposition ont le sentiment d'être forts et, par conséquent, sont peu disposés à s'incliner devant des raisonnements moraux et juridiques. L'impulsion première des gouvernements en conflit est donc de maintenir chacun intégralement leurs prétentions et de recourir à îa violence pour les imposer à leurs adversaires. En termes plus simples, la guerre est la solulion à laquelle l'esprit humain tend en quelque sorte fatalement.
La connaissance la plus élémentaire de l'histoire et les événements actuels montrent assez l'immense importance des luttes armées pour que nous soyons dispensés d'argumenter plus longtemps à leur égard. Ce qu'il est noti moins utile de faire remarquer, c'est qu'à côté du choc violent comme règlement final des conflits entre Etats, il s'institue de plus en plus d'autres modes de solutions. En d'autres termes, si l'étude de la guerre nous retient nécessairement assez longtemps, nous sommes cependant autorisés par les faits eux-mêmes à rechercher d'autres modes, moins brutaux, d'une issue des différends internationaux.
De tout temps, d'ailleurs, les Etats qui ne s'accordaient pas ont compris que la force des armes ne devait pas inconsi'lérémentêtre mise en mouvement. Suivant le dicton : tiltùna ratio regnm, la guerre est ia dernière raison des rois, ce qui implique qu'il y en a eu d'autres avant elle. Le développement historique de Thumaîiité montre que les progrès de la civilisalion, très lents et coupés de reculs en arrière, sont cependant nettement orientés vers le désir de trouver des solutions internationales d'ordre pacifique. 11 y a à cette évolution des bases morales telles que le dégoût de ia violence, le développement des sentiments altruistes, un plus vif désir d'une bonne justice. Mais on rencontre aussi des facteurs matériels non moins puissants. La guerre devient de plus en plus horrible, meurtrière et ruineuse. Elle brise la richesse de chacun, met en danger la vie de toiîs et engendre des misères prolongées et intenses. Elle devient un objet d'eflroi toujours grandissant et qu'il faut n'employer que le moins^ possible.
Il en résulte que le Droit international contemporain, tout en s'efforçant, avec un faible succès d'ailleurs, de limiter les excès de la lutte par ce qu'on appelle les lois de la guerre^ cherche à empêcher le recours aux armes en proposant d'autres modes de solution des conflits entre les Etats. Ces modes, dits amiables, pacifiques ou juridiques, sont assez nombreux et ont de nos jours une influence indéniable quoique encore insuffisante. Parfois même un certain élément de violence apparaît, mais sans être la guerre ouverte; en un mot, il y a tout un ensemble de règlements non belliqueux qu'il nous parait désirable de commenter au préalable.
Les auteurs du Droit international ont classifié avec beaucoup de détails les solutions, autres que la guerre, des litiges entre Etats. Les catégories généralement adoptées sont au nombre de trois : 1** solutions amiables; 2° solutions arbitrales; 3° solutions violentes. Chacune de ces catégories est d'ailleurs l'objet de divisions subsidiaires.
§ 62. — Solutions amiables. — Ce sont évidemment les meilleures, puisque, par définition, elles suppriment le litige grâce à l'accord mutuel des Etats en conflit. En fait, ce sont aussi les plus nombreuses parce que la plupart des différends internationaux sont de minime importance et personne ne songe à recourir à la guerre pour les résoudre. Mais, devant de graves oppositions d'intérêts, ces solutions amiables restent souvent inopérantes.
Les solutions amiables se rattachent à quatre types traditionnels : les négociations directes, les bons offices, la médiation, les congrès et conférences. Nous les étudierons dans €et ordre.
Les négociations directes se comprenjient d'elles-mêmes. Les gouvernements en désaccord causent entre eux et cherchent à aplanir les difficultés qui sont survenues. C'est, à proprement parler, le terrain même de la diplomatie et une des fonctions essentielles des ambassadeurs. Les négociations sont, en effet, le plus souvent conduites par les représentants diplomatiques ordinaires des Etats. Tantôt ces agents confèrent entre eux, tantôt avec le ministre des Affaires étrangères du pays où ils sont accrédités. Quelquefois on nonmie des plénipotentiaires spéciaux pour mener les négociations ou bien les agents ordinaires sont renforcés de délégués techniques. Cette dernière procédure a été notamment suivie dans les discussions, rendues pénibles par les méthodes teutonnes, relatives au Maroc et qui se sont déroulées de 1905 à 1911 entre la France et l'Allemagne.
11 y a peu à dire sur le détail des négociations directes. Il est de bon sens qu'elles doivent être conduites de bonne foi et avec le désir de s'entendre. Le plus souvent, l'accord n'est possible que moyennant une transaction, mais il arrive que l'un des intéressés reconnaît ses torts et donne entièrement raison à son adversaire. D'autre fois, quand le débat a lieu entre Etats de force inégale, il n'est pas sans exemple, bien au contraire, que le plus fort impose sa volonté sans trop se soucier de son bon droit. Dans ce cas, la solution est d'appa-
LES COrsFLITS EiNTRE ÉTATS ET LEUR RÈGLEMENT SA9
rence amiable; en réalité, il y a violence caractérisée. Ainsi, en 1909, la Serbie dut se déclarer satisfaite de l'annexion de la Bosnie-Herzégovine par l'Autriche, mais nul ne se trompa sur la pression injuste exercée par le cabinet de Vienne à Belgrade.
Les négociations directes se heurtent souvent, dès le début, à des constatations de faits qui ont un caractère irritant. Sur ce point, le Droit des gens contemporain a réalisé un incontestable progrès par la création de l'institution dite commissions internationales d'enquête.
On entend par là des commissions composées de techniciens et destinées à éclaircir la matérialité de faits mis en discussion. Quelquefois, ces commissions sont constituées simplement par des délégués des deux Etats en conflit, on les appelle alors plus particulièrement des commissions mixtes.
Mais, pour que ces organisalions rendent des services complets, il est bon de les tormer de délégués appartenant à divers Etats dont certains désintéressés dans le différend. On obtient ainsi une impartialité et une autorité qui manquent aux commissions mixtes, et surtout la présence de tiers aide puissamment à trouver un terrain d'entente.
Ces points sont nettement mis en luinière par l'application faite, en 1904, du système de la Commission internationale d'enquête. Durant la guerre russo-japonaise, une escadre russe, traversant la mer du Nord pour aller en Extrême- Orient, s'était crue attaquée par des torpilleurs japonais et avait tiré sur des bateaux de pêche anglais, amenant des pertes, des morts et des blessés. A la suite de cette affaire, survenue au large de HuU, une grave tension se produisit entre la Grande-Bretagne et la Russie. Mais la France suggéra Uiie conciliation en proposant de nommer une commission d'amiraux qui rechercheraient de quel côté étaient les torts. La proposition fut acceptée et il se réunit à Paris, en 1905, une commission de cinq amiraux, américain, anglais, autrichien, français et russe. Cette commission siégea publi-
quement, entendit les exposés des officiers anglais et russes, interrogea de nombreux témoins. Finalement, elle rédigea un rapport concluant à la responsabilité de la Russie, tout en déclarant que les officiers de son escadre avaient agi de bonne foi. L'incident de Hull, d'une extrême gravité au début, fut donc pacifiquement dénoué de la sorte et se régla par le paiement d'une indemnité de la Russie à TAngleterre.
Les métbodesdes commissions internationales d'enquête ont été longuement étudiées aux Conférences; de La Haye de 1899 et de 1907, conférences réunies, on le sait, pour essayer de diminuer les guerres et de résoudre pacifiquement les conflits internationaux. La Russie, dont le gouvernement était riîistigateur de ces réunions, insista pour que l'institution dos comniissions internationales devînt obligatoire [)our tous les litiges où les faits étaient obscurs. Les autres puissances, notamment les petits Etats balkaniques, y virent une atteiiite possible à leur souveraineté et n'admirent que des commissions facultatives.
La Conférence de 1907 a précisé, en outre, certaines règles de procédure qui n'offrent d'ailleurs qu'un intérêt relatif, d'autant plus que, depuis plusieurs années, on n'a pas eu recours aux commissions que nous étudions. C'est regrettable, car cette mesure, moins compliquée que l'arbitrage, permet de compléter utilement les négociations directes. Si on y avait recouru, par exemple, en juillet 1914, au moment où l'Autriche accusait la Serbie de favoriser les complots contre elle, on aurait évité la guerre, mais l'Allemagne et l'Autriche voulaient celle-ci à tout prix et ont repoussé tout moyeu de conciliation.
§ 63. — Bons offices et médiation. — Les commissions internationales d'enquête nous ont permis d'esquisser l'utilité d'un élément tiers dans les discussions entre Etats. La pratique montre, en effet, que l'inmiixtion amiable d'une autre puissance favorise, en général, le règlement du litige.
Cette immixtion peut être plus ou moins accentuée et, dans le langage des commentateurs du Droit des gens, on en distingue deux ou môme trois stades. Ce sont les bons offices, la médiation, les congrès ou conférences. Ajoutons que dans la pratique et même en diplomatie, ces trois stades sont souvent confondus et les expressions précédentes fréquemment employées les unes pour les autres.
Si Ton tient à des définitions distinctes, on peut dire que les bons offices consistent dans l'action d'une tierce puissance qui propose un terrain d'entente entre Etats en désaccord et qui s'efforce de le faire accepter.
La médiation va plus loin et TEtat tiers prend part aux discussions, les dirige dans une certaine mesure, fait sien en quelque sorte le litige en suspens. Quant aux congrès et conférences, on peut y voir des actes de médiation collective de plusieurs puissances qui forment une sorte de tribunal diplomatique et proposent des solutions d'ensemble sur des questions d'intérêt général en sus des litiges particuliers.
Les bons offices et la médiation doivent soigneusement être distingués de l'intervention. La différence résulte de ce que l'intervention est une imposition de volonté dans les affaires d'un État, tandis que la médiation et les bons offices ne doivent pas s'exercer sans le consentement au moins tacite des États en désaccord. En pratique, il est clair que la distinction n'est pas toujours -facile ni accusée. La diplomatie d'une grande puissance peut parfaitement baptiser médiation à l'égard d'Etats de second ordre ce qui est en réalité une intervention. Ainsi quand les grandes puissances de l'Europe ont, à plusieurs reprises, déclaré qu'elles olTriraient leurs bons offices entre la Grèce et la Turquie à propos des affaires de Crète ou de Macédoine, elles faisaient une véritable intervention dans la politique extérieure des deux Etats précités. La pression est encore plus accusée dans les congrès et conférences où il se forme quelquefois des coalitions de puissances qui imposent leur loi. Le Congrès de Vienne de 1815 en a présenté plusieurs exemples, d'abord par l'union des Alliés
contre la France, puis, grâce à l'habileté de notre représentant Talleyrand, par une ligue des petits Etats groupés autour de la France.
La médiation et les bons offices n'ont de valeur qu'à la condition d'être sincères, c'est-à dire que la puissance tierce doit avoir pour but réel de ramener Tentente entre les États en conflit. Elle doit donc être absolument impartiale et autant que possible désintéressée. Ce dernier sentiment est rarement complet, parce que la politique poursuit toujours quelque gain. Le Droit des gens autorise d'ailleurs le médiateur à recueillir un certain profit de ses efforts, surtout s'ils ont réussi. On peut être « honnête courtier «, suivant l'expression traditionnelle, tout en ne repoussant pas une commission légitime.
Les bons offices et la médiation occupent une part très importante dans le Droit international contemporain. Les applications en sont très fréquentes et de nombreux traités les ont consacrées et réglementées. C'est ainsi que le Congrès de Paris de 1836 a, d'une part, imposé la médiation préalable dans les difficultés entre la Porte et les puissances européennes, disposition qui n'a prévenu d'ailleurs aucune guerre intéressant la Turquie. D'autre part, le même Congrès a déclaré que les bons offices devraient toujours être invoqués, u autant que les circonslances le permettraient », avant que deux Etats quelconques recourent aux armes. De fait, si l'Angleterre a pu, en 1867, empêcher par ses bons offices la guerre entre la France et la- Prusse à propos du Luxembourg, la même institution a été inopérante en 1870 et surtout'en 1914. On se rappelle, en effet, que durant la dernière semaine de juillet de cette année tragique, les cabinets de Londres, de Paris et de Saint-Pétersbourg firent les plus grands efforts pour empêcher l'éclosion de la lutte en cherchant un terrain d'entente entre Vienne et Belgrade, tous efforts rendus vains par la volonté bien arrêtée de l'Allemagne de vouloir la guerre immédiate.
En ce qui touche la médiation, un exemple devenu classique
est celui intervenu en 1885 entre l'Allemagne et l'Espagne. La marine allemande avait débarqué dans une île de l'archipel des Carolines (dans le Pacifique du Sud). L'Espagne soutenait que l'ile lui appartenait, bien qu'elle reconnût n'y avoir aucun représentant. La q;uestion en litige était de savoir si l'île était vraiment abandonnée et ainsi susceptible d'occupation coloniale comme terre sans maître. Les deux puissances ne s'entendirent pas sur ce point, mais acceptèrent d'en référer au pape Léon Xlll. Celui-ci déclara qu'à son avis la souveraineté espagnole existait encore aux Carolines et cette opinion fut agréée à Berlin et à Madrid.
On remarquera, à propos de la médiation pontificale, que celle-ci ne doit pas être confondue avec l'arbitrage dont nous parlerons bientôt. Disons tout de suite cependant que l'arbitrage est un véritable jugement qui doit être obéi en quelque sens qu'il soit rendu. La médiation ou les bons offices ont, au contraire, un caractère plus souple et ne s'imposent pas si la solution proposée déplaît aux intéressés. Il s'ensuit que les Etats acceptent plus volontiers la médiation que l'arbitrage parce qu'ils ont la sensation de mieux conserver leur indépendance. De plus, l'arbitrage est toujours assez solennel et entouré de publicité, tandis que la médiation peut se faire discrètement ou même secrètement par les méthodes usuelles . de la diplomatie. On évite ainsi des froissements d'amourpropre qui jouent un grand rôle en matière de politique étrangère.
Les Conférences de La Haye de 1899 et 1907 ont consacré un gros effort à la médiation et aux bons offices. Elles ont précisé que l'offre n'en pourrait jamais être considérée comme un acte peu amical et que, même rejetées, les Etats tiers pourraient les renouveler indéfiniment. On a aussi prévu une médiation dite hiialèrale, dans laquelle les Etats en conflit se font représenter chacun par une puissance amie. On a aussi élaboré, en 1907, un code de procédure très complet qu'il nous paraît inutile d'exposer ici, parce qu'il n'en a pas été fait d'application pratique. L'important, pour les solutions
Dr. des ge.ns mod. 23
amiables des conflits internationaux, n'est pas de suivre des formes rigoureuses, mais d'avoir le désir de se contenter de toute solution honorable.
§ 64. — Congrès et conférences. — Nous nous sommes déjà expliqués sur ces réunions diplomatiques, mais leur importance est telle que nous n'hésitons pas à y revenir au prix de quelques redites. Rappelons que la différence de signification va s'effaçant entre les deux expressions. Jadis, on réservait le terme de congrès aux assemblées comprenant des souverains ou des ministres des Affaires étrangers, comme ce fut le cas des trois grands Congrès du xix" siècle, ceux de Vienne (1815), de Paris (1856) et de Berlin (1878).
Le mot de conférence servait pour les autres cas. Mais, de plus en plus, la désignation de congrès est peu employée et l'on parle presque toujours de conférence, même pour les réunions les plus solennelles et où figurent des hommes poHtiques de première importance. Ainsi, la guerre de 1914- 1919 a donné lieu à une conférence et non à un congrès, malgré l'extrême gravité des questions à régler.
Les conférences, nous n'emploierons désormais que ce terme, constituent un précieux moyen de régler les différends internationaux, surtout ceux intéressant plusieurs États. Elles permettent, en effet, les négociations directes entre les puissances pour leurs affaires propres et, en même temps, la médiation générale des gouvernements les uns au profit des autres. De plus, il se forme, au sein de ces réunions, une sorte d'opinion publique dont la force morale peut devenir très puissante. Ainsi, à la Conférence d'Algésiras de 1906, l'Allemagne finit par se trouver isolée de tous dans ses efforts pour arrêter l'influence française au Maroc et elle dut coniientir à un aplanissement du conflit.
Les conférences peuvent encore servir à proclamer des principes généraux de Droit international. La guerre maritime a été ainsi réglementée au Congrès de Paris de 1856 et à la Conférence de Londres de 1909. Les Conférences de La
Haye de 1899 et de 1907, ainsi que la Conférence de la Paix de Paris de 1919, ont réalisé une œuvre très importante dans cet ordre d'idées. C'est d'ailleurs à peu près le seul moyen possible de réaliser une sorte de codification générale du Droit des gens, puisque la conférence permet d'obtenir de suite l'assentiment de nombreux Etats qu'il serait très long de faire adhérer isolément à une règle commune.
11 convient d'ajouter que les congrès et conférences peuvent dévier de leur but et devenir des moyens d'oppression politique. C'est ce qui est arrivé aux divers congrès tenus par la Sainte Alliance contre la liberté des peuples.
D'autres fois, les conférences peuvent servir à favoriser des intrigues et à semer des germes de conflits futurs, comme il advint au règlement de la question d'Orient lors du Congrès de Berlin de 1878. Ces défauts n'empêchent pas pourtant l'institution de présenter de sérieux avantages, à tel point qu'on a proposé souvent de rendre les conférences internationales permanentes ou tout au moins périodiques. Jusqu'à présent, ces essais ont échoué devant le désir des gouvernements de maintenir à tout prix leur indépendance. L'organisation de la Société des Nations, proposée et défendue si énergiquement parle président des Etats-Unis Wilson à la Conférence de 1919, se rattache pourtant dans une certaine mesure à une conception de ce genre.
Les conférences internationales n'ont pas une procédure absolument constante. Tout Etal peut en proposer la réunion, mais nulle puissance n'est obligée d'y prendre part. En fait, nombre de propositions de conférences ont échoué lorsque l'ambiance politique ne leur était pas favorable. Un gouvernement qui se sent dans son tort évite aussi en général d'accepter une conférence jouant à son égard le rôle de tribunal.
Les agents diplomatiques ordinaires fixent entre eux le lieu et la date de la conférence quand le principe en est accepté. Tantôt la réunion a lieu dans une grande capitale, mais assez souvent aussi dans une ville ordinaire ou dans un
3oG LE DROIT DES GENS MODERNE
Etat neutre. Nombre de conférences ont été tenues à Berne et à La Haye.
Les personnes prenant part à la conférence sont généralement des délégués spécialement choisis dans ce but et qui peuvent être pris en dehors des cadres diplomatiques. Souvent on se contente des ambassadeurs déjà accrédités dans le pays où siège la conférence. La présidence est généralement confiée au ministre des Affaires étrangères de ce pays.
Les conférences importantes peuvent se partager en diverses commissions ou bien constituer un comité directeur qui délibère réellement et dont les propositions sont ratifiées par une assemblée plénière de tous les délégués. Il peut aussi être adjoint à la réunion des commissions techniques qui préparent les discussions. A la Conférence de la Paix de 1919, ces divers modes de travail ont été simultanément em ployés.
Le plus souvent, les conférences siègent à huis clos. Le public n'est généralement admis, sous forme de représentants de la presse, qu'aux séances d'apparat.
11 est rare que les conférences internationales aboutissent à un échec complet et à une rupture, bien qu'elles ne parviennent pas toujours à un résultat satisfaisant. Il en sort ordinairement un traité qui a, comme toute convention internationale, besoin de la ratification des divers gouvernements. Quelquefois, des Etats participants refusent de signer le traité ou ne l'acceptent que pour partie ou encore avec des réserves formelles afin de ne pas créer un précédent à leur détriment. Enfin, il n'est pas exceptionnel de voir les accords sortis d'une conférence être assez obscurs, parce qu'ils représentent le produit de transactions répétées. Par contre, ces accords tirent une sérieuse autorité du nombre de leurs signatures.
§ 65. — L'arbitrage. — De trop nombreux faits d'expérience démontrent assez que les solutions amiables que nous: venons d'étudier sont fort insuffisantes pour régler nombrede conflits internationaux. Le recours à la violence, si natu-.
rel à l'humanité encore primitive dont nous faisons partie, n'est que trop facile et ne satisfait la justice en aucune manière. Avant donc d'en venir à cet aboutissant brutal, on a essayé de trouver un meilleur dénouement des litiges entre Etats dans ce qu'on appelle les solutions juridiques ou arbitrage international.
Les solutions juridiques peuvent être prises dans deux sens différents. On peut d'abord désigner par là un mode de règlement par lequel deux Etats en désaccord décident de s'en remettre à l'opinion d'une tierce puissance; c'est pour ainsi dire une forme accentuée de la médiation dans laquelle le médiateur a la promesse préalable des intéressés de faire prévaloir son point de vue. Dans une seconde acception, l'arbitrage désigne l'obligation pour les Etats de soumettre tous leurs conflits à un tribunal international dont la sentence fera loi pour eux, à l'instar des particuliers. Entre ces deux extrêmes, on conçoit aisément toute une échelle de solutions arbitrales, plus ou moins complètes, plus ou moins nécessaires.
La première forme d'arbitrage, celle isolée et acceptée dans un cas particulier, est connue de toute antiquité. Les peLî{)les sauvages la pratiquent souvent en s'en remettant à des é])reuves de hasard ou d'ordre religieux, le jugement de Dieu ou le duel entre chefs. D'une façon moins primitive, des gouvernements ont été souvent impressionnés par la renommée de sagesse et de désintéressement d'un souverain et ont eu confiance en lui; certains papes, saint Louis, ont eu à remplir des missions de conciliation internationale. Mais il n'est pas besoin d'insister pour faire voir combien cette procédure d'arbitrage est incertaine, limitée à des cas isolés et peu satisfaisante pour personne.
L'arbitrage, généralisé et nécessaire, est, pour ainsi parler, l'idéal international, par analogie avec ce qui passe dans la vie civile où les guerres privées et même les transactions individuelles ont pratiquement disparu pour faire place au rôle des tribunaux dont la décision s'impose même à ceux
qui ne voudraient pas d'eux. De même, entre les Etats, on conçoit un corps judiciaire supérieur qui évoquerait tous les litiges, fût ce contre le gré des intéressés, et qui, statuant selon le droit, verrait ses sentences obéies par le perdant lui-même. Ce serait la disparition de la violence, la fin des guerres, le règne de la moindre injustice et un progrès pour la civilisation dont il est superflu de faire ressortir la grandeur.
Cette forme idéale d'arbitrage est connue depuis longtemps et elle a retenu Tattention de toutes les pbilosophies et de toutes les morales. Mais elle n'a jamais, jusqu'ici, passé dans la pratique. Son adoption totale impliquerait, en effet, un renversement complet du Droit international public, dont la base a toujours été l'isolement et l'indépendance des Etats les uns envers les autres. On voudra bien remarquer que notre pensée n'est nullement qu'un pareil bouleversement soit un mal. Tout au contraire, nous croyons fermement que ce sera là Taboutissant de l'avenir, mais nous sommes non moins convaincu que ce n'est pas une possibilité du présent. Par conséquent, ayant pour but, en ces pages, non pas d'exposer ce qui devrait être, mais de dire ce qu'est le Droit des gens dans un monde fort imparfait, nous ne ^discuterons pas plus longuement l'arbitrage idéal dont la réalisation n'est pas encore proche de se produire.
Il nous faut donc prendre, comme base de fait, le principe général du Droit d'indépendance des Etats. Seulement, nous pouvons remarquer que ce Droit est heureusement compatible avec un large emploi de l'arbitrage, beaucoup plus large que la forme de médiation accentuée que nous avons indiquée comme minimum de solution juridique. 11 suffît pour cela de remarquer que la libre volonté d'un gouvernement lui permet de s'engager dans des traités et, parmi ceux-ci, il peut très bien promettre de soumettre à l'arbitrage, non plus uniquement un litige déterminé, mais toute une série de différends possibles ou môme tous les conflits à venir. Ce n'est pas, même en cette dernière hypothèse, l'ar-
LES CONFLITS ENTRb] ÉTATS ET LEUR RÈGLEMENT
bitrage obligatoire proprement dit, pour deux raisons essentielles. La première étant que ledit arbitrage généralisé ne s'appliquera qu'aux puissances signataires du traité; la deuxième consistant en ce que nous savons qu'aucune convention n'est éternelle et l'accord arbitral sera nécessairement de durée limitée. Au fond donc des choses, le Droit international demeure ce qu'il est: les Etats disposant d'euxmêmes et ne pouvant être liés que pour eux-mêmes, sans subir l'intervention d'une volonté générale et supérieure.
Il faut ajouter que l'organisation d'une juridiction suprême et obligatoire implique l'existence d'une possibilité de sanction et surtout la préexistence d'une loi internationale acceptée par tous. Ces deux points font encore défaut, le second encore plus que le premier. Sans doute, le Droit des gens tend vers l'unification, mais celle-ci est loin d'être réalisée. Des questions de races, de politiques, de tendances s'opposent encore trop à une législation commune à toute l'humanité et à l'institution intégrale de l'arbitrage.
Laissant donc définitivement de côté les idées théoriques malgré leur attrait indéniable, nous reviendrons sur le terrain pratique et nous constaterons l'existence positive de l'arbitrage facultatif, l'absence de celui obligatoire. En d'autres termes, et pour qu'il n'y ait aucun doute sur une question ayant donné lieu à de multiples discussions, autant il est possible, désirable et déjà acquis en fait que les Etats se lient, par acte libre de leur volonté autonome, dans des conventions arbitrales de plus en plus étendues comme durée et comme amplitude, autant il est actuellement chimérique de penser pouvoir soumettre tous les gouvernements, tous les litiges, toutes les passions internationales, à des décisions d'ordre judiciaire capables d'assurer le règne universel de la paix et de faire disparaître la malédiction de la guerre.
Ainsi donc, toute solution juridique des conflits internationaux aura à sa base l'acceptation des Etats en désaccord, reposera, en termes concrets, sur une convention précise. Mais les choses ainsi admises^ une distinction importante
apparaît, en pratique, entre l'arbitrage isolé et l'arbitrage permanent.
Cette distinction est d'ailleurs très simple.
On entend par arbitrage isolé ou accidentel ou temporaire le fait de s'en remettre à la décision d'arbitres pour un conflit international déterminé. Le litige tranché, fût-il très grave, la mission des arbitres est terminée et leur décision n'a plus qu'une valeur de précédent historique, même si un désaccord identique vient à surgir de nouveau entre les mêmes États.
Au contraire, l'arbitrage dit permanent est celui qui est organisé d'avance en vue d'une série de difficultés non encore nées ni même prévues. Sa dénomination de permanente ne doit pas d'ailleurs être prise littéralement. D'une part, les conventions de ce genre sont à peu près invariablement faites pour une durée déterminée de quelques années en général. De plus, nous savons que tout accord international peut être rompu par la faculté de dénonciation réservée aux Etats précisément pour éviter un lien sans fin.
11 est évident que des deux catégories d'arbitrages, la seconde est la meilleure, puisque seule elle assure quelque sécurité pour l'avenir. L'arbitrage accidentel a sans doute, comme nous Talions voir, de précieux succès à son actif, mais il est nécessairement précaire et présente le grave défaut de devoir être improvisé après l'apparition du conflit et au milieu du choc des passions opposées.
Par contre, cette forme d'arbitrage, par son caractère essentiellement facultatif, est celle qui répugne le moins aux gouvernements toujours jaloux de leur indépendance et, historiquement parlant, elle est de beaucoup la plus pratiquée.
Aussi, nous nous en occuperons d'abord.
§ 66. — Applications pratiques d'arbitrage. — L'élément essentiel de tout arbitrage est, nous devons le répéter, le traité qui l'accepte et le principe général demeure que la
coiivenlion d'arbitrage en fixe en même lemps les limites et l'organisation. Néanmoins, il y a, d'une part, pas mal d'usages et de précédents en la matière et, de l'autre, certaines institutions prévues d'avance, comme la cour permanente de La Haye et les conseils de la Société des Nations.
La première difficulté qui se présente est évidemment le choix des arbitres. L'histoire montre que ce choix peut être très large. Le plus souvent, au moins jusqu'à Une période très récente, l'arbitre était un souverain ou un chef d'Etat. Généralement d'ailleurs, on prévoyait que ce souverain pourrait déléguer ses pouvoirs à une commission de spécialistes choisis par lui et se borner à la décision définitive. Quelquefois cependant, la personnalité même du chef d'Etat étant prise en considération, il devait remplir ses fonctions d'arbitre sans intermédiaires.
La pratique précédente a conduit à une méthode voisine : celle de faire désigner par un ou plusieurs Etats tiers des juges spécialement nommés pour remplir le rôle d'arbitres. Assez fréquemment, les puissances en litige ont des représentants au sein du tribunal international. Ce dernier offre alors une grande ressemblance de forme avec les commissions internationales d'enquête étudiées plus haut, la différence étant que ces derniers n'ont pas le pouvoir de décision, mais seulement celui de rechercher la matérialité des faits.
Les Etats, surtout en matière d'arbitrage isolé dont nous nous occupons plus spécialement pour l'instant, peuvent encore confier le rôle d'arbitre à un simple particulier. Ainsi, en 1898, un jurisconsulte français, M. Arthur Desjardins, a tranché seul un litige entre la Belgique et l'Angleterre au sujet du droit d'expulsion par la première de ces puissances d'un sujet britannique.
On pourrait encore concevoir l'arbitrage confié à un corps collectif. La Cour de cassation française eut l'honneur, en 1879, d'être désignée par le Nicaragua comme arbitre entre ce pays et la France, choix montrant hautement la réputation d'impartialité acquise par la cour.
Tout ceci revient à dire que la nomination des arbitres internationaux n'est soumise à aucune règle et que leur choix est inspiré par les idées et les personnalités du moment. Gomme il y a là une source de difficuliés préliminaires, un des progrès essentiels réalisés par les deux Conférences de La Haye, de 1899 et de 1907, a été d'instituer une cour d'arbitrage dite permanente, mais qui est plutôt une liste permanente d'arbitres. D'après, en effet, les deux Conventions de La Haye, chaque puissance signataire désigne quatre jurisconsultes d'une compétence notoire en Droit international. Il est ainsi formé une table de juges ou mieux de jurés, table dans laquelle les Etats en désaccord sont assurés de trouver des noms indiscutables pour le jugement de chaque litige.
En fait, depuis l'organisation de cette liste, presque toutes les fonctions d'arbitres ont été confiées à des personnes y figurant, les Etats s'étant jusqu'ici mis d'accord sur les choix. La Convention de La Haye de 1907 a prévu une procédure, assez peu pratique d'ailleurs, au cas où les gouvernements ne s'accorderaient pas quant à ce choix.
Il résulte des explications précédentes que le nombre des arbitres est variable, depuis un souverain unique jusqu'à une véritable assemblée. Leur nationalité est également variable. En règle générale, on fait appel de préférence à des représentants d'Etals tiers, dans un but évident d'impartialité.
Le choix des arbitres étant réglé, il convient de préciser leur mission. Le plus souvent, le litige lui-même est indiqué par la convention d'arbitrage elle-même. 11 en est nécessaireuient ainsi quand cette dernière intervient à propos d'un litige isolé. Lorsque l'arbitrage est dit permanent, il peut y avoir quelque ambiguïté théorique, mais, en fait, les arbitres ont toujours été saisis d'un désaccord bien déterminé.
Une difficulté nouvelle apparaît quant à l'étendue des pouvoirs du ou des arbitres. Il est bien évident que leur mission normale est de solutionner le conflit qui leur est soumis et
LES CONFLITS EiNTRE ÉTATS ET LEUR RÈGLEMENT
que leur sentence doit éteindre ce dernier. Mais cette sentence elle-même peut être une décision par oui ou par non sur les prétentions des Etats en litige, ou, au contraire, proposer un règlement transactionnel. On dit alors, dans un langage plutôt technique, que l'arbitre est élevé au rang à' amiable compositeur. Ainsi, en 1893, dans un arbitrage entre l'Angleterre et les Etats-Unis au sujet des pêcheries de phoques de la mer de Behring, le tribunal arbitral siégeant à Paris a élaboré un règlemen.t destiné à prévenir les difficultés futures. Mais ce sont là des pouvoirs exceptionnels et qui doivent découler de la convention d'arbitrage ou compromis.
Ce même compromis fixe le plus souvent la procédure de la juridiction arbitrale, procédure qui a une importance relative au surplus. Les deux Conventions de La Haye déjà citées ont élaboré à ce sujet une série de dispositions détaillées auxquelles nous renvoyons. Nous nous bornerons à dire que lorsque l'arbitre est un souverain ou un particulier, il juge en général sur mémoires écrits et sans publicité. Au contraire, pour les décisions arbitrales rendues par un tribunal, et spécialement un tribunal constitué d'après les principes des Conférences de La Haye, les débats sont normalement publics et sur plaidoiries orales.
Ce qui est d'intérêt plus grand, c'est que toutes les sentences arbitrales ont été jusqu'ici motivées et, de plus, non sujettes à revision. Rien n'empêche cependant, si des faits graves apparaissaient, les Etats de signer un nouveau compromis pour reviser une décision entachée d'erreur évidente.
En vertu du droit d'indépendance des Etats qui se révèle une fois de plus, l'exécution de l'arbitrage ne peut être que volontaire de la part des gouvernements intéressés. Cela parait à première vue une formidable lacune du Droit des gens, mais, en fait, à peu près toutes les décisions arbitrales ont été obéies même par les puissances condamnées. La difficulté pratique est d'accepter l'idée de compromis ou de
solution juridique ; une fois celle-ci admise, le litige peut être considéré comme devenu à peu près réglé.
Quelques applications historiques éclairciront les notions théoriques précédentes. Nous répétons qu'il s'agit toujours de l'arbitrage dit isolé ou accidentel.
L'exemple le plus classique d'arbitrage est devenu celui dit de V Alabama, qui mit en présence deux grandes puissances, évita une guerre et posa de nouveaux principes de Droit international.
Voici les faits : durant la guerre civile de Sécession qui déchira les Etats-Unis d'Amérique de 1861 à 1865, la Grande- Bretagne manifesta nettement ses sympathies pour les États confédérés ou sudistes. Ceux-ci profitèrent des sympathies anglaises pour faire construire dans des ports britanniques des navires de guerre dont le plus célèbre s'appelait VAlabama. Ce navire et ses pareils se livrèrent, de 1862 à 1864, à des attaques répétées contre la marine fédérale ou nordiste et lui infligèrent (à la marine marchande principalement) des pertes très importantes. Ils se battirent d'ailleurs loyalement, sans aucune des atrocités qui devaient plus tard déshonorer la marine allemande, et la plupart périrent en combats livrés courageusement contre leurs adversaires. C'est ainsi que VA/ahama, bien que se trouvant à l'abri à Cherbourg, n'hésita pas à quitter ce port pour rencontrer au large une frégate fédérale bien mieux armée et il coula après avoir soutenu une lutte inégale.
Quoi qu'il en soit, la guerre de Sécession terminée, les Etats-Unis se plaignirent vivement des dommages causés par les croiseurs qui avaient été équipés dans les chantiers britanniques. Le gouvernement de Londres répliquait que c'étaient des entreprises privées, mais il ne pouvait esquiver la réponse que leur interdiction était parfaitement possible s'il l'avait voulu. Durant de longs mois, la discussion diplomatique fut sans issue, s'aggravant par degrés et risquant de dégénérer en rupture ouverte. La sagesse finit heureusement par reprendre le dessus et les deux Etats décidèrent de
LES COiNFLlTS ENTRE ÉTATS ET LEUR RÈGLEMENT
recourir à l'arbitrage par le traité de Washington du 8 mai Î871, traité qui posait en même temps les règles nouvelles de neutralité que nous retrouverons plus loin.
Cinq arbitres furent désignés respectivement par la reine d'Angieterre, le président des Etats-Unis, celui de la Confédération helvétique, le roi d'Italie et l'empereur du Brésil. Ces arbitres constituèrent un tribunal qui siégea à Genève et qui, en septembre 1872, constata les torts de la Grande- Bretagne et condamna celle-ci à payer aux Etats-Unis une indemnité de près de 80 millions de francs.
Un. autre cas d'arbitrage, également très important par suite de la gravité de la tension à laquelle il mit fin, est celui, déjà mentionné, qui régla, en 1909, l'affaire dite des déserteurs de Casablanca. On se rappelle qu'un sérieux incident avait été soulevé par l'Allemagne à propos de la tentative de désertion de militaires appartenant à l'armée française et qu'avait favorisée le consul allemand de Casablanca. L'Allemagne exigeait des excuses pour l'attitude des autorités françaises contre son agent au Maroc, alors que la France demandait précisément des réparations pour l'acte de ce même consul. Apiès de délicates négociations, les deux Etats acceptèrent de porter le litige devant une cour arbitrale siégeant à La Haye et composée de juges choisis sur la liste permanente indiquée antérieurement. La cour, tout en déclarant que les agents des deux puissances avaient commis certaines irrégularités réciproques, décida que les déserteurs pouvaient cependant être revendiqués à bon droit par les autorités françaises.
A côté de ces arbitrages solennels et publics, citons-en de très simples qui achèveront de montrer le mécanisme de l'institution que nous étudions.
En 1875, le président de la République française, statuant comme arbitre entre l'Angleterre et le Portugal, attribua à ce dernier la baie de Delagoa (côte sud-est de l'Afrique) qui était disputée entre les deux pays sur la base d'occupations anciennes.
366 LE DROIT DES GEiNS MODERNE
L'empereur de Russie, en 1891, délimita, par voie d'arbitrage, le tracé de la frontière entre la Guyane française et !a Guyane hollandaise.
A la date du 8 juillet 1909, le président de la République Argentine a rendu une sentence condamnant la Bolivie à restituer au Pérou d'importants territoires détenus par elle. Malgré l'émotion soulevée par cette décision, la Bolivie a loyalement exécuté la sentence arbitrale.
Nous ajouterons que les arbitrages isolés sont devenus nombreux au point d'en compter plusieurs par an, dont la plupart, bien entendu, sur des questions secondaires. L'institution est donc bien entrée dans la pratique internationale et fonctionne régulièrement.
§ 67. — De l'arbitrage permanent. — Les exemples précédents indiquent suffisamment le caractère et le défaut communs de tous les cas d'arbitrages isolés ou accidentels, c'est que la solution juridique n'intervient que le litige une fois né et que, par conséquent, il faut négocier le compromis sous l'empire même du conflit. On a donc songé à imprimer à l'arbitrage plus d'étendue et plus de sécurité en le prévoyant d'avance pour des difficultés non encore apparues. De la sorte, en cas de désaccord, il n'y a pas à se demander si on recourra à la solution arbitrale ; celle-ci est d'ores et déjà décidée et il ne reste plus qu'à l'organiser. 11 est évident que les risques de guerre sont fort diminués par cette procédure.
Nous répéterons que le Droit des gens contemporain reconnaît l'arbitrage permanent seulement comme résultant d'un traité et rien qu'entre les signataires de celui-ci. Ce n'est donc pas un arbitrage obligatoire et général qui demeure encore du domaine de l'avenir. Mais les accords internationaux modernes tendent de plus en plus à étendre le domaine de l'arbitrage permanent. Celui-ci peut, d'ailleurs, prendre des formes différentes.
Sous son apparence la plus modeste, l'arbitrage perma-
nent peut être restreint à Tapplication d'un traité déterminé. A l'occasion d'une convention spéciale, par exemple celle de l'Union postale universelle, les Etats signataires décident que les difficultés d'interprétation et d'application de ladite convention seront réglées par les arbitres. C'est ce qu'on appelle techniquement la clame compromusoire spéciale. En termes plus simples, comme il n'y a pas de tribunal international pour juger de l'application des traités, les contractants en établissent un pour leurs intérêts particuliers. Ce genre d'arbitrage permanent est extrêmement fréquent et se rencontre dans la plupart des conventions réglant des questions d'ordre économique.
Mais on est allé plus loin et des Etats se sont entendus pour se promettre mutuellement de irancher par voie juridique les conflits pouvant surgir entre eux indépendamment de l'application d'un traité donné. Ces conventions sont naturellement bien plus importantes que la clause compromissoire spéciale, mais comme elles limitent davantage l'indépendance des Etats, elles sont aussi d'une conclusion beaucoup plus difficile.
Néanmoins, sous l'impulsion des idées qui ont amené la réunion des deux Conférences de La Haye, un nombre imposant de conventions d'arbitrage permanent de cette dernière catégorie ont été signées à la fin du xix" et au début du XX* siècle. Les plus notables ont été élaborées entre divers Etats américains, sous l'influence et la direction des Etats- Unis et aussi, en Europe, dans les rapports de la France, de l'Angleterre et de diverses puissances.
Tous ces traités d'arbitrage permanent ont une grande ressemblance. Prenant comme exemple celui unissant la France et l'Angleterre depuis 1903, nous y trouvons comme clauses essentielles : 1* Le recours nécessaire à l'arbitrage \ pour toutes difficultés d'ordre juridique entre les deux pays; 2" le caractère facultatif de ce même arbitrage en cas de conflits touchant l'honneur, l'indépendance ou les intérêts vitaux des Etats ; 3° à chaque cas de conflit, un compromis
spécial sera signé organisant le mode d'arbitrage; A" on s'adressera, autant que possible, à la Cour permanente de La Haye ; 5** la convention est conclue pour cinq ans, mais renouvelable.
On remarquera l'extrême importance de la deuxième clause, c'est-à-dire que l'arbitrage permanent n'est pas organisé pour les conflits relatifs aux intérêts vitaux des États. Or ce sont ceux qui créent le plus souvent les causes de guerre. Bien entendu, cela ne veut pas dire que l'arbitrage est interdit en pareille occurrence, mais il faudra l'organiser à titre isolé ou facultatif, avec toute la précarité de ce genre de négociations.
Il est juste d'ajouter que quelques puissances ont cru pouvoir s'avancer davantage et prévoir l'arbitrage permanent pour tous les cas possibles de difficultés entre elles. On peut citer comme exemples les traités signés par le Danemark avec les Pays-Bas (1904) et l'Italie (1905), entre l'Italie et la République Argentine (1907), entre cette dernière et la France (1914).
Ces conventions d'arbitrage permanent, même sans le caractère de généralité indiqué en dernier lieu, sont évidemment une cbose excellente et ont été fortement recommandées par la seconde Conférence de La Haye de 1907. Elles ont eu cependant fort peu d'applications pratiques, parce que, le plus souvent, elles sont intervenues entre des puissances unies déjà par de solides liens d'amitié et bien décidées à ne pas recourir à des mesures extrêmes en cas de désaccords passagers pouvant survenir entre elles. L'Allemagne a soigneusement évité de s'engager dans des conventions de ce genre, donnant ainsi par avance la mesure de son mépris profond de la paix du monde. Aussi tout ce réseau de conventions arbitrales n'a servi absolument de rien pour empêcher ou limiter les effets de la catastrophe déchaînée en
Malgré cet échec ou plutôt à cause de lui, les Etats vainqueurs de l'Allemagne ont fait un nouvel et sérieux effort collectif en vue du règlement pacifique des conflits interna-
tionaux. Sur l'initiative et l'insistance du président des Etats- Unis Wilson, ils ont élaboré un organisme important appelé Société des Nations et dont le but est d'obtenir, dans la plus large mesure possible, la suppression des guerres.
Nous conservons quelques doutes sur l'efficacité complète des mesures prévues à cet efTet, mais nous désirons exposer ici même, dans une pensée d'unité, les dispositions prévues pour le développement de l'arbitrage international.
Tout d'abord, les membres de la Société des Nations, c'est-à-dire les Etats qui en sont les fondateurs et ceux admis ultérieurement, s'engagent à déférer à l'arbitrage les différends qui en sont susceptibles, s'ils ne peuvent pas être réglés par négociations directes. Sont indiquées comme rentrant normalement dans l'arbitrage les questions d'interprétation de traités, de droit international ou portant sur la matérialité des faits. Les Etats intéressés restent maîtres de constituer à leur gré le tribunal arbitral. La Cour permanente de La Haye n'est pas supprimée, mais il est prévu que l'on instituera un organe judiciaire plus réellement permanent et chargé tant de juger les différends internationaux que de donner des avis sur les difficultés de Droit des gens dont il sera saisi.
On remarquera que ces dispositions du nouveau pacte reviennent à rendre beaucoup plus générales les conventions dites d'arbitrage permanent, mais qu'elles ne font pas disparaître la nécessité de signer un accord spécial pour chaque litige particulier, ni non plus elles n'étendent pas la solution juridique à tous les cas possibles. On demeure donc loin, en pratique, de l'arbitrage universel et obligatoire.
Mais, indépendamment de l'arbitrage, le traité de la Société des Nations prévoit des méthodes nouvelles de règlement pacifiques des conflits entre États. Ces méthodes sont un mélange de solutions juridiques et de médiation combinées. En voici les lignes principales.
Tous les Etats signataires doivent constituer une Assemblée formée de trois délégués par Etat, mais n'ayant qu'une voix à
Dr. des gens mod 24
eux trois. Cette Assemblée exprime donc bien le principe de Tégalité des grandes et des petites puissances. Il n'en est pas de même pour un autre organe qui s'appelle le conseil.
Ce conseil ne comporte, en effet, que les représentants de neuf Etats : cinq grandes puissances (Etats-Unis, France, Grande-Bretagne, Italie et Japon) et quatre plus petites (Belgique, Brésil, Espagne et Grèce). Chaque Etat ne dispose d'ailleurs que d'un délégué au conseil.
Parmi les attributions du conseil de la Société des Nations figure l'évocation des litiges qui n'ont pas pu être soumis à l'arbitrage ou résolus par ce moyen. Le conseil décide si le débat aura lieu ou non publiquement. Sa décision peut être adoptée à l'unanimité (les délégués des Etats en conflit ne comptant pas dans le calcul de cette unanimité). Alors cette décision doit être considérée comme obligatoire et elle s'impose par conséquent même à l'Etat en litige qui serait condamné. Dans le cas où l'unanimité n'est pas acquise, les gouvernements intéressés restent maîtres de recourir à tel moyen, la guerre comprise, qu'ils croiront nécessaire d'adopter.
Dans toutes les affaires litigieuses ainsi soumises au conseil de la Société des Nations, l'Assemblée prévue au traité est également compétente si le conseil ou l'un des intéressés désire l'en saisir. Les pouvoirs et les votes de l'Assemblée sont les mêmes que pour le conseil.
Toutes ces procédures ne sont obligatoires qu'entre membres de la Société des Nations. A l'égard des désaccords mettant en jeu des Etats non signataires du pacte, ceux-ci sont simplement invités à se soumettre à la médiation du conseil et de l'Assemblée délibérant comme il vient d'être dit. En cas de refus, l'Etat n'encourt aucune sanction spéciale, à moins qu'il n'attaque une puissance membre de la Société des Nations. Dans ce cas, en vertu d'une disposition générale du pacte social, tous les signataires prennent des mesures de coercition à son égard, mais sans être obligés d'aller jusqu'au recours aux armes.
Toutes ces dispositions forment une ébauche de tribunal ou de congrès international permanent dont la création a été, comme l'on sait, souvent souhaitée. On demeure, malgré tout, très loin de l'institution d'un Parlement, d'une cour, d'une législation et d'une sanction qui soient vraiment supernalionaux. A vrai dire, l'état actuel de l'humanité ne permet pas encore d'y arriver et, sous réserve de l'épreuve du temps, l'arbitrage et les modalités qu'instilue la Société des Nations sont plutôt des développements intéressants de la pratique internationale courante qu'une vraie rénovation du Droit des gens.
§ 68. — Mesures de rigueur entre États. — Lorsque deux puissances sont en désaccord et qu'elles ne parviennent à s'entendre ni par des moyens amiables, ni par voie d'arbitrage, il ne faudrait pas en conclure que la guerre est la seule possibilité qui leur reste. Le Droit international ou, plus exactement, la politique connaissent diverses procédures plus ou moins violentes qui ne sont cependant pas la guerre déclarée. Ces solutions coercitives présentent, comme toute violence, plus d'inconvénients que d'avantages ; elles sont cependant moins déplorables' que les hostilités ouvertes. 11 arrive, en effet, que certains peuples ne s'inclinent que devant une démonstration de force sans qu'il soit besoin d'en venir à l'action même des armes et, dans certains cas, les modes violents que nous allons exposer sont susceptibles de faire triompher le bon droit.
Bien que, dans la réalité des choses, les distinctions soient loin d'être nettes, il est d'usage de diviser en quatre catégories les solutions violentes autres que la guerre. Ces catégories sont : î° la rétorsion; 2° les représailles; 3° l'embargo; 4° le blocus pacifique ou économique. Nous suivrons cet ordre devenu classique.
La rétorsion, prise dans son sens étymologique, consiste à retourner à un Etat les mesures dont il use lui-même. C'est, à proprement parler, une application du principe de réci-
procité qui est très usité en matière de politique étrangère et de diplomatie. La rétorsion n'est donc pas nécessairement liée à un conflit, mais cependant on préfère réserver ce terme pour désigner des mesures de rigueur prises en réponse à d'autres mesures dont on se plaint. Les commentateurs ajoutent en général que ces répliques, tout en étant considérées comme justifiées en fait, ne doivent pas dégénérer en violation d'un traité ou des principes du Droit des gens. Disons, plus simpleîîjent, que la rétorsion vise à faire disparaître des procédés désagréables sans être injustes, et cela en faisant sentir k l'autre Etat les désagréments mêmes qu'il impose à autrui.
Un exemple courant de mesures de rétorsion se rencontre en matière de douanes. Une puissance élève ses taxes à l'égard des produits d'un autre Etat. Ce dernier riposte aussitôt par une élévation identique. Si la lutte économique prend une certaine acuité, on va jusqu'à dire qu'il y a guerre de tarifs, expression qui rend bien l'idée de pression violente contenue dans les surtaxes douanières.
Une autre application simple de la rétorsion consiste à imposer aux nationaux d'un Etat, en matière de passeports par exemple, les mêmes réglementations que cet Etat exige à l'égard des étrangers. Assez souvent, les traités relatifs au séjour dans un pays des ressortissants d'autres puissances prévoient d'avance la réciprocité de traitement, autrement dit autorisent d'emblée des mesures de rétorsion contre des procédés vexatoires.
Prise quant à ses résultats pratiques, la rétorsion n'en fournit que de médiocres. Elle a une apparence de justice dans la réciprocité qui en est la base, mais ne fait, en réalité, qu'irriter l'adversaire et l'exciter à persévérer dans son attitude.
Les représailles sont singulièrement plus accentuées que la rétorsion. On les définit en général comme étant des actes contraires au droit que l'on dirige vers un Etat coupable le premier d'agissements antijuridiques. Le mot représailles
indique une notion de reprendre et implique par conséquent, comme la rétorsion, une certaine réciprocité, mais le caractère de violence s'y montre beaucoup plus énergiquement au point de voisiner souvent une guerre véritable.
Les représailles sont d'ailleurs fréçjuemment pratiquées en temps de guerre comme moyen de réparation des abus de l'ennemi. Pour l'instant, il deaiedre entendu que nous bornons nos explications aux représailles faites en dehors d'hostilités déclarées.
' Pendant longtemps, les représailles pouvaient être exercées directement par les particuliers victimes d'un gouvernement étranger. On les autorisait, littéralement parlant, à reprendre leur bien, notamment en s'emparant de navires étrangers pour compenser des saisies abusives de leurs propres bâtimenis. Cette singulière méthode de faire payer des innocents pour les coupables persista jusqu'à la fin du xvni^ siècle, puisque aucun auteur n'omet de citer les « lettres de représailles » accordées en 1778 à deux négociants bordelais contre l'Angleterre.
Pendant longtemps aussi, les représailles pouvaient atteindre directement des particuliers. Par exemple, on confisquait les biens de sujets étrangers ou bien on les arrêtait comme otages, fussent-ils à l'abri de tout reproche. Aujourd'hui, on admet que les représailles doivent être strictement limitées aux rapports d'Etat à Etat.
Les modalités des représailles ainsi entendues sont très variables. Elles peuvent porter sur le séquestre de biens ou de revenus appartenant à l'Etat adversaire, sur le refus systématique des demandes, même justifiées, qu'il peut formuler, sur la fermeture des frontières à ses sujets ou à ses produits, etc.
Les représailles consistent très fréquemment en mesures d'ordre maritime. A ce point de vue, V embargo, que l'on cite ordinairement comme une solution violente indépendante, rentre en réalité dans les représailles. On entend, en effet, par embargo le fait d'arrêter provisoirement les navires de
comnierce d'une puissance avec qui on n'est pas en guerre, mais dont on a à se plaindre. C'est ainsi que durant la guerre de 1914-1919, les Alliés ont à plusieurs reprises retenu dans leurs ports des navires helléniques en raison de l'attitude équivoque du gouvernement du roi Constantin de Grèce. Il y a même quelques exemples anciens de saisie de navires de guerre de l'Etat adverse, ce qui est fort voisin d'actes d'hostilités caractérisées.
Ce même aspect de guerre sans guerre est nettement accentué dans certaines formes modernes de représailles. Ainsi on admet comme telles l'occupation momentanée du sol étranger. Par exemple, en 1885, sans être en guerre officielle avec la Chine, la France avait débarqué des troupes dans les îles de Formose et des Pescadores en représailles de l'appui militaire donné par la Chine aux rebelles tonkinois. Ou encore, en 1901, à la suite de dénis de justice du gouvernement ottoman, l'ile de Mytilène fut occupée quelque temps par des marins français. 11 est évident que si des opérations de cette nature étaient accomplies à l'encontre d'un Etat puissant, elles équivaudraient à une déclaration de guerre.
Pour en terminer avec les représailles, nous dirons, encore plus nettement que pour la rétorsion, qu'elles sont en principe condamnables à titre d'abus de pouvoir et comme envenimant en général la situation qu'elles prétendent faire cesser. Les représailles n'atteignent leur but que lorsqu'elles deviennent, ainsi que nous venons de le voir, de véritables actes d'hostilités de la part d'une grande puissance contre un gouvernement ne pouvant ou ne voulant pas s'engager dans une lutte ouvei te. Elles rentrent alors en réalité dans l'étude même de la guerre.
Nous ne reviendrons pas sur l'embargo, assez peu prati- ({ue, et nous aborderons le dernier moyen violent de pression internationale avant l'appel aux armes. C'est le blocus })acitique ou économique.
Tout le monde sait ce que c'est qu'un blocus, rinterdiction
de commiiniquep avec un endroit déterminé, presque toujours un port ou une côte, mais pouvant très bien être aussi un territoire proprement dit. Normalement, le blocus est un acte de guerre maritime et nous aurons à l'examiner comme tel, mais le Droit des gens moderne a inventé le blocus sans guerre et c'est même une manière de faire qui tend singulièrement à se développer puisque, avec des nuances, on le retrouve dans le pacte instituant la Société des Nations, c'està-dire une convention constituant un progrès certain du Droit international public.
Commençons par voir comment la politique a fait apparaître le blocus dit pacifique, nom assez singulier si l'on en juge d'après l'origine historique. C'est, en effet, durant l'insurrection de la Grèce contre les Turcs, en 1827, que l'Angleterre, la France et la Russie imaginèrent, pour venir en aide aux Hellènes et faire céder la Porte, d'envoyer leurs escadres bloquer la baie de Navarin par où s'effectuait le débarquement des renforts turco-égyptiens. Sans qu'on sût exactement pourquoi, une canonnade éclata soudain un certain jour entre navires turcs et chrétiens. Une véritable bataille navale s'ensuivit, se terminant par l'écrasement de la flotte ottomane. Les puissances, soutenant que malgré tout leur blocus était pacifique puisqu'elles n'étaient pas en guerre avec la Turquie, firent présenter des condoléances au Sultan, lequel se plaignit à bon droit de l'ironie du procédé.
Les blocus pacifiques ont été souvent pratiqués depuis 1827. Ils n'ont pas toujours, heureusement, abouti à des batailles, mais nombre d'entre eux n'ont pas été exempts de violences et de coups de canons. Citons parmi ces derniers le forcement de l'embouchure du Tage en 1831 ou de celle du Ménam en 1893. Dans les deux cas, la France entendait protester contre l'attitude respectivement du Portugal et du Siam. Ou encore, en 1902, l'Angleterre, l'Allemagne et l'Italie mirent en état de blocus pacifique les côtes de Vénézuéla pour non-paiement des dettes de ce pays, opération au cours de laquelle
un croiseur allemand trouva moyen de couler une inoffensive canonnière vénézuélienne.
Les blocus pacifiques ont été fort usités dans le Levant comme moyen de pression tantôt sur la Grèce, tantôt sur la Turquie. Là, ils ont eu surtout pour effet de suspendre le commerce maritime, non seulement en saisissant les navires de l'Etat objet du blocus, mais en arrêtant aussi ceux des puissances tierces. Ce dernier point est la condamnation théorique du blocus qualifié de pacifique, puisqu'il aboutit à faire souffrir du conflit des personnes qui y sont totalement étrangères et à retomber dans la conduite irrégulière d'une guerre inavouée.
Bien que le blocus pacifique soit ainsi critiqué à bon droit comme illogique et abusif, il ne tend pas moins à se maintenir et à se développer, comme nous le disions, en prenant l'aspect plus général de l'isolement économique d'un Etat considéré comme manquant au Droit international. Pendant la guerre de 1914-1919, les belligérants ont fréquemment usé de l'arme de la limitation du ravitaillement des Etats neutres pour s'efforcer de les orienter dans leur sens. C'est évidemment une forme de blocus. Plus nettement encore, le traité de la Société des Nations édicté, comme sanction essentielle contre un Etat signataire méconnaissant ses engagements, la rupture totale des relations diplomatiques, financières et commerciales entre le contrevenant et les autres puissances. Cette interdiction de communiquer est même prévue avec beaucoup de rigueur, puisqu'elle s'étend aux rapports des particuliers entre eux. De plus, et ceci est très caractéristique, le blocus économique en question peut être étendu aux relations de l'Etat contrevenant et des Etats non signataires de la convention. Ceci revient à dire que le gouvernement bloqué sera isolé, de gré ou de force, de tous côtés et avec toutes les puissances, même celles ne le désirant pas.
Un blocus de ce genre amènera aisément, nous le craignons, une rupture ouverte, et d'ailleurs le traité de la
Société des Nations parait bien le prévoir en édictant que son maintien devra être soutenu par l'action solidaire de tous les signataires. Quoi qu'il en soit, il y a là une indication très curieuse de l'influence énorme des relations économiques internationales dans la vie moderne.
Nos développements nous ont ainsi amené à envisager de plus en plus ouvertement le règne de la violence dans les conflits entre Etats. 11 nous faut maintenant l'étudier ouvertement et ne pas reculer devant les horreurs de la guerre, si faiblement atténuées par un Droit encore trop insuffisant.
Après les bouleversements qui ont ravagé l'Europe pendant cinq ans et dont riiumanité entière a subi les douloureuses répercussions, il y aurait quelque ironie tragique à vouloir définir la guerre. Chacun de nos lecteurs sait trop ce que c'est pour avoir besoin d'insister plus longtemps.
Nous ne nous occuperons pas davantage, pour l'instant, de la légitimité des guerres et des moyens de les prévenir. Nous nous réservons de présenter, en conclusion, ([uelques considérations sur un sujet qui demeure malheureusement encore bien théorique. Pour l'instant, nous prenons le recours aux armes comme un fait trop réel et que l'expérience la plus cruelle ne nous permet pas de négliger.
On doit cependant reconnaître que la notion de la guerre a évolué d'une façon notable au cours des siècles. Les guerres entre individus ou plutôt entre seigneurs, qui ont désolé tout le moyen âge, ont disparu avec le régime féodal et sont actuellement sévèrement réprimées. Les particuliers qui attaquent un Etat à main armée sont considérés comme de vulgaires brigands et leurs entreprises tombent sous le coup des lois pénales les plus rigoureuses.
Le principe unanimement admis est que la guerre est une relation d'État à État; c'est un des attributs de la souveraineté, comme disent parfois les auteurs du Droit des gens dans un style dont ils ne paraissent pas sentir l'ironie amère. Admettons, en langage plus ordinaire, que la guerre a dis-
para des relations civiles et qu'elle ne demeure plus que dans les rap[)orts internationaux comme dernier et déplorable moyen de régler des conflits non solutionnés autrement.
S'il n'y a pas de difficultés à reconnaître le caractère belliqueux aux heurts armés d'Etat à Etat, un problème de Droit international apparaît au contraire lorsque la lutte s'établit entre citoyens d'un même pays, en cas de guerre civile, pour employer l'expression usuelle. Nous disons qu'il y a là un problème de Droit des gens parce que les puissances tierces sont fréquemment appelées à avoir des rapports avec les insurgés en même temps qu'avec le gouvernement régulier et que, par suite, apparaît quelque chose de voisin de la situation de neutralité. Des usages assez bien définis se sont établis à ce sujet et nous les résumerons brièvement.
Tant que l'insurrection est une simple émeute, même durable et organisée, mais sans chance sérieuse de renverser l'ancien gouvernement, aucun élément international n'est en question. Les rebelles doivent rester ignorés des puissances étrangères qui n'ont à connaître que le gouvernement régulier. Celui-ci, de son côté, traite les insurgés en criminels de droit commun et non comme des combattants. C'est ainsi qu'il a été procédé en 1871 lors de la Commune de Paris, laquelle n'a eu aucune relation internationale, même avec les Allemands.
A l'opposé, lorsque l'insurrection domine la majeure partie da pays et peut envisager la disparition complète de l'ancien régime, on se trouve, pour les Etats tiers, en présence du problème de la reconnaissance d'un gouvernement nouveau, problème que nous avons étudié en son temps.
Entre ces deux situations extrêmes, il y a la guerre civile dans laquelle les adversaires se balancent à peu près. La pratique a inventé alors ce qu'on appelle la reconnaissance aux insurgés de la qualité de belligérants. Cette reconnaissance est d'ordre inférieur à celle d'un Etat ou d'un gouvernement. Elle n'en produit pas moins des efîets importants. Les insurgés deviennent des soldats, leurs chefs sont consi-
dérés comme des commandants militaires, les Etats tiers sont soumis aux droifs et aux devoirs de la neutralité véritable. En d'autres termes, la guerre civile est alors pleinement assimilée à une guerre entre Etats.
La reconnaissance de la qualité de belligérant constitue, en fait, un encouragement aux insurgés dont elle atteste la puissance. Aussi ne doit-elle intervenir, de la part des Etats tiers, qu'avec prudence et seulement à l'égard d'une rébellion organisée, ayant une armée disciplinée et un gouvernement véritable. C'est seulement quand ces conditions furent remplies que la France et l'Angleterre accordèrent le caractère de belligérance aux Sudistes lors de la guerre de Sécession des Etats-Unis d'Amérique.
Revenons aux guerres normales, aux guerres entre Etats. Toute puissance, grande ou petite, a, en principe, le droit de faire la guerre, même l'Etat protégé contre son protecteur. Il faut en excepter les Etats en neutralité perpétuelle à qui l'agression est interdite, mais leur droit de se défendre par les armes est incontesiable, ainsi qu'il advint pour la Belgique criminellement attaijuée j)ar l'Allemagne en 1914. En fait, tous ces points ont peu d'intérêt pratique. Quand la lutte est engagée, il est oiseux de rechercher si les combattants avaient ou non capacité pour y recourir.
Ce (jui est autrement important, c'est de rechercher si le Droit inteinational doit se désintéresser des guerres. Faut-il admettre que la paix étant rompue, il n'y a plus qu'à laisser s'exercer la force contre la force, le soldat contre le soldat, ius(|u'au jour où les diplomates viennent s'asseoir autour du traditionnel tapis vert pour restaurer les relations pacifiques ? Ou bien, au contraire, convient-il de réglementer la violence et de prétendre lui tracer des méthodes dont elle ue devra pas sortir ?
Laissant de côté toute discussion philosophique, le sentiment moyen de l'humanité permet de répondre aux deux questions précédentes. D'une part, le bon sens indique assez que les théories juridiques sont impuissantes à arrêter des
LA GUEllRE ET SES USAGES
chocs où les passions sont surexcitées au maximum et l'on fait appel aux instincts les plus primitifs de l'homme. Inter arma silent leges, nulle loi au milieu du combat, dit un axiome toiyours actuel. Mais, d'autre part, la conscience normale des populations civilisées n'admet plus la pratique barbare que tout est permis contre l'ennemi. Une atrocité reste une atrocité qui révolte. Un sentiment, plus ou moins vague, mais réel, prévaut, chez les peuples modernes, qui amène à ne pas 'tout permettre en temps de guerre.
Il y a donc, voulue par la conscience universelle, une certaine limitation aux moyens d'hostilités, limitation encore bien imparfaite et qu'il est ambitieux de décorer du nom pompeux de lois de /a ^?^erre. Disons, plus modestement, qu'il existe des usages de la guerre dont le Droit international demeure le guide moral et l'inspirateur. Ces usages peuvent, d'ailleurs, prendre un caractère positif et devenir de véritables lois lorsqu'ils sont consacrés par des traités ou par des règlements militaires précis, ce qui est loin d'être exceptionnel, comme nous le verrons bientôt.
Si, en effet, la limitation des maux de la guerre, en y introduisant une certaine humanité, idée apparue au moyen âge sous l'influence du christianisme et de la chevalerie, est restée longtemps cantonnée dans les écrits des philosophes et des juristes, on doit reconnaître, à l'honneur du xix^ siècle, le fait que des textes précis l'ont sanctionnée. Citons notamment, comme connues de tous, les Conventions de Genève de 1864 et de La Haye de 1899 et de 1907. D'autre part, les états-majors de tous les pays ont adopté et publié des manuels fixant les devoirs des troupes en campagne, donc obligatoires pour celles-ci. Constatons enfin que les usages de la guerre sont devenus suffisamment précis pour que leur constante méconnaissance par les Allemands au cours de la lutte récente ait provoqué une réprobation universelle et, ce qui est plus important, l'établissement de sanctions positives contre ceux qui les avaient méconnus.
Le Droit international existe donc malgré l'état de guerre
OU, plutôt, il y a un droit de la lutte armée, tantôt précis, tantôt coutumier, au moins pour les nations civilisées. C'est ce droit spécial qui va nous occuper désormais.
Nos explications sur les lois et usages de la guerre seront volontairement assez restreintes, parce que les événements récents ont montré assez qu'il ne fallait pas accorder trop d'importance pratique à des limitations même enregistrées dans les traités les plus solennels. En évitant l'exagération, reconnue fausse, de dire qu'il n'y a rien, nous estimons non moins erroné de donner l'impression que les hostilités sont, en quelque sorte, canalisées et diminuées par les progrès de la civilisation. Ajoutons que presque toutes les règles que nous allons étudier ont été méconnues par les Allemands et leurs alliés. Nous ne relaterons pas tous leurs méfaits parce que de gros volumes n'y suifîraient pas et qu'en réalité il n'est pas de section des lois de la guerre qui ait été observée par eux. Il est plus simple d'admettre que, dans la dernière lutte, l'Allemagne est revenue aux conceptions antiques de faire tout le mal imaginable, sans frein ni limite.
§ 69. — De la déclaration de guerre. — Nous sommes obligé de reconnaître que nos dernières remarques ne s'appliquent pas à la déclaration de guerre, car rarement une puissance en a tant lancé que l'Allemagne au cours des années 1914 à 1917. Il semblait un moment que sa diplomatie était uniquement occupée à en rédiger. Par un juste retour, elle en a reçu encore davantage et a fini par avoir contre elle la majeure partie du monde.
Les déclarations de guerre ont donc été tellement multipliées dans ces dernières années qu'il est inutile de les définir longuement. Il suffira de dire que c'est raffirmation solennelle d'une puissance qu'elle recourt aux armes et rompt l'état de paix avec une autre puissance.
Les raisons de commencer les hostilités par une déclaration spéciale sont assez nombreuses. D'abord, entre la paix et la guerre il existe un tel changement dans les situations juri-
diques de tout le monde qu'un acte précis doit intervenir pour en fixer le point de départ. C'est ainsi que, dans chaque État, nombre de lois sont suspendues ou, au contraire, applicables uniquement en temps de guerre. On en est arrivé ainsi à préciser non seulement Touverture des hostilités, mais encore la date de leur cessation qui a eu lieu en France par voie d'une loi du 23 octobre 1919.
En second lieu, la guerre fait naître, pour les Etats non belligérants, une situation particulière, la neutralité, laquelle a des droits et des devoirs spéciaux invocables à la condition expresse d'hostilités internationales. Il est donc nécessaire qu'il n'y ait pas de doute sur l'existence de celles-ci.
Enfin, un argument de loyauté demande qu'on n'attaque pas l'adversaire sans que celui-ci ait le temps de se mettre sur ses gardes. Cet argument n'a pas grande valeur pratique, car les premiers actes de guerre peuvent être contemporains de la déclaration. Oq peut même soutenir, comme le font nombre d'auteurs anglais, qu'il est au contraire ridicule de s'affaiblir en s'ôtant le bénéfice d'une surprise initiale.
La déclaration de guerre, admise à peu près par tous les gouvernements continentaux à l'époque actuelle, a toujours en effet été regardée comme facultative par l'Angleterre et les pays qui suivent sa politique. En fait, nombre de guerres ont commencé purement et simplement par des agressions offensives. L'exemple le plus récent en est le torpillage de cuirassés russes par les Japonais le 8 février 1904. Mais cet acte a précisément provoqué des protestations générales et l'usage international est maintenant nettement orienté vers une déclaration de guerre préalable. Dans la lutte récente, tous les belligérants, y compris la Grande-Bretagne, le Japon et les États-Unis, ont recouru dans tous les cas à son emploi. Nous devons noter toutefois que la déclaration de guerre de l'Allemagne à la France est du 4 août 1914, alors que, plusieurs jours auparavant et spécialement les 2 et 3 août, les troupes allemandes avaient franchi la frontière, tué des soldats français et emmené du butin. Ce sont des péchés véniels
devant les violations du Droit des gens dont l'Allemagne s'est ensuite rendue coupable.
La déclaration de guerre n'intervient jamais brusquement, à la façon d'un coup de tonnerre dans un ciel serein, pour employer la phrase traditionnelle. Invariablement, elle est précédée d'une période de tension diplomatique pendant laquelle le conflit apparaît publiquement et les États cherchent à le résoudre pacifiquement d'une façon plus ou moins sincère. C'est ainsi que durant la dernière semaine de juillet 1914, l'Angleterre, la France et la Russie firent des efforts répétés pour solutionner le différend austro-serbe, tous efforts rendus vains par la volonté précise de Berlin de déclancher la grande guerre. Cette période de tension se clôt le plus souvent par un ultimatum, c'est-à-dire une dernière sommation, adressé à l'adversaire d'avoir à céder dans un délai fixé, de quelques heures en général. Quelquefois l'ultimatum précise qu'à l'expiration du délai sans réponse satisfaisante, la guerre sera automatiquement déclarée. Il est plus correct et plus usuel de faire suivre l'ultimatum d'une déclaration de guerre régulière.
Par un acte à peu près sans précédent, le 23 juillet 1914, l'Autriche a commencé la tension politique avec la Serbie, par un ultimatum, d'ailleurs inacceptable et qu'elle transformait bientôt en déclaration de guerre.
L'ultimatum n'entraîne pas fatalement la guerre. Il peut d'abord être accepté et le conflit perd son caractère aigu. Il peut aussi aboutir à une rupture des relations diplomatiques, laquelle n'équivaut pas, quoi qu'on en dise, à une déclaration d'hostilités. Le plus souvent, toutefois, surtout entre grandes puissances, la remise d'un ultimatum est considérée comme une offense rendant la cause de la paix désespérée.
C'est ainsi que, le 31 juillet 1914, le gouvernement de Berlin, craignant de voir malgré tout un accord s'établir entre Ja Russie et l'Autriche, s'empressa d'adresser un brutal ultimatum à Saint-Pétersbourg pour pouvoir, le lendemain, arguer de son rejet et lancer à la Russie sa première déclaration de guerre.
Un État attaqué ou qui a reçu une notification d'hostilités n'a évidemment pas besoin de répondre autrement qu'en se défendant. Il peut cependant publier un manifeste, soit pour protester, soit pour bien préciser la rupture de la paix. C'est ce que la Russie a fait en février 1904 k la suite de l'attaque japonaise relatée plus haut.
La déclaration de guerre émane normalement du pouvoir exécutif. En Suisse et aux Etats-Unis, elle est toutefois décidée par les Chambres, bien qu'en fait sur la proposition du gouvernement, seul maître de l'action diplomatique préalable. Dans un grand nombre de pays, notamment en France, d'après la Constitution (L. 16 juillet 1875, art. 9), cette déclaration doit être approuvée par le Parlement. En Allemagne, au contraire, l'Empereur pouvait, soit seul, soit sous le contrôle illusoire du conseil fédéral, lancer l'Etat dans la lutte sans consulter le Reichstag. Ainsi en a-t il été usé en 1914. Disons tout de suite que le peuple allemand voulait la guerre non moins que son chef et que, peu de jours après, le Reichstag votait les crédits de guerre à l'unanimité. D'ailleurs, partout, la nécessité de se procurer de l'argent entraîne l'intervention des Parlements dès l'ouverture même des hostilités. 11 en est ainsi notamment pour les expéditions coloniales où l'usage prévaut de ne pas lancer une déclaration de guerre expresse.
La forme de la déclaration de guerre est quelconque. C'est le plus souvent une note écrite remise par un agent diplomatique à l'Etat adverse. Cette note est ordinairement motivée et présente invariablement l'appel aux armes comme une mesure de défense, même si elle cache une agression cynique. Comme, en 1914, il n'y avait pas le plus petit conflit entre la France et l'Allemagne, cette dernière fut obligée d'iuventer, et d'iusérer daus sa déclaration d'hostilités, de prétendus vols d'aviateurs français au-dessus du sol germanique, vols qui ont été plus tard reconnus être mensongers par les Allemands eux-mêmes.
L'état de guerre est en même temps notifié aux puissances
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tierces pour faire courir la situation de neutralité. On y adjoint souvent des manifestes justificatifs ou prétendus tels.
La déclaration de guerre produit d'importants effets entre les Etats belligérants. En voici les principaux :
Tout d'abord, et au risque d'un peu de ridicule, disons qu'elle substitue la guerre à la paix. La lutte armée, qui aurait été du brigandage auparavant, devient licite. Les lois, usages et traités de guerre deviennent applicables. Tout au contraire, les traités supposant des rapports pacifiques (commerce, postes, etc.) cessent d'avoir vigueur.
L'influence de l'ouverture des hostilités sur les traités entre belligérants est une grosse question fort controversée. On se demande si ces conventions sont annulées définitivement ou seulement suspendues jusqu'au rétablissement de la paix. Nous ne développerons pas la controverse dont l'intérêt pratique est mince. En effet, le traité de paix prend invariablement soin de déclarer expressément les conventions antérieures remises en vigueur, ou modifiées ou nettement abrogées. On a ainsi des solutions positives précises. Au point de vue théorique, nous croyons que les traités politiques et économiques sont brisés par la guerre. Ainsi, pour nous, le traité de Francfort de 1871 a été déchiré automatiquement par l'Allemagne elle-même en 1914. Nous admettrions au contraire que les accords relatifs à des questions purement juridiques (propriété industrielle, nationalité, etc.) sont seulement suspendus par les hostilités.
La déclaration rompt les relations diplomatiques entre les belligérants. Ambassadeurs et consuls quittent leurs postes et doivent être rapatriés avec tous les égards possibles. Nous avons dit par ailleurs l'attitude incorrecte du gouvernement de Berlin à l'égard du représentant de la France, tandis que l'ambassadeur d'Allemagne quittait Paris sans l'ombre d'un incident. Les intérêts urgents des belligérants sont pris en charge par les diplomates d'une puissance amie. Ainsi l'Espagne a accepté de remplir ce soin pour la France en Allemagne.
Ce ne sont pas seulement les rapports diplomatiques d'État à Etat, mais encore les relations privées qui sont interrompues par la guerre entre nationaux des puissances belligérantes. Il va de soi que la liaison commerciale, postale ou télégraphique directe est brisée entre ennemis, mais, ce qui est moins évident, c'est que les particuliers ne peuvent plus correspondre entre eux, même par l'intermédiaire d'une puissance neutre. Ainsi, pour prendre des exemples récents, deux Français, l'un en France, l'atitre demeuré en Allemagne, ne pouvaient plus communiquer par la voie de la Suisse. 11 en était de même pour un Espagnol habitant la France et qui aurait voulu écrire à un Hollandais en Allemagne, bien qu'il s'agît de deux neutres.
On explique ces prohibitions par des raisons de défense nationale, de précautions contre l'espionnage et aussi p.4r îe sentimentque les guerres actuelles mettant enjeu toutes les forces nationales, le moindre rapport avec l'ennemi est un danger et un scandale. En tout cas, la prohibition est très rigoureuse et sanctionnée par des lois pénales sévères.
Il en a été autrement dans certaines guerres, notamment durant la guerre de Grimée de 1854 et même celle russojaponaise de 1904, où les sujets ennemis reçurent la permission, soit générale, soit individuelle, de conmiercer entre eux. Le conflit déchaîné par TAllemagne en 1914 a marqué, sur ce point comme sur d'autres, une régression vers d'anciennes pratiques.
On peut en citer une nouvelle preuve dans deux effets de la déclaration de la guerre qui paraissaient tombés en désuétude et qui ont reparu avec rigueur. En premier lieu, les Etats belligérants ont tous cessé de payer les intérêts de leurs dettes publiques aux sujets ennemis et, d'autre part, ces derniers ont été presque partout arrêtés et internés dans des camps spéciaux dès le début des hostilités, même ceux hors d'âge militaire, les femmes et les enfants. En 1870, la France, non seulement avait toujours payé ses coupons de rente aux capitalistes allemands, mais encore elle avait laissé
liJjrement parlir les recrues appelées dans l'armée de l'adversaire, estimant qu'on ne pouvait pas les traiter en ennemis tant que l'incorporation n'avait pas eu lieu.
Les biens des nationaux ennemis, spécialement les maisons de commerce, ont été généralement mis sous séquestre durant la guerre de 1914, mais on ne les a pas confisqués, comme cela se pratifjuait jadis. Nous indiquerons plus loin les déprédations systématiques commises par les Allemands dans les pays envahis par eux.
§ 70. — Combattants et non-combattants. — La déclaration de guerre une fois lancée, les hostilités sont ouvertes et il y a lion de se demander tout de suite quelles sont les personnes qui peuvent en être alFectées.
Le principe antique, auquel on est en train de revenir d'ailleurs, était que la guerre rendait ennemie la population entière de l'adversaire et nul n'avait à attendre quelque respect, sauf des exceptions d'ordre religieux. Une notion singulièrement plus humaine apparut au moyen âge, au milieu des dévastations des guerres privées incessantes. Ce fut celle que la guerre est une opération ayant lieu surtout entre militaires professionnels et que le surplus des hommes^ femmes et enfants doit en être tenu à l'écart. L'Église s'efforça naturellement de développer cette protection pour les prêtres et les moines, mais le principe, bien que plus ou moins appliqué en pratique, finit par se généraliser et fut notamment pleinement établi par J.-J. Rousseau au xviii' siècle.
Dans cette conception qui est celle encore officiellement admise, la guerre est restreinte aux seules forces militaires des Etats, aux combattants ou aux belligérants. Le?» non-combattants doivent être, au contraire, soustraits autant que possible aux conséquences de la guerre et, en tout cas, jamais attaqués directement. Par contre, il leur est interdit de prendre part k la lutte même d'une façon détournée, sous peine d'être punis plus rigoureusement que les soldats euxmêmes.
Comme le disait très bien, et ne l'observait pas dans la réalité, le roi de Prusse, en 1870, dans une proclamation au peuple français : « On ne fait pas la guerre aux habitants » paisibles et le premier devoir d'un loyal soldat est de res- » pecter la propriété privée. On lutte contre les soldats et » non contre les citoyens ».
Il y a donc lieu de déterminer très exactement quels sont les combattants ou belligérants, toute autre personne devant être présumée non combattante.
Les belligérants sont d'abord, de toute évidence, les membres de l'armée régulière, quel que soit leur rang ou grade. 11 n'y a pas lieu non plus de distinguer entre les corps combattants proprement dits et les unités qui ne se battent pas matériellement. Services d'intendance, corps médical, aumôniers, auxiliaires, sont considérés à ce point de vue comme pleinement souniis aux lois de la guerre et traités comme des soldats ordinaires. Au point de vue des lois françaises, ou peut dire que tout homme mobilisé, quel que soit son emploi, est un combattant.
Les troupes d'origine coloniale doivent être assimilées sans restrictions aux corps métropolitains. Le principe, contesté par l'Allemagne en 1870, a été admis largement dans la dernière guerre où les Alliés ont employé des contingents provenant de toutes les parties du monde. Il faut ajouter que ces troupes étaient embrigadées et disciplinées comme n'importe quelle armée européenne. On ne doit pas enrôler des auxiliaires sauvages laissés sans direction ou surveillance.
Une question qui fut très disculée et qui parait devenue sans objet est celle de savoir si les combattants comprennent les francs-tireurs. On entend par là des volontaires faisant la guerre suivant leur initiative propre, le plus souvent avec plus de bravoure que d'utilité pratique.
Les Allemands, en 1870 surtout, ont prétendu souvent assimiler les francs-tireurs à des brigands et les fusillaient quand ils les capturaient. Les usages internationaux et les Règlements de La Haye de 1899 et 1907 sur les lois de la
guerre sur terre admetteat, au contraire, expressément la légitimité des francs-tireurs. On exige [)ourtant d'eux qu'ils remplissent les conditions suivantes : V Avoir un chef responsable ; 2" se battre ostensiblement et suivant les coutumes de la guerre; 3" avoir un uniforme ou au moins un signe distinctif fixe et reconnaissable ; 4° obéir au gouvernement de leur pays.
!^es derniers événements ont montré que l'ère des francstireurs était passée. Tous les hommes valides sont mobilisés ou peuvent contracter des engagemeuts réguliers dans l'arlîiée. Il n'a pas été question de francs-tireurs dans les opérations d'aucun des belligérants.
Un autre point en litige, plus théorique que pratique, est la légitimité de ce qu'on appelle la levée en masse, c'est-àdire l'ensemble des citoyens se levant, soit spontanément, soit sur l'ordre du gouvernement, pour lutter contre une invasion. 11 est bien entendu que la levée en masse n'est pas la mobilisation générale, ni l'appel des milices dans les Etats qui ont cette forme d'armée. Mobilisés et miliciens sont équipés, armés, commandés officiellement et doivent être pleinement assimilés à des soldats l'éguliers.
Reste la levée en masse formée par le soulèvement de la |)opulation combattant comme elle le peut. On admet généralement que le seul résultat pratique est l'exaspération de l'envahisseur sans résultat militaire durable, en dépit du patriotisme le plus ardent qui demeure impuissant contre des troupes organisées. En fait, la guerre récente, bien que portant sur de multiples contrées et tendant à l'extrême les ressources en hommes des belligérants, n'a vu aucun cas de levée en masse. Autant vaut, par consécpient, ne pas discuter plus longtemps ce sujet ardu mais sans application.
Mais la même grand î guerre a fait surgir un aspect nouveau du problème des belligérants et des non-combattants. C'est la première qui ait été pratiquée avec le système de la mobilisation générale de tous les hommes valides et qui ait également embrigadé, au service de la patrie, une partie
du surplus de la population : les femmes, par exemple, qui ont joué un rôle de première importance dans les fabriques de munitions. En Allemagne, où le militarisme est toujours poussé à Textrême, une loi précise, dite de service civil obligatoire, a littéralement enrégimenté tout le monde. Il y a là une véritable levée en masse, non plus amorphe et indisciplinée, mais l'union de tous les habitants, hommes, femmes, enfants, chacun prenant part à la lutte dans la mesure de ses moyens et à la place assignée par l'Etat.
On ne saurait dissimuler que ce fait ébranle singulièrement la distinction classique des combattants et des non-combattants et nous ramène à la doctrine antique faisant ennemie l'entière population adverse. Il en est résulté tout de suite d'ailleurs des effets désastreux pour les civils qui ont été personnellement victimes de vexations diverses, d'internements, de déportations et surtout d'attaques directes, notamment par voie aérienne. Nous n'irons pas jusqu'à dire qu'il n'y a plus que des belligérants, mais nous inclinons à penser que, contrairement à la doctrine de Rousseau, ce sont les noncombattants qui sont devenus l'exception. Qu'il y ait là un progrès à rebours, nul ne pourra, hélas! le contester.
§ 71. — Des moyens d'hostilités. — C'est à ce propos que les limitations que l'on a essayé d'apporter à la violence de la lutte sont restées le plus infructueuses et on peut même dire, après les formidables hécatombes de la grande guerre, que ces limitations sont pratiquement insignifiantes. Les Allemands ont, en effet, innové des procédés particulièrement sauvages par les jets de flammes et surtout les gaz toxiques. De plus, l'artillerie a fait de tels progrès en puissance et en portée que les restrictions vaguement établies quant aux bombardements sont devenues sans intérêt.
Nous ferons donc les plus expresses réserves sur l'utilité véritable des tentatives faites à plusieurs reprises pour restreindre quelque peu les horreurs de la guerre. Il ne faut pas non plus tomber dans l'excès contraire de tout nier systé-
matiquement. A tout le moins, il y a un certain sentiment public de révolte contre les excès inutiles dont nos ennemis n'ont donné que trop de preuves; tout espoir d'amélioration n'est pas interdit. Aussi indiquerons-nous, sommairement, ce que le Droit des gens regarde comme moyens d'hostilités indésirables ou illicites.
Tout d'abord, citons une Gonventien précise, celle de Saint- Pétersbourg de 1868, qui interdit l'emploi de projectiles explosifs pesant moins de AOO grammes. Pratiquement, cette Convention défend l'emploi des balles explosibles qui amènent presque toujours des blessures niortelles. On y a assimilé, aux Conférences de La Haye, les balles (dites dwndiim) qui s'aplatissent facilement dtns le corps humain et produisent des effets comparables aux balles explosibles. Il convient de remarquer que la Convention de Saint-Pétersbourg ne défend pas l'emploi de grenades à main dont les combattants ont fait un si large emploi dans la guerre de
Les délégués des puissances, élaborant à La Haye les règlements déjà indiqués sur les lois de la guerre, avaient songé à interdire la guerre aérienne ou, plus exactement, le jet de projectiles du haut des ballons. Cette interdiction a duré juste le temps pendant lequel l'aviation militaire n'avait aucun caractère pratique. Dès qu'elle est entrée dans le domaine des réalités, les hommes se sont empressés de porter là comme ailleurs leur génie de destruction mutuelle et, actuellement, aucune restriction ne limite le lancer d'explosifs par des appareils aériens.
De même que de tout temps l'empoisonnement des eaux a été considéré comme un moyen d'hostilité déloyal, l'empoisonnement de l'air était unanimement condamné. Le Règlement de La Haye de 1899 était précis sur ce point. Cela n'a en rien arrêté les Allemands de commencer par surprise l'envoi de gaz toxiques et d'en multiplier l'emploi sous les formes les plus atroces. Les Alliés ont eu plus tard recours à leur tour à ce moyen barbare qui a pris un si vaste dévelop-
pement au point que sa prohibition future parait problématique. On peut dire cependant que c'est une des inventions les plus infernales qu'ait inventées l'esprit de nuire, à en juger par les souffrances infligées aux soldats qui en subissent l'effet. Et on ne pourra jamais oublier que l'introduction en est due à la science allemande.
Les sièges et bombardements des lieux habités ont beaucoup attiré l'attention en raison des maux qu'ils font endurer à la population inoffensive. Ici encore, on peut dire que l'on est en recul très net et par le fait des armées allemandes.
Voici, en effet, les traditions et les usages que l'on suivait au milieu du xix^ siècle et que notamment les armées françaises respectaient scrupuleusement lors des sièges d'Anvers (1832), de Rome (1850), de Sébastopol (1854). Tout d'abord, l'assiégeant commençait par prévenir le commandant ennemi de son intention d'attaque, afin que les non-combattants pussent se mettre à l'abri. La plupart du temps, on permettait même la sortie préalable des bouches inutiles, ce sont des femmes, enfants, vieillards, malades.
Le siège commencé, le tir ne devait porter que sur les ouvrages militaires et n'atteindre les bâtiments publics que s'ils recevaient une destination belliqueuse certaine, comme de servir de casernes ou d'observatoires. Sauf ce cas précis, les églises, musées, écoles, etc., devaient être respectés. A plus forte raison en était-il ainsi des habitations de la population civile, des monuments historiques, des hôpitaux, ces derniers doublement sacrés. Enfin, les localités non défendues devaient être à l'abri d'hostilités de quelque nature qu'elles fussent.
On remarquera que nous parlons au passé, bien que toutes ces règles aient passé intégralement dans les Conventions de La Haye encore en vigueur et notamment signées par les représentants de l'Empire d'Allemagne. Nous employons le passé parce qu'il n'est plus possible de considérer ces progrès comme acquis après tous les méfaits commis par les Allemands et leurs alliés au cours de la dernière guerre.
Déjà, en 1870, nos ennemis avaient commencé à bombarder Strasbourg et Paris en tirant systématiquement sur les maisons privées, en incendiant la bibliothèque et en démolissant la cathédrale de Strasbourg comme le Muséum de Paris, pour ne rien dire d'obus tombés sur les hôpitaux, soidisant par suite d'erreurs qui cessaient dès que l'on y transportait des blessés allemands. En 1870 aussi apparaissait l'odieuse théorie teutonne de la pression morale, c'est-à-dire de soulFrances systématiquement infligées à la population civile, sous prétexte d'humanité pour faire diminuer la durée de !a guerre en épouvantant les personnes innocentes pour briser leur esprit de résistance. Ce raisonnement sauvage, faux d'ailleurs, car le peuple martyrisé ne fait que devenir plus patriote, avait passé ouvertement dans le Manuel officiel allemand des lois de la guerre où l'on invitait cyniquement les troupes à bombarder sans ménagement toutes les portions des villes assiégées et à soumettre leurs habitants aux privations les plus rigoureuses.
Tout cela a été surpassé par les actes répétés des Allemands en Angleterre, en France et en Belgique, comme des Aulrichiens eu Italie, des Bulgares en Serbie, des Turcs en Orient. Les progrès si minimes du Droit des gens ont été pulvérisés et réduits k néant par des dévastations voulues et contraires aux règles d'humanité les plus élémentaires.
11 serait superflu de citer des exemples d'actes qui resteront longtemps attachés indissolublement au nom allemand. Quelques brefs rappels suffiront. Destruction systématique de la cathédrale de Beims, bien qu'il fût nettement établi qu'elle n'avait aucun usage militaire; destruction analogue d'autres édifices civils et religieux à Soissons, Saint-Quentin, . ilan, Venise et ailleurs. Bombardements intentionnels de villes sur les quartiers habités exclusivement par la population innocente, à Beims encore, à Dunkerque, Calais, Nancy, Amiens, etc. Plus encore à Paris, où les obus des canons à loîigue portée bouleversèrent des hôpitaux, une maternité, allèrent écraser une centaine de personnes sous les décom-
bres d'une église, sans parler des gens inoffensifs atteints chez eux ou dans la rue. Enfin, les attaques aériennes multipliées sur Londres et Paris, avec jets de bombes sur des districts sciemment reconnus comme sans utilisation militaire, pour ne rien dire de })rojectiies lancés sur des hôpitaux parfaitement visibles.
Ce qti'i! y a de plus grave encore, c'est qu'il ne s'agit nullement d'actes abusifs entrepris sous la pression de nécessités stratégiques ou dans l'emportement de la lutte. Les Allemands et leurs Alliés ont accompli tout ceci froidement et mélhodiquement, sachant très bien que l'efïet militaire en était généralentent nul, mais pour le plaisir de mal faire ou appliquant leur théorie monstrueuse de terroriser tout spécialement les habitants les plus faibles et les plus inofTensifs, parce que supposés plus accessibles à la crainte. On en est revenu, avec ces doctrines, aux guerres les plus barbares que l'on croyait disparues, aggravées aujourd'hui par les progrès lechniques de l'aviation, de l'arlillerie et de la chimie.
Une autre catégorie de moyens d'hostilités dans lesquels l'ennemi a également dépassé toute mesure est celle des représailles en temps de guerre. Nous avons vu que les représailles en temps de paix étaient déjà injustes. En période de lutte armée, les représailles prennent toujours un caractère encore plus excessif et méconnaissent nettement les règles d'humanité. Leur excuse est que celui qui les emploie n'a pas conmiencé et que l'on espère par là arrêter les abus de l'adversaire en lui faisant sentir directement les procédés coupables dont il est l'auteur. Le plus souvent, les représailles dégénèrent aisément en atrocités, provoquent des contre-représailles et aboutissent ainsi à une rivalité dans le mal. Quelquefois, cependant, elles réussissent et, chose très remarquable, particulièrement à l'égard des Allemands qui ne font aucune attention aux protestations morales les plus fondées, mais ils sont impressionnés quand ils supportent des atteintes matérielles, attestant ainsi l'infériorité mani-
feste de leurs conceptions intellectuelles par rapjiort à la civilisation actuelle. Ainsi les réclamations unanimes contre les attaques aériennes de Paris et de Londres n'ont fait qu'exciter la verve de la presse germanique, mais celle-ci a manifesté une anxiété évidente dès que les Alliés ont commencé à bombarder, par représailles, des villes rhénanes. Aux approches de l'armistice de 1918, alors que l'on savait, outre-Rhin, les Anglais en possession d'avions prêts à atteindre Berlin, les expéditions sur les capitales anglaise et française avaient cessé par une coïncidence remarquable.
Etant ainsi sensibles aux représailles, les Allemands estiment les autres peuples à leur propre mentalité et y recourent à la fois exagérément et sans motifs. L'excuse des représailles a été invoquée, tant en 1870 que de nos jours, par l'état major de Berlin pour.présenter toutes les cruautés comme légitimes : destruction de villes paisibles, comme à Louvain, Saint-Dié et tant d'autres endroits, déportation de milliers d'ouvriers français et belges, envoi de prisonniers de guerre dans des camps insalubres, arrestations d'otages soumis à des traitements ignominieux, etc. 11 devient inutile de parler de Droit des gens et d'esquisser une soi disant théorie des représailles, comme l'ont fait certains jurisconsultes germains. Il vaut beaucoup mieux constater l'usage de la force, sans loi ni mesure, qui paraît licite à nos adversaires.
Nous en avons assez dit pour montrer le néant véritable auquel se réduisent ce que l'on appelle pompeusement les restrictions d'humanité dans la guerre moderne. Les commentateurs y ajoutent des restrictions dites de loyauté qui ne valent pas beaucoup plus.
On entend par là que si la ruse et la surprise restent l'âme de la lutte, on doit éviter les manœuvres qualifiées de perfides, expression assez vague. Quelques exemples communément employés seront un peu plus clairs.
On doit éviter de se battre sous un faux drapeau et avec des uniformes simulés. Mais on tolère l'emploi de l'uniforme «nnemi à titre de moyen de surprise.
Les militaires doivent respecter la parole donnée, ainsi ne pas reprendre les armes lorsqu'on a déclaré se rendre.
Les fausses nouvelles, affirmées officiellement, sont interdites, mais il est courant de chercher à démoraliser l'adversaire par une propagande secrète et la diffusion de proclamations tendant à affaiblir sa résistance. L'origine de ces dernières proclamations les rend assez inoffensives, mais au contraire l'action cachée des agents de l'ennemi sur le moral civil et militaire s'est montrée fort dangereuse dans la guerre récente.
Ceci amène à parler de l'espionnage qui, sans être illicite, est considéré en Droit des gens comme punissable de mort. L'espionnage ne doit pas être confondu avec la reconnaissance militaire. La différence essentielle est que cette dernière est faite par des soldats en uniforme, même s'ils se dissimulent aux vues de l'ennemi. L'espion, au contraire, cache sa qualité et fait souvent montre d'un patriotisme simulé.
En 1870, Bismarck avait manifesté l'intention d'assimiler aux espions les aéronautes ou les correspondants de journaux non autorisés, et cela même sans aucune dissimulation de leur part. Cette prétention est devenue sans objet, les personnes en question étant aujourd'hui considérées purement et simplement comme susceptibles d'être seulement faites prisonnières de guerre.
Pour en terminer également sur un sujet peu pratique, disons que l'on condamne la mise à prix de la tête de chefs ennemis, la provocation à leur assassinat, l'ouverture de bureaux de désertion contre argent et autres procédés démodés. Il vaudrait beaucoup mieux faire un effort sérieux pour revenir aux légers progrès réalisés au siècle dernier dan's la conduite de la guerre par l'Angleterre, les Etats-Unis et la France, progrès si complètement annihilés par nos ennemis de 1870 et de 1914.
§ 72. — Prisonniers, malades et blessés. — Ces catégories de combattants rentrent dans l'expression générique
de militaires mis hors de la lutte. Pendant longtemps, la tendance de la supériorité absolue du vainqueur sur le vaincu donnait au premier un droit complet sur le second. 11 en résultait qu'un prisonnier ou un blessé était à la discrétioa de son adversaire qui pouvait le massacrer ou le réduire en esclavage, selon son bon plaisir.
Cette notion a survécu jusqu'à une époque étonnamment proche de nous. Ainsi les prisonniers étaient fréquemment mis à mort jusqu'aux xv" et xvi^ siècles. On considéra comme un grand progrès que l'Eglise fît, au moyen âge, prévaloir l'usage de la rançon qui flattait d'ailleurs la cupidité du vainqueur. C'est tout juste si, au xvni* siècle, les philosophes et surtout J.-J. Rousseau finissent par dégager l'idée que la guerre ne s'exerçant qu'entre les Etats, leurs soldats cessent de l'être dès qu'ils ne se battent plus et que, dès lors, on ne peut plus prendre à leur égard que des mesures de précautions pour les empêcher de revenir à leur rôle actif. Actuellement, il n'y a aucune dissidence sur le respect qui doit être accordé à l'ennemi désarmé.
Au regard des malades et blessés, on cite sans doute le vieux proverbe romain que tous les blessés sont frères [Hosles diirn vuinerati fratres)^ mais, en pratique, rien n'était organisé pour soigner l'ennemi. Le Service de santé était si rudimentaire qu'il était déjà impuissant à secourir ses propres combattants et l'adversaire n'avait rien à espérer qu'une chance peu commune. Il fallut attendre aussi tardivement que les horreurs du champ de bataille de Solférino (1860), où des blessés périrent lentement d'abandon, pour que les efforts généreux des Suisses Durant et Moynier parvinssent à secouer l'indifférence des gouvernements et les unir dans les admirables Conventions de Genève de 1864 et de 1868. On peut dire, sans exagération, que la protection des malades et blessés est acceptée aujourd'hui par une opinion unanime et constitue peut-être le progrès le plus net du Droit international en ce qui concerne les lois de la guerre.
Pour être complet, aux personnes mises hors de com-
bat, nous devons ajouter les nioiis. On est d'accord pour admettre qu'ils doivent être inhumés décemmenf, ne pas être dépouillés par esprit de pillage et surtout que l'on doit chercher à relever leur identité le mieux possible pour éviter de grossir la liste angoissante des disparus. Les militaires sont pourvus d'une plaque d'identité qui doit être enlevée aux morts et notifiée à l'ennemi lorsqu'il s'agit de ses soldats. Dans la guerre récente, les Allemands ont à plusieurs reprises manqué à ce devoir et même volontairement détruit ou rendu non identifiables des cadavres français, sans autre but que d'ajouter aux angoisses des familles.
Revenons à un sujet moins lugubre. Le régime des prisonniers de guerre est aujourd'hui bien défini par le Droit international. La captivité militaire ne doit affecter aucun caractère de pénalité et encore moins de soumission de vaincu à vainqueur. C'est ainsi que les prisonniers de guerre sont uniquement les captifs de l'Etat adverse et ne doivent aucune rançon ni service aux personnes qui les ont capturés. Peu importe aussi que le prisonnier se soit rendu volontairement, ou sur l'ordre de ses chefs, ou ait été désarmé de force; même en ce dernier cas, aucune mesure de rigueur spéciale n'est possible contre lui, sinon la mise hors d'état de reprendre les hostilités.
On ne peut faire prisonniers que les belligérants ou combattants, tels que nous les avons définis antérieurement, sous réserve des exceptions que nous verrons bientôt concernant le personnel hospitalier. Les hommes des services auxiliaires, et généralement tous les mobilisés, rentrent aussi dans les catégories de personnes capturables. Par extension, on fait aussi prisonniers de guerre des individus suivant l'armée sans être militaires : fournisseurs, journalistes, simples curieux. Il y a là, semble-t-il, un abus. Ces individus doivent simplement être renvoyés, en prenant les précautions convenables pour qu'ils ne fassent pas de divulgations militaires.
L'usage admet que les souverains peuvent être faits prison-
niers de guerre. C'est admissible s'ils commandent leurs troupes, discutable s'ils demeurent dans des fonctions d'ordre civil. La question est d'ailleurs d'intérêt mince.
Il est par contre nettement interdit de soumettre à la capture des civils inoffensifs à titre de mesure de terrorisation ou de représailles. On sait combien les Allemands ont méconnu cette règle dans- toutes leurs guerres, prélevant partout des otages et emmenant des populations entières comme aux jours de l'esclavage antique.
Nous avons déjà indiqué le régime qui doit être celui des prisonniers de guerre. On doit traiter honorablement l'ennemi vaincu et s'abstenir de toute violence comme de toute humiliation. C'est ainsi que les prisonniers doivent être soustraits à tout mauvais traitement et à tout outrage de la part des populations. Dans l'usage, les prisonniers sont internés dans des camps spéciaux, les officiers séparés de la troupe, les uns et les autres devant être traités, en principe, comme les militaires du pays, liberté à part. C'est ainsi que l'entretien, nourriture et habillement, incombent k l'Etat capteur et qu'une solde doit être allouée, aux officiers notamment, comme dans leur contrée.
L'Allemagne a presque complètement méconnu ces règles en soumettant les prisonniers alliés à un véritable supplice de la faim. La plupart d'entre eux ne vivaient que grâce aux colis de vivres envoyés par les familles ou les organisations charitables. De plus, au moindre motif ou sans motif, les prisonniers, officiers comme soldats, étaient envoyés dans des camps de punition ou de représailles où ils étaient astreints à un régime plus dur que celui des criminels de droit commun dans les pénitenciers des nations civilisées. Dans tous les pays, les prisonniers de guerre sont bien soumis à la discipline militaire et passibles des conseils de guerre en cas d'infraction aux lois, mais l'Allemagne et ses Alliés ont seuls systématiquement persécuté leurs captifs. Ainsi les Serbes, faits prisonniers par les Bulgares, ont enduré de telles privations que les deux tiers d'entre eux sont morts de misère.
Le travail des prisonniers de guerre est permis d'après les usages internationaux, pourvu qu'il ne soit pas excessif, qu'il soit rétribué et qu'il ne soit pas dirigé contre leur patrie. Les prisonniers en Allemagne ont été souvent, au mépris de ces règles, obligés de travailler aux mines, dans les usines de guerre et même à détruire méthodiquement des usines françaises ou belges.
Les prisonniers ont le droit de correspondre avec leur famille, sous réserve de la censure militaire. Là encore, les autorités allemandes ont commis maints abus, supprimant toutes nouvelles pendant des mois, donnant dé fausses adresses, dictant des lettres mensongères, etc. En Autriche et en Bulgarie, c'était pire encore et, par un retour inattendu, ce sont les Turcs qui se sont montrés les moins inhumains envers les prisonniers chrétiens.
La captivité de guerre peut prendre fin de plusieurs façons. A titre exceptionnel, il arrive d'abord que l'ennemi remet ses prisonniers en liberté après les avoir désarmés. Ainsi les Boërs en ont usé à l'égard des Anglais durant la guerre du Transvaal en 1899-1902. 11 a été autrefois d'usage d'accompagner cette mise en liberté de la promesse de ne plus reprendre les armes, mais cette pratique est aujourd'hui à peu près disparue. On n'a même plus employé, durant les derniers événements, la mise en liberté sur parole qui permettait, aux officiers notamment, de circuler à peu près librement dans une ville, sous serment de ne pas s'évader. Ces procédés adoucis ont disparu au milieu de l'acharnement des luttes de peuples à peuples. D'ailleurs, la population locale aurait fort mal toléré le spectacle d'ennemis se promenant parmi elle.
Les prisonniers de guerre peuvent s'évader. Durant l'évasion elle-même, ils risquent d'être arrêtés de force. Mais repris ultérieurement, on ne peut pas les punir pour le fait de leur évasion passée.
L'échange des prisonniers se pratique souvent. On échange
Dr. des gens mod. 26
homme pour homme et grade pour grade. Les soldats, ainsi libérés, peuvent reprendre les armes.
Durant la guerre de 1914, on a aussi pratiqué Tinternement en Suisse des prisonniers malades qui étaient soumis dansée pays à une discipline assez douce, mais sans pouvoir revenir dans leur patrie.
La captivité de guerre cesse à la conclusion de la paix, plus rarement lors d'un armistice. Les Allemands vaincus ont dû rendre leurs prisonniers à l'armistice sollicité par eux, mais leurs propres soldats n'ont été libérés qu'à la paix. Celle-ci signée, on doit remettre les prisonniers de guerre aux autorités militaires de leur Etat, à l'exception de ceux condamnés pour crime ou délit durant leur captivité. Il faut alors en aviser leur gouvernement.
Le traitement des malades et blessés ne nous retiendra pas longtemps parce qu'il est bien connu et sanctionné par une pratique qui, pour être récente, n'en est pas moins solide. Nous avons déjà mentionné les Conventions de Genève fondamentales de 1864 et de 1868. En 1906 et 1907, de nouvelles réunions diplomatiques ont eu lieu dans la même ville et ont refondu, en les complétant, les dispositions primitives. Nous nous contenterons de présenter un résumé d'ensemble de ce qu'on appelle souvent du terme inexact, mais consacré, de la Convention de Genève.
Le principe essentiel est la protection absolue accordée indistinctement aux amis et aux ennemis dès qu'ils sont malades ou blessés. Cette protection s'étend au personnel et au matériel hospitaliers, de façon que les malades ou blessés souffrent aussi peu que possible des hostilités.
Voici les principales applications pratiques de cette règle générale. Le belligérant qui abandonne des blessés sur le champ de bataille doit laisser avec eux une partie de son personnel et de son matériel pour les soigner. L'adversaire qui occupe le terrain doit non seulement ne pas troubler ce personnel sanitaire, mais encore lui donner l'appui de sou propre personnel et assister les blessés sans distinction de nationalité.
Les formations sanitaires, fixes ou mobiles, hôpitaux ou ambulances, doivent être scrupuleusement respectées pendant la bataille. 11 est interdit de tirer dessus et, réciproquement, elles ne doivent pas servir à dissimuler les opérations militaires ou des approvisionnements de combat. Une garde de défense ou de police ne fait pas obstacle à la protection due à ces formations.
Le matériel sanitaire ennemi doit être restitué à l'armée qui Ta abandonné s'il s'agit de formations mobiles ou d'ambulances. Le matériel fixe est, au contraire, conservé par celui qui s'en est emparé, mais sous réserve de ne pas changer sa destination charitable. Ces règles s'appliquent aussi au matériel des sociétés de secours aux blessés fondées par des particuliers, rattachées officiellement aux armées et relevant du Service de santé utilitaire.
En ce qui concerne le personnel atl'ecté au traitement des malades et blessés, nous avons déjà dit que ce personnel était inviolable. En conséquence, tombant aux mains de l'ennemi, il ne doit pas être disirait de ses occupations professionnelles et ne peut pas être fait prisonnier de guerre, même s'il est armé pour sa défense, pourvu qu'il ne se livre pas à des actes d'attaque. Le personnel hospitalier peut être toutefois conservé par l'ennemi pendant quelque teuips pour éviter des indiscrétions militaires, mais il doit être renvoyé dans son pays dans le plus bref délai possible.
La détermination de la liste des sariilaires, comme l'on dit communément, a donné lieu à quelques difficultés. Y figurent évidemment les médecins, pharmaciens, infirmiers, chapelains militaires. 11 faut y joindre les services administratifs, les hommes chargés de la conduite des voitures d'ambulance et ceux des piquets de garde. On n'y fait pas rentrer, au contraire, les simples brancardiers pris parmi la troupe pour la relève et le transport des blessés.
Le personnel des sociétés de secours volontaires ou privées, belligérantes ou neutres, bénéficie du même régime, à la condition, indiquée plus haut, d'être officiellement reconnu et commandé par le Service de santé militaire.
404 LE DROIT DES GExNS MODERxNE
Personnel et malériel hospitaliers sont distingués par un emblème bien connu : la croix rouge, qui est non pas une marque religieuse mais seulement le drapeau suisse retourné (croix blanche sur fond rouge) et devenu croix rouge sur fond blanc. La Turquie a préféré cependant adopter un croissant rouge.
Le port de la croix rouge ou croix de Genève est strictement défini par l'autorité officielle de chaque pays et réservé absolument aux personnes et aux choses relevant du Service de santé militaire. L'usurpation de cet emblème est réprimée par les lois pénales et constitue une grave infraction en temps de guerre.
Les malades et blessés une fois guéris sont assimilés aux prisonniers de guerre. On recommande, mais ce n'est pas toujours accepté, de renvoyer chez eux ceux qui sont demeurés incapables de reprendre les armes. De plus, chaque belligérant est invité à dresser le plus vite possible la liste des blessés ennemis recueillis par lui et à la communiquer soit à l'adversaire, soit à une organisation neutre afin de rassurer les familles sur le sort des leurs.
Dans l'ensemble, on peut dire que la Convention de Genève fonctionne correctement. Chaque soldat sent d'ailleurs qu'elle le protège et est ainsi porté à la respecter chez l'ennemi. Durant la guerre récente, il y a eu néanmoins de sérieux abus commis par les Allemands; bombardements de formations sanitaires bien visibles et surtout retenue en captivité de médecins et d'infirmiers pendant plusieurs mois. Néanmoins, les crimes allemands ont été si infâmes dans d'autres branches des lois de la guerre que nous sommes tenté de considérer comme secondaires les méconnaissances des règles tutélaires de Genève. Avec l'épreuve du temps, celles-ci forment même l'élément le plus solide et le seul actuellement pratique du Code international qui deviendra plus tard la véritable base du Droit des gens.
§ 73. — L'invasion et ses conséquences. — Dans la langue 'du Droit international, l'entrée de l'ennemi sur le territoire
d'un pays s'appelle roccupatioii, et Tenvahisseur se dénomme rocciipant. Ces termes ont pour but d'exprimer la caractéristique essentielle de l'invasion qui est son eCTet temporaire et qui n'a rien de commun avec la conquête ou l'annexion définitives.
Le caractère temporaire de l'occupation est, comme la plupart des lois de la guerre, une idée moderne. Pendant longtemps, l'invasion était considérée comme donnant tous les droits au vainqueur qui réduisait les habitants en esclavage et s'emparait, à titre de butin, de tout ce qu'il trouvait dans le pays envahi. Aujourd'hui on admet, au contraire, que le territoire occupé demeure essentiellement sous la souveraineté de l'ancien gouvernement dont l'envahisseur est seulement le successeur temporaire ou plutôt le gérant d'ailaires forcé. Les populations et leurs biens doivent souffrir le moins possible du changement d'autorité et même le domaine de l'Etat envahi doit être respecté en principe. Le seul droit de l'envahisseur, et il est d'étendue très large en pratique, est de se servir du sol ennemi pour ses opérations militaires, directes et accessoires.
L'occupation est un état de fait, une situation matérielle résultant de l'invasion. On n'admet pas l'occupation fictive, la déclaration d'une puissvance déclarant qu'elle soumet à sa loi un territoire sur lequel ses troupes ne sont pas encore ou ne font que passer sans laisser une organisation régulière.
Les effets de l'invasion sont très importants. Ils constituent la répercussion la plus grave de la guerre à l'égard des personnes et de la propriété privée ennemie. On peut même dire que c'est un moyen d'hostilité particulièrement puissant et Je seul qui rende durables les résultats des victoires militaires. Les conséquences de l'occupation gagneraient à être précisées par des conventions internationales sérieuses et détaillées. A l'heure actuelle, il y a encore beaucoup de vague et des abus trop fréquents dans les prérogatives dont se targue l'envahisseur.
Pour mettre quelque clarté dans un sujet touffu, nous étu-
(lierons les droits de l'occupant successivement en ce qui touche ses pouvoirs d'administration générale, la situation des habitanls envahis et le régime des biens particuliers.
Parlons d'abord de l'autorité de gouvernement acquise ^ l'envahisseur. Gomme la législation de l'Etat envahi ne peut plus matériellement être appliquée par ce dernier, c'est aux agents de l'occupant à la maintenir en vigueur et non à y substituer la leur. Répétons que l'invasion n'est pas l'annexion et qu'à la difi'érence de celle-ci, elle n'entraîne aucun changement de souveraineté.
Il s'ensuit de là des conséquences multiples. Les habitants envahis conservent leur nationalité et leurs lois usuelles. Les tribunaux qui peuvent continuer à fonctionner doivent appliquer cts lois et non pas celles de l'occupant. La justice ellemême doit être rendue au nom de l'Etat envahi. C'est donc à tort qu'à plusieurs reprises, tant en 1870 qu'après 1914, les Allemands ont voulu conti'aindre des magistrats à juger au nom de l'Allemagne. En Belgique, d'ailleurs, ils se sont conduits de telle manière que les juridictions belges ont prétéré, à plusieurs reprises, cesser leurs fonctions.
Non moins abusivement et contrairement aux [)ouvoirs essentiellement provisoires de l'occupant, les Allemands ont prononcé, en 1917, une nouvelle division politi([ue de la Belgique en Flandre et en Wallonie. Gela uniquement pour tenter d'atFaiblir le patriotisme belge en essayant de ressusciter des querelles de races.
En ce qui concerne sa propre sécurité, l'armée d'occupation a le droit de substituer ses règlements et ses conseils de guerre aux lois et juridictions locales. G'est ce qu'on appelle parfois la loi martiale, expression impropre parce qu'elle tend à laisser croire que les habitants envahis sont laissés à la discrétion des autorités militaires. Tout au contraire, ces dernières doivent suivre les formes de justice de leur code et n'édicter que les dispositions rendues nécessaires pour assurer la [)rotection de leurs troupes. Dans la pratique, ce sont surtout les agressions contre des soldats et des destructiv^ns de
moyens de communication qui sont les infractions usuelles à réprimer. Les lois militaires permettent généralement, en pareil cas, l'emploi de la peine de mort, mais sous la réserve évidente que les coupables soient découverts et convaincus. Les coutumes allemandes, de prendre des habitants au hasard pour les fusiller à litre d'exemple ou encore de détruire une ville parce qu'un coup de feu a été tiré, sont des actes de barbarie pure et simple. Ces actes, déjà largement pratiqués en 1870, ont été renouvelés sur une plus large échelle récemment. 11 nous suffira de citer l'exemple inoubliable de Louvain, méthodiquement brûlé par les Allemands en août 1914, sous le prétexte, reconnu faux, d'une attaque isolée contre un soldat ennemi.
L'occupant, n'étant pas un maître définitif, doit laisser en fonctions les agents administratifs demeurés en territoire envahi et leur assurer un traitement convenable. On peut toutefois remplacer les agents d'autorité tels que les préfets. D'autre part, les fonctionnaires doivent éviter de travailler pour les intérêts de l'envahisseur sous peine de trahir leur patrie. Ils ne doivent collaborer avec l'ennemi que dans la mesure strictement nécessaire pour protéger le mieux possible leurs concitoyens. H y a là des questions de fait très délicates et relevant plus de la conscience que du droit. Dans tous les cas, l'envahisseur ne peut jamais exiger un serment de fidélité des fonctionnaires qu'il conserve en place.
L'envahisseur peut suspendre certaines lois du pays occupé, celles sur la conscription, les douanes, les impôts. Pour ce qui est de ces derniers, le plus souvent, ils sont perçus par l'occupant, mais à charge morale de les affecter aux besoins du territoire envahi.
Se substituant provisoirement au gouvernement adverse, l'occupant devient possesseur de fait de meubles et d'immeubles appartenant à l'Etat envahi. C'est ici que s'est plus particulièrement appliquée la vieille théorie du butin de guerre, de Voccupatio bellica, le meilleur titre de propriété aux yeux des Romains. Aujourd'hui encore, les biens publics de l'Etat
envahi sont loin d'être respectés, alors que logiquement ils ne devraient être grevés que d'une servitude d'usage temporaire au bénéfice de l'armée d'invasion.
Ce dernier principe est tant bien que mal appliqué au regard des immeubles officiels. Les biens du domaine privé de l'Etat peuvent être exploités, mais ne doivent pas être vendus ou détruits par l'envahisseur. On tourne souvent cette règle en se servant du prétexte commode de la réquisition ou des besoins militaires. Quant au domaine public, les bâtiments militaires sont naturellement utilisés par l'occupant et on admet tacitement, quoique sans base juridique, qu'il est à peu près maître de les employer à sa convenance, même en les dévastant ou en les ruinant.
Pour les autres monuments publics ou affectés à l'usage public, l'occupant doit, au contraire, les respecter et ne pas en changer la destination. Ceci s'applique plus particulièrement aux écoles, musées, bibliothèques, édifices religieux, monuments historiques. 11 faut les raisons les plus graves pour que l'ennemi puisse les employer aux usages militaires et surtout les endommager, hors le cas de bataille bien entendu. Pour ce qui est des postes, télégraphes, chemins de fer, routes, canaux, leur utilisation stratégique est si importante qu'on doit les considérer comme affectés aux armées plutôt qu'au public. 11 n'y a donc pas à espérer que l'ennemi les respectera.
Quant aux objets mobiliers appartenant à l'Etat envahi, il est généralement admis qu'ils passent à l'occupant en pleine propriété dès qu'ils constituent du matériel de guerre. A l'égard des locomotives et wagons appartenant à des sociétés privées, même pourvues de concessions officielles, on doit au contraire admettre qu'ils ne font pas partie du patrimoine de l'Etat et doivent par conséquent être restitués après utilisation.
L'ennemi peut encore s'emparer des deniers des Caisses officielles, mais les fonds des Caisses d'épargne et ceux de la Banque de France doivent être considérés comme de
l'argent appartenant à des particuliers et rester intangibles.
A plusieurs reprises dans l'histoire, on s'est emparé des objets d'art des musées. Pareil procédé doit être répudié sans hésitation. De même, toute emprise sur le mobilier ou les bâtiments des institutions hospitalières et charitables.
Passant maintenant aux effets de l'occupation quant aux babitants du pays envahi, nous avons déjà mentionné la possibilité de les soumettre à des règlements destinés à assurer la sécurité de l'armée occupante. C'est là, à peu près, le seul droit de l'envahisseur et il est d'ailleurs très large, comprenant notamment la police de la circulation, la censure de la presse, etc.
En revanche, les habitants ne sont tenus à aucun devoir positif envers l'envahisseur. On ne peut exiger ni serment de fidélité ni travail pouvant servir aux intérêts militaires de leurs ennemis. La prise de guides contraints et forcés est une pratique souvent usitée mais qui est nettement condamnable puisqu'elle aboutit à demander à un homme de trahir son pays. Plus déplorable encore est le fait de punir de mort le guide forcé qui trompe l'ennemi alors qu'il ne fait pour ainsi dire que son devoir.
Nous avons déjà dit que l'arrestation d'otages, les incarcérations collectives à titre de répression d'infractions donirîuiteur est inconnu sont des abus injustifiables. L'armée d'invasion doit au contraire accorder sa protection aux habitants du paysoccupé. Elle doit respecter leurs personnes, leur honneur, leur famille, leurs opinions politiques et religieuses. Elle doit assurer l'ordre public, la vie économique et commerciale, le ravitaillement des contrées envahies. En un mot, pourvu que les habitants ne se livrent pas à des actes de guerre qui leur sont interdits comme étant des non-combattants, ils ne doivent pas souffrir directement dans leurs personnes des vicissitudes des opérations militaires et du changement provisoire de l'autorité à la suite de la fortune des armes.
Les mêmes principes de respect et de protection doivent s'appliquer aussi bien à la propriété privée qu'à la personne
AlO LE DROIT DES GENS MODERNE
des particuliers. Mais il reste, dans les usages internationaux, des dérogations graves à ces règles et qui sont un souvenir de l'époque encore récente où les biens des nationaux ennemis étaient saisis et pillés sans scrupule par les armées de tous les pays.
Actuellement, la théorie générale est bien fixée dans le sens que les immeubles privés sont inviolables en euxmêmes et ne doivent pas être démolis systématiquement. Il reste acquis qu'ils subissent le sort des combats, les maisons étant éventrées par les obus, les moissons piétinées par les troupes, les champs retournés par les terrassements. Ce qui est interdit, c'est la destruction inutile ou voulue comme moyen de contrainte contre les populations. Mêmes règles pour les biens mobiliers, argent y compris, appartenant aux individus privés. Le pillage doit être assimilé au vol à main armée et demeure d'ailleurs interdit par les codes militaires de toutes les nations civilisées (Gode de justice français pour l'armée de terre, art. 248 à 250). Toutefois, les armes et objets de guerre appartenant à des particuliers peuvent être, non pas confisqués, mais séquestrés provisoirement par l'envahisseur qui doit en donner reçu et les restituer à son départ.
Gomme nous le disions récemment, le respect de la }>ropriété privée en temps de guerre est encore mal assuré par le Droit international. Gclui-ci admet deux exceptions qui souvent rendent le principe illusoire. Ce sont les contributions de guerre et surtout les réquisitions.
On entend par contributions de guerre des impositions pécuniaires, distinctes des impôts ordinaires et de l'indemnité do guerre, que l'envahisseur exige des populations occupées. G'est un véritable prélèvement forcé de la fortune privée. On les excuse tant bien que mal, en disant que c'est pour subvenir aux frais et dépenses de l'armée d'invasion. Il est facile de répondre que ces charges peuvent incomber à l'Etat vaincu et non pas aux habitants que leur malchance place sur le trajet des armées victorieuses. On a voulu aussi,
LA GUERRE ET SES USAGES Alt
et c'est encore plus inadmissible, y voir des sortes d'amendes collectives pour mauvais accueil fait aux troupes ennemies.
Quoi qu'il en soit, les usages internationaux admettent les contributions de guerre, en se bornant à des recommandations illusoires de les rendre modérées, ne les établir que sur Tordre d'un chef responsable et d'en donner reçu. 11 conviendrait de supprimer délibérément ce vestige des pillages des temps passés.
Il est par contre moins aisé d'être aussi radical en matière de réquisitions parce qu'elles correspondent souvent à des besoins militaires réels. La réquisition consiste, en effet, à obliger les habitants à céder à l'armée d'occupation le logement et les objets qui lui sont nécessaires. Très souvent pourtant l'occupant pourrait acheter ce qui lui manque ou, tout au moins, il pourrait se contenter d'exercer l'achat forcé ou préemption^ c'est-à-dire payer immédiatement en numéraire les services ou les objets qu'il exige des populations.
C'est là, au contraire, l'exception. En lait, les réquisitions sont tout simplement constatées, quand elles le sont, par un reçu qui est censé servir de titre pour un règlement ultérieur. Ce règlement fait toujours défaut quand le gouvernement dont relève le réquisitionné perd la guerre. Il est douteux même dans le cas contraire et en tout cas tardif. Dans la réalité des choses, le droit de réquisition est une charge très lourde infligée aux populations, mais avec les besoins imnienses des armées modernes, il apparaît comme difficile à supprimer. L'armée nationale réquisitionne d'ailleurs souvent les biens de ses propres nationaux, conlre indemnité régulièrement payée, il est vrai.
Le Droit des gens admet très largement les réquisitions en territoire occupé, permettant d'atteindre même les neutres et de demander tout ce qui est nécessaire aux troupes : logement, nourriture, chaufïage, fourrage, voitures, chevaux, bateaux, etc. On ajoute pourtant que les réquisitions doivent être limitées par les ressources du pays et ne oloivent pas ruiner les populations. Elles doivent, de plus, être ordonnées
LE DROIT DES GEiNS MODERNE
par une autorité militaire supérieure et être réparties entre les intéressées par les soins des fonctionnaires locaux, les municipalités par exemple, pour éviter des [)i!lages et des rixes.
Contributions et réquisitions sont considérées de plus en plus, dans le Droit interne des Etats, comme un préjudice retombant à la charge de la collectivité et que la nation doit supporter tout entière en venant en aide à la paix aux habitants rançonnés. Ce principe est nettement affirmé par la loi française sur la réparation des dommages de guerre du 17 avril 1919. En bonne justice, c'est d'ailleurs à l'ennemi à rembourser ces dommages causés par lui, mais il faut pour cela que ce soit lui le vaincu, et encore la réparation est-elle toujours fort inférieure aux ravages de la guerre.
Les Allemands sembleiit avoir pris à tâche d'éludier soigneusement les coutumes internationales en matière d'occupation (incorporées d'ailleurs dans leur manuel officiel et dans les Règlements de La Haye signés d'eux) dans le but exact de les méconnaître aussi complètement que possible. Déjà en 1870, et sur une échelle sans précédent au cours de la grande guerre, ils ont pillé et molesté sans retenue les malheureux pays foulés par leurs armées ou celles de leurs Alliés. Sans distinguer entre les biens de l'Etat et ceux des particuliers, tout a été, le [)lus souvent, réquisitionné ou même volé sans aucune forme ni reçu. Ce qui n'a pas été enlevé et transporté en Allemagne a été scientifiquement et soigneusement détruit ou rendu inutilisable. On a encore présents à l'esprit les villes rasées par des explosions, les édifices et les maisons bourrées de mines à retardement, les usines, les mines, les ateliers mis hors d'usage par des spécialistes criminels. Les champs et les moissons ont été rendus stériles, les arbres coupés, tout agencé pour faire oublier l'épithète classique appliquée aux Vandales ou pour justifier l'appellation de Huns que nos Alliés britanniques ont donnée h ceux que nous avons qualifiés de Boches. Quant aux populations, elles furent l'objet de mesures de rigueur sans exemple
dans l'histoire moderne, réduites à la famine et ne vivant que des secours apportés par la bienfaisance neutre, privées,^ durant des années, de toutes nouvelles avec le reste du monde, saturées dejournaux mensongers rédigés par Tennemi, outragées trop souvent dans leur honneur et leurs convictions les plus respectables. Plus encore, maints assassinats ont été froidement commis en France, en Belgique, en Serbie. Sous couleur de représailles ou d'amendes, les envahisseurs s'emparaient de Fargent par millions et de tout ce qui avait une valeur quelconque. Enfin, couronnant le tout, ce furent des arrestations par milliers, des déportations, sans excuses ni précédents, comme celles des femmes et des enfants dans le nord de la France, un cortège d'horreurs qui paraissent incroyables et qui, pourtant vraies, seront longtemps mentionnées comme une charge ineffaçable à la honte d'une nation que l'on croyait civilisée.
§ 74. — Conventions entre belligérants. — Bien que la guerre suspende les relations diplomatiques entre les belligérants, il existe un certain nombre de circonstances les amenant à avoir des rapports contractuels. Au surplus, la lutte armée a pour ultime aboutissant d'imposer au vaincu la volonté du vainqueur et cette soumission se constate par le traité de paix. Il faut donc une reprise des rapports diplomatiques avant que la paix soit signée.
Les conventions entre belligérants peuvent se diviser en deux catégories distinctes : l'une relative à des faits d'ordre militaire et se négociant entre chefs d'armée, l'autre de portée surtout politique et se débattant de gouvernement à gouvernement.
Occupons-nous d'abord des conventions militaires. Quelques-unes sont tout à fait rares et il suffit de les mentionner. Tels sont les sauf-conduits accordés à un ennemi ou à un neutre pour circuler dans la zone d'opération, la licence de commercer avec l'ennemi pour une marchandise donnée, la sauvegarde ou promesse de tenir à l'abri des hostilités un bâtiment ou une contrée déterminée.
àlA LE DROIT DES GENS MODERNE
Une convention plus fréquente est la capitulation. On entend par là l'acte par lequel le gouverneur d'une place forte la remet à l'ennemi ou le commandant d'une troupe déclare cesser la résistance. Quelquefois, la capitulation a lieu sans condition et l'on s'en remet à la générosité de Tadversaîre. Autrefois, celui-ci avait le droit de massacrer la troupe qui capitulait ainsi. Aujourd'hui, on ne peut la faire que prisonnière de guerre. Le plus souvent, la capitulation est, au contraire, accompagnée de clauses assez détaillées, précisant notamment la remise du matériel. Les hommes sont presque toujours déclarés prisonniers de guerre, mais parfois la résistance de la garnison lui fait accorder les honneurs de la guerre, c'est-à-dire qu'elle est laissée libre de se retirer dans l'intérieur du pays en emmenant ses drapeaux et ses archives. C'est ainsi que Denfert-Rochereau sortit de Belfort en février 1871 après avoir conservé la ville à la France par un indomptable héroïsme au cours d'un siège acharné.
Les suspensions d'armes sont des trêves temporaires, de quelques heures en général, et qui peuvent toujours être refusées. Leur but est de permettre de relever les morts et blessés, d'attendre certains ordres ou même de laisser reposer deux adversaires également épuisés. Elles sont une forme atténuée d'une convention militaire beaucoup plus importante qui est l'armistice.
L'armistice est un arrêt des hostilités sans être la paix. Les armistices locaux ou spéciaux n'ont qu'un caractère provisoire et sont sans signification politique. Les armistices généraux, de beaucoup les plus fréquents, indiquent presque toujours que l'armée qui les sollicite est à bout de forces et que la fin de la guerre est proche.
C'est ainsi que le premier signe officiel de reffondrement de la coalition germanique a été l'armistice demandé par la Bulgarie vaincue en septembre 1918 et la grande guerre a été réellement finie par l'armistice sollicité par l'Allemagne le 11 novembre 1918, alors que les conditions de paix n'ont été négociées que quelques mois plus tard.
Bien que les armistices de ce genre aient un caractère politique indéniable, ils n'en demeurent pas moins des conventions militaires et se distinguent très nettement des traités conclus par voie diplomatique, comme nous l'indiquerons bientôt.
La convention d'armistice a pour effet essentiel d'arrêter les hostilités à partir d'une date donnée et jusqu'à une époque ordinairement précisée d'avance. Cependant, il existe de nombreux armistices soit renouvelables automatiquement, soit sans limitation de durée. Il faut alors un préavis de l'une des parties pour le faire cesser.
L'armistice prévoit souvent une zone neutralisée entre les armées pour éviter les incidents d'avant-postes. En général, chaque belligérant reste maître de ses mouvements militaires à l'intérieur de ses lignes, mais le ravitaillement des villes assiégées n'est pas ordinairement permis, de sorte que l'armistice sert l'assiégeant, ce qui est illogique.
L'armistice prend fin par l'expiration du terme indiqué s'il n'a pas été renouvelé ou après violation grave de ses clauses par l'une des parties. Il cesse encore, sur dénonciation préalable, quand les négociations de paix n'aboutissent pas ; cela est arrivé en 1913 après échec des pourparlers de Londres lors de la guerre balkanique dont nous avons parlé à propos de la question d'Orient. La guerre a recommencé pour quelques semaines.
Les armistices conclus par les Alliés et leurs ennemis en automne 1918 comprennent un nombre exceptionnellenient complexe de conditions. L'Allemagne et ses complices ont dû consentir à des occupations de territoire, à un désarmement partiel, à la livraison des flottes, au droit de passage des troupes alliées, etc. Il y a là un mélange d'armistice et de préliminaires de paix quoique demeurant sous la forme des conventions militaires.
Ces dernières suivent en eftet une procédure tout à fait spéciale. D'abord, elles sont négociées entre chefs militaires et non entre diplomates. Le contact se fait au moyen de
parlementaires, c'est-à-dire d'un officier porteur d'un drapeau blanc et qui demande à pénétrer dans les lignes adverses. On n'est jamais obligé de recevoir un parlementaire, car ce peut être un moyen de gagner du temps pour l'ennemi. Si on accepte, le parlementaire et son escorte sont inviolables jusqu'à leur retour et on ne doit jamais tirer sur eux. Mais on peut bander les yeux du parlementaire pour éviter qu'il surprenne des secrets stratégiques.
Les chefs d'armée discutent entre eux les clauses d'une capitulation ou d'un armistice. Ils peuvent être assistés d'experts civils, mais l'accord reste essentiellement militaire. Ainsi, les commandants ne peuvent stipuler que pour. les troupes ou les places fortes qu'ils dirigent et sans être compétents pour engager leur situation politique dans l'avenir. Sous ces réserves, les chefs militaires négocient et s'entendent sans avoir à conférer avec leurs gouvernements respectifs et sans qu'il y ait lieu à ratification de la convention intervenue. Le gouvernement intéressé est obligé d'exécuter celle-ci dès qu'elle n'excède pas les pouvoirs militaires de son signataire, lequel en demeure responsable devant la justice de son pays.
Duraiit les hostilités, les belligérants peuvent aussi être appelés à négocier des accords par voie diplomatique et qui suivent alors la marche normale des pourparlers de ce genre. Ces accords ont parfois lieu en pleine guerre, pour des questions d'échange de prisonniers notamment ou encore pour limiter ensemble certains moyens d'hostilités. Le plus souvent, ils sont alors conclus grâce à l'entremise de la diplomatie neutre. C'est ainsi que durant la grande guerre, divers trailés ont été conclus entre la France et l'Allemagne concernant le traitement des prisonniers de guerre, et cela presque toujours en Suisse.
Il en va autrement pour les négociations de paix qui sont le mode normal de conclusion de la guerre, bien qu'il y ait quelques exemples d'hostilités terminées purement et simplement comme celles entre la France et le Mexique en
Lk GUERRE ET SES USAGES
1867. A la vérité, même pour la discussion de la paix, il est fréquent que les neutres offrent leur intermédiaire entre les belligérants. C'est une application normale des bons offices et de la médiation. Ainsi la France a assuré le rapprochement de l'Espagne et des Etats-Unis après la guerre de Cuba de 1898 et le président des Etats-Unis, Roosevelt, a présidé à l'élaboration du traité de Portsmouth qui a mis fin, en 1905, à la guerre russo-japonaise.
Cependant, dans la lutte contre l'Allemagne, les Alliés n'ont jamais accepté l'intervention des neutres, du pape notamment, et les négociations de paix ont été ouvertes et conduites directement entre eux et leurs ennemis.
11 ne faut pas confondre les propositions de paix qui sont de simples offres de discussion plus ou moins sincères et qui n'arrêtent en rien le cours des hostilités, avec les préliminaires de paix, lesquels mettent réellement fin à la guerre, même si le traité complet n'est signé que plusieurs mois après. En général, d'ailleurs, la lutte armée est suspendue par un armistice, même avant l'ouverture des négociations des préliminaires de paix.
L'usage de ces derniers tend à se répandre à la fin des guerres importantes. Il en a été ainsi dans la conclusion des grandes luttes récentes, en 1871 et en 1878. Ce n'est cependant nullement obligatoire et le traité final peut intervenir directement, ainsi advint entre la Russie et le Japon en 1905. De plus, les négociations de 1919 ont reçu un tel développement qu'elles ont abouti, sans préliminaires, à un véritable traité de paix, complété seulement par des conventions de détail ultérieures.
11 n'y a donc pas lieu de distinguer plus nettement entre les préliminaires et les traités de paix. Nous répéterons à nouveau que leurs négociations, rédactions, signatures et ratifications ont lieu absolument comme pour les traités ordinaires étudiés dans un précédent chapitre. Il est seulement bon de mentionner que les grandes conventions de paix sont ordinairement débattues dans des congrès ou conférences.
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LE DROIT DES GENS xMODERNE
Plus importantes sont les clauses spéciales aux traités de paix. On y trouve d'abord la mention évidente de la cessation de la guerre et l'arrêt de toutes hostilités au cas improbable où elles auraient continué. Le pays vaincu est souvent obligé d'y ajouter une solennelle renonciation aux causes de la guerre, surtout si c'est lui qui a été l'agresseur et s'il est responsable d'une lutte injuste comme celle déclarée par l'Allemagne qui a dû avouer sa culpabilité au traité de
Le traité comporte aussi souvent une clause de renonciation spéciale, techniquement dénommée clause d'amnistie, qui a pour but d'éteindre" les réclamations réciproques des habitants et de l'envahisseur, pour actes accomplis au cours de l'invasion. Cette clause n'arrête pas les poursHjites de la justice locale pour faits de trahison et elle a surtout pour but d'empêcher de longues tractations diplomatiques de détail entre anciens belligérants. On peut d'ailleurs critiquer très sérieusement la légitimité de la clause d'amnistie qui couvre ainsi les abus commis par l'envahisseur. En 1919, beaucoup plus juridiquement, les Alliés ont tenu pour responsables les Allemands de toutes les exactions et dévastations commises par leurs troupes.
On trouve dans le traité des stipulations multiples concernant le rétablissement des relations diplomatiques et économiques, des cessions de territoires ou annexions, des créations ou suppressions d'Etats, etc., toutes questions examinées antérieurement.
Mais nous devons dire quelques mots des indemnités de guerre.
On entend par là une somme, toujours très élevée, que l'État vaincu doit payer à l'Etat vainqueur. On la justifie par l'idée générale que le perdant doit acquitter les frais du litige. 11 vaut mieux y voir un remboursement des dommages causés par une guerre injuste ou par des méthodes d'hostilités contraires au Droit des gens. C'est ainsi que les Alliés exerçaient un acte de justice élémentaire en réclamant en
1919 aux Allemands une compensation, très insuffisante au surplus, des ravages causés par l'agression criminelle de 1914. Les milliards obtenus, même payés intégralement, ne compenseront qu'une faible partie de la dévastation teutonne.
Lorsque, en 1871, l'Allemagne exigea 5 milliards de la France, elle basa son exigence sur une théorie nouvelle autant que brutale, celle que le vainqueur a droit de s'enrichir aux dépens du vaincu et d'appauvrir celui-ci pour l'empêcher de se relever. Outre qu'en fait, le paiement de l'indemnité de guerre fut l'occasion d'une magnifique rénovation économique de l'activité française, la notion mênje d'abuser de la force des armes pour voler le numéraire du peuple vaincu est une notion barbare que Ton aurait pu croire tombée en désuétude à l'époque actuelle.
Les traités de paix comportent souvent des garanties d'exécution dont la plus fréquente est l'occupation temporaire du territoire du pays vaincu. Celte occupation n'a rien de commun avec celle en temps de guerre et comporte seulement la présence de garnisons dont les frais sont payés par l'Etat adverse. Mais la loi locale fonctionne pleinement et les autorités militaires étrangères ont seulement le droit d'assurer leur sécurité. C'est une simple mesure destinée à prolonger le sentiment de la supériorité militaire du vainqueur. Les frais d'occupation sont ordinairement à la charge de l'adversaire.
§ 75. — De la neutralité. — La guerre n'est jamais universelle, heureusement. Cependant, la notion de la neutralité d'Etats qui ne sont pas belligérants est moderne, comme le surplus des lois et usages de la guerre. Pendant longtemps, les combattants ne voulaient voir dans les tiers que des amis ou des ennemis, sans aller pourtant jusqu'à exiger une sympathie agissante. Ce n'est qu'au xv]]** siècle qu'apparaît officiellement le droit d'un gouvernement de s'abstenir de la lutte et d'obtenir de ne pas y être impliqué, même moralement.
LE DROIT DES GliiNS MODERxNE
L'idée de neutralité, avec ses avantages évidents pour les bénéficiaires, se développa très vite, au point qu'en 1780, la Ligue de neatralité armée, formée à l'instigation de la France et de la Russie, se déclarait prête à défendre par la force les intérêts et les prérogatives des puissances non belligérantes dont le commerce était menacé par l'Angleterre. Au xix^ siècle, la neutralité est donc bien établie et consacrée par des usages précis non moins que par plusieurs conventions internationales, au premier rang desquelles il faut citer la Déclaration de Paris du 16 avril 1856, la Convention de La Haye du 18 octobre 1907 et la Déclaration de Londres du 26 février 1909.
Nous devons toutefois reconnaître que la guerre de 1914- 1919 a marqué, là comme ailleurs, un recul très net du Droit des gens. Sans doute, beaucoup de puissances sont restées neutres, mais le nombre des belligérants est devenu très élevé, impliquant tous les grands Etats et la plupart de ceux de second ordre. Les neutres proprement dits ont eu beaucoup de peine à rester à l'écart de la lutte, à la fois entraînés par la violence des passions déchaînées et menacés en sens divers par les combattants engagés dans un duel sans merci.
La neutralité, comme la guerre, est une chose qui se comprend mieux qu'elle ne se définit avec exactitude. Nous dirons que c'est la situation d'un Etat qui ne prend pas part aux hostilités, qui est en paix avec les belligérants et qui cherche à ne pas soufïrir des conséquences de la lutte eu compensation du fait de ne pas y être mêlé.
On ne confondra pas la neutralité en temps de guerre avec l'Etat perpétuellement neutre que nous avons commenté naguère. Ce n'est pas non plus la neutralisation d'un territoire déterminé ou interdiction conventionnelle d'y porter le théâtre des opérations militaires. La neutralité proprement dite est, au contraire, absolue et autonome; elle ne dépend pas d'un accord avec les belligérants, ni de leur bonne volonté. C'est un droit pour tout gouvernement de se déclarer
neutre lors d'une guerre et cette neutralité est intégrale, affectant l'Etat entier dans les conditions que nous allons voir.
Le plus ordinairement, l'Etat neutre publie une déclaration officielle de neutralité qui précise ses intentions et contient en même temps un résumé de sa ligne de conduite. Mais cela n'est pas nécessaire et toute puissance qui ne prend pas part aux hostilités doit être considérée d'office comme neutre.
La neutralité, volonfaire et s[)ontanée, n'est pas nécessairement durable jusqu'au rétablissement de la paix. C'est une question relevant de la politique étrangère que de déterminer si un Etat neutre ne doit pas entrer dans la guerre. Ainsi, l'Italie, neutre en 1914, se rangea en 1915 du côté des Alliés. Nombre de puissances, d'abord neutres, déclarèrent ensuite la guerre à l'Allemagne : Etats-Unis, Portugal, Roumanie, Grèce, Brésil, etc.
Il est abusif, en sens inverse, d'imposer à un gouvernement de rester neutre, sauf le cas de neutralité perpétuelle. Tout ceci relève, en définitive, du droit de souveraineté et d'indépendance des Etats qui choisissent l'attitude la plus conforme à leurs intérêts et sentiments.
La neutralité u^e fois instituée, découlent d'elle des devoirs et des droits. Nous les commenterons en ce qu'ils ont d'essentiel en nous plaçant plus particulièrement ici au point de vue de la guerre terrestre, réservant pour le prochain chapitre les questions, d'ailleurs les plus graves, touchant le commerce des neutres sur mer.
Commençant par les devoirs de la neutralité, nous pouvons les résumer dans le principe que l'Etat neutre ne doit rien faire qui favorise aucun des belligérants et il doit empêcher que ceux-ci se servent de son territoire dans un but militaire. Ceci se ramène à un certain nombre d'applications pratiques bien connues.
Il est de bon sens que les forces de l'Etat neutre ne doivent pas se joindre aux combattants, non plus que ceux-ci ne sauraient recevoir des armes, du matériel de guerre ou de
l'argent fournis à titre officiel ou encore provenant des magasins ou arsenaux militaires. Au contraire, les particuliers neutres [)euvent prendre du service chez les belligérants sans engager la responsabilité de leur gouvernement. Ils sont alors traités comme des combattants ordinaires et ne peuvent plus revendiquer les privilèges des neutres. De même, il est usuel de laisser les industries neutres fournir des armes ou équipements aux gouvernements en guerre et les capitalistes privés souscrire aux emprunts émis. Cependant, l'Etat neutre pourrait l'interdire par sa législation interne, à condition que ce soit au détriment de tous les belligérants. Sinon, il y aurait partialité évidente contraire à la neutralité.
L'Etat neutre ne doit pas permettre aux belligérants d'utiliser son territoire pour des passages de troupes, ou des dépôts de matériel de guerre, ni des installations militaires, telles que des établissements de stations radio-télégraphiques. Tout le matériel trouvé ou installé doit être confisqué par les autorités neutres jusqu'à la fin des hostilités. Quant aux soldats, ceux ([ui pénètrent sur le territoire neutre doivent être désarmés et internés jusqu'à la paix. C'est ainsi qu'en 1870 la Suisse interna les troupes françaises passées sur le sol helvétique, et l'Espagne a agi de même, en 1915, à l'égard des contingents coloniaux allemands réfugiés dans ses possessions africaines. Le transit des prisonniers de guerre est également interdit, mais on tolère que l'Etat neutre laisse passer les convois de blessés.
Durant la guerre de 1914-1919, l'attitude de la Hollande a donné lieu à certaines réclamations de la part des Alliés. Elle a laissé transiter des graviers utiles à la construction des tranchées allemandes et, à l'armistice, des corps ennemis ont pu traverser des portions du Limbourg néerlandais
L Etat nenti e n'est pas obligé, bien au contraire, de mettre obstacle au trafic postal ou commercial provenant des belligérants, pourvu qu'il ne réalise pas par là indirectement l'appui militaire interdit d'une façon directe.
Ce sont là des questions d'espèces plutôt que de principes. La même remarque s'applique aux manifestations de sympathie ou de charité organisées par les particuliers neutres, même au bénéfice d'un seul belligérant. Ce n'est pas, ordinairement, dépasser les limites de la vraie neutralité.
En échange des devoirs d'abstention et d'impartialité que nous venons de définir, l'Etat neutre peut réclamer des droits précis qui sont essentiellementceux d'être maintenus à l'abri des maux de la guerre.
En premier lieu, l'Etat neutre peut exiger le respect absolu de son territoire pour toute opération de guerre. Les hostilités doivent s'arrêter absolument à la frontière, même si elles sont la suite d'un combat antérieur. On ne peut pas, par exemple, tirer sur des troupes en retraite réfugiées sur sol neutre. Le respect du territoire doit également s'entendre des combats aériens et même du simple vol quand celui-ci a un but militaire. Ainsi les avions de guerre ne doivent pas survoler un pays neutre pour aller se livrer à un bombardement chez l'ennemi ou en revenir.
Pour la protection du sol, l'Etat neutre a le droit de mobiliser des troupes le long de ses frontières sans que les belligérants puissent en prendre ombrage. Ces troupes peuvent même repousser par les armes les combattants qui violent la frontière et spécialement les aviateurs qui méconnaissent les règles sus-énoncées. Ce ne sont pas des actes de guerre faisant perdre le bénéfice de la neutralité, mais de simples opérations de police qui doivent être complétées, comme nous l'avons dit, par l'internement des combattants que l'on peut saisir en deçà de la frontière.
Durant la guerre de 1914-1919, les incidents relatifs au respect du territoire neutre ont été assez nombreux. Les dirigeables allemands, en route pour le bombardement de Londres, ont maintes fois survolé les îles de la Frise. Les artilleurs hollandais leur ont envoyé quelques obus sans résultat. A la frontière suisse, des aviateurs de diverses nationalités, égarés par le brouillard, ont été également
l'objet de canonnades légitimes de la part des troupes helvétiques. Le gouvernement de Berne a pu aussi, à bon droit, se plaindre que les gaz asphyxiants allemands, emportés par le vent, vinssent incommoder les populations de l'extrême frontière.
En deuxième lieu, les Etats neutres ont le droit de conserver des relations diplomatiques et consulaires avec les gouvernements belligérants et d'assurer, autant que possible, la protection de leurs nationaux dans les contrées en guerre. Cependant, si des particuliers neutres sont victimes d'opérations militaires non dirigées expressément contre eux, on considère qu'ils n'ont qu'à s'en prendre à eux-mêmes des périls auxquels ils se sont exposés. Aussi, pour éviter ces risques, les gouvernements neutres invitent-ils souvent leurs ressortissants à regagner leur patrie et leur envoient-ils des moyens de transport (navires, trains) dans ce but. Les belligérants ne doivent pas s'opposer à ce départ de* nationaux neutres.
Les biens des particuliers neutres en pays ennemis subissent, nous l'avons vu, toutes les vicissitudes de la lutte armée, bien que les belligérants soient théoriquement invités à les respecter le plus possible.
Les Etats neutres ont encore droit à maintenir leurs relations postales et télégraphiques avec les belligérants ou chez eux, spécialement avec leurs agents diplomatiques résidant dans les capitales des contrées en guerre. Dans la pratique, ce droit est fortement diminué par les censures militaires établies par les belligérants sur toute correspondance intérieure et surtout internationale.
Les particuliers neutres peuvent encore revendiquer la liberté économique, c'est-à-dire de trafiquer avec les belligérants. Nous verrons bientôt les vicissitudes du commerce neutre sur mer. En matière terrestre, le droit est admis en principe depuis longtemps et, d'ailleurs, la circulation des marchandises échappe le plus souvent au contrôle des belligérants. Cependant dans la guerre récente, les Alliés ont été
amenés à surveiller de très près le trafic terrestre des neutres limitrophes de l'Allemagne, trafic qui ravitaillait largement cette puissance au détriment des approvisionnements des Etats neutres, lesquels venaient ensuite demander des ressources aux Alliés.
Il s'est établi, en Suisse, en Hollande et ailleurs, des institutions officieuses qui veillaient à ce que les exportations chez les belligérants soient limitées à un chiffre déterminé par des accords diplomatiques. De plus, il a été admis que les gouvernements neutres pouvaient, sans cesser de le rester, accorder des crédits aux belligérants pour le paiement des fournitures achetées en contrée neutre. Tous ces faits indiquent l'élaboration de coutumes internationales nouvelles et qui tendent sérieusement à affaiblir l'indépendance des pays officiellement restés en dehors du conflit armé.
