DES DIVERSES FORMES D ETATS

ques mois plus tard à La Haye et donna finalement pleinement raison à la France, tout en déclarant, pour la forme, que les fonctionnaires subalternes des deux pays avaient chacun manqué un peu de réserve dans leurs agissements.

Entre temps, un essai de rapprochement sur le terrain marocain avait été tenté directement entre la France et l'Allemagne. Un accord du 9 février 1909 spécifiait, d'une part, que la France n'entendait troubler ni l'intégrité indépendante de TEnipire chérifien, ni les intérêts commerciaux et industriels allemands; d'autre part, il était dit que l'Allemagne, n'ayant que des buts économiques au Maroc, y reconnaissait volontiers les intérêts politiques particuliers de la France ainsi que son droit d'assurer la paix intérieure du pays. Cet accord semblait donc nettement admettre le protectorat français sur le Maroc au bénéfice commun des contractants et notamment le droit pour la France de conseiller des réformes au sultan.

Cependant la Convention franco-allemande allait plus loin et prévoyait que les nationaux des deux Etats pourraient s'associer pour l'exploitation économique de l'Empire chérifien . L'Allemagne prétendit quelques mois plus tard que la France ne mettait pas de bonne volonté à exécuter ces clauses et elle souleva un nouvel et bruyant incident : celui d'Agadir de juillet 1911.

Brusquement et sans raison apparente, un navire de guerre allemand apparut et s'installa dans la rade du petit port marocain d'Agadir (sur l'Atlantique). Cette démonstration avait, disait-on à Berlin, pour but d'aftirmer que l'Allemagne avait des droits à faire respecter au Maroc. C'était déjà fort inquiétant et on pouvait craindre aussi que les forces allemandes ne s'installassent à demeure sur la côte marocaine. Aussi y eut-il, à ces nouvelles, une émotion très vive, non seulement à Paris, mais aussi à Londres qui aurait fort mal accueilli la foimation d'une base navale allemande en ces régions. A nouveau, la France négocia, énergiquement soutenue par l'Angleterre et par la sympathie de la plupart des

puissances européennes. A nouveau encore, les négociations franco-allemandes furent pénibles, coupées de menaces de rupture ou même de guerre. Enfin, la patience française remporta encore et obtint la Convention du 4 novembre 1911. En échange de larges concessions au Congo français, la France obtenait de l'Allemagne reconnaissance nette de son droit d'Elat protecteur sur le Maroc.

Il restait à régulariser la situation du côté de TEspagne. Ce fut l'œuvre d'une Convention du 27 novembre 1912 qui a remplacé l'accord de 1904. L'Espagne reçoit, dans le nord du Maroc, une large zone délimitée avec précision, d'où sont toutefois exclus Tanger et sa banlieue demeurés soumis à un contrôle international complexe. Dans la zone à elle réservée, l'Espagne jouit d'une grande autonomie financière et administrative, le sultan n'y a fju'une autorité nominale et la France n'y peut exercer aucime influence sérieuse. En fait, c'est un véritable protectorat espagnol.

Le protectorat officiel de la France a été établi le 20 juillet 1912 sur des bases sensiblement voisines de celles suivies en Tunisie. Spécialement, si le sultan conserve sa souveraineté théorique, il doit subir le contrôle nécessaire du résident français pour ses relations extérieures. La France a également le droit d'occupation militaire du pays et le pouvoir de faire exécuter les réformes financières et administratives indispensables. En fait, des emprunts marocains ont été émis sous la garantie française. Le traité de paix avec l'Allemagne précise bien que celle-ci ne pourra plus en rien entraver notre action sur ce terrain comme sur tout autre.

Mais l'œuvre de la France est bien moins avancée au Maroc qu'en Tunisie, gênée encore par la guerre qui a naturellement arrêté l'essor de notre pénétration pacifique. La contrée est singulièrement plus difficile h parcourir et la population beaucoup moins paisible qu'en Tunisie. De plus, les intrigues allemandes y demeurent toujours agissantes. Nous avons aussi relevé les problèmes délicats soulevés par l'attribution d'une large zone à l'Espagne qui n'y exerce encore qu'une

DES DIVKRSKS FORMES d'ÉTATS

autorité nominale et où se réfugient tous les éléments de désordre. Il faut aussi tenir conipte du régime international établi à Algésiras et dont plusieurs éléments, tels que la Banque d'Etat, subsistent et constituent des causes d'entraves multiples. Le régime spécial du port de Tanger, débarquement nécessaire pour les rapi)orts rapides avec l'Europe, vient encore compliquer la question. Aussi le gouvernement français poursuit-ii aciivement la suppression de ces servitudes et empêchements divers qui paralysent trop souvent le jeu de notre influence légitime. Il faut ce[)endant reconnaître que de magnifiques résultats ont déjà été obtenus. Durant la guerre de 1914, le l\laroc a été infiniment plus calme qu'on n'aurait pu le penser et il a même fourni des troupes de premier ordre contre l'Allemagne. La liaison a été assurée par terre avec l'Algérie. L'ordre ramené dans les campagnes a permis d'exporter de nombreux produits et de faire très bien augurer de l'avenir économique du pays. En 1917, les puissances ont abandonné leurs privilèges de juridiction ou régime dit des capitulations et reconnu le fonctionnement des tribunaux français au Maroc. Le traité de 1919 avec rAllemagne y ajoute l'exclusion de tous les droits et intérêts de celle-ci au Maroc.

Nous avons tenu à donner pas mal de détails sur l'installation de la France dans l'Afrique du Nord tant à raison de son importance coloniale que comme mettant en jeu bien des principes du Droit international, surtout en matière de protectorat. Nous ne saurions songer à fournir autant d'indications sur les autres types de protectorats, même en nous restreignant à ceux dirigés par notre pays. Nous donnerons cependant quelques précisions sur quelques cas particulièrement intéressants.

§ 38. — Protectorats divers. — Gomme pendant, au point de vue colonial, de notre magnifique domaine marocaiualgérien-lunisien, on peut citer les vastes possessions que nous occupons dans la Péninsule itido-chinoise. Assurément^

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rindo-Ghine française est de valeur moindre, tant eu raison de son éloignenient que de son cliuial, mais l'histoire rapide de sa foi'mation est cependant de nature à nous montrer l'uliiité pratique des protectorats et la souplesse de leurs modalités.

Les prenders débarquemenis français en p]xtrême-Orient s'etfectuèrent en 1860 à Saigon et, pendant plusieurs années, notre occupation resta confinée dans la Gochincliine proprement dite. Le pays est d'ailleurs toujours demeuré une colonie directe de la France et son étude sort par conséquent du cadre du présent chapitre.

La contrée voisine de la Cochinchine, le Cambodge, peut revendiquer le litre théorique d'Etat protégé ainsi qu'il résulte des traités conclus en 1862 et 1884. Seulement le protectorat est ici très voisin d'une annexion coloniale complète. Le roi du Cambodge est, en effet, réduit à une souveraineté nominale et à des prérogatives à peu près purement honorifiques. Son autonomie extérieure a disparu complètement et son pouvoir interne est aussi à peu près inexistant, toutes les fonctions administratives et judiciaires tant soit peu importantes étant aux mains de fonctionnaires français. I^e Cambodge comme la Cochinchhie n'ont, au surplus, jamais donné lieu à des incidents internationaux dignes d'être relatés.

H n'en est pas de même pour le surplus de l'Indo-Chine française, principalement en ce qui concerne l'Annam. Ce pays a été longtemps un royaume vassal de la Chine, bien que l'influence de cette dernière ait à peu près disparu dès le xvm* siècle. L'empereur d'Annam avait même, à la fin du xvni*' siècle, accepté de devenir protégé français sous l'influence de l'évêque Pignault de Béhaine. Les événements de la Révolution firent disparaître ce premier essai de colonisation. Mais dès l'occupation de la Cochinchine, les hommes compétents s'aperçurent bientôt que l'Annam et surtout la province du Tonkin étaient bien supérieurs aux plaines basses de la Cochinchine.

Un officier de marine, Francis Garnie r, avec des ressources

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insignifiantes que compensait son courage audacieux, eut vite fait de conquérir le Tonkin sur les soldats de l'empereur d'Annam. Il devait d'ailleurs tomber glorieusement en défendant sa conquête. iMais l'importance de son œuvre ne fut pas appréciée en France où l'on se contenta de conclure avec l'Annam un fort mauvais traité de 1874. Ce traité, type du protectorat à ne pas instituer, laissait à peu près complète la souveraineté, tant intérieure qu'extérieure, du roi annamite. A peine la cour de Hué promettait-elle de laisser à la France un vague contrôle sur les conventions diplomatiques conclues par elle. Cependant la France assumait au regard des étrangers la responsabilité de l'ordre en Annam, ayant ainsi des charges que ne balançait aucun avantage positif. En fait, les Annamites, renforcés de pillards locaux et d'irréguliers Chinois, nous créèrent des difficultés variées qui finirent par obliger à une véritable guerre, laquelle aurait pu être évitée par une action plus énergique en 1874.

La seconde conquête du Tonkin, qui dura de 1883 à 1885, fut beaucoup plus pénible que celle due au génie de Francis Garnier. Les mandarins de Hué avaient organisé contre nous des bandes connues sous le nom de Pavillons-Noirs et surtout ils n'hésitèrent pas à faire appel à l'intervention de la Chine. Le Céleste Empire fut enchanté de reprendre ses traditions de suzeraineté sur l'Annam et envoya au Tonkin d'abord des auxiliaires, puis des troupes régulières qui engagèrent de véritables combats. En réponse, la France se livra contre la Chine à des démonstrations navales dont la plus importante fut l'attaque brillante de l'arsenal de Fou-Tchéou par l'escadre de l'amiral Courbet. Officiellement cependant, il n'y avait pas hoslilités déclarées entre Paris et Pékin, situation mal définie qui provoquait les réclamations de l'Angleterre dont le commerce d'Extrême-Orient se trouvait gêné. Le ministre français Jules Ferry, aux prises avec une violente opposition parlementaire, finit par être lenversé au moment même où la Chine offrait de se retirer de la lutte. Malgré des résistances qui durèrent encore quelques années, le Tonkin fut conservé

et l'œuvre essentielle de Ferry consolidée au profit de la France.

La situation de l'Annam a été précihée par le traité de Hué de 1884 que la Chine a reconnu et promis de respecter par une convention spéciale de 1885. L'ancienne suprématie chinoise sur l'Annam est donc définitivement abolie. A la place est institué le protectorat de la France qui est demeuré constant depuis cette époque sans incidents graves.

L'empereur d'Annam conserve son titre, mais il accepte pleinement la suprématie française. Celle-ci s'est notamment manifestée, il y a quelques années, lorsque le gouvernement de la métroi)oIe a dû déposer et remplacer un souverain annamite atteint de folie. Au surplus, la France, par l'intermédiaire d'un résident général, a absorbé et dirigé seule toutes les relations extérieures de l'Annam, y compris celles avec la Chine. Le pays est, de plus, soumis à l'occupation militaire complète et, dans la guerre récente, les troupes annamites ont lutté avec honneur contre nos ennemis. Les douanes sont aussi partout aux mains des autorités françaises.

En ce qui concerne la législation intéiieure de l'Annam, le résident français exerce un droit de surveillance générale. Des tribunaux français rendent la justice; les postes et télégraphes, ainsi que les travaux publics, sont également dirigés par des agents européens. Pour l'administration locale, il faut toutefois faire une distinction. En Annam proprement dit, les mandarins indigènes ont gardé le pouvoir niais sous le contrôle assez large de résidents français. Au Tonkin, par contre, ces derniers ont des attributions persunnolles importantes, même pour la vie munici[)ale. Les notables indigènes sont plutôt les subordonnés des fonctionnaires de la métropole et les agents d'exécution de leurs ordres à l'égard de la population. U y a lieu aussi de remarquer que l'extrême différence entre les langues employées en Extrême-Orient et la langue française rend la collaboration peu aisée avec les habitants et nécessite l'emploi constant d'interprètes, ce qui est toujours fâcheux.

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toi

Le flomaine colonial de ia France en Indo-Chine comprend donc pratiquement une colonie directe : la Gochinchine, deux protectorats, Cambodge et Tonkin, qui lui sont étroitement reliés, et un protectorat plus lâche en Annani. Il faut y joindre d'importants territoires dans le bassin du Haut Mékong et eu Laos. Nous nous bornons à y exercer des pouvoirs de police et à percevoir quelques im[>ôts, en laissant une liberté à peu près couïplète aux indigènes. C'est un protectorat si Von veut, mais réduit au minimum.

Un État protégé, aujourd'hui disparu en tant qu'Etal, a donné iieu à d'épineuses questions internationales que nous indiquerons en peu de njots. 11 s'agit de la giande ile de Madagascar sur laquelle les droits de la France sont fort anciens puisqu'ils remontent à Louis XllI en 1642, époque où nous avions déjà la faculté de nous établir dans ce pays. Nous y trouvâmes, comme ailleurs, les problèmes soulevés par la rivalité coloniale de l'Angleterre. Comme nos intérêts périclitaient d'année en année, le gouvernement français chercha à les consolider en passant, en 1885, un traité de protectorat avec la reine des Hovas, peuplade principale de l'île. Ce traité, aujourd'hui disparu, rappelait fâcheusement le mauvais exemple de celui conclu avec l'Annam en 1874. Nous n'avions qu'un contrôle incertain sur les relations extérieures du gouvernement hova, avec un résident exerçant plutôt une action de présence qu'une surveillance réelle. De plus, les autres puissances avaient libre accès dans l'île dont l'admiiiistration intérieure nous échappait complètement et d'autant plus que plusieurs de ces peuplades ne reconnaissaient pas la suprématie des llovas. Comme toutes les situations indécises, celle-ci n'amena que des ennuis. Les Etats- Unis et l'Angleterre avaient spécialement tendance à ignorer notre protectorat en accréditant directement des représentants consulaires auprès de la Cour de Tananarive sans en prévenir notre résident général. Les Hovas nous suscitaient à l'intérieur des conflits sans nombre et, après dix ans de patience, il fallut se résoudre à agir par une expédition armée en 1895,

La résistance des indigènes ne fut pas sérieuse, bien que le climat et le terrain eussent rendu l'expédition fort pénible. La reine de Madagascar déclara accepter, après la prise de son palais, l'occupation de l'île par la France et elle s'engageait à mettre en vigueur les dispositions qui lui seraient conseillées. Cette fois, on arrivait à un véritable protectorat. Mais avant qu'on pût le faire fonctionner sérieusement, de nouvelles complexités surgirent :. les puissances étrangères arguaient de traités passés antérieurement avec les Hovas pour réclamer à Madagascar des privilèges très étendus, en matière d'immunités de juridiction et de concessions minières par exemple. Pour éviter de recommencer la série de tractations dont nous avions dû user en Tunisie, le gouvernement français se résolut à prononcer l'annexion totale de l'île à titre de colonie directe, ce qui fut fait par la loi du 8 août 1896. La reine de Madagascar, qui fomentait de l'agitation, fut déposée et envoyée en Algérie et le territoire est désormais soumis entièrement à la loi française. Les traités anciens de l'Etat disparu étant abrogés par l'annexion, nous n'avons plus eu de difficultés internationales à propos de Madagascar, d'autant plus que l'Angleterre y a pleinement reconnu nos droits dans la convention franco-anglaise du 8 avril 1904.

Etant donné le développement toujours croissant que prend en Droit des gens la notion de protectorat, nous mentionnerons encore un certain nombre d'exemples de cette forme d'union d'Etats.

A la suite de la guerre hispano-américaine de 1898, les Etats-Unis ont obtenu de l'Espagne l'abandon de sa souveraineté sur l'île de Cuba. 11 aurait paru logiquement en résulter l'indépendance de la grande Antille, d'autant plus que le Congrès de Washington avait déclaré répudier toute domination sur le territoire libéré. Mais les troupes américaines occupèrent l'île et ce fut durant cette occupation que les Cubains, réunis en constituante, élaborèrent leur statut gouvernemental. Par une anomalie étrange, il avait été décidé par le Congrès américain, sur l'initiative du sénateur

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Platt, que la constitution de Cuba contiendrait la définition des futures relations entre File et les Etats-Unis sur la base de certains principes indiqués par cette loi Platt. Lesdits principes ont été acceptés par les Cubains et enregistrés par un traité entre Cuba et les Etats-Unis en 1903. D'après eux, le gouvernement de Cuba ne peut ni aliéner son indépendance au profit d'une autre puissance, ni engager des emprunts extérieurs au delà de ses ressources, ni contrevenir à l'ordre public intérieur. Les Etats-Unis ont le droit d'intervention dans les affaires de Cuba pour assurer l'exécution de ces principes et, de plus, ils peuvent utiliser son territoire en temps de guerre. On ne saurait donc guère douter que l'ile ne soit sous le protectorat américain, d'autant plus qu'en fait les États Unis ont dû, depuis qu'ils ont évacué officiellement l'île, y renvoyer des forces deux ou trois fois pour assurer des élections régulières ou pour y prendre des mesures de protection contre l'extension de la fièvre jaune.

A la suite de la guerre de 1914, les Alliés se sont proposé de prévoir, à l'égard de plusieurs des anciennes colonies de l'Allemagne et aussi de plusieurs provinces d'Asie-Mineure ayant dépendu de l'ex-Empire ottoman, des mesures qui ne sont pas sans analogie avec le droit de suprématie des Etats- Unis sur Cuba. C'est la théorie du mandat colonial par lequel une puissance déterminée reçoit mission, au nom^du groupe international formé par la Société des Nations civilisées, de prendre sous sa surveillance uiie nation ou un territoire dont l'état social ne permet pas l'indépendance actuelle et dont il y a lieu de contrôler la vie intérieure et extérieure. 11 y a là, évidemment, une situation intermédiaire entre l'annexion et la liberté, ce qui nous permet d'y voir un protectorat du Droit des gens.

Les protectorats sont rares en Europe et de^^peu d'importance politique. Certains sont purement nominaux, comme celui exercé, de 1815 à 1864, par l'Angleterre sur les lies Ioniennes aujourd'hui rattachées à la Grèce, ou celui de l'Italie sur la petite république de Saint-Marin. A peu près

du même ordre est la situation juridique de la principauté de Monaco qui fut longtemps un Etat protégé proprement dit, notamment sous la suzeraineté du Piémont de 1815 à 1861. Depuis que la France a acquis le comté de Nice en 1860, Monaco est devenu une enclave dans le territoire français et diverses conventions ont réglé les rapports entre les deux pays. Le prince de Monaco est un souverain indépendant, ayant le droit de relations diplomatiques sans aucun contrôle de la France. II est de même libre d'agir comme il lui plalt à l'égard de ses sujets. Mais la principauté est englobée dans le réseau des douanes françaises, les Français et les Monégasques passent librement la frontière, les chemins de fer et certains services administratifs de la principauté sont administrés par des fonctionnaires français. Enfin et surtout, si Monaco a pu rester théoriquement neutre dans la guerre de 1914, les troupes françaises ont exercé le droit d'occupation militaire de son territoire. Son indépendance est donc sérieusement diminuée en fait.

Nous relaterons, en terminant, le protectorat, indiscutable mais insignifiant, que subit le petit pays de l'Andorre, dans les hautes vallées des Pyrénées-Orientales. C'est une survivance curieuse des complexités du régime féodal. La république d'Andorre accepte la suzeraineté à la fois de l'évêque espagnol d'Urgel succédant aux droits des anciens seigneurs ecclésiastiques de cette ville et de la France représentant les anciennes prérogatives des comtés de Foix. Les deux cosuzerains reçoivent un tribut annuel de quelques centaines de francs et choisissent en Andorre alternativement des magistrats chargés de la police et de la justice locales. La France entretient de plus un délégué permanent : le préfet des Pyrénées-Orientales, lequel reçoit chaque année le serment de fidélité des délégués andorrans. Les lois françaises sont aussi directement applicables à nos nationaux séjournant en Andorre, y compris les lois pénales.

On peut aussi voir une forme de protectorat dans le régime d'internationalisation qui a été élaborée par la Conférence de

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la paix de 1919 et appliquée par elle à la région du bassin de la Sarre et h Dantzig*. Ce procédé consiste à établir pour un territoire déterminé une souveraineté complexe, généralement temporaire et soumise au contrôle supérieur de l'organisme général appelé Société des Nations. Pour être exact, ce genre de protectorat était déjà connu en diplomatie sous le nom de condominhim ou cumul de souveraineté. La France et l'Angleterre en ont usé notamment à propos de l'archipel océanien des Nouvelles Hébrides. Il était également appliqué à un petit territoire limitrophe de la Prusse et de la Belgique, le pays de Moresnct, que le traité de Versailles de 1919 a déclaré rattacher à la Belgique.

Il est naturellement impossible de préjuger l'eiTicacité modératrice que pourra avoir la Société des Nations, mais les expériences antérieures de protectorat collectif ont montré les difficultés d'application de ce régime, non pas précisément à l'égard du pays protégé, mais entre les protecteurs qui ont quelque peine à subir l'un l'autre leur influence égale et pas toujours en mutuelle harmonie. D'ailleurs, les régimes institués en 1919 n'ont, en principe, qu'une existence transitoire et, pour la Sarre notamment, un plébiscite ultérieur déterminera le rattachement définitif à la France ou à l'Allemagne.

Nous avons ainsi amplement montré combien diverses et souvent importantes sont les restrictions au Droit d'indépendance des Etats qui peuvent découler de la notion de protectorat. Nous pouvons maintenant aborder l'étude d'une autre catégorie de restrictions qui est en même temps celle d'une nouvelle forme d'Etats. Nous voulons parler des États placés en neutralité perpétuelle.

§ 39. — De la neutralité perpétuelle. — D'une façon générale, la neutralité est la situation d'un Etat qui n'est pas partie dans une guerre. Neutralité s'oppose ainsi à belligérance et nous en ferons l'exposé en traitant des lois de la guerre. Par extension, on a donné le nom de neutralité per-

LE DROIT DES GENS MODEli.NE

pétuelle à l'invention de la diplomatie contemporaine qui consiste à essayer d'assurer le respect absolu de certains territoires ou de certains Etats en déclarant qu'aucune opération de guerre ne pourra y être accomplie, hormis le cas de légitime défense.

Plus nettement, un Etat en neutralité perpétuelle est un Etat qui ne peut faire aucune guerre offensive et qui, par compensation, ne peut pas être l'objet d'une attaque quelconque. C'est, si l'on veut, un Etat pour qui la notion de guerre est supprimée et qui est — ou devrait être — à l'abri des maux en résultant.

On peut dire encore, pour rester dans la rubrique de notre chapitre, que l'Etat perpétuellement neutre est un État qui a subi une importante restriction de sa souveraineté externe en se voyant interdire toute action offensive militaire ou préparation diplomatique de celle-ci. 11 en résulte cette conséquence importante que la neutralité perpétuelle est bien une diminution, et des plus considérables, aux droits généraux d'indépendance et de conservation. Par conséquent, cette neutralité perpétuelle doit être consentie par ia puissance intéressée elle-même par voie de traité et elle doit être limitée aux termes mêmes de la convention. C'est une situation exceptionnelle que nul gouvernement ne doit être forcé de subir et dont il ne peut pas non plus exiger le respect des Etats non signataires de la convention spécialement conclue k cet effet.

La neutralité perpétuelle est de création récente. On ne la connaissait guère avant le xix^ siècle, l'idée dominante étant, au contraire, qu'en temps de guerre, tous les Etats devaient prendre parti pour ou contre les adversaires. La diplomatie, en instituant la forme d'Etat qui nous occupe, avait cru trouver un moyen ingénieux de répondre à deux préoccupations essentielles : la protection des petites puissances et la diminution des conflits entre les grandes.

Un petit État est évidemment toujours menacé par de puissants voisins. Même s'il n'est pas matériellement absorbé par eux, il vit sans cesse dans une situation précaire et n'a.

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pas le sentimeut réei de son indépendance. Avec la neutralisation perpétuelle, on espérait que dos petits Etats de ce genre auraient, au contraire, la sensation d'une sécurité parfaite. GoniLue ils ne pouvaient devenir dangereux pour personne, ils avaient bien droit h ne pas être inquiétés.

Au second point de vue indi(|ué plus haut, l'expérience montre qu'il y a intérêt à éviter de trop longues frontières communes entre les grandes puissances. De là l'idée de fonder entre elles des territoires n'appartenant k aucune d'elles, des Etals-Tampons, suivant l'expression de M. Thiers. Mais ces (erriloires, précisément parce qu'ils servent de séparation entre pays rivaux, seraient sans cesse convoités et deviendraient une source de guerres supplémentaire. Pour supprimer celle-ci, il faut rendre les Etats-Tampons inviolables et inattaquables, d'où leur neutralisation perpétuelle.

C'est en vertu de ces idées que le Droit des gens a institué la neutralité de la Belgique et du Luxembourg entre la France et l'Allemagne, encore plus celle de la Suisse qui est au centre du carrefour de l'Europe. Les notions que nous venons d'indiquer étaient justes en soi et auraient donné d'heureux résultats, mais à la condition de respecter un des fondements essentiels du Droit : Thonneur dû aux traités. Avec la mentalité de l'Allemagne qu'un traité signé d'elle n'est ({u'un « chiffon de papier » ou que « nécessité n'a pas de loi )),il est bien clair que la neutralité perpéluelle est une garantie illusoire. En fait, le Luxembourg a été envahi sans résistance puisque ce petit pays n'en pouvait pas offrir. La Belgique s'est défendue les armes à la main comme un Etat quelconque. De même, la Suisse a mobilisé ses soldats absolument comme si elle n'avait pas été couverte par la neutralité la plus solennelle. Elle n'a même pas hésité, au printemps de 1918, h s'entendre militairement avec les généraux fran- <îais au cas, alors nullement impossible, où l'Allenjagne se jetterait sur elle au mépris renouvelé de sa signature.

Les événements actuels marquent donc la faiblesse, sinon la faillite du système de la neutralité perpétuelle. 11 est pos-

sible pourtant que le principe en soit maintenu et même consolidé par la Société des Nations. Nous croyons donc devoir en exposer les lignes essentielles, d'autant plus que la France en a toujours été une scrupuleuse observatrice et que la violation de la neutralité belge a été la cause déterminante de rentrée do l'Angleterre dans le conflit mondial.

La neutralité perpétuelle découlant de conventions diplomatiques, ainsi que nous l'avons établi, il semblerait logique de penser que ces mêmes conventions en règlent les effets, à la façon de ce qui se passe pour les protectorats. En réalité, les traités de neutralisation sont rarement explicites et le sujet se trouve régi, pour une large part, par la coutume, ainsi que par les écrits des auteurs de Droit international public.

Le but essentiel de la neutralité perpétuelle est de soustraire aux conflits armés le territoire et la souveraineté de l'Etat neutralisé. Il convient d'abord, ce qui est de toute évidence, que cet Etat ne commence jamais des hostilités ou ne les provoque pas directement par une politique agressive. C'est aiusi qu'une alliance offensive est certainement im[)ossiblc. S'il s'agit d'une alliance défensive, nous croyons qu'une distinction s'impose : l'Etat neutralisé ne saurait s'allier, même défensivement, avec une autre puissance sans restriction, car il pourrait être engagé dans une guerre pour le seul bénéfice de son cocontractant. Au contraire, nous estimons parfaitement légitime l'alliance (jui a en vue la protection même de la neutralité. Celte alliance existe implicitement avec certaines puissances dites garantes de la neutralité perpétuelle. Nous ne voyons pas pourquoi elle ne pourrait pas être explicite et même être contractée avec une puissance quelconque. Du moment que l'on permet, et ce n'est pas discuté, à l'État neutralisé, de préj)arer sa défense en cas d'attaque, on doit autoriser l'alliance en vue de cette défense précisément. C'est ainsi (ju'aucune raison de droit ne s'opposait à l'accord, projeté mais non réalisé, entre la Hollande et la Belgique pour la sauvegarde de la neutralité belge. Cet accord eût d'ailleurs très probablement détourné l'Allemagne

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de son crime de 1914, car elle aurait hésité à se mettre d'emblée deux armées sur les ])ras au début même de son attaque contre la France.

L'Etat neutralisé doit éviter d'entrer dans des combinaisons internationales qui, sans être des alliances proprement dites, ne l'engagent pas moins à des complications dangereuses pour sa neutralité. C'est ainsi que l'union douanière, la fédération et même le protectorat lui sont interdits. Il paraît cependant excessif de défendre l'acquisition de colonies sous prétexte que l'Etat neutralisé devra en assurer la défense éventuelle. A ce compte, on arriverait à lui supprimer son territoire pour éviter tout conflit.

L'Etat neutralisé retrouve sa souveraineté externe d'une façon complète pour tous les actes à caractère pacifique. Les traités de commerce, de navigation, d'extradition, etc., sont conclus par lui librement et sans qu'il ait de comptes à rendre à personne. Il faut, en effet, bien se pénétrer de la notion que cet Etat n'est pas soumis à un protectorat collectif des puissances. Il a promis de ne pas faire certaines choses, telles qu'une guerre offensive. Hormis ces promesses, il jouit de l'indépendance normale à tout gouvernement.

A plus forte raison, la souveraineté interne de l'Etat neutralisé doit-elle être considérée comme à l'abri de toute atteinte. Il est libre de régler à son gré la forme de son gouvernement et de conduire sa politique intérieure comme bon lui semble. On ne saurait notamment lui imposer des mesures de police spéciales sous le prétexte qu'il occupe une situation privilégiée. Ainsi, l'Allemagne commettait un abus lorsque, en 1888, elle se plaignait que la Suisse acceptât l'entrée de réfugiés politiques allemands.

La neutralité perpétuelle n'empêche pas, bien au contraire, l'Etat intéressé de se préparer à une défense éventuelle en cas d'attaque. Il a droit à avoir une armée et des fortifications. S'il est l'objet d'une agression, son pouvoir de résistance est absolu et même est un devoir. On sait combien la Belgique a rempli héroï(iuement cette obligation en 1914. II

ne faut pas se dissimuler pourtant que les Etats neutralisés seront toujours de petites puissances et, pour mieux les protéger, on a inventé ce qu'on appelle la garantie de la neutralité perpétuelle.

Cette garantie consiste en ce que les grandes puissances qui ont pris part à la création de la neutralité perpétuelle s'engagent non seulement à la respecter, ce qui est élémentaire, mais surtout à la défendre contre toute atteinte. Cette protection est stipulée tant dans l'intérêt du pays garanti que dans celui des garants et du Droit international en général. Elle s'exerce donc dès que la neutralité est menacée et sans qu'aucune demande formelle soit nécessaire.

Les traités de garantie affectent des formes diverses, La plus simple est la garantie dite mdividiielle où chaque garant a le droit et le devoir d'intervenir à son heure sans avoir besoin d'une entente avec les autres garants de la même neutralité. Cette entente préalable, ou du moins un essai de cette entente, est au contraire nécessaire quand la garantie est qualifiée de collective. Il en résulte que, malgré les termes, la garantie collective est d'un mécanisme beaucoup plus lent et moins sùr que celle individuelle. Quelquefois, la garantie est restreinte à la seule obligation de respecter la neutralité perpétuelle sans avoir à prendre les armes pour son maintien. C'est la situation de la Hollande vis-à-vis de la Belgique.

Il est à noter que, dès 1870, l'Allemagne souleva des controverses sur la neutralité du Luxembourg et de îa Suisse, prétendant que leur privilège cessait si l'un des belligérants commettait à leur égard une irrégularité quelconque. L'Angleterre, au contraire, soutint énergiquement que la neutralité devait être en ce cas protégée plus que jamais et elle promit son alliance contre quiconque menacerait la Belgique. La violation cynique de cette dernière en 1914 n'était donc pas l'œuvre d'une nécessité de la dernière heure, mais bien l'aboutissant d'un plan allemand déjà ancien et méprisant systématiquement la garantie formelle donnée à la Belgique par la Prusse en 1839.