CHAPITRE IV

Droit d'indépendance et légitime défense des États.

On a beaucoup écrit, chez les publicistes du Droit des gens, sur ce que l'on dénomme les droits et les devoirs fondamentaux des Etats. On assimile ceux-ci à des individus et l'on s'efforce de dresser la liste de leurs droits absolus, qui ne comporteraient ni discussion ni restriction, et de leurs droits relatifs, susceptibles d'être modifiés par les usages ou les traités internationaux. On cherche ainsi à établir une analogie entre les libertés publiques s'étendant à toutes les catégories de citoyens et lesjdroits individuels provenant des situations et des contrats de chacun.

Ces discussions théoriques nous paraissent relever plutôt de la philosophie du Droit public que du Droit international positit que nous étudions plus spécialement. Nous devons toutefois constater que les Etats présentent un certain nombre de prérogatives spéciales que l'on est convenu d'appeler leurs droits et qui sont plutôt des caractères propres que la coutume moderne a imprimés à la vie internationale contemporaine.

Tous les droits fondamentaux étudiés par les auteurs se ramènent en effet à une constatation de fait déjà connue de nous, à savoir que les Etats sont indépendants les uns des autres et ne connaissent ni loi commune ni autorité supérieure. 11 est donc nécessaire que chacun d'eux définisse luimême ses attributs et aptitudes. Le plus pressant de ces

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attributs est d'affirmer sa souveraineté autonome, et la plus nécessaire de ces aptitudes est de défendre cette même souveraineté. Indépendance et conservation de soi-même, tels sont, au fond, les seuls droits internationaux dignes d'être étudiés.

Avant d'en exposer les grandes lignes, nous sommes obligés de remarquer que ces droits, si fièrement qualifiés de fondamentaux, ne sont qu'une marque de faiblesse et un aveu d'inquiétude. Nous espérons même qu'ils ne seront que transitoires dans l'évolution du Droit des gens. L'indépendance jalouse dont se targuent les Etats signifie en réalité leur isolement et le caractère imprécis des relations de gouvernement à gouvernement. Les hommes, quoi qu'ils en pensent, ne sont pas faits pour vivre indépendants et libres. Ils exigent impérieusement des organisations sociales où l'individu abdique la majeure partie de sa personnalité. Cela peut paraître très beau de dire d'un Etat qu'il ne relève que de sa volonté autonome, mais, trop souvent, cette volonté solitaire n'est qu'une série de compromis avec les volontés rivales d'autres puissances plus fortes. 11 vaudrait mieux qu'une véritable Société des Nations existât, gouvernement des gouvernements, assurant à ses participants la liberté réelle de sa vie intérieure et réglementant les rapports internationaux par des concessions mutuelles établies d'avance. De même, le Droit dit de conservation ou de légitime défense peut bien se justifier à l'heure actuelle où un Etat n'est protégé que par sa force matérielle, mais c'est un statut primitif et barbare. Les Etats devraient ne pas avoir à craindre de menaces de leurs pareils et, en cas d'agression, pouvoir compter sur tous pour châtier le transgresseur du Droit. C'est d'ailleurs en ce sens que la Conférence de la Paix de 1919 a élaboré un pacte de Société des Nations, d'ailleurs insuffisant au point de vue précédent.

§ 24. — Autonomie intérieure des États. — Le premier aspect du Droit d'indépendance des Etats se présente à nous sous la forme de leur liberté de législation et d'administra-

iioii intérieures. Cliaque gouveruenient est maître chez lui et ne relève que de sa constitution. Les puissances étrangères n'y ont rien à voir, ni pour approuver ni pour blâmer. Tout se passe, en forçant un peu les termes, comme si l'Etat était seul sur la terre et entouré de déserts ou de régions inaccessibles.

Cette liberté intérieure, qui subit d'ailleurs de multiples restrictions sous la pression des laits, est un des points suriesqueis le sentiment national est particulièrement susceptible. Les autorités qui s'appuient sur l'étranger, les gouvernements accusés d'être influencés par des intrigues extérieures, les immixtions même discrètes des autres Etats, sont toujours vus avec une défaveur profonde parles populations les plus soumises. Le sentiment d'indépendance dans la vie politique d'un peuple a des racines énergiques dans la mentalité de TEurope moderne, à tel point qu'il constitue parfois un obstacle aux progrès du Droit international en accentuant l'isolement des Etals, alors que l'avenir est dans leur coopération harmonieuse. Ce sentiment a une base réelle toutefois, en ce que l'histoire montre combien les Etats forts ont abusé de leur supériorité pour commander aux faibles. Pour écarter un abus possible, on rejette jusqu'aux conseils les plus désintéressés, dès qu'ils viennent d'un autre que de soi-même.

L'autonomie de la souveraineté interne d'un Etat s'applique tout d'abord aux lois et règlements qui n'intéressent que ses seuls ressortissants. Les gouvernements étrangers, n'étant nullement touchés par ce genre de législation, sont fort mal placés pour s'immiscer dans des afl'aires pour ainsi dire personnelles. Citons comme exemple tout ce qui se rattache à la vie locale ou municipale : les questions religieuses, la plupart des lois sur la presse, les associations, l'enseignement, l'hygiène, etc.

Les Etats peuvent désapprouver la politique intérieure d'un autre, ils peuvent même être d'accord pour la considérer comme fâcheuse, et en dehors des bonnes règles de la civilisation, le Droit des gens actuel ne les autorise pas à deman-

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àev des réfornies ni même à formuler un blâme officiel. C'est ainsi que la Russie a refusé de recevoir une protestation des États-Unis sur la situation faite aux Israélites dans l'Empire des tsars. La République américaine a réciproquement repoussé l'opimon du gouvernement moscovite sur les lynchages des nègres. 11 faut cependant ne pas exagérer à l'extrême le devoir d'abstention des Etats, surtout lorsque cette abstention cache, en fait, des visées politiques. C'est ainsi que les puissances européennes ont faussement invoqué le Droit d'indépendance de l'Empire ottoman pour dissimuler leur impuissance, née des intrigues allemandes, à empêcher les massacres d'Arméniens qui ont, à plusieurs reprises, marqué d'une tache ineffaçable les pratiques sauvages des anciens dirigeants de Constantinople.

Les lois ne touchant que les seuls nationaux sont relativement rares. La plupart du temps, leur application s'étend aux étrangers résidant dans le pays. Lorsque ces lois ne font pas de distinction entre les citoyens et les étrangers, on admet encore que les puissances extérieures ne peuvent pas protester, même si ces lois sont fâcheuses.

Il en est ainsi notamment pour les dispositions fiscales qui peuvent être très lourdes et provenir d'une mauvaise administration financière. Supposons un gouvernement dont les sujets souffrent d'impôts excessifs dans un autre pays et que ce gouvernement aperçoive des moyens de réformes économiques et politiques qui amélioreraient la situation. Même en ce cas, l'Etat obéré a le droit parfait de ne tenir aucun compte des meilleures suggestions, dût-il en profiter directement. C'est, comme on le voit, une application, presque allant jusqu'à l'absurde, de l'idée que les Etats modernes ne se reconnaissent aucun supérieur et pratiquent l'individualisme sous une forme aussi complète qu'ils le peuvent.

11 peut arriver, d'autre part, que les lois intérieures soient faites directement et principalement à l'égard des étrangers ou d'une certaine catégorie d'étrangers, généralement pour édicter à leur détriment des mesures plus ou

moins rigoureuses. Ce seront, par exemple, des obligations de passeports à la frontière, de permis de séjour à l'intérieur, d'impôts spéciaux, 'd'exclusion de certains districts, etc. Il est évident que les gouvernements dont les ressortissants sont atteints recevront des réclamations de ceux-ci et ils ont des motifs précis de protestations. Néanmoins, ces protestations ne devront être formulées qu'avec la plus grande réserve et sous la forme de discrètes négociations diplomatiques. Sinon, on se heurtera très vile à la fois au Droit théorique d'indépendance et surtout à la susceptibilité nationale du pays objet de réclamations de ce genre. On l'a bien vu dans le conflit qui a surgi en 1906 entre les Etats-Unis et le Japon au sujet de l'exclusion des enfants japonais des écoles publiques de San-Francisco. Cette exclusion était assurément blessante pour le Japon directement visé et le gouvernement de Washington était loin de l'approuver. Mais il se trouvait gêné par le sentiment patriotique soulevé dans les districts de l'Ouest par le fait même de la protestation japonaise. Les adversaires de l'exclusion n'entendaient la combattre qu'à condition de ne pas paraître céder devant le cabinet de Tokio et on eut grand mal à empêcher le différend de prendre de sérieuses proportions.

Dans la vie internationale, des heurts analogues se sont souvent produits et ont amené de grosses difficultés pouvant aboutir à la guerre. Un Etat peut, délibérément ou non, molester sérieusement des étrangers et les atteindre notamment dans leurs intérêts économiques. Un autre gouvernement proteste. On lui répond par une déclaration d'indépendance dispensant de toute explication. L'honneur national est vite engagé, la diplomatie est impuissante et l'appel aux armes trop vite décidé. 11 est incontesfabîe, pour ne citer qu'un fait, qu'en 1898-1899, la guerre de l'Afrique du Sud fut précipitée par l'attitude du Transvaal qui faisait opposition au développement sur son sol de l'industrie minière aux mains des Anglais. Ceux-ci, à leur tour, estimaient avoir le droit de participer à la vie intérieure du Transvaal, prélen-

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tions contraires insusceplibles de conciliation et qui provoquèrent une lutte longue et douloureuse.

L'indépendance internationale des Etats doit encore s'entendre de tout ce qui concerne l'organisation et les tendances politiques des gouvernements. Nous avons antérieurement indiqué que les formes constitutionnelles, républicaines^ monarchiques ou autres, doivent être tenues pour équivalentes dans les relations des Etats entre eux. Par conséquent et aussi par application de l'autonomie de la souveraineté interne des puissances, aucune d'elles ne peut conseiller ou blâmer l'institution de tel ou tel gouvernement. Les sympathies sont assurément permises et elles jouent un rôle certain dans la conduite de la politique étrangère. Mais ce serait une 'grave incorrection qu'un monarque s'immisçât dans la vie intérieure d'une république ou qu'une démocratie aille lancer un appel à l'émancipation adressé aux sujets d'un roi absolu. Il y a eu dans l'histoire plusieurs exemples de ces immixtions abusives que nous retrouverons en traitant de l'intervenlion. Notons ici qu'elles se produisirent toujours à des époques troublées et amenèrent, en général, des guerres, ce qui démontre assez leur caractère irrégulier.

§ 25. — Changements de gouvernement. — Les règles que nous venons d'exposer rendent bien clair le fait que les Etats n'ont pas à s'occuper des vicissitudes politiques normales chez tous les peuples, même les plus tranquilles. Les changements de ministères, le remplacement des présidents de Républiques, l'avènement de nouveaux souverains, sont affaires purement intérieures tant qu'ils s'accomplissent dans les limites du Droit constitutionnel. Il en va de même de la politique générale d'un gouvernement, qu'elle soit libérale ou conservatrice, socialiste ou capitaliste, les autres Etats n'ont rien à y voir, non plus qu'en ses modifications au cours des années.

Mais des secousses plus ou moins violentes peuvent se produire. Coups d'Etat et révolutions sont loin d'être rares et

les récents événements ont montré toute l'instabilité des régimes ies mieux établis en apparence. Ici encore l'indépendance internationale exige que les peuples soient libres d'eux-mêmes et se donnent tel gouvernement que bon leur semble, fût-ce au prix de guerre civile. Ainsi le Portugal a traversé plusieurs révolutions au cours des dernières années; pas une seule fois les autres puissances n'y ont pris la moindre part ni même manifesté une sympathie officielle quelconque pour l'un des partis en lutte.

On ne saurait dissimuler pourtant que les changements de gouvernements, surtout à forme violente, sont susceptibles d'avoir des répercussions internationales graves. La raison €n est connue de nous. Elle provient simplement de ce que le gouvernement, quel qu'il soit, mais lui seul, est l'agent nécessaire des rapports entre les Etats. 11 faut, par conséquent, pour qu'un Etat puisse continuer à figurer dans la vie internationale, qu'il puisse disposer de représentants qualifiés pour parler en son nom. 11 faut surtout, étant donné que le Droit des gens est basé, pour une large part, sur les coutumes et les précédents, qu'un gouvernement nouveau se relie à l'ancien et en accepte les engagements internationaux.

Nous devons insister quelque peu sur le principe précédent et ses applications les plus usuelles qui sont d'ailleurs basées sur les mêmes idées que celles déjà étudiées en matière d'annexion totale. La notion fondamentale est aussi identique : la survivance de la personnalité de l'Etat sous les diverses transformations qu'il peut être appelé à subir. S'il s'agit d'annexion, la souveraineté qui disparait s'incorpore à uii autre, d'où des modifications importantes; mais cependant le principe demeure que les engagements de l'Etai annexé, ceux financiers notamment, s'imposent à l'annexant dans toute la mesure possible. En présence d'un changement de gouvernement, fût-il profond au regard du Droit interne, la souveraineté internationale de l'Etat doit demeurer sans changement et, par suite, le nouveau gouver-

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nemeot est le successeur obligatoire de son prédécesseur. Nous pouvons mentionner, au surplus, que si les engagements et les rapports internationaux dépendaient de la forme d'un gouvernement ou des individualités des hommes d'Etat, les relations des puissances entre elles seraient frappées d'instabilité la plus fâcheuse et cela amènerait infailliblement de graves conflits où l'étranger, directement menacé dans ses intérêts, interviendrait fatalement dans les querelles de politique intérieure.

La doctrine comme la pratique sont très fermes dans le sens que nous indiquons. C'est ainsi que les traités sont observés en dépit de toute modification dans le gouvernement. Après la révolution de 1917, les successeurs de Nicolas II maintinrent avec une fidélité absolue l'alliance de la Russie avec l'Entente jusqu'aux jours où les bolchevistes renièrent, là comme ailleurs, les règles régissant les sociétés contemporaines. La Révolution française, en dépit du renversement de l'ancien régime, avait accepté sans hésiter les conventions de la monarchie déchue et la troisième République avait bien précisé son intention de faire strictement honneur à la signature de la France, par quelque gouvernement qu'elle fût apposée. On n'excepte de cette coutume que les accords dynastiques conclus de souverain à souverain pour régler des questions personnelles telles que l'accession ou la succession à un trône déterminé. Ces traités n'intéressent pas la vie internationale de l'Etat et tombent avec leurs signataires.

Le même respect des engagements d'un précédent gouvernement s'impose pour la dette publique. La France paie des arrérages de rentes souscrites sous des régimes politiques bien différents et elle assure, encore aujourd'hui, des contrats conclus sous l'ancien régime. Aux raisons de droit s'ajoutent ici des motifs d'utilité et de crédit, car un gouvernement qui renie le coupon des rentes de l'État donne immédiatement la mesure de sa capacité financière. Qui voudrait, en effet, prêter à un pouvoir habitué à mépriser

une signature solennelle? Aussi, quand la Russie des Soviets a répudié, en 1918, le paiement des fonds russes, non seulement elle a méconnu les principes généraux de justice, mais elle a commis une lourde faute politique, s'interdisant tout appel aux capitaux, absolument nécessaires, h l'époque actuelle, même pour une organisation sociale se qualifiant de communiste absolue.

La banqueroute bolcheviste est d'ailleurs restée isolée. Tous les précédents sont concordants en faveur de l'exécution indiscutée des promesses et conventions signées par un gouvernement remplacé par un autre. Tout au plus, si on est en présence de contrats et d'emprunts passés par un pouvoir insurrectionnel sans durée ni autorité précise, on admet que le gouvernement régulier n'est pas lié parce que lui seul, et pas un autre, a eu qualité pour disposer de la signature de l'Etat.

lies liens unissant un gouvernement postérieur à celui antérieur sont tellement forts qu'ils s'étendent même si la responsabilité de l'Etat provient d'actes critiqués par le nouveau pouvoir et qui ont pu être la cause de la révolution. Ainsi la Restauration a payé sans discuter de larges indemnités pour des abus accomplis au nom de Napoléon I". Plus iard, la troisième République a agi de même à l'égard des dommages-intérêts réclamés par des particuliers victimes des agissements du second Empire. La règle de la transmission de la responsabilité peut donc être considérée comme d'une portée très générale.

Le Droit des gens y attache une particulière importance, à tel point que les usages diplomatiques appliquent, en matière de changement de gouvernement, la procédure delà reconnaissance quenous avons expliquée en parlant de la formation d'un État nouveau. Tant qu'un gouvernement révolutionnaire n'est pas reconnu, c'est-à-dire admis dans les relations politiques par les autres puissances, il n'a qu'une autorité précaire au point de vue international. Ce gouvernement peut bieîi exister en fait et jouir même d'une notable influence, mais il lui man-

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que tout de même la consécration complète dont l'effet matériel et moral est très grand.

La reconnaissance d'un gouvernement s'accomplit en général simplement en lui envoyant et en recevant des agents diplomatiques. Quelquefois il y a une déclaration formelle des puissances étrangères. Avant la reconnaissance explicite, en sens contraire, on note fréquemment des rapports diplomatiques de fait, officieux mais non officiels, et qui ont pour but, soit de traiter des affaires urgentes, soit de s'assurer de la solidité de la nouvelle autorité. 11 faut, en effet, admettre que, de même pour la formation d'un jeune Etat, la reconnaissance ne doit pas être un acte arbitraire de sympathie ou de politique. Dès qu'un gouvernement, même déplaisant, peut être considéré comme stable et conforme à la volonté nationale, les autres Etats sont obligés de le subir et de le reconnaître. Sinon, ils s'immisceraient dans les affaires intérieures du pays en révolution, méconnaissant ainsi son Droit d'indépendance.

Par analogie à ce qui se passe quand un Etat se constitue aux dépens d'un autre après une révolution violente, les coups d'Etat et changements non consentis de gouvernement amènent de sérieuses difficultés politiques à propos de leur reconnaissance. Suivant que celle-ci est précoce ou tardive, elle peut être considérée comme un encouragement ou une hostilité excessive envers le nouveau gouvernement. C'est ainsi que lors de l'insurrection de Cuba et des Philippines, en 1898, parmi les motifs de la guerre hispano-américaine fut la reconnaissance hâtive des comités insurrectionnels formés dans ces îles et dont l'Espagne prétendait être en situation de réduire l'autorité par ses propres forces.

Tant que la lutte civile existe, il est plus prudent de s'en tenir aux relations avec l'ancien gouvernemenl que l'on appelle généralement le gouvernement régulier, pourvu qu'il conserve encore un pouvoir appréciable. Quand l'insurrection a triomphé, quelquefois on exige une sorte de ratification légale par le peuple intéressé. C'est ainsi qu'en 1870 le gou-

verneoient de la Défense nationale, bien que reconnu immédiatement par plusieurs puissances, tels que les États-Unis, l'Italie, la Suisse, dut attendre les élections de l'Assemblée Nationale pour voir la République obtenir la reconnaissance explicite d'autres Etats comme l'Angleterre, l'Allemagne, la Russie.

§ 26. — Les lois et les frontières. — Revenant à l'étude des conséquences fondamentales du Droit d'indépendance des Etats, nous devons maintenant donner quelques précisions sur un point brièvement indiqué plus haut : la toutepuissance de ia loi dans les limites des frontières et son incapacité à agir au delà.

Le principe lui-même s'explique aisément. Du moment que l'Etat est souverain absolu et ne relevant d'aucun supérieur, sa volonté législative ne saurait être restreinte sur son territoire et elle s'impose à tous ceux qui y résident ou y possèdent quelque chose, sans avoir à distinguer s'ils sont nationaux ou étrangers. Gomme les Etats voisins font un raisonnement identique, la ligne frontière marque une séparation abrupte entre deux volontés indépendantes et deux législations sans concordance nécessaire ni même probable.

Ces considérations ne sont pas seulement théoriques, elles s'appliquent très largement en pratique et sont une entrave sérieuse au progrès de la civilisation et du droit. Le régime de la frontière étanche était admissible quand les voyages étaient rares, les échanges économiques superficiels et les relations internationales exceptionnelles. A l'heure actuelle, la vie des peuples s'oriente d'une façon toute différente. Aucune nation ne saurait demeurer fermée chez elle, à tel point que l'on a inventé un droit, plutôt discutable, dit de commerce mutuel, pour obliger les Etats à s'ouvrir aux transactions internationales. 11 en résulte que chaque pays doit s'accommoder de la présence sur son sol de nombreux étrangers, tandis que ses fils se trouvent de leur côté au delà des frontières. La facilité et la rapidité des moyens de transport

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modernes rend de plus en plus illusoire la clôture hermétique d'un territoire et rien n'est plus nuisible aux afFaires comme des changements de législation suivant le lieu où Ton se trouve.

Ces idées sont fort anciennes et l'un des peuples les plus jaloux de leur autorité, les Romains, avait déjà établi la distinction entre le Droit des citoyens, jus civile, et le Droit accessible à tous les résidents même non nationaux, jus gentium. De nos jours, ces considérations n'ont pu que prendre de plus amples développements. Un Etat qui voudrait ignorer les législations étrangères se verrait l'objet de mesures de réciprocité qui lui nuiraient gravement. La tendance générale de la civilisation est tout au contraire de chercher à établir des principes législatifs communs à plusieurs Etats ou tout au moins identiques chez eux.

Le domaine où l'importance de la frontière est demeurée la plus grande est celui des lois pénales. Ces dernières s'appliquent, sur tout le territoire indistinctement, à quiconque y réside, quelle que soit sa nationalité. Gela se conçoit comme faisant partie du Droit de souveraineté interne. 11 est au contraire pins discutable d'admettre que la justice répressive étrangère doive être considérée comme nulle et non avenue, ce qui est la règle communément admise. C'est ainsi que les condamnations pénales prononcées dans un autre pays ne sont jamais exécutées ni même soumises à revision par les tribunaux nationaux, chose qui, dans certains cas, assure une impunité scandaleuse à des malfaiteurs habiles. On peut tolérer semblable particularisme lorsqu'il s'agit de sentences rendues dans un pays de civilisation incertaine, mais il y a abus du Droit d'indépendance lorsqu'on en vient à refuser toute valeur à des décisions émanant de juridictions pénales offrant toutes garanties, comme celles organisées en Angleterre, en Belgique, en France, en Italie, etc.

Les Etats qui s'opposent à toute action chez eux de la loi répressive extérieure cherchent souvent, par une bizarre inconséquence, à étendre la leur propre au dehors. Ceci C3st,

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à la rigueur, aduiissible quand il convient de réprimer des délits commis par des nationaux à l'étranger et qui n'y ont pas été jugés. La chose devient fort critiquable lorsqu'on punit une infraction commise à l'étranger par un étranger. C'est ce que font pourtant bon nombre de législations : anglaise, française, belge entre autres, à l'égard des attentats à la sûreté de TÉlat.

Le respect trop absolu de la limitation de la loi pénale à la frontière aurait amené les Etats à se servir réciproquement d'asiles de criminels, les uns contre les autres. On a imaginé, pour y parer, la procédure de l'extradition par laquelle un gouvernement demande à un autre gouvernement de lui livrer tel inculpé ou tel coupable. Il est à bien remarquer que l'extradition a lieu de gouvernement à gouvernement et non pas d'autorités judiciaires à autorités judiciaires. Il en résulte qu'elle constitue un acte à caractère politique et non juridique. Le gouvernement sollicité est maitre ou non d'accorder ou de refuser l'extradition sans avoir à tenir compte de la culpabilité réelle. Ainsi, il est de règle de refuser l'extradition pour les crimes et délits d'ordre politique ou militaire, de ne pas livrer ses propres nationaux même coupables. L'extradition relève d'ailleurs, comme les questions précédentes, du Droit pénal pur et nous n'insisterons pas davantage à son sujet.

Nos explications seront également fort succinctes au sujet de la conciliation internationale des diverses lois civiles et commerciales dont l'étude rentre dans le Droit international privé. Les principes sont toujours les mêmes, seulement beaucoup plus tempérés en pratique. C'est ainsi que l'on considère l'étranger comme encore rattaché à sa patrie et on cherche, dans une large mesure, à lui appliquer les lois de son pays d'origine. Réciproquement, on n'impose pas la loi française par exemple à ceux de nos concitoyens en résidence au dehors et on admet, pour les contrats notamment, qu'ils suivent les règles de la loi locale.

Les jugements en matière civile ou commerciale, rendus

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par des tribunaux étrangers, ne sont pas, coinnie en Droit pénal, tenus pour sans valeur. Certains pays, la Russie et l'Italie, les admettent d'emblée. D'autres plus nombreux et comprenant notamrùent la France, soumettent les jugements étrangers à une revision par les tribunaux locaux qui en prononcent ou non la possibilité d'exécution : c'est la méthode dite de Y exequatm (qu'il soit admis). Quelques législations, plus exclusives, comme celles des Etats anglo-saxons, ont encore tendance à ne pas tenir compte des décisions rendues à l'extérieur.

Des efforts sérieux ont été tentés récemment pour unifier les législations sur un certain nombre de points fondamentaux. Les conventions de La Haye de 1902 ont ainsi établi des principes sur le mariage, le divorce, la tutelle des enfants, etc., qui seront suivis par les tribunaux des douze Etats signataires lorsque des étrangers seront en cause. Les grands traités internationaux, comme ceux de Berne sur l'union postale ou la propriété industrielle, indiquent dans quel sens de nouveaux et désirables progrès pourraient être facilement atteints.

L'indépendance législative et judiciaire des Etats produit encore des effets dans une hypothèse classique : celle de savoir si l'on peut citer un Etat étrang-er en justice devant les tribunaux d'un pays. En thèse générale, la question est nettement négative, et c'est ce qui fait dire que le Dioit international est dépourvu de tribunaux.il ne saurait en être ainsi actuellement d'après la conception du Droit d'autonomie souveraine des puissances, mais on peut parfaitement admettre des modifications, déjà pratiquées d'ailleurs, à la rigueur des principes. C'est ainsi que, par voie de traités d'arbitrage, on a vu la Cour de cassation française appelée à statuer dans un litige intéressant le Nicaragua. La Cour de La Haye a rendu plusieurs sentences touchant des Etats souverains, le Vénézuela par exemple. Il semble bien avantageux de prévoir que les Etats puissent être rendus responsables des violations de leurs engagements et même de leurs

1 lÔ LE DROIT DES GEI^S MODERNE

fautes. Sans doute, il est difficile de les faire juger par des tribunaux relevant d'une puissance qui n'est que leur égale, mais on admet très bien l'institution d'une juridiction supernationale, coniplétant la Société des Nations et empêchant que l'indépendance d'un Etat puisse lui servir de rempart juridique pour justement méconnaître le Droit.

§ 27. — Liberté de politique extérieure. — Nous avons jusqu'ici surtout considéré le principe de la souveraineté des Etats au poiiit de vue de la politique intérieure et du Droit privé. Ce même principe est également applicable dans le domaine de la politique étrangère.

Un Etat est ainsi qualifié pour orienter sa diplomatie et ses tendances extérieures comme bon lui semble. On ne peut pas lui faire officiellement grief de contracter ou de refuser une alliance déterminée, d'avoir des sympathies ou des antipathies pour telle ou telle puissance, pourvu, bien entendu, que ces actes ne dégénèrent pas en agressions ou en provocations. De même, un gouvernement conduit ses relations diplomaliques suivant sa volonté, se montrant conciliant ou intransigeant, favorable à certaines pratiques, hostile à d'autres. Tout cela est théoriquement soumis à sa seule décision. On résume ces idées dans la maxime que l'indépendance s'étend à la souveraineté externe.

En pratique, toutefois, du fait même que cette souveraineté entre en contact nécessaire avec les souverainetés identiques des autres Etats, l'indépendance théorique est beaucoup plus restreinte qu'en ce (|ui touche la souveraineté interne. La protection matérielle de la frontière est bien moins efficace et les diverses puissances sont naturellement fort dis[)osées à restreindre une trop grande extension de la volonté de l'une d'elles. Gela est si vrai qu'on cite souvent parmi les Droits fondamentaux des Etats un Droit de commei ce mutuel qui n'est autre qu'une limitation communément admise à l'indépendance absolue en matière économique.

Voici, d après ses partisans, en quoi consisterait ce pré-

DROIT d'iNDÉPENDAI^CE ET LÉGITIME DÉFENSE DKS ÉTATS 1î7

tendu Droit de commerce mutuel. Un Etat ne pourrait pas, dit-on, s'isoler desautreset les empêcher de profiter des bienfaits de l'expansion économique en fermant ses marchés à l'échange ou ses frontières à la production. Il ne faut pas, ajoute-t on encore, de monopole positif ou négatif, positif si un Etat se réserve exclusivement telle industrie d'iniérêt général, négatif si un gouvernement prive Thumanité tout entière d'une chose utile ou nécessaire qu'il se trouve seul posséder.

Les idées ci-dessus ont été soutenues parfois les armes à la mnin. Ainsi, au xviii^ siècle, l'Angleterre a déclaré la guerre à l'Espagne parce que celle-ci interdisait tout trafic étranger avec ses colonies d'Atuérique. En Extrême-Orient, on a vu, au xix" siècle, le Droit au commerce mutuel invoqué par les Etats Unis, l'xXngleterre, la France, pour forcer la Chine et le Japon à ouvrir leurs ports aux étrangers et au commerce international. Pour le Japon dont l'ouverlure remonte à 1854, le pays est absolument accessible dans toutes ses parlies aux étrangers qui y peuvent commercer librement et cela depuis 1899. En Chine, le régime est bien moins libérai. Si, depuis 18441, quelques grands ports sont permis au négoce extérieur, les autres localités ne sont ouvertes que peu à peu et lentement. Eu dehors des côtes et des marchés de la Chine méridionale, le pays demeure fermé aux nonnationaux dépourvus d'autorisation spéciale.

La plupart des publicistes, lorsqu'ils commentent le Droit de commerce mutuel, présentent comme une restriction à ce Droitles prérogatives des différents gouvernements en malière de douanes. 11 nous parait plus logique d'étudier les grandes lignes de la législation douanière comme une application de l'autonomie des Etals en malière de politique extérieure.

On sait que les douanes consistent essentiellement à soumettre à un conirôle et au paiement d'un impôt toutes les marchandises qui traversent les frontières d'un Etat. En fait, les droits de douane sont rarement perçus à l'exportation et ils frappent à peu près exclusivement les produits à l'impor-

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tation. Ces taxes se présentent donc nettement comme une restriction h ia libre circulation des marchandises, caractère d'ailleurs avoué par l'école économique dite protectionniste, c'est-à-dire entendant défendre le marché intérieur contre l'arrivée des marchandises venant de l'étranger.

Si l'on prenait au pied de la lettre le Droit dit de commerce mutuel, l'institution des douanes en paraît bien une restriction. Dans les cas, assez fréquents, où il y a des tarifs si élevés qu'ils aboutissent pratiquement à la suppression de riuiportation, le commerce international se trouve directement visé. Nous pensons, au contraire, que l'établissement de la ligne douanière et la fixation des tarifs rentrent dans l'exercice de la souveraineté interne et externe de l'Etat, souveraineté externe en tant qu'il s'agit de la notion même de la barrière à la frontière contre les objets venant du dehors, souveraineté interne lorsque le montant des taxes perçues est établi par la loi.

Ici, comme en d'autres matières, la souveraineté théorique doit se mitiger de modalités pratiques. L'Etat, qui est trop l'estrictif, se voit frappé par les autres puissances de prohibitions contre ses propres exportations. Les dénominations de représailles douanières ou de guerre de tarifs sont très expressives et correspondent à des faits réels. On en est venu, sous l'empire des nécessités, à concevoir des tolérances réciproques et des concessions mutuelles, souvent consacrées dans des traités spéciaux ou simplement établies par l'usage.

Actuellement, aucun Etat ne ferme absolument sa frontière et les prohibitions absolues sont temporaires ou exceptionnelles. Les tarifs douaniers sont presque partout à caractère protectionniste, il n'y a guère que l'Angleterre qui pratique encore le régime du libre-échange et encore non sans protestations de certains partis. Les Etats-Unis comptent, au contraire, parmi les pays à tarifs les plus élevés. Presque partout, on rencontre des traités de commerce ou de douane comportant des alténualions réciproques entre les contractants. La loi française du 29 mars 1910 a prévu une limite à

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ces alténuations en édictant deux tarifs pour chaque catégorie de marchandises. Le premier est le tarif normal ou général, le second le tarif minimum qui représente les plus grandes concessions douanières que la France puisse consentir.

§ 28. — Égalité des États. — Une conséquence logique du Droit d'indépendance conduit à admettre l'égalitéjuridique des divers Etats entre eux sans qu'il soit nécessaire de faire de cetle égalité un Droit fondamental distinct. En effet, dès que les Etats sont autonomes et n'admettent ni organe commun, ni autorité extérieure, il s'ensuit nécessairement qu'il ne saurait y avoir parmi eux ni supérieurs, ni inférieurs, ce qui revient à dire que tous sont égaux.

On peut, d'ailleurs, baser le droit d'égalité sur des notions plus abstraites, mais qui n'ajoutent pas grand'chose à l'idée. On peut soutenir que, dans la civilisation moderne, les hommes sont égaux en droits individuels, leurs groupements sociaux doivent jouir de cette même égalité. On peut dire encore que le Droit international reposant actuellement pour une large part sur les traités et le consentement des puissances, ce consentement n'est valable que donné librement, c'est-à-dire par des Etats ayant des volontés de même valeur et capables d'une discussion loyale.

Quoi qu'il en soit, le Droit des gens admet, comme une règle générale, l'égalité des Etats, sans effacer pourtant, bien loin de là, les profondes différences de fait qui les séparent. Nous verrons bientôt que la coutume internationale contemporaine sanctionne explicitement de graves inégalités politiques. Pour l'instant, restons-en au principe lui-même.

Les Etats sont égaux, ce qui veut dire que leurs droits et obligations doivent être théoriquement les mêmes, sans tenir compte de leur étendue, de leur population, de leurs ressources, de la forme de leur gouvernement. La république de Libéria comme la principauté de Monaco doivent être égalées à la Grande-Bretagne ou à l'Italie. Le respect d'une puissance doit, et surtout devrait, être indépendant de la force

matérielle dont elle peut se prévaloir. Les plus petites nations valent autant que les grands empires. L'histoire est, d'ailleurs, en ce sens. Athènes, insignifiante comme étendue géographique, n'a t-elle pas tenu en échec la domination des Perses et son influence sur le monde n'a-t-eile pas été infiniment supérieure et plus durable?

Le principe général de l'égalité des Etats n'est pas discuté dans la doctrine et il a été souvent consacré dans les réunions diplomatiques. Les conférences de La Haye de 1899 et 1907, dites de la Paix, ont formellement reconnu des Droits identiques à toutes les puissances. La base même de la Société des Nations est une nouvelle reconnaissance de la même règle, puisque les Nations participantes entrent dans la société par un acte de libre volonté et qu'elles y trouvent les mêmes devoirs et les mêmes avantages. Les décisions de cette société doivent être prises à l'unanimité, ce qui est bien le signe matériel de l'égalité juridique des Etats, grands ou petits.

Pour descendre sur le terrain des faits, nous sommes obligés de reconnaître que le domaine d'application de la théorie de l'égalité internationale est beaucoup moins étendu. Les conséquences les plus tangibles se manifestent surtout dans des questions de cérémonial maritime ou diplomatique dont il ne faudrait pas s'exagérer l'importance, encore qu'elles méritent quelques explications.

Puisque les Etats sont égaux, leurs agents diplomatiques le sont aussi et, de fait, nous aurons occasion de montrer qu'ils possèdent sensiblement tous les mêmes prérogatives et qu'ils remplissent les mêmes fonctions.- Lorsque diverses puissances négocient, elles sont, en principe, sur la même base et, notamment, chacune a le droit de se servir de sa propre langue, ce qui n'est pas sans créer d'ailleurs des difficultés de traduction, ou tout au moins des lenteurs. On l'a vu, par exemple, dans les séances plénières de la Conférence des Alliés tenue à Paris pendant l'hiver de J 918-1919, où les discours des chefs d'Etats devaient être, après leur prononcé, traduits, soit en français, soit en anglais. Lors-

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qu'on en vient à la rédaction du traité, chacun peut encore revendiquer qu'il soit écrit dans sa langue. Il faut alors pourtant prévoir un texte de référence commun en cas d'erreur ou d'impossibilité de traduction exacte. De sérieux conflits, voire même des guerres, comme celle italo-abyssine de 1896, sont nés de l'oubli de cette [)récaution.

Pour éviter ces difficultés, pendant longtemps les Etats employaient une langue uniq.ue diplomatique. Le latin présentait cet immense avantage d'être une langue morte, c'està-dire de n'éveiller aucune jalousie contemporaine. Seulement, c'est devenu si bien une langue morte que les hommes politiques ne la parlaient ni ne la comprenaient aisément. On l'a alors, dèslexvi^ siècle, remplacée par le français, non pas par déférence pour notre pays, mais à cause des qualités de précision et de clarté reconnues à notre langue. Le français a donc été longtemps l'idiome diplomatique. Les discussions et les traités des grands congrès l'ont exclusivement employé, même au Congrès de Berlin de 1878, où l'Allemagne ne pouvait cependant être accusée de sympathie exagérée en notre faveur. Actuellement, on tend à revenir à la pratique des langues nationales, tout au moins en faveur de l'anglais.

L'égalité des Etats trouve encore une application dans la signature des traités. Gomme les représentants des puissances ne peuvent pas signer tous sur la même ligne, on a imaginé plusieurs syslèmes pour ne froisser aucune susceptibilité. Une méthode assez puérile est celle dite de Vallernat, chaque puissance signant la première l'exemplaire qu'elle conserve et les autres dans un ordre déterminé comme on va le voir. Un autre procédé, évidemment égalitaire, est d'apposer les signatures par voie de tirage au sort. Plus généralement, on emploie l'ordre alphabétique du nom des États, ce qui est simple quand il y a une langue commune, mais compliqué, si plusieurs sont usitées. Ainsi, en français, les Etats-Unis passent, alphabétiquement, avant l'Italie, mais, en anglais, Italy doit s'écrire avant United States,

Le cérémonial maritime se réfère encore au principe de

l'égalité des Etats. Eu pleine mer, où il n'y a aucune souveraineté territoriale, les navires ne sont tenus les uns envers les autres à aucune marque de respect ni de salut. Les bâtiments de commerce se croisent constamment sans échanger aucun signe, si ce n'est pour des raisons nautiques ou à moins que l'un des capitaines soit particulièrement courtois.

Les navires de guerre sont plus cérémonieux et ils se saluent réciproquement de leur pavillon, le commandant inférieur en grade ou en ancienneté commençant le premier.

Dans les ports étrangers, les navires qui arrivent sont dans l'usage d'arborer leur drapeau national. Les navires de guerre peuvent même y adjoindre un salut par coups de canon à blanc lorsqu'ils pénètrent dans un port militaire d'une autre puissance. Tous ces points se rattachent d'ailleurs à ia déférence que l'on doit aux autorités locales représentant la souveraineté de l'Élat.

Même sur le terrain du cérémonial, l'égalité des Etats n'est pas strictement observée. Lorsqu'il s'agit, dans une capitale, de régler pour les cérémonies l'ordre protocolaire ou de préséance où devront être rangés les agents diplomatiques des divers Etats, il semblerait logique de les classer suivant l'ordre alphabétique des puissances d'après la langue du pays où ils se trouvent. Au lieu de cela, on a imaginé une distifiction, à allures désuètes, entre les Etats qui ont les honneurs royaux et ceux qui n'en jouissent pas.

l^es honneurs royaux sont réservés aux Etats qui ont à leur tête un monarque portant le titre d'empereur ou de roi. On y adjoint les grandes républiques, comme les Etats-Unis et la France, aussi la papauté. Les Etats ainsi désignés ont droit à ce que leurs ambassadeurs aient le pas sur les représentants des Etats dépourvus d'honneurs royaux, ce qui fait, par conséquent, deux classes hiérarchisées.

La même division en deux classes, laquelle ne coïncide pas d'ailleurs avec la précédente, se retrouve, d'une façon plus grave, au point de vue politique. La pratique courante distingue, en effet, les grandes puissances et les Etats secon-

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daires. Ceux-ci même sont répartis en Etats de second et en États de troisième ordre. Nous ne nions pas que ces distinctions ne reposent sur des ra-isons de fait et ne soient utiles dans la diplomatie usuelle, mais on ne saurait contester non plus que le principe de l'égalité ne reste ainsi directement méconnu.

Les grandes puissances sont celles qui s'arrogent, plus ou moins ouvertement, le droit de diriger les affaires du monde. La liste en est d'ailleurs variable suivant les fluctuationj^ historiques et c'est une nouvelle objection contre cette division des Etats. Mainte grande puissance des temps modernes est tombée au second rang, sinon au troisième, parfois même elle a disparu. Ainsi est advenu à l'Empire d'Autriche-Allemagne, à l'Espagne, au Portugal, à la Suède, à la Pologne, qui ont, à certaines époques, figuré au premier rang de l'Europe. A l'époque du Congrès de Vienne de 1815, on admettait l'existence de cinq grandes puissances : Angleterre, Autriche, France, Prusse et Russie, dont l'ensemble formait la pentarchie et, sous le nom de Sainte-Alliance, entendait dominer tous les autres Etats. Plus récemment, la Prusse a été remplacée par l'Allemagne et la formation de l'unité italienne a adjoint l'Italie comme sixième grande puissance. Puis il a fallu considérer comme telles les Etats- Unis et le Japon, brisant ainsi, au profit de ce dernier, la coutume surannée de ne mettre au premier plan que des Etats chrétiens. Les bouleversements profonds résultant de la guerre de 1914 ont encore une fois changé le tableau. L'Autriche-Hongrie s'est effondrée, la Russie s'est mise provisoirement hors du Droit des gens, l'Allemagne elle-même,^ déchue de ses ambitions démesurées, devrait être classée maintenant au second rang. De fait, à la Conférence des Alliés à Paris, on a vu reparaître le chiffre ancien de cinq grandes puissances comme en 1815. Les noms ont varié : l'Angleterre et la France ont maintenu leurs vieilles et fières traditions, trois monarchies ont disparu, remplacées par les Etats-Unis, l'Italie et le Japon. Même dans le pacte de la

Société des Nations, on retrouve les grands Etats, toujours consultés, et ceux de second ordre dont les délégués ne sont pas convoqués en toute occurrence.

Du temps où les grandes puissances étaient toutes en Europe, on appelait volontiers leur groupement le concert européen^ expression qui a eu toujours une allure un peu ridicule et que la dernière guerre aura probablement fait disparaître. Ce concert européen prenait aisément des allures dictatoriales à l'égard des autres puissances et se déclarait seul compétent pour régler les affaires de TEurope, souvent sans tenir compte des véritables intéressés. Ainsi les questions balkaniques furent fréquemment arrangées, plutôt mal que bien, par le groupement des six puissances où des rivalités plus ou moins ouvertes empêchaient tout accord sincère.

Aussi bien, aux approches de la grande guerre, les grandes puissances s'affrontaient en deux cam[)s : la Triple-Alliance (Allemagne, Autriche, Italie) et la Triple-Entente (Angleterre, France, Russie).

On aurait pu croire que le bouleversement de 1914 à/1919 aurait supprimé l'hégémonie de certaines puissances sur d'autres. 11 semblerait que l'inégalité de fait des Etats soit plutôt augmentée. A la Conférence des Alliés, préparatoire à la paix, s'est formé ce que l'on a appelé le Directoire des Dix, c'est-à-dire un comité directeur à raison de deux délégués pour les grands Alliés : Etats-Unis, Grande Bretagne, France, Italie et Japon. Assez souvent, ce dernier Etat est même resté à l'écart. D'autres Alliés, même ceux ayant pris une part particulièrement aciive et tragique à la guerre : Belgique, Roumanie, Serbie, ont été invités seulement aux séances plénières ou leurs délégués cantonnés seulement dans des commissions un peu secondaires. On a eu ainsi les Etats à intérêts généraux et les Etats à intérêts particuliers, formules diplomatiques qui nous paraissent bien peu conformes à la théorie de l'égalité des Etats.

Même parmi les nations ne pouvant prétendre au rang de.

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grandes puissances, on distingue des échelons. L'Espagne, le Brésil, la Belgique sont sûrement des Etats de second ordre. Monaco, le Siarn, l'Equateur peuvent être cités comme venant au troisième rang et on pourrait se livrer à des discussions irritantes pour déterminer la position exacte d'un État donné dans cette hiérarchie politique. Il est à souhaiter que ces classifications, basées surtout sur la force matérielle, aillent en s'atténuant avec le temps. Une véritable Société des Nations n'est possible que si les participants y ont des attributions et des obligations identiques; l'égalité des Etats semble indispensable en Droit international ; elle n'exclut pas d'ailleurs une organisation supérieure pour faire régner un peu plus de justice.

§ 29. — Droit de conservation. — Gomme tout organisme, les Etats ont le droit de vivre, c'est-à-dire de se protéger contre les causes d'affaiblissement et de pertes qui peuvent les menacer. Il est remarquable que la vie n'est d'ailleurs qu'une lùtte constante contre la mort pour en retarder l'échéance sans pouvoir l'éviter. De même, aucun Etat n'est immortel et il est bien certain que dans quelques dizaines de siècles, les puissances contemporaines seront effacées de la scène du monde et peut-être même de la mémoire des hommes. Mais en attendant l'œuvre fatale du temps, il faut se maintenir, sentiment instinctif de l'homme et de tout être vivant, car sans lui les dangers environnants sont tels qu'aucune race ne pourrait parcourir le cycle de sou évolution.

Les Etats sont constamment environnés de périls, intérieurs ou extérieurs, de même qu'un individu est sans cesse menacé de maladie ou d'accident. Contre ces périls, les Etats ont le droit précis et le devoir envers eux-mêmes de se prémunir le mieux qu'ils le peuvent. Ce n'est pas là, au surplus, un devoir vague et un droit sans application, car rares sont les puissances qui sont trépassées de vieillesse, de leur belle mort suivant une expression imagée; nombreuses sont, au

contraire, celles qui ont été tuées prématurément, soit par des germes de dissolution intérieure, soit plus généralement sous les coups assassins de conquérants sans scrupules.

Dans le monde, partout, les forts sont à l'aflût des faibles et la solidarité humaine est encore bien embryonnaire. Un gouvernement sans énergie ni autorité sollicite la révolte, un Etat sans défense provoque Tagression; cela même s'ils ne troublent personne simplement parce qu'ils sont des régions de moindre résistance où se satisferont à peu de ris(jues des appétits inassouvis.

Dans la sphère du Droit privé, le Droit de légitime défense est indiscuté et même sanctionné par les législations. Son application directe est cependant rare, parce que le mécanisme de l'organisation sociale tend précisément à protéger les incapables par la force de la collectivité et k supprimer les occasions de luttes individuelles. Le Droit international est, nous le savons, terriblement en arrière sur ces points. Basé, malgré les multiples essais de Sociétés des Nations non encore éprouvés en pratique, sur l'isolement égoïste des Etats, le Droit des gens laisse chacun d'eux prendre soin de lui-même. Ce qu'on appelle le Droit d'indépendance et la souveraineté parait très beau. 11 est fier de ne dépendre que de sa propre volonté. Mais la compensation n'est pas loin, sous la forme d'une menace constante de voisins plus puissants et plus barbares. On doit sans cesse penser à défendre son existence au lieu de pouvoir progresser en paix.

Ces notions d'apparence abstraite se concrétisent trop aisément en faits brutaux. La France contemporaine ne songe, certes, qu'à vivre sans inquiéter personne. Elle ne cherche pas le bien d'autrui et se contente pleinement de son territoire légitime. N'ayantaucune pensée d'expansion, elle devrait n'avoir besoin que d'une gendarmerie intérieure pour maintenir la paix civile et ses ressources devraient pouvoir être intégralement appliquées à développer son génie et à accroître sa prospérité.