CHAPITRE V Des diverses formes d'États

Jusqu'ici nous avons implicitement supposé que les relations internationales s'établissaient entre Etats normaux et complets, ayant la pleine disposition de leur souveraineté interne et externe, jouissant de tous leurs droits suivant la formule courante. Gela nous a été d'autant plus commode que la France, l'Angleterre, l'Espagne, l'Italie, en un mot des contrées que nous connaissons bien, sont précisément des types du caractère normal de l'Etat; elles constiti;ent des États simples, d'après la terminologie des auteurs du Droit des gens. Mais les Etats simples ou à prérogatives intégrales ne sont nullement les seuls que connaisse le Droit international public. Il en existe beaucoup d'autres, souvent de premier ordre comme les Etats-Unis d'Amérique dont l'organisation est complexe et la capacité internationale beaucoup moins nette. On les appelle du nom générique d'Etats composés et comme leur complexité même rend moins aisées les relations de gouvernement à gouvernement, ils présentent une grande importance politique.

Les États composés, ainsi que le nom l'indique, sont ceux dont le caractère unitaire manque, c'est-à-dire que leur souveraineté et leur indépendance ne sont plus entières. Il y a combinaison de plusieurs souverainetés dont les droits respectifs se concilient plus ou moins bien. On peut même présenter la question comme se reliant très bien au chapitre précédent et y voir une étude de restrictions apportées aux

Droits fondamentaux des Etats, particulièrement à celui d'indépendance. Il est évident, en etiet, que si deux puissances sont associées intimement, elles ne peuvent pas conserver chacune leur autonomie intégrale. Des concessions sont nécessaires ou plutôt des modifications importanles aux principes normaux.

Ce point de vue permet d'exposer les divisions classiques du sujet qui nous occupe et qui est un des plus étudiés en Droit international. Quand deux Etats entrent en association, ils peuvent faire subir à leurs droits fondamentaux des restrictions de môme nature pour chacun d'eux, de façon à éviter une supériorité dé l'un des associés. On dit alors qu'on est en présence d'Etats composés sur pied d'égalité. Si, au contraire, l'une des puissances devient supérieure ou même seulement prépondérante, il s'ensuit nécessairement une <liminution des prérogatives de l'autre. Il y a association sur pied d'inégalité qui peulaller pratiquement jusqu'à l'absorption presque totale d'une souveraineté faible par une puissance plus forte. Les formes d'Etat peuvent encore, sans qu'il y ait union de gouvernements, prendre l'aspect d'une restriction unilatérale aux droits d'indépendance, par exemple la neutralité perpétuelle.

§ 32. — Unions d'États. — 11 nous [)arait inutile de revenir sur les éléments essentiels de l'Etat simple et nous abordons tout de suite l'examen des Etals composés sur pied d'égalité. Une terminologie consacrée par l'usage les divise en quatre catégories qui s'appellent respectivement : V Union personnelle; 2° Union réelle; 3° État fédéral; 4° Confédération d'États.

Commençons par l'union personnelle. On entend par là la situation internationale de deux Etats théoriquement indépendants l'un de l'autre, mais qui se trouvent avoir le même souverain. L'union réside dans le fait qu'un seul monarque est le chef de deux pays, lesquels n'ont aucun lien de droit entre eux. On pourrait, pour prendre un exemple poussé

DES DFVFJRSES FORMES d'ÉTATS

jusqu'à l'absurde, supposer que les deux gouvernements en union personnelle arrivent à se faire la guerre sans que l'unité de leur chef commun en souffre juridiquement. 11 est bien clair, en fait, qu'au contraire la personnalité du souverain implique entre les deux territoires gouvernés par lui une étroite inlerdépendance pratique. C'est ainsi qu'en théorie pure les diplomaties des deux Etats sont séparées, mais on comprend sans peine qu'elles s'inspireront l'une et l'autre d'idées provenant de la même source.

Les Etats en union personnelle sont des créations souvent artificielles et, en général, peu durables. Si c'est par hasard que deux pays vraiment sans liens naturels se trouvent ainsi associés, l'union se dissoudra à la première difficulté de succession dynastique. Si, à l'inverse, les contrées ont des affinités sérieuses, les rapports peu serrés qui slont la caractéristique de cette forme d'Etat paraîtront insuffisants et on aboutira à une fusion plus ou moins complète. De fait, les Etats en union personnelle sont tous actuellement du domaine de l'histoire et nous n'avons plus qu'à en remémorer les exemples les plus connus.

Un des plus caractéristiques a été, de 1714 à 1838, l'union pei'sonnelle de l'Angleterre et du Hanovre ; les rois d'Angleterre étaient en même temps princes souverains de Hanovre, les deiix contrées demeurant sans rapporis appréciables. L'avèneinent au trône britannique, en 1838, de la reine Victoria amena la séparation d'avec la province allemande qui n'admettait pas de succession féminine. Rappelons que la Prusse a absorbé, sans aucun droit d'ailleurs, le Hanovre en 1867.

Dans le but de fortifier les Pays-Bas contre la France, le Congrès de Vienne, non content de leur donner la Belgique, déclara, en 1815, que le roi de Hollande serait de droit grand-duc de Luxembourg. Cette union personnelle disparut, en 1890, également par suite de l'avènement d'une femme, la reine Wilhelmine, au trône néerlandais. Par une curieuse bizarrerie, le Luxembourg, devenu indépendant grâce à cette

application de la fameuse loi salique (excluant les femmes de ia royauté), l'a supprimée plus tard et a admis une grandeduchesse à la tête du gouvernement. Gomme pour l'Angleterre, l'union personnelle était artificielle et ne correspondait pas aux vœux des populations. Le lien était, au contraire, autrement fort dans le cas de la Belgique et l'État indépendant du Congo, comme nous allons le voir.

Nous avons vu plus haut que la Conférence de Berlin de 1885 avait créé l'Etat indépendant du Congo et l'avait mis sous la souveraineté de son fondateur véritable : Léopold II, roi des Belges. Celui-ci avait d'ailleurs été autorisé par une loi belge à cumuler le gouvernement du Congo avec ses pouvoirs de monarque de Belgique. Les deux contrées restaient nettement distinctes, l'une constitutionnelle et libérale, l'autre une autocratie absolue qui engendra parfois d'incontestables abus. Au point de vue extérieur, la Belgique était couverte par la neutralité perpétuelle que les Allemands devaient méconnaître en 1914. Le bassin du Congo fut également neutralisé, mais d'une façon beaucoup moins précise. De même, le drapeau belge noir, jaune et rouge n'avait rien de commun avec le pavillon de l'Etat indépendant, une étoile d'or sur fond bleu.

Néanmoins, l'administration congolaise était h peu près exclusivement recrutée en Belgique avecquiles relations économiques étaient prépondérantes. Aussi la population belge s'habitua vite à considérer le territoire africain comme une véritable colonie et nul ne fut surpris lorsqu'en 1889, le roi Léopold annonça son intention de léguer le Congo à la Belgique et en 1890, lorsqu'il déclara cjue la fusion pourrait avoir lieu de son vivant. Il y eut toutefois de longues discussions avant de réaliser cette fusion. Divers partis politiques belges trouvaient l'annexion du Congo plus onéreuse que profitable. De plus, l'Angleterre et l'Allemagne se montraient modérément favorables à la formation officielle d'une colonie belge. Les faits l'emportèrent pourtant et, en 1908, le Parlement de Bruxelles consacra la suppression de l'union

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personnelle du Congo et de la Belgique, incorporant le premier pays sous la souveraineté complète du second.

Ainsi a disparu le dernier exemple actuel d'union personnelle d'États. D'autres cas peuvent revenir, d'une façon plus ou moins directe, mais c'est peu probable, ce genre de combi aison de puissances ayant un caractère féodal peu en harmonie avec les doctrines modernes sur les droits des peuples de disposer d'eux-mêmes.

Un second type d'union d Etats est celle dite réelle qui appartient aussi plus au passé qu'au présent sans être pourtant complètement disparue. Dans l'union réelle, il y a également deux Etats qui conservent leur indépendance intérieure d'une façon très large sinon complète, mais qui unissent leur souveraineté extérieure, autrement dit qui n'ont qu'une seule politique étrangère au regard des autres puissances. 11 s'ensuit de là que le chef du gouvernement est le même pour les deux Etats, que certains organes ministériels, affaires étrangères notamment, sont communs, qu'il faut prévoir une sorte de Parlement mixte pour régler les questions touchant les rapports internationaux et aussi celles relatives à la Défense nationale.

L'union réelle présente ainsi des caractères de stabilité beaucoup plus grande que celle de l'union personnelle. Prise dans un sens absolu, elle aboutit à l'unité au regard du Droit international, lequel ne doit pas s'occuper des questions d'administration intérieure. Mais, dans la pratique, le dualisme gouvernemental réagit nécessairement sur les affaires extérieures. Ces dernières mettent en jeu des intérêts militaires, fiscaux, économiques qui nécessitent l'intervention des gouvernements de chacun des Etats en union réelle. Gomme ces Etats ne sont pas de tendances identiques, sinon ils fusionneraient, il s'ensuit que leurs vues propres ne se concilient pas nécessairement, même sur les questions relevant du Droit des gens. La diplomatie est donc obligée de tenir compte qu'elle a devant elle deux nations différentes dont le lien présente toujours quelque chose d'artificiel.

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Réciproquement, la politique extérieure d'une union réelle présente beaucoup moins d'homogénéité que celle d'un État simple, quoique supérieure à ce point de vue à une union personnelle.

Ces idées générales sont presque toujours symbolisées par le drapeau des pays étudiés. Dans l'union personnelle, nous avons vu que les pavillons sont absolument indépendants. Ceux d'une union réelle présentent en général un caractère composite, réunissant sur la même étamine les attributs, plus ou moins complets, des Etats participants. Cette question des couleurs nationales a joué notamment un rôle important dans les rapports de la Suède et de la Norvège.

Les Etats en union réelle ont plus de vitalité que ceux en union personnelle, bien que se heurtant, comme ces derniers, à des antagonismes de races latents. Aussi la plupart d'entre eux ont-ils disparu à l'heure actuelle par voie de séparation complète des constituants. L'union réelle, sincèrement acceptée, devrait prendre la forme de la fédération qui réalise mieux son but théorique. Quand il n'en est pas ainsi, c'est que l'on se trouve en présence de quelque combinaison diplomatique entachée d'artificialité et finissant par se rompre au cours de l'histoire. On ne saurait pourtant méconnaître que les Etats en union réelle peuvent jouer un grand rôle politique. Il suffit, pour s'en convaincre, de citer les principaux d'entre eux.

L'exemple classique est celui de l'Autriche-Hongrie. Ces deux pays sont peuplés de races bien différentes : Allemands en Autriche, Madgyars en Hongrie avec des Slaves un peu partout, surtout en Autriche (Bohême, Croatie, Dalmatie). L'Autriche proprement dite a toujours prétendu à la prépondérance et se flatte d'avoir vaincu et dominé les Hongrois dès le moyen âge. De fait, pendant plusieurs siècles, la maison d'Autriche comptait seule en Europe et, avec ses provinces hongroises, faisait figure d'Etat unitaire. Mais, de plus en plus, les Hongrois ont cherché à. retrouver leur indépendance et ils ont failli la conquérir lors de l'insurrection

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de 1848-1849. Ecrasés par les Autrichiens aidés des Russes, iis avaient cependant obtenu une large autonomie qui s'était précisée par le compromis de 1867, base conslitutiohnelle de l'Autriche Hongrie jusqu'à son écroulement récent.

Ce compromis célèbre instituait le dualisme, c'est-à-dire deux gouvernements, l'un à Vienne, l'autre à Budapest. L'empereur d'Autriche dans la première capitale devenait, dans la seconde, un roi apostolique. Deux Parlements siégeaient et deux cabinets ministériels administraient, les organes communs étant les ministres des Affaires étrangères, de la Guerre et des Finances, ainsi qu'une délégation législative nommée par les Parlements autrichiens et hongrois pour les questions d'intérêt général. Le drapeau, l'armée, la marine, la diplomatie étaient qualifiés d'impériaux et royaux, afin de montrer l'unité et la dualité tout ensemble.

En fait, la politique extérieure de l'Autriche-Hongric s'est toujours montrée suffisamment homogène, Vienne et Budapest pratiquaient la même admiration de TAllemagne, un dévouement complet aux ordres de Berlin et les mêmes vues agressives à l'égard des Slaves opprimés ou menacés. Assurément, avec les années, l'union devenait plus difficile à maintenir. Le compromis était péniblement renouvelé tous les dix ans, et la dernière fois, en 1907, la Hongrie manifesta un désir très net d'arriver à l'autonomie économique et douanière. Elle fit admettre que les traités de commerce avec les autres puissances devraient porter, en plus de la signature commune, celle d'un ministre hongrois. C'était un commencement de séparation, mais l'union se refit dans la guerre criminelle déchaînée en 1914 contre la Serbie d'abord, contre les Alliés ensuite. C'est donc avec justice que la défaite a jeté bas l'empire d'x\utriche, la royauté de Hongrie et l'Etat commun qui en résultait.

Un second type d'union réelle se trouvait être celui de la Suède et de la Norvège, également disparu, mais à l'histoire plus sage et moins tragique. Cette union fut créée au Congrès de Vienne de 1815 qui enleva la Norvège au Danemark

LE DROIT DES GEiNS MODERNE

pour en renforcer la Suède à titre de récompense de sa participa lion à la lutte contre Napoléon V\ Cependant, étant données les sérieuses différences de tempérament social des Norvégiens et des Suédois, on n'osa pas aller jusqu'à l'annexion et l'acte dit d'Union consacrait de larges libertés au profit de la Norvège.

Les deux pays avaient un seul monarque, dit roi de Suède et de Norvège, et une seule diplomatie, en fait suédoise. Mais deux Parlements siégeaient, tout à fait indépendants, deux niinislères n'avaient de lien que par leur responsabilité devant le roi unique. La Suède avait son drapeau, portant au coin supérieur les couleurs norvégiennes et la Norvège agissait de même à l'égard de la Suède. Les armées et les marines étaient séparées, mais là encore intervenait le commandement suprême et unitaire du roi.

Les Norvégiens ne furent jamais satisfaits de la prépondérance que la Suède essaya toujours de s'attribuer et il s'ensuivit de multiples difficultés d'ordre intérieur sur lesquelles nous passons. La rupture se fit sur des questions d'ordre international. D'abord, le désir de la Norvège d'avoir un pavillon intégrai, c'est-à-dire sans les couleurs suédoises en écusson. Puis, surtout, la Norvège entendait avoir le droit de diriger sa politique étrangère, surtout économique, dans un sens à elle propre, revendiquant d'avoir, dans les autres pays, des agents diplomatiques et spécialement des consuls uniquement norvégiens. Le roi de Suède et le gouvernement de Stockholm y firent opposition et des essais de transaction ne réussirent jamais. Finalement, en 1905, la Norvège déclara son indépendance aussi fermement que pacifiquement. Le dernier roi de Suède et Norvège, Oscar II, refusa sagement toute mesure de répression violente et accepta la rupture totale de l'union presque séculaire. Depuis lors, la Norvège et la Suède sont devenues des Etats simples, totalement indépendants l'un de l'autre quant à leur souveraineté interne et externe.

La liste des Etats en union réelle se rapporterait ainsi uni-

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quement au passé si nous n'en trouvions une application toute récente au regard du Danemark et de l'Islande. En février 1919, en effet, le gouvernement danois a reconnu l'Islande comme Etat souverain, mais l'île glacée reste sous l'autorité du roi de Danemark qui la représente à l'extérieur et dirige la diplomatie commune. L'Islande est législalivement indépendante et s'est déclarée perpétuellement neutre. Elle n'a ni armée ni marine, ni pavillon de guerre, et, au regard du Droit des gens, est véritablement en union réelle avec le Danemark.

On peut encore rapprocher de la forme d'Etat que nous étudions la situation de la Grande-Bretagne et de ses grandes colonies à Parlements autonomes : Canada, Terre-Neuve, Afrique australe, Fédération australienne. L'initiative diplomatique appartient théoriquement en entier au cabinet de Londres, mais si les colonies britanniques rendent hommage à la suzeraineté de la couronne du roi d'Anglelerre, elles manifestent de plus en plus de propension à avoir des forces militaires et navales propres et le droit de conclure les traités qui les intéressent directement. De plus, des re[)résentant3 de ces colonies jouent un rôle officiel chaque jour plus accentué dans les délibérations des hommes politiques britanniques et ont pris part aux débats de la Conférence de la paix de 1919. Il y a là un type mixte qui nous amène naturellement de l'union réelle à l'Etat fédéral proprement dit.

§ 33. — États fédéraux et Confédération d'États. — Ces

deux formes d'Etats composés ont des ressemblances en ce qu'elles tendent toutes deux à la constitution d'une véritable puissance politique en matière extérieure, tout en laissant aux éléments conslitulifs une grande autonomie interne. De fait, la distinction est souvent difficile entre elles et on discutait beaucoup sur le point de savoir si l'Empire d'Allemagne était une Fédération ou une Confédération. La vérité est qu'il y a là surtout une question d'ordre [)olitique. Le système fédéral pur est plus centralisateur et se rapproche davantage

du caractère unitaire. Le pacte conledéral donne plus de liberté aux l^tats en liaison, mais l'expérience montre que cette indépendance relative n'est pas sans inconvénients dans la vie internationale. De fait, toutes les Confédérations à type classique ont été peu durables et ont progressivement disparu. L'Etat fédéral est, au contraire, doué de beaucoup de vitalité et de résistance. L'exemple de la Siiisse, et surtout des Etats-Unis d'Amérique, le prouve ampiement. De plus, la forme fédérative s'adapte bien à l'union de races différentes qui ont besoin d'une large autonomie administrative sans cependant désirer s'isoler complètement les unes des autres, spécialement pour ne pas être trop faibles devant une menace extérieure.

L'Etat fédéral est un groupement d'Etats qui ont gardé une portion importante, quoique jamais la totalité, de leur souveraineté interne. Par contre, ils ont renoncé à toute leur souveraineté externe au profit de l'organe central fédéral. Les Etats fédérés ne sont donc tels que par rapport les uns aux autres. Au regard des autres puissances, ils agissent en bloc. En termes plus simples, l'Etat fédéral peut être assimilé à un Etat simple au point de vue du Droit des gens, avec cependant quelques restrictions résultant de l'autonomie laissée aux conmiunaulés locales.

De cette définition, on peut déduire ce qui se passe en prati(|uc. L'Etat fédéral a un drapeau, une armée, une marine, une diplomatie uniques. Les gouvernements étrangers COU) mettraient une atteinte à la dignité du pouvoir central en négociant avec les Etats fédérés pris isolément. Réciproquement, les assemblées locales n'ont aucun droit de prendre part à la direction des affaires étrangères, si ce n'est à titre d'interprètes de l'opinion publique.

Au sein de l'organe fédéral, tous les Etats individuels sont naturellement représentés, mais non pas avec une indépendance mutuelle complète comme s'il s'agissait d'une réunion de diploniates. Le pacte fédéral prévoit invariablement que, pour les lois d'ordre général et les questions communes,.

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la majorité s'impose à la minorité. Autrement dil, les décisions fédérales sont obligatoires pour tous, même si elles sont combattues par certains Etats. On sait, au contraire, qu'en Droit international, un Etat complet ne peut être lié que par sa propre volonté. Ainsi, dans les alliances, l'unanimité est toujours nécessaire pour une action quelconque. Dans une fédération, il suffirait de la majorité.

Ces caractéristiques de l'Etat fédéral expliquent ses avantages et la vitalité que nous lui avons reconnus. Dans l'exercice de l'administration intérieure, le système fédératif est une sorte de décentralisation poussée au maximum et favorise très largement les goûts et les besoins des libertés locales. A l'égard de la politique extérieure, où la division est toujours une source de faiblesse, l'Etat fédéral est homogène et, par conséquent, bénéficie des profits inhérents à l'unité en pareille matière. On doit toutefois reconnaître que, la plupart du temps, les Etats fédéraux tendent à l'unification, même pour les lois intérieures.

Ainsi que nous l'avons dit, la forme fédérale compte d'importants représentants à l'époque actuelle. Nous ne saurions nous dispenser d'en dire quelques mots pour montrer le mécanisme international de ce genre d'union d'Etats.

Gomme chacun sait, les Etats-Unis d'Amérique constituent le type classique du sujet. Nous ne reviendrons pas sur leur histoire, dont nous avons plus haut rappelé les grandes lignes, mais nous indiquerons ici que les Etats-Unis ont commencé par être une confédération, c'est-à-dire que les treize premières provinces émancipées de la domination anglaise entendaient demeurer libres, même au regard les unes des autres, sauf, bien entendu, quand elles décidaient d'agir d'accord. Cette indépendance faillit, d'ailleurs, amener la ruine de la jeune République qui comprit bientôt la sagesse du proverbe : l'union fait la force. En 1787, un Acte constitutionnel a établi le système fédéral pur. Les nombreux Etats de l'Union (quarante-huit actuellement) ont renoncé en totalité à toute participation à la politique étrangère et l'ont

confiée à un pouvoir central formé du président, de la Chambre des représentants et du Sénat. En ce qui concerne la législation interne, les Etats fédérés demeurent théoriquement souverains, en ce sens qu'ils sont libres de légiférer à leur gré, excepté sur les questions réservées par la constitution aux chambres fédérales ou congrès. Dans la pratique, suivant la tendance signalée récemment, le congrès prend de plus en plus de pouvoir et les assemblées législatives locales perdent lentement leurs attributions. Il existe pourtant une cour suprême fédérale qui statue sur les conflits entre Etats, sur les empiétements de ceux-ci sur la constitution ou encore sur les atteintes du congrès entre l'autonomie des Etats. Cette cour suprême, qui n'a rien à faire avec le Droit international proprement dit, est cependant un modèle réduit d'une sorte de tribunal supérieur comme on l'a souvent proposé pour solutionner les conflits de gouvernement à gouvernement.

Avant de quitter les États-Unis, nous devons signaler qu'en matière de relations extérieures, la direction diplomatique émane uniquement de Washington. En principe, c'est le président qui agit seul et représente les Etats-Unis au dehors. Les ministres, y compris celui préposé aux afl'aires étrangères ou secrétaire d'État y ne sont ([ue les collaborateurs directs du président et sans responsabilité devant les chambres. Par contre, indépendamment de la nécessité de consulter le congrès entier pour les questions financières ou de guerre, le Sénat, chargé plus spécialement de la représentation directe des intérêts des Etats fédérés, exerce un contrôle étroit sur les actes diplomatiques du président. Les nominations des ambassadeurs sont approuvées par lui et il doit aussi approuver les traités à la majorité des deux tiers. Son rôle est donc important.

Ajoutons que l'autonomie locale des Etats peut parfois créer des difficultés en matière extérieure, lorsqu'un Etat prend isolément des mesures ayant des répercussions au dehors. Nous en avons vu un exemple à propos de l'exclusion

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des Asiatiques en Californie. Jusqu'ici, le pouvoir fédéral a aplani ces heurts et il n'est pas douteux qu'il prendrait la prédominance si un conflit sérieux apparaissait.

La forme fédérale des Etats-Unis a été reproduite par le Brésil et la plupart des États hispano-américains. Cependant, la centralisation y est sensiblement plus accusée que dans la grande République du Nord. Elle est même pratiquement absolue en ce qui touche le Droit international et, pour la vie diplomatique courante, on peut assimiler tous ces Etats à des Etats simples à administration décentralisée. Le système fédératif n'otîre guère d'intérêt, pour l'étranger, qu'au regard des emprunts financiers contractés par les provinces locales et qui sont sensiblement moins garantis que ceux souscrits par le pouvoir central lui-même.

Revenant en Europe, nous retrouvons un autre exemple d'Etat fédéral, celui de la Suisse, qui, malgré son nom officiel de Confédération helvétique, n'est plus, depuis longtemps, un État confédéré. Son caractère fédératif s'est nettement accusé en 1848 et a été plutôt en s'accentuant qu'en diminuant. Les vingt-deux cantons helvétiques ont, en effet, des prérogatives extérieures des plus réduites, nulles pour la plupart d'entre eux. Quelques-uns seulement, comme Genève, ont le droit de passer avec la France des conventions se rapportant à la police commune de la frontière locale. De même, l'autonomie interne est très restreinte, beaucoup plus qu'aux Etats- Unis et, sur beaucoup de points, les assemblées des cantons ressemblent plutôt aux conseils généraux des départements français qu'à des corps législatifs véritables.

L'organe central est constitué, comme aux États-Unis, par deux chambres, un Conseil national représentant le peuple suisse et un Conseil des États élu à raison de deux délégués par canton. 11 y a bien aussi un tribunal fédéral, mais pas de président. Les assemblées précédentes, réunies en Diète nationale, confient le pouvoir exécutif à un Conseil fédéral de sept membres dont le président n'a que des prérogatives honorifiques. C'est ce conseil fédérai qui dirige la politique

extérieure de la Confédération helvétique, en subissant nécessairement le contrôle des chambres dont il émane, mais le Conseil des Etats n'a pas les pouvoirs spéciaux reconnus au Sénat américain.

Plus exposée que les Etats-Unis aux graves secousses politiques, la constitution fédérale de la Suisse a bien résisté jusiju'iei. Sans doute, la guerre de 1914 a bien fait apparaître des divergences sérieuses entre les cantons de langue allemande ou aléïnaniqttes eiceux de langue française ou romaiids. Mais l'unité helvétique est restée complète, spécialement en ce qui touche l'attitude diplomatique du pays.

Ce sont ces bons résultats de la forme fédérale qui peuvent permettre d'en prévoir l'extension dans des régions dont le gouvernement est particulièrement délicat en raison des rivalités locales. En Europe centrale, en Russie, dans les Balkans, il est possible que des Etats fédéraux soient la solution la moins mauvaise de difficultés jusqu'ici très graves.

Les mêmes espoirs ne sont pas permis à l'égard de la confédération, la dernière forme d'union d'Etats sur pied d'égalité que nous ayons à exposer. A la vérité, l'égalité y est bien respectée théoriquement, mais les expériences historiques ne sont guère favorables à ce type politique aujourd'hui disparu. Le système confédéral pur a abouti, tantôt à rimpuissance quand les principes en étaient scrupuleusement respectés, tantôt à la prééminence d'un seul quand la forme confédérale ne servait qu'à voiler diplomatiquement les réalités, ce qui a été notamment le cas en Allemagne.

Si l'on veut exposer la conception théorique de la confédération d'Etats, on peut dire que chacun des constituants garde sa pleine souveraineté intérieure et extérieure, excepté sur un nombre limité de points qui sont remis au pouvoir confédéral. Les Etats confédérés demeurent des puissances internationales ayant chacune leur drapeau, leur politi(|ue, leur diplomatie, le droit de passer des traités en toute liberté tant que ces conventions ne sont pas contraires au pacte

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d'union. Une série de questions se rattachant soit à la législation interne, soit surtout à la politique étrangère, sont toutefois enlevées h la souveraineté des Etats et ces derniers établissent, pour s'occuper de ces questions, une autorité centrale généralement en forme d'assemblée. Cette assemblée est composée de représentants des divers constituants et c'est elle qui représente la confédération. On a ainsi un Etat superposé aux autres Etats, mais un Etat intermittent eu quelque sorte dont la vie internationale n'apparait qu'en des moments limités. Disons encore que l'assemblée confédérale resscndile à un congrès diplomatique en ce que ses membres sont les porte-{)arole de gouvernements autonomes et que, très fréquemment, l'unanimité est nécessaire pour prendre une décision.

Nous n'insisterons pas plus longtemps sur ces développemeuts abstraits d'un mode politique disj)aru et nous indiquerons, pour compléter nos explications, comment le type confédéral fonctionna en Allemagne où on l a surtout rencontré.

On peut remonter assez haut dans l'histoire allemande sans cesser d'y observer des formes politiques se rattachant à l'idée confédérale. Celle-ci est elle-même dérivée de la féodalité où des seigneurs, se considérant comme égaux, s'associaient librement pour une période limitée ou en vue d'événements déterminés. Ainsi la dignité impériale fut longtemps élective en Allemagne. Sept princes, dits électeurs de l'empire, désignaient l'empereur qui jouait assez bien à leur égard le rôle de pouvoir central d'une confédération. Plus tard, l'empire se fixa héréditairement dans la maison d'Autriche, mais la double idée survécut en Allemagne : que les souverains allemands étaient égaux et indépendants en principe, mais aussi qu'ils pouvaient accepter la prééminence d'une autorité commune ne portant pas ombrage à leurs prérogatives dynastiques.

Le Congrès de Vienne de 1814 trouva donc le terrain propice pour faire des terres allemandes une véritable Confédé-

ration dite germanique et qui vécut de 1815 à 1866. Cette Confédération germanique comprenait trente-trois Etats de tout rang et de toute nature. On y trouvait l'Empire d'Autriche (le titre d'empereur d'Allemagne n'existait pas alors), des royîïumes souvent importants comme la Prusse, la Bavière et la Saxe, des principautés grandes et petites, des villes libres aristocratiques telles que Brème, Hambourg et Lubeck, même des territoires relevant de souverainetés étrangères à TAllemagne. C'est ainsi que le roi de Danemark figurait dans la Confédération germanique comme souverain •du Holstein et celui de Hollande comme détenteur du Luxembourg. Il est bien clair que ces monarques, non moins que l'Autriche, la Prusse et d'autres conservaient leur liberté d'action au dedans et au dehors, sous réserve de ne pas violer les droits de la Diète confédérale.

Cette Diète, organe personnifiant la Confédération germanique, était une assemblée assez nombreuse formée des délégués des divers Etats et dont la présidence, plus honorifique que réelle, était dévolue à l'Autriche. La Diète avait parfois le pouvoir de prendre des décisions obligatoires à la simple majorité. Ses fonctions étaient d'ailleurs sensiblement resreintes aux questions intéressant tous les Etats confédérés, comme, par exemple, l'union douanière [Zollverein] et, plus généralement, les affaires étrangères non revendiquées personnellement par les participants.

La Confédération germanique se montra, à l'usage, un organisme pesant et de fonctionnement difficile. Elle eut du moins l'avantage, peut-être voulu par le Congrès de Vienne, d'empêcher la renaissance de l'esprit de conquête en Allemagne et la prépondérance militaire de la Prusse. Ce dernier royaume, plus particulièrement la citadelle du pangermanisme agressif, commença, avec Bismarck en 1864, à secouer l'édifice confédéral qui le gênait. La démolition en fut d'ailleurs rapide. La guerre contre le Danemark, celle contre l'Autriche en 1866, renversèrent les bases de la Confédération germanique en excluant l'Autriche des affaires allemandes et

DES DIVERSES FORMES d'ÉTATS

en habituant les habitants de TAlIemagne à saluer l'hégémonie prussienne. Après avoir annexé par la force un certain nombre de principautés, la Prusse constitua, en 1867, la Confédération de l'Allemagne du Nord dont son roi était officiellement le chef.

Ce n'était là, d'ailleurs, qu'une forme transitoire. Le ISjanvier 1871, au château de Versailles, dans la salle des glaces, où l'Allemagne vaincue devait signer sa défaite en 1919, l'Empire d'Allemagne fut établi, type mixte de fédération et de confédération, en tout cas tout à l'avantage de la Prusse.

Le roi de Prusse était, en fait, nécessairement et héréditairement empereur d'Allemagne et le président du conseil des ministres prussien était, de droit, chancelier d'empire, responsable devant l'empereur seul. L'armée, la marine, la diplomatie étaient strictement impériales et unitaires, c'està-dire sous l'obéissance complète à la Prusse et aux méthodes prussiennes. Tout au plus, la Bavière et, dans une moindre mesure, le Wurtemberg avaient conservé une certaine indépendance extérieure, ayant une représentation diplomatique spéciale, mais sans attributions sérieuses.

L'Empire comprenait encore un Reichstag ou assemblée législative dont les lois d'Empire accaparaient chaque jour davantage l'autonomie législative laissée théoriquement aux Etats allemands qualifiés de confédérés. Ces Etats nommaient^ d'autre part, des délégués à un conseil fédéral où les votes étaient calculés de façon que rien ne pût se faire contre la volonté de la Prusse qui, le plus souvent, commandait sans discussion. La politique générale de l'Allemagne était, en fait, uniquement concentrée à Berlin et le conseil fédéral n'était qu'une ombre sans autorité.

L'Empire d'Allemagne aboutissait en fin de compte, par des détours compliqués, à mettre toute la force germanique à la disposition de la Prusse et, avec les années, on ne peut nier que l'unification ne s'accomplît conformément aux inspirations de la Prusse. La guerre de 1914 a montré toute

Funité redoutable de l'AUemagQe dans la conquête et l'agression. Par un juste retour de justice, cette même guerre a renversé le dangereux et monstrueux édifice.

Assez mal définie, mais aussi libérale que l'Empire allemand était autoritaire, on peut considérer comme une sorte de confédération l'union des colonies britanniques d'Océanie : Australie, Tasmanie, Nouvelle-Zélande. Nous avons vu que ce groupe, Aiistralian Commonuoealth ou fédération australasienne, est à peu près confondu, diplomatiquement, avec la Grande-Bretagne en ce qui touche les relations avec TEurope. Mais, pour les atTaires du Pacifique, il y a un véritable Etat distinct, pouvant conclure des traités particuliers par l'intermédiaire d'un pouvoir commun. L'Angleterre a même du admettre la possibilité de traités de douanes à conclure entre elle-même et la fédération qui a ainsi un rôle international non négligeable et destiné à s'accroître. Les ressemblances sont, d'ailleurs, assez étroites avec le type américain, notamment par l'existence d'un Sénat fédéral. Toutefois, îl n'y a pas de président de fédération d'Auslralie. Les fondions executives sont exercées par des ministres responsables devant les chambres, le gouverneur envoyé par la Couronne de Londres n'ayant guère que des prérogatives honorifiques.

§ 34. — Des protectorats. — Les formes précédentes d'union d'Etats sont, nous l'avons vu, classées sous la rubrique générale d'Etats composés sur pied d'égalilé. Nous avons pu nous rendre compte que cette expression ne correspondait pas toujours à la réalité, notamment en matière d'union réelle et de confédération où un gouvernement exerce souvent une hégémonie marquée. Avec les protectorats, nous abordons un domaine où l'inégalité est avouée ouvertement.

Les modalités des protectorats sont très nombreuses et c'est une des matières où la souplesse des combinaisons diplomatiques s'exerce le plus librement. Etymologiquement parlant, le mot protectorat implique évidemment une pensée de pro-

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tectioii et on le définît parfois comme un appui qu'un Etat fort accorde à un Etat plus faible contre les dangers des convoitises extérieures ou les périls des troubles intérieurs. Ainsi défini, le protectorat apparaîtrait comme une magnifique application de la solidarité internationale et de la défense du Droit contre l'injustice. Malheureusement, le protectorat ainsi entendu est très exceptionnel. I! est bien vrai que cette institution du Droit des gens est souvent tout à fait profitable pour un État inférieur et qu'elle lui évite parfois une mort violente par voie de conquête brutale. Mais on ne saurait dissimuler que le protectorat est le plus souvent institué dans l'intérêt politique de l'Etat fort qualifié de protecteur, sans ajouter que c'est de lui-même en premier lieu. On a vu, dans l'histoire, des gouvernements chanceler et être sauvés par d'autres gouvernements, mais ces secours internationaux portent d'autres noms, alliance, intervention, etc. Il y a protection, dans le sens usuel du mot; il n'y a pas protectorat d'après le Droit international. Que les termes ne nous leurrent donc pas et ne voyons pas une œuvre de bonté là où il n'y a, en général, qu'une balance de forces inégales.

Le protectorat, à le prendre tel qu'il est, constitue une union d'Etats dans laquelle l'un d'eux, le plus faible et appelé le protégé, consent, au profit du plus fort ou protecteur, l'abandon d'une partie plus ou moins importante de ses pouvoirs normaux de souveraineté interne et externe. Le protectorat se présente ainsi comme une restriction aux Droits fondamentaux des Etats, spécialement à celui d'indépendance.

En général, l'absorption des pouvoirs du protégé par le protecteur est surtout prononcée en matière de politique étrangère. On peut même dire que l'Etat protecteur s'iiiterpose toujours plus ou moins dans les relations internationales. Dans beaucoup de cas, les autres puissances n'ont aflaire qu'au protecteur. En matière de législation intérieure, l'immixtion du protecteur dans la vie propre du protégé est très variable, allant d'une liberté locale très grande jusqu'à une annexion presque complète.

On pourrait ainsi être tenté de rapprocher le protectorat de la fédération d'Etats où nous avons vu aussi un organe unique prendre en mains les relations avec l'étranger tout en laissant beaucoup de latitude aux législations internes des pays fédérés. Il y a cependant une différence profonde et déjà indiquée, entre ces deux types d'unions d'États. Dans le système fédératif, les Etats en union ont des pouvoirs égaux et ne reconnaissent aucun d'eux comme supérieur. Le protectorat suppose au contraire essentiellement une hiérarchie de forces sociales et le commandement d'un gouvernement sur un autre.

Le protectorat est d'origine très ancienne et était parfaitement connu dans l'antiquité. Les Romains le pratiquaient souvent à l'égard des pays qu'ils n'entendaient pas incorporer directement à la République ou à l'Empire. Ils laissaient aux habitants l'autonomie municipale en leur imposant toutefois un délégué de Rome pour les surveiller et percevoir des impôts. Au point de vue extérieur, les peuples ainsi dominés suivaient la politique romaine et étaient notamment incorporés dans ses armées.

On peut également trouver des prototypes nombreux du protectorat au moyen âge dans l'organisation féodale. Gela est si vrai que les auteurs du Droit des gens divisent fréquemment les Etats composés sur pied d'inégalité en trois catégories : les Etats protégés proprement dits, les Etats tributaires et les Etats vassaux. Ces deux dernières catégories, qui ont subsisté jusqu'à nos jours, sont d'origine féodale évidente.

L'État tributaire est celui qui paie un tribut ou impôt annuel à un autre, généralement comme signe d'hommage. C'était courant au moyen âge, mais actuellement on n'en trouve guère d'exemple. Bien entendu, les réparations et indemnités dues par une puissance, en compensation notamment des dommages injustement causés dans une guerre, n'ont rien de commun avec le tribut que nous étudions.

L'État vassal se définit par la formule même de la féoda-

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lité : la reconnaissance de la suzeraineté ou supériorité morale d'une autre puissance qui, en outre, obtient de son vassal des services matériels plus ou moins étendus : un paiement de tribut, des contingents militaires, l'appui de sa diplomatie, etc. Mais alors la vassalité se confond aisément avec le protectorat. En fait, à l'heure actuelle, les Etats vassaux ne sont plus connus dans la pratique diplomatique. La dernière puissance qui a joué le rôle de suzeraine a été la Turquie. Celle-ci se servait de cette forme désuète pour masquer la perte successive des provinces de l'ancien Empire ottoman. La vassalité donnait une indépendance plus ou moins complète à la portion de la Turquie revendiquant sa liberté, tout en laissant au sultan une satisfaction morale lui permettant de maintenir son prestige auprès des musulmans. C'est ainsi qu'avant d'arriver à la séparation intégrale d'avec Constantinople, l'Egypte, la Bulgarie, l'Ile de Samos, celle de Crète ont passé par la phase d'Etats vassaux; nous en reparierons d'ailleurs en traitant de la question d'Orient.

Pour en revenir aux protectorats proprement dits, nous pouvons répéter qu'ils étaient fréquents au moyen âge, en Allemagne notamment, où la plupart des principautés acceptaient la domination de l'empereur au point de vue extérieur tout en gardant leur autonomie intérieure. On peut même penser que l'hégémonie de la Prusse, si caractéristique de l'ex-Empire d'Allemagne, était une survivance de l'idée féodale dans une contrée demeurée très arriérée au point de vue constitutionnel.

Avec les notions d'indépendance et de souveraineté des Etats développées au xvni® siècle et surtout au xix^ siècle, le protectorat diminua beaucoup d'importance en Europe, où il est devenu exceptionnel, mais il reparut, assez modifié d'ailleurs, en matière coloniale où nous l'avons déjà rencontré. Nous savons, en effet, que, théoriquement, le domaine colonial s'acquiert par la prise de possession ou occupation d'un territoire sans maître. Gomme les terres vacantes sont rares ou improductives, les colonisateurs ont cherché à pro- Dr. des gens mod. 11

fiter des contrées où régnaient des organisations politiques non négligeables bien qu'incapables de résister matériellement à la pression d'une puissance européenne. A la fois pour respecter le principe de ne pas attenter brutalement à une souveraineté même faible et aussi pour éviter certains inconvénients de l'occupation absolue, les diplomates et les coloniaux ont ressuscité et développé la méthode des protectorats.

Le protectorat, en effet, laisse subsister la personnalité morale de l'Etat protégé et ne le supprime pas de la face du monde comme en matière d'annexion. Bien plus, le protectorat s'établit toujours par un traité consenti par le protégé. On peut donc dire, non sans parfois quelque hypocrisie, que l'Etat protégé se sert encore de sa souveraineté en l'aliénant partiellement, qu'en tout cas, on n'a pas passé outre à sa volonté. C'est ainsi que la Conférence de Berlin de 1885 a proscrit en [)rincipe les conquêtes coloniales aboutissant à la destruction des pouvoirs locaux, mais elle a admis pleinement les protectorats en leur imposant seulement une condition de forme que nous rappelons ici, c'est celle d'une notification diplomatique aux autres puissances. Nous savons aussi que cette méthode de colonisation s'est développée avec une telle ampleur qu'on a dû imaginer le système des sphères d'influence pour limiter les rivalités des Etats protecteurs.

Cette vogue du protectorat s'explique aisément par ses avantages pi'atiques. La conquête complète, annexion ou occupation, donne en effet à l'Etat occupant la satisfaction de vanité d'accroître le domaine soumis à sa souveraineté absolue, mais, en compensation, cet Etat a le poids de l'organisation complète du nouveau territoire. La plupart du temps, le pays est peuplé d'indigènes dont les mœurs, les coutumes, les dialectes sont peu ou mal connus. Les premiers fonctionnaires que l'on envoie heurtent les sentiments des populations et provoquent des froissements ou des révoltes. Plus tard, il faut bâtir un système administratif intégral, le soutenir d'agents difficiles à bien choisir et dont

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Tentretien est très coûteux. De plus, les habitants, perdant Jusqu'à i'apparence de leur liberté, sont disposés à voir un ennemi dans l'Etat étranger, quelques bienfaits dont ils profitent de lui.

C'est ainsi que malgré les bénéfices incontestables que rinde a tirés de la domination britannique, celle-ci rencontre encore une puissante opposition hindoue, surtout marquée dans les provinces où l'administration anglaise est la plus énergique. Dans les territoires des frontières, où souvent l'Angleterre se contente d'absorber l'action extérieure des princes locaux, l'agitation anti-européenne est beaucoup moins vive. 11 en est de même pour la France dans l'Afrique du Nord, où l'Algérie, colonie directenient soumise à la métropole, a connu un mécontentement indigène à peu près ignoré dans le protectorat voisin de la Tunisie.

Le protectorat, bien pratiqué, est fréquemment de nature à concilier pleinement des intérêts d'apparence contraire. Les petits Etats qui y sont soumis ont en général une conception peu nette de ce qu'on appelle la souveraineté extérieure. Autrement dit, la politique extérieure leur est indifférente. Aussi^son absorption par le protecteur ne les trouble pas beaucoup. Ce que les souverains indigènes désirent, c'est le maintien de leur prestige intérieur, de même que leurs sujets tiennent à leurs coutumes locales. L'Etat protecteur laisse plus ou moins intacts les uns et les autres. Sans doute, il entretient des résidents et des contrôleurs, mais ceux-ci ont soin de ne commander que par interposition des autorités indigènes. On respecte les apparences qui ont souvent plus de poids que la réalité pour des races primitives. IVlême au fond des choses, le protecteur est déchargé du souci de toute l'organisation municipale tout en pouvant exploiter les avantages économiques du pays protégé.

Ainsi entendu, le protectorat apparaît même comme une précieuse méthode de civilisation progressive. Les nations peu ou mal civilisées ne sont pas simplement appelées à changer de maîtres,' elles apprennent à se gouverner elles-

mêmes sous la tutelle bienfaisante d'un pays plus instruit. Des régions inexploitées deviennent prospères, au bénéfice tant du protecteur que du protégé. L'aboutissant final du protectorat est donc l'émancipation, l'autonomie acquise et concédée peu à peu, l'élévation du protégé au rang d'État libre dès qu'il en est digne.

Nous avons déjà fait remarquer que les modalités du protectorat peuvent être variables et nous nous bornerons pour l'instant à des idées générales que nous compléterons bientôt d'ailleurs par des exemples concrets. Pour bien préciser la notion fondamentale de l'union d'Etats sur pied d'inégalité, la doctrine se sert fréquemment du terme de mi-souveraineté, expression qui indique bien que l'Etat vassal ou protégé est un Etat, mais un Etat incomplet quant à l'exercice de cette souveraineté, d'où sa qualité de mi-souverain.

La perte d'indépendance est surtout marquée, nous l'avons dit, en matière de relations internationales, mais, là encore, toutes les transitions sont possibles. Ainsi, de 1882 à 1884, la subordination du Transvaal à l'Angleterre était limitée à la communication à cette dernière des traités passés par le gouvernement du premier, encore en exceptait-on les accords conclus avec l'Etat d'Orange voisin. A l'opposé, on peut citer le protectorat français en Indo-Chine où tous les rapports diplomatiques de FAnnam et du Cambodge sont gérés exclusivement par la France. Entre ces deux extrêmes, on trouve des cas où l'Etat protégé a une certaine personnalité internationale, mais doit emprunter les agents diplomatiques du protecteur. Ainsi, la Tunisie signe des traités qui lui sont propres, les Tunisiens ont une nationalité reconnue à l'étranger, mais le ministre des Affaires étrangères à Tunis est nécessairement le résident général français et ce sont les consuls de France qui protègent les Tunisiens au dehors. Parfois, le lien est plus biche et l'Etat protégé agit lui-même, mais sans pouvoir éviter de recevoir les conseils, dissimulant plus ou moins des ordres, de l'Etat protecteur. Tel est le régime de la petite république de Saint-Marin, par rapport au gouvernement italien.

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Nous avons déjà mentionné que le protectorat ne change *pas, à l'inverse de l'annexion, la nationalité des habitants du pays protégé. Dans un ordre d'idées analogues, nous indiquerons que les traités applicables à ce dernier ne se confondent pas avec ceux de l'Etat protecteur. Fort souvent même, protecteur et protégé concluent entre eux des accords spéciaux, surtout en matière économique. C'est même une des grosses questions soulevées en pratique de savoir si l'Etat dominant peut se réserver un régime douanier exclusif ou simplement privilégié auprès de l'Etat protégé. La France a ainsi des faveurs douanières réciproques dans ses rapports avec la Tunisie, tandis qu'à l'égard du Maroc, elle a promis de maintenir le régime de la porte ouverte, autrement dit de l'égalité et de la liberté commerciale pour toutes les nations. Un des griefs fréquemment soulevés par l'Allemagne était que cette liberté n'était pas sincère, bien que les Allemands aient pu, grâce à elle, obtenir au Maroc même d'importantes concessions minières.

L'Etat protégé conserve le plus souvent son drapeau, son armée, son gouvernement. Son souverain a droit aux honneurs réservés aux chefs d'Etat. Les monnaies tunisiennes et les timbres-poste tunisiens n'ont pas cours en France, et réciproquement. En ce qui concerne l'armée, elle passe ordinairement sous le commandement du protecteur.

Ce dernier jouit aussi, en général, du droit d'occupation militaire du territoire protégé, ainsi que l'atteste la présence de l'arsenal de Bizerte en Tunisie. On peut en conclure aisément qu'en cas de guerre le protégé est nécessairement impliqué dans les hostilités où le protecteur est lui-même engagé, bien qu'il y ait eu quelquefois des exceptions à ce principe. Ainsi, en 1877-Î878, l'Egypte, alors vassale de la Turquie, déclara sa neutralité durant le conflit russo-turc. Il est évident que si l'Etat protégé était lui-même attaqué directement, le protecteur devrait le secourir les armes à la main, sinon la notion de protection n'aurait vraiment aucun sens. Les répercussions du protectorat sur la souveraineté

interne de l'Etat protégé sont moins simples à exposer que celles [)ortant sur ses relations extérieures. Le principe général est cjue le protégé reste maitre chez lui, mais avec la réserve immédiate de ne pas nuire aux intérêts du protecteur. On peut ajouter que, puisque le protectorat s'applique le plus souvent à un peuple de civilisation inférieure, le protecteur doit avoir la possibilité d'élever peu à peu son niveau intellectuel et social. Tout ceci implique donc une intervention constante des agents de l'Etat protecteur.

Dans la pratique, deux méthodes peuvent être employées, non sans analogies avec celles ([ue nous avons étudiées à propos des relations internationales du protégé. En premier lieu, on conçoit que l'administration locale soit exercée par des fonctionnaires nommés par l'Etat protecteur, mais assistés de collaborateurs indigènes chargés de les renseigner sur les coutumes du pays. Ou bien, en second lieu, les populations recevront des administrateurs de leur race, mais chacun doublé en quelque sorte d'un conseiller délégué par le protecteur. Ces deux systèmes, avec tous les intermédiaires faciles à imaginer, valent au fond ce <jue valent les hommes qui les appliquent et donnent des résultats sensiblement équivalents. On en a eu la preuve aisément en comparant le Tonkin et l'Annam dont la prospérité est à peu près la même. Tandis qu'au Tonkin, les Français administrent avec l'aide de notables indigènes, les résidents français en Annam se bornent à surveiller les niandarins locaux.

L'intervention du protecteur est toujours plus accentuée dans les finances du protégé, d'autant plus que ce dernier a souvent, comme l'Egypte et la Tunisie, un lourd passé de dettes publiques mal gérées par lui. De même, en ce qui touche les grands travaux publics, les concessions de mines ou de terres, l'Etat protecteur veille, en général, à réserver à ses nationaux une situation favorisée. Cependant l'Etat protégé conserve la propriété générale de son territoire, de même que sa dette publique ne se confond pas avec celle de l'Etat protecteur et n'est pas garantie par ce dernier. Ajou-

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tons enfin que les ressortissants du protecteur, tout en se différenciant nettement des sujets du protégé, jouissent chez celui-ci d'une situation meilleure que celle des autres étrangers, notamment au point de vue de la juridiction. Le plus souvent d'ailleurs, la justice est rendue sous la surveillance de l'Etat protecteur.

Nous n'insisterons pas davantage sur ces questions compliquées, en faisant toutefois remarquer que souvent leurs difficultés sont augmentées du fait de traités passés jadis par l'Etat protégé et que l'Etat protecteur est obligé de respecter. Ainsi, en Tunisie, les étrangers en général, les Italiens en particulier, avaient des privilèges de juridiction d'origine ancienne. Il a fallu que la France négociât lentement et patiemment pour obtenir que les tribunaux français puissent juger tous les étrangers résidant dans la Régence.

Les protectorats, on le voit assez, peuvent être de formes très variables. Aussi avons-nous dit que nous nous bornerions h étudier quelques grands types, ce que nous allons faire en nous occupant de l'Egypte pour commencer.

§ 35. — Situation internationale de l'Egypte. — L'Egypte, dont la civilisation peut s'enorgueillir d'être une des plus anciennes du monde, présente le triste privilège politique d'être un des pays à peu près perpétuellement soumis à l'influence de l'étranger. Dès la plus haute antiquité, les pharaons étaient fréquemment d'origine extérieure. Gambyse, Alexandre, César, plus tard les Arabes, firent de l'Egypte une province au gouvernement varié, jamais un Etat vraiment indépendant. Ensuite les Turcs soumirent les bords du Nil h leur autorité. Celle-ci fut secouée un instant par l'expédition de Bonaparte puis reprit très rapidement pour être enfin plus sérieusement ébranlée par un gouverneur intelligent et ambitieux, Méhémet-Ali.

Après avoir, aux environs de 1820, porté son pouvoir, nominalement d'ailleurs celui du sultan de Constantinople, jusque sur le Haul-Nil et dans le Soudan, Méhémet-Ali son-

us

gea à profiter de la faiblesse de l'Empire ottoman pour se créer un royaume personnel. S'insurgeaiit dès 1831, ses troupes, sous le commandement de son fils Ibrahim, envahirent rapidement la Palestine et la Syrie, infligèrent aux Turcs diverses défaites et, à plusieurs reprises, menacèrent Gonstantinople de la rive asiatique. Méhémet-Ali avait su se ménager l'appui de la France dont l'influence morale en Egypte a toujours été très marquée. Par contre, il s'attira l'hostilité violente de l'Angleterre, à cette époque protectrice intransigeante de l'Empire ottoman et d'ailleurs hostile à la pénétration française en Egypte. Les démêlés de Méhémet- Ali et du sultan devinrent une affaire européenne au sujet de laquelle, en 1840, l'Angleterre, l'Autriche, la Prusse et la Russie se coalisèrent contre la France au traité de Londres. Le gouvernement de M.Thiers aurait peut-être relevé le défi si Méhémet-Ali, effrayé des complications soulevées par son attitude, n'avait lui-même abandonné ses prétentions à une royauté indépendante d'Egypte et d'Asie Mineure. La France dut se rallier au fait accompli au traité dit des Détroits de 1841 et accepter le fîrman du sultan du 15 février de la même année, accordant à l'Egypte la situation d'un Etat essentiellement mi-souverain.

D'après ce firman que quelques puissances, comme la Turquie et l'Allemagne, affectaient plus ou moins sincèrement de croire encore en vigueur, l'Egypte devenait un Etat vassal sous la suzeraineté de la Porte ottomane. Celle-ci avait le contrôle des relations extérieures de l'Egypte qui n'avait pas de représentation diplomatique propre. Cependant, le gouvernement égyptien avait le pouvoir de passer des traités spéciaux concernant les douanes, les postes, le régime des étrangers, mais sous la surveillance théorique de la Turquie.

L'Egypte était administrée par un souverain institué, d'après le firman de 1841, par le sultan, révocable par lui et gouvernant en son nom. Bien que ce souverain ait reçu, en 1867, le titre de khédive, expression impliquant une idée de haute et

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éminente dignité, la Turquie a toujours entendu le considérer comme une sorte de gouverneur de province à pouvoirs et honneurs exceptionnels, mais sans indépendance véritable. €'est ainsi qu'en 1879, le khédive Ismaïl fut purement et simplement déposé par décision de Gonstantinople.

Le drapeau, l'armée et la marine de l'Egypte se confondaient avec ceux de la Turquie, toujours d'après le texte de 1841. En fait, l'Egypte n'a aidé en rien la Turquie dans les diverses luttes que cette puissance a eu à soutenir. Ce qui est plus tangible, c'est un tribut annuel dû par l'Egypte à la Turquie qui en a vendu le produit à la Banque Rothschild en échange d'un emprunt.

L'autonomie de l'Egypte apparaît en matière de législation intérieure qui est, en principe, indépendante de la Porte, bien que, théoriquement toujours, les impôts devaient être perçus et les jugements rendus au nom du sultan. Tout ceci a, d'ailleurs, surtout un intérêt historique et nous ne donnons ces détails que pour faire voir le fonctionnement d'un Etat qualifié de vassal d'un autre.

Le percement et l'ouverture du canal de Suez, en 1869, changèrent notablement la situation internationale de l'Egypte, devenue gardienne d'une des grandes voies maritimes du monde et particulièrement de la route des Indes. Ce changement coïncida, entre 1870 et 1880, avec des dilapidations financières du khédive Ismaïl qui abusa de sa liberté pour endetter formidablement le pays jusqu'à la banqueroute inclusivement. L'Angleterre et la France, principales créancières de l'Égypie, instituèrent, en 1875, un contrôle mixte financier qui, en fait, ne tarda pas à exercer une surveillance très minutieuse sur les principaux services administratifs. Ce contrôle, troublé d'ailleurs par des rivalités entre les cabinets de Paris et de Londres, fut complété en 1880 par l'institution de commissions financières internationales où étaient représentées l'Allemagne, l'Angleterre, l'Autriche, !a France et l'Italie. Ces commissions, dont la plus importante était celle de la Caisse de la Dette publique,

exerçaient sur l'Egypte une sorte de surveillance générale beaucoup plus stricte que le contrôle lointain de Constantinople.

Mais ce régime complexe devint encore plus difficile h faire fonctionner lorsqu'en 1881 et 1882, des mouvements nationalistes éclatèrent en Egypte pour en éliminer le contrôle international. La France ne voulut pas les réprimer par la force, tandis que l'Angleterre n'hésita pas à bombarder les forts d'Alexandrie et h débarquer des troupes qui s'emparèrent rapidement des principales villes égyptiennes. A ses débuts, l'occupation anglaise n'avait, d'après le gouvernement britannique, qu'un caractère temporaire et devait cesser dès le rétablissement de l'orrlre. On sait, en pareil cas, que ces promesses sont bien rarement tenues et, malgré les demandes instantes de la France et de la Turquie, l'Angleterre ajournait son départ d'année en année. Sans doute, la suzeraineté ottomane ni le contrôle financier international n'étaient abolis en droit et ils subsistaient même en pratique dans certaines circonstances, mais un protectorat de fait, exercé par la Grande-Bretagne, s'est depuis longtemps superposé au régime théorique. Les troupes anglaises sont demeurées sur le sol égyptien, l'armée indigène est commandée par des officiers anglais et des conseillers de même nationalité doublent les ministres, les gouverneurs et les hauts fonctionnaires de l'Egypte dont l'autorité est surtout nominale.

Dans les années 1898 et 1899, la Grande-Bretagne a étendu son protectorat sur le Soudan du Haut-Nil, abandonné par elle en 1884 devant l'insurrection, mollement réprimée, des Mahdistes qui enlevèrent Khartoum, au confluent du Nil blanc et du Nil bleu. On sait que cette conquête du Soudan amena en présence l'expédition anglaise de Kitchener et celle française de Marchand. Une grave tension franco-anglaise s'ensuivit, heureusement solutionnée peu d'années après par la Convention du 8 avril 1904 où l'on sent déjà poindre l'union contre la menace allemande, entrevue par le grand politique qu'était Edouard VII.

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La Convention franco-anglaise de 1904 ne change pas explicitement la situation juridique de TEgypte. Mais elle complète et confirme un accord datant de 1899 par lequel la France reconnaissait le Haut-Nil comme rentrant dans la sphère d'influence britannique. La France, en 1904, s'est engagée à ne pas renouveler ses demandes d'évacuation de l'Egypte par l'Angleterre, ce qui revient pratiquement à reconnaître le protectorat anglais. De plus, la France admet la diminution d'étendue du contrôle international de la Commission de la Dette publique, d'où, par voie de conséquence, l'augmentation de l'influence des agenis britanniques. On sait qu'en échange de ces concessions, la France a reçu l'approbation et l'appui énergiques du cabinet de Londres pour son action au Maroc.

En 1904, l'Angleterre avait manifesté son intention de ne pas modifier le régime international de l'Egypte qui demeurait donc, en droit, un Etat mi-souverain par rapport à la Turquie, et ce point était de temps à autre allégué par Berlin dans ses démêlés politiques avec Londres. En réalité, le protectorat britannique est toujours allé en s'amplifiant et en prenant plus d'importance pratique, bien que diverses institutions étrangères continuent à exister sur la terre des pharaons, notamment des écoles et des services archéologiques soumis à l'influence française.

La guerre de 1914 a achevé de rompre le lien reliant l'Egypte à Constantinople. Le titre de khédive a disparu, ainsi que l'investiture du sultan, et l'Egypte a reçu elle-même un sultan, c'est-à-dire un monarque indépendant. Mais, en même temps, ce monarque a explicitement accepté le protectorat officiel de la Grande-Bretagne et, bien que des difficultés aient éclaté et soient encore à prévoir, on peut actuellement qualifier l'Egypte d'État protégé par la Grande-Bretagne, protectorat reconnu au surplus par les puissances et mentionné au traité de paix avec l'Allemagne.

§ 36. — Protectorat de la Tunisie. — Les protectorats de la France sur la Tunisie et le Maroc ont de nombreux points communs au point de vue administratif et international. Ils diffèrent notablement l'un de l'autre au sujet des rapports avec les autres puissances, le protectorat tunisien ayant toujours été plus complet et moins discuté que celui du Maroc. Mais les deux questions se rattachent étroitement k une troisième plus générale, celle de la formation de l'influence française sur le nord de l'Afrique, magnifique oeuvre coloniale accomplie en moins d'un siècle.

On sait que jusqu'en 1830, le Maroc, l'Algérie, la Tunisie formaient les Etats dits barbaresques, vaguement vassaux du Commandeur des Croyants, en réalité indépendants de la Turquie. Ces pays s'adonnaient activement à la piraterie ou à la traite des esclaves et les gouvernements européens avaient de temps à autre besoin de diriger contre eux de petites expéditions de représailles. Ce fut probablement une simple mesure de ce genre qui fut envisagée par la France lorsque nos premières troupes s'emparèrent d'Alger en 1830. Mais on s'aperçut très vite de la valeur économique de l'Afrique du Nord et de l'intérêt qu'avait la France à s'y constituer une colonie capable de compenser les domaines perdus au xvin^ siècle. On vit aussi presque aussitôt que si l'Algérie était nécessairement le centre des nouvelles possessions, elle ne pouvait être assurée de sa tranquillité que par l'adjonction nécessaire du Maroc et de la Tunisie avec qui elle constitue une unité géographique certaine. L'idée était tellement évidente que, dès 1831, le général Clauzel négociait un protectorat avec la Régence de Tunis et s'occupait activement du Maroc. Mais, à Paris, on fut inquiet de l'ampleur donnée brusquement à l'œuvre commerçante. L'opposition parlementaire s'effrayait des dépenses qu'allait nécessiter une telle colonisation, l'Angleterre se montrait inquiète de la subite résurrection d'une possession française non métropolitaine. Bref, on se borna timidement à s'installer sur la côte algérienne.

Comme il arrive fréquemment en matière politique, une

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prudence excessive ne fît qu'accroître les difficultés que Ton pensait éviter. L'abandon des vues françaises sur le Maroc et la Tunisie parut à ces pays un signe de faiblesse non moins qu'aux populations algériennes. La France fut, comme l'on sait, obligée de procéder méthodiquement à la conquête militaire de l'Algérie qui dura plus de quinze années de dures batailles et d'expéditions pénibles. Le bey de Tunis, en harmonie avec ses sujets, de nature plus paisible que leurs voisins, ne nous créa pas d'ennuis sérieux. Par contre, le sultan du Maroc se montra notre adversaire déterminé et fît alliance avec notre grand ennemi Abd-el-Kader. 11 fallut se battre contre les Marocains. Mais là encore, après la victoire, le gouvernement français demeura hésitant et se contenta de tracer, avec le Maroc, une frontière mal définie et prêtant à de multiples conflits.

A partir de 1850, l'Algérie est définitivement constituée comme colonie française et assimilée presque complètement à la métropole au point de vue administratif. Aucune difficulté sérieuse d'ordre international ne s'est soulevée à son sujet. 11 en a été autrement lorsque nous avons voulu étendre notre influence sur les prolongements naturels de l'Algérie. Nous avons nommé la Tunisie et le Maroc.

La question tunisienne s'est posée la première. La Régence, autrefois le joyau de l'Empire romain, avait bien perdu de son antique prospérité, mais elle demeurait encore fort attirante. Le gouvernement des beys de Tunisie, qui avait passé par une phase de pouvoir absolu au xvin' siècle, était retombé sous la suzeraineté nominale de la Turquie en 1837. En fait, l'Empire ottoman ne s'en occupait guère, si ce n'était à titre de couverture pour Tripoli qu'il considérait comme le dernier veslige de la domination turque sur la Méditerranée occidentale. Le bey de Tunis profita de sa liberté pour se laisser engager, comme plus tard le khédive d'Egypte, dans les mailles dorées d'emprunts souscrits par des financiers européens souvent peu scrupuleux. Les capitaux français se montrèrent notamment faciles à attirer dans la Régence, mais

avec peu de récompense, car, en 1867, la situation financière du pays était des plus critiques.

La position de la Tunisie commençait aussi à donner des inquiétudes au point de vue de la politique générale, car, pour essayer de se dégager de sa position obérée, le bey de Tunis avait lïiultiplié les concessions territoriales en faveur de maisons anglaises et italiennes.

Les Italiens trouvaient, dans la contrée, un domaine de peuplement singulièrement proche et bien adapté à leurs besoins. Aussi l'émigration italienne devint-elle très vite des plus importantes. LTtalie commença à regarder la Tunisie comme un héritage acquis d'avance et les Français comme des intrus.

Tout ceci amena, à partir de 1870, des difficultés sans cesse renaissantes. La Turquie essayait, de temps à autre et sans aucun succès, de ramener la Tunisie sous sa domination. L'Angleterre, sans avoir une politique d'annexion ouverte, n'était pas fâchée que la Régence demeurât le plus longtemps possible dans un état mal défini et de faiblesse chronique. L'Italie et la France devenaient par contre nettement rivales et s'atîVontaient dans des incidents locaux, sans importance en soi, mais graves comme montrant l'antagonisme croissant des visées des cabinets de Paris et de Rome.

Ce fut, comme l'on sait, au Congrès de Rerlin de 1878, que la question tunisienne prit une allure européenne. Bismarck se montra ouvertement favorable au rattachement à la France et obtint en notre faveur l'adhésion anglaise. Le chancelier avait pour but, non pas de nous être agréable, mais de nous détourner des Vosges dans des expéditions coloniales qu'il espérait épuisantes pour nous et surtout de nous brouiller avec l'Italie. On ne peut nier qu'en effet le protectorat de la France sur la Tunisie ne fut une des causes de l'accession italienne à l'alliance austro-allemande.

L'intervention même de la France en Tunisie fut justifiée par des brigandages locaux à la frontière algéro-tunisienne, brigandages que l'autorité déclinante du bey de Tunis était

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dans l'incapacité de réprimer. Au surplus, le bey lui-même et son entourage ne firent aucun obstacle sérieux à la pénétration des troupes françaises en Tunisie. Seule une révolte religieuse dans le Sud donna quelques difficultés d'ordre militaire, mais tout finit dans !e seul été de 1881. Entre temps, le traité du Bardo du 12 mai 1881 avait consacré le principe du protectorat de la France.

11 s'ensuivit un sérieux conflit diplomatique avec l'Italie qui protesta vivement à Londres et à Berlin où naturellement elle n'obtint aucun succès après les ententes conclues en 1878. La France avait cependant averti à plusieurs reprises le cabinet de Rome de son désir très net de se réserver l'influence prépondérante dans la Régence, mais l'Italie n'en continuait pas moins d'agir très activement à Tunis et elle finissait par exciter contre nous une hostilité marquée du gouvernement beylical. Aussi dûmes-nous préciser et compléter le traité du Bardo par un autre plus explicite, celui de la Marsa, en date du 8 juin 1883. Ce sont les deux textes fondamentaux du protectorat français.

En combinant ces deux conventions, on peut dégager les grandes lignes suivantes : L'Etat tunisien subsiste en droit international et les sujets tunisiens ont une nationalité propre. Le bey de Tunis demeure un souverain et il a le droit de recevoir des consuls étrangers accrédités auprès de lui et non auprès de la France. Mais, à l'extérieur, les affaires tunisiennes sont gérées exclusivement par la France, de même que les Tunisiens sont protégés par les consuls français. De plus, à Tunis même, le ministre des Affaires étrangères du bey est nécessairement le résident général français. Tous les traités que conclut la Régence doivent être, par surcroît, soumis à l'approbation du gouvernement français. Celui-ci s'est toutefois engagé à respecter et à garantir les traités passés par la Tunisie antérieurement à l'établissement du protectorat. Il en est résulté que la France a dû négocier avec les puissances européennes pour obtenir d'elles Tabandon successif des privilèges de douanes et de juridiction

dont elles jouissaient en Tunisie. Notre diplomatie est arrivée sur ces points à un succès complet et, peu à peu, toutes les puissances, y compris notre ancienne rivale l'Italie, ont renoncé à leurs privilèges et reconnu Fautorité exclusive de la France au regard de la souveraineté externe de la Tunisie.

En ce qui touche la vie intérieure de la Régence, la France a le droit d'occupation militaire du pays et surveille étroitement les finances dont elle assure le service. Plusieurs emprunts tunisiens sont d'ailleurs garantis par la France. Les tribunaux français exercent la plénitude de juridiction, sauf à l'égard des petits procès intéressant exclusivement les indigènes. L'administration locale a été réformée par le bey sur les conseils du résident général de la France. Le gouvernement tunisien est composé d'indigènes, mais assistés de conseillers français. Spécialement, toute la correspondance administrative passe par la signature du secrétaire général de la Résidence. Les grandes villes ont des municipalités où domine l'élément français et les communes indigènes jouissent de la liberté de suivre leurs coutumes locales, mais toujours sous la surveillance de contrôleurs français.

Le protectorat de la France sur la Tunisie est aujourd'hui, nous l'avons dit, reconnu sans réserve par tout le monde. 11 fonctionne bien tant en droit international qu'en ce qui concerne la prospérité intérieure du pays. La Tunisie a retiré de l'influence française des avantages incontestables et la contrée est plus soumise et plus dévouée que l'Algérie. On admet généralement que notre protectorat est un des meilleurs possibles.

§ 37. — Affaires du Maroc. — L'histoire des affaires marocaines est singulièrement plus agitée que celle de la Tunisie malgré les similitudes indiquées des deux situations. Cette histoire n'est d'ailleurs pas close, bien que riche enincidents multiples se rapportant au Droit des gens.

Le Maroc, au même titre que la Tunisie, est une de ces.

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contrées dont la France ne peut pas se désintéresser dès qu'elle possède l'Algérie. On peut aussi ajouter que l'arrièrepays marocain est susceptible de se relier à nos possessions du Sénégal et du Haut-Niger. Cette contrée, fertile et mieux arrosée que le surplus de l'Afrique du Nord, présente par ailleurs les meilleures perspectives de prospérité.

Il n'y a jamais eu d'emprise proprement dite de la Turquie sur le Maroc, en dehors de la suprématie religieuse qu'a longtemps revendiquée le sultan de Constantinople. Le gouvernement du Maroc, appelé souvent gouvernement chérifien, est d'ailleurs assez mal défini. Le sultan de Fez est théoriquement le monarque absolu de ses sujets, mais ceux-ci échappent pour la plupart à son autorité efficace. Les tribus des campagnes et encore plus celles des montagnes vivent dans une indépendance due à la difficulté à les atteindre, notamment pour percevoir l'impôt. De plus, le Maroc est découpé en sortes de grands domaines analogues aux fiefs du moyen âge et des chefs locaux exercent une puissance de fait bien supérieure à la souveraineté nominale et lointaine du sultan.

Excepté à l'égard de l'Espagne, comme nous Talions voir, le Maroc est resté jusqu'au xix^ siècle en dehors de la vie européenne. Les corsaires de ses ports étaient particulièrement redoutés et de temps à autre on allait leur racheter leurs captifs. De plus, les Français, profitant des bonnes relations générales qu'ils ont toujours entretenues avec l'Islam, ont eu depuis longtemps au Maroc une situation privilégiée bien que très précaire en réalité. Divers accords furent conclus dès l'année 1630, renouvelés à plusieurs reprises au cours du xvi^ siècle et complétés par un traité de 1767 qui réglemente les rapports commerciaux entre la France et le Maroc, ainsi que les attributions des consuls français dans le Maghreb ou contrée des Maures marocains. Après quoi, la situation reste sans changement sensible jusqu'à la conquête de l'Algérie.

L'Espagne a toujours eu une politique plus active à l'en-

Dr. des gens mod. 12

contre du Maroc. C'est pour elle le berceau d'origine des Maures qui ont jadis conquis l'Andalousie et à qui les Castillans n'ont pas pardonné l'invasion arabe. Isabelle la Catholique proposait, dans son testament de 1504, aux Espagnols de prendre possession du Maroc, et c'est demeuré depuis une tradition constante, à la fois religieuse et politique, pour nos voisins d'outre-Pyrénées, de ne pas se désintéresser de la terre africaine.

S'il est vrai que les soldats de l'Espagne ont passé le détroit de Gibraltar depuis fort longtemps, leurs possessions sont restées précaires et insignifiantes jusqu'à ces dernières années. La prise de Melilla remonte aussi loin que 1496. La position importante de Ceuta fut annexée en 1668. Deux ou trois postes furent occupés sur la côte de la Méditerranée, pierres d'attente, suivant l'expression espagnole, en vue d'une pénétration ultérieure dans l'intérieur du Maroc.

Cette pénétration n'est pas encore accomplie et, pendant deux cents ans, pierres d'attente ne valurent à l'Espagne que de graves difficultés et d'incessants combats. A part Ceuta, qui a une certaine valeur, ces postes sont entourés de régions peu hospitalières et habitées par des tribus particulièrement belliqueuses, celles de la côte du Riff qui jouit d'une mauvaise renommée fort méritée. Les localités aux mains des Espagnols ont surtout servi de lieux de déportation pour les malfaiteurs, d'où leur nom officiel de Présides. De plus, les Marocains les ont attaquées très violemment à plusieurs reprises. A vrai dire, les Espagnols ont conservé leurs forteresses, mais parfois au prix d'une véritable guerre coloniale. En tout cas, la sécurité demeure très précaire aux abords immédiats de ces Présides.

11 est cependant incontestable que l'Empire chérifien est destiné à avoir des relations économiques avec l'Espagne. Les deux pays ont d'indéniables ressemblances géographiques et agricoles et l'on comprend très bien que le Maroc attire l'attention des gouvernements de Madrid. De fait, des accords commerciaux sont intervenus et le trafic espagnol est depuis

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longtemps assez considérable au Maghrel). La France n'a jamais eu l'intention de détruire les vues légitimes de l'Espagne sur le Maroc, mais elle n'eslime pas non plus nécessaire de lui abandonner toute la contrée, d'autant plus que l'administration e.^pagnole éprouve de graves difficultés à établir son autorité sur les Maures et ([ue l'état économique àe la Péninsule Ibérique lui interdit actuellement de longues et coûteuses expéditions. La conciliation des intérêts français et espagnols est donc une complicalion sérieuse pour le protectorat de la France sur le Maroc.

Revenant maintenant aux rapports proprement dits de la France et du Maroc, nous rappellerons que les deux pays enti'èrent en guerre à propos do la conquête de l'Algérie. Les troupes françaises défirent les Marocains à la bataille de risly, en 1844, pendant (ju'une escadre occupait Mogador. L'occasion était propice [)our développer notre influence et surtout pour régler d'une façon plus précise les relations indispensables de l'Algérie et du Maroc. L'Espagne était à cette- épotjue plutôt favorable à notre installation en Afrique, mais l'Angleterre se montrait, par contre, in([uiète de nous voir acquérir des ports en cette région, redoutant entre autre que Tanger ne nous fût dévolu, ce ({ui nous aurait donné des vues sur le détroit de Gibraltar. Néanmoins, la diplomatie du gouv\3rnement de Louis Philippe aurait certainement mieux pu dévelo[)per les avantages de la victoire de l'Isly. Au lieu de cela, la paix de Tanger se borna à rétablir les rapports de paix et à enregistrer une vague promesse de les mieux assurer dans une convention à intervenir. Cette promesse n'a d'ailleurs pas été suivie, l'Empire chérifîen manifestant une répugnance compréhensible à augmenter la pénétration européenne, alors que les rivalités des puissances européennes le garantissaient contre toute pression sérieuse.

Toutefois, une convention de frontière intervint, celle de Lalla-Marnia de 1845, convention singulière qui fixait entre l'Algérie et le Maroc une délimitation précise dans le voisinage de la Méditerranée, de plus en plus vague à mesure que

LE DKOir DES GENS MODERNE

l'on descendait vers le Sud pour s'évanouir aux approches du désert. De plus, cette frontière indécise n'en était pas une, car les troupes françaises avaient le droit de la franchir pour exercer sur territoire marocain des pouvoirs de police, pourvu que ce fût contre des pillards en fuite après délits commis en Algérie. Il est inutile de dire combien ces clauses prêtaient à des conflits possibles.

Beaucoup plus tard, en 1880, apparurent d'autres problèmes. Les puissances avaient l'habitude de donner le titre de protégés à certains sujets marocains qui sei'vaient leurs intérêts politiques ou commerciaux. Ces protégés, quoique continuant h résider au Maroc, échappaient aux impôts et à l'administration du sultan, pour ne relever que du consul chargé de leur |)rotection. C'est dire que leur situation était privilégiée et recherchée. Certains Etats se montraient prodigues de délivrance de lettres de protection, d'où des réclamations du sultan et aussi d'autres puissances européennes qui voyaient grandir abusivement le prestige d'une rivale. Après de nombreuses négociations, une conférence diplomatique fut tenue à Madrid qui essaya de diminuer les abus et de réglementer l'exercice de la protection consulaire au Maroc. Bien ({ue plusieurs dispositions de la Convention de Madrid soient encore en vigueur, leur intérêt pratique est très diminué aujourd'hui. Nous y relèverons cependant que la France a vu confirmer son privilège de jouir au Maroc, en toute matière, des droits de la nation la plus favorisée. Notons encore qu'à Madrid, les Etats-Unis figurèrent parmi les signataires du traité et que l'Allemagne donna à ses représentants diplomatiques des instructions formelles d'appuyer les demandes françaises sans restrictions ni réserves. C'était une application du plan de Bismarck, indiqué à propos de la Tunisie et tendant à favoriser riiistailalion de la France en Afrique atin de l'écarter de -l'Europe.

Entre 1890 et 1900, la ()olitique française au Maroc fut faite surtout de règlements d'incidents de frontières et de difficultés diplomatiques avec la Grande-Bretagne. C'était

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Tépofjue de la rivalité coloniale aiguë entre la France et rAngleterre et cette dernière nous disj)utait âprement tous nos débouchés extérieurs. Le gouvernement de Fez, se sentant soutenu par les Anglais, mettait toute espèce de mauvaise grâce à satisfaire nos réclamations et des conflits fréquents surgissaient dans les territoires limitropties de l'Algérie.

A partir de 1900, les vues de la France sur le Maroc se précisent et se relient au plan diplomatique de M. Delcassé, alors ministre des Atfaires étrangères, de lutter contre la prépondérance allemande sur le monde entier. Des tractations secrètes s'ouvrirent entre Paris, Londres, Madrid et Rome, dont les aboutissanls marocains furent tout d'abord, dès 1902, une promesse de l'Italie de laisser toute liberté à la France contre semblable latitude au cas d'une action italienne en Tripolitaine (qui devait se réaliser en 19Î1). L'Espagne reçut promesse d'une importanle sphère d'action au Maroc. Avec FAngletei're, l'accord fut plus précis et devint même l'élément essentiel de la Convention du 8 avril 1904, base officielle de l'entente cordiale. Nous avons déjà indiqué que la Convention franco-anglaise consacrait le j)rotectorat de fait de la Grande-Bretagne sur l'Egypte. Nous ajouterons maintenant que nous obtenions reconnaissance de nos intérêts spéciaux au Maroc avec promesse de l'Angleterre de les soutenir en toutes circonstances. Quelques mois après, le 3 octobre 1904, intervenait un accord complémentaire franco-espagnol, dont une partie demeura secrète quelques années. D'après cet accord, l'Espagne recevait, comme sphère d'influence à elle réservée, le littoral marocain bordant la Méditerranée avec une large bande de territoire vers l'intérieur et des vues sur FAtlanliîjue. Toutefois, la région de Tanger ne pouvait pas être fortifiée et la ville niôme de Tanger restait soumise à un régime international spécial et compliqué.

Considérant ainsi le champ libre et estimant que les intérêts, très faibles alors, de l'Allemagne au Maroc ne valaient pas une négociation spéciale avec l'Allemagne, la France

commença alors à essayer d'établir son influence h Fez. Les premiers j)OLjr[)arlers furent assez aisés et Ton s'approchait de la signature d'un traité de protectorat lorsque, brusqueuienî, en février 1905, le chargé d'affaires allemand h Tanger déclara que son pays n'acceptait pas le nouvel état de choses. Peu après, le 31 mars 1905, l'empereur d'Allemagne débarquait lui-même à Tanger et, dans une harangue retentissante, il affirfuait que le sultan du Maroc devait rester indépendant et repousser toute immixtion de l'étianger. C'était naturellement faire écrouler tout le plan français.

L'émotion fut très vive, non seulement en France, mais dans toute l'Europe. Car, à côté du caractère marocain proprement dit, l'ijicident avait un aspect menaçant de politique générale. L'Allemagne se plaignait qu'on ne lui eût pas communiqué officiellement l'accord franco-anglais et, plus encore, que M. Delcassé cherchât à nouer une alliance pour réaliser son isolement. Des menaces de guerre apparurent à plusieurs reprises, même après la retraite de M. Delcassé. L'Angleterre nous soutenait fermement et, après des négociafions préliminaires rendues pénibles par l'atlitude équivo |ue de l'Allemagne, la France consentit à admettre le caractère international de la question du Maroc, gros et inutile sacrifice à la paix du monde.

Les affaires marocaines furent donc portées à la Conférence d'Algésiras où se réunirent les grandes puissances d'Europe, les Etats-Unis d'Améri(jue et divers autres Etats, tels ([ue l'Espagne, les IViys-Bas, la Suède, etc. Avant la Conférence, l'Allemagne avait reconnu à la France des droits et intérêts légitimes au Maroc en tant qu'ils respecteraient l'intégrité économi([ue et la liberté commerciale du pays. 11 semblait donc que la tâche des diplomates allait pouvoir se concentrer uniquement sur le programme des réformes à accomplir au Maroc où l'anarchie allait grandissant. Mais tout aussitôt ou vil reparaître à Algésiras des intrigues, allemandes, contestant jus([u'aux prérogatives fi'ançaises sur le règlement des incidents de la frontière algéro-marocaine. 11 fallut des mois

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de pourparlers, rintervenlioa de la plupart des puissaaces, y compris notamment les Etats-Unis, en faveur de la France, l'attitude énergique de cette dernière, pour obliger enfin l'Allemagne à préciser son jeu. Ce jeu fut tel que l'Allemagne finit, le 3 mars 1906, par voir toute la Conférence contre elle, sauf l'Autriclie et le Maroc. Il lui fallut céder, non sans de nouvelles manœuvres antifrançaises. Enfin, le 7 avril 1906, nn acte général fut signé consacrant trois principes : indépendance du sultan, intégrité territoriale et liberté économique identique pour toutes les puissances. Mais, en même temps, l'acte d'Algésiras prévoyait la constitution d'une banque d'Etat chargée de réorganiser les finances chérifiennes. Dans cette banque, les diverses puissances étaient représentées, l'Angleterre, l'Espagne et la France tout particulièrement. Il y avait donc là une sorte de protectorat collectif européen. D'autre part, la France et l'Espagne recevaient le mandat d'assurer l'exercice de la police et le maintien du bon ordre dans certaines villes de la côte, tantôt isolément, tantôt collectivement. Etant donnée l'importance des attributions de police dans un pays à demi sauvage, comme le Maroc, on peut dire que la souveraineté théorique du sultan subissait une nouvelle atteinte.

Les affaires marocaines étaient bien loin d'approcher de leur conclusion. Une double série d'incidents graves occupa les années suivantes, provenant les uns de l'état d'insécurité du Maroc, les autres des manœuvres allemandes.

L'Espagne a été obligée d'organiser de nouvelles expéditions militaires autour de Melilla et la France dut, en 1907, débarquer des troupes à Casablanca pour tirer justice du massacre de ses nationaux. Dans plusieurs autres villes, à Tanger notamment, des troubles sérieux éclatèrent à plusieurs reprises, auxquels les agents teutons n'étaient pas étrangers.

Pour nous en tenir à l'action de la France, l'occupation de Casablanca nous amena peu à peu à étendre notre influence dans plusieurs autres ports de l'Atlantique et à pénétrer

progressivement dans Tintérieur du pays. L'anarchie marocaine augmentait, en effet, d'année en année. Des crises dynastiques éclataient à Fez, remplaçant un sultan par un autre, tandis que les' grands chefs des tribus se livraient entre eux à une véritable guerre civile. En 1911, les Européens demeurés à Fez couraient les plus grands dangers.

Une colonne française fut réunie pour les délivrer et, non sans difficultés, elle remplit heureusement sa tâche. Malgré les résistances des tribus insoumises à toute autorité depuis des siècles, la tranquillité s'établissait lentement sous notre action et nous aurions depuis longtemps pacifié le Maroc sans les brusques et menaçantes sautes d'humeur de l'Allemagne.

On ne pouvait pas, à Berlin, se consoler du demi-échec d'Algésiras et on ne perdait pas l'espoir de s'implanter au Maroc où, d'ailleurs, des maisons allemandes obtenaient d'importantes concessions. Pour essayer de ruiner la France, l'Allemagne tenta, à deux reprises, des provocations brutales sans autres résultats que ceux de rehausser notre bon droit et de légitimement inquiéter l'Europe sur la bonne foi germanique.

Le premier incident fut celui des déserteurs de Casablanca. En septembre 1908, des déserteurs de la légion étrangère française, comprenant des Allemands et un Autrichien, tentèrent de s'enfuir sous la protection des agents du consulat d'Allemagne à Casablanca. Les autorités françaises ayant repris leurs déserteurs, l'Allemagne prétendit que l'on avait manqué de respect à ses fonctionnaires consulaires et exigeait des excuses officielles de la France. Celle-ci répondait avec raison qu'un consul ne saurait faciliter un délit caractérisé comme la désertion. Il s'ensuivit une de ces graves tensions trop connues des puissances ayant des rapports avec l'Allemagne. Mais cette dernière était désavouée par tout le monde, y compris l'Autriche qui déclarait se désint4resser de son déserteur. L'esprit conciliant du gouvernement français suggéra un arbitrage que Berlin finit par admettre de mauvaise grâce en novembre 1908. L'arbitrage eut lieu, en effet, quel-