LE DROIT DE PRÉEMPTION

Jusqu'à ce jour l'Angleterre a réclamé et appliqué un droit de préemption sur les articles compris sous la dénomination de contrebande relative; la mise en pratique de ce droit ne dépend suivant elle que de la volonté et des intérêts des belligérants.

Phillimore, en contradiction complète avec la vérité historique, prétend que jusqu'à la paix de Westphalie les belligérants pratiquaient le droit de préemption sur toutes les marchandises neutres sans exception; ce serait depuis lors seulement suivant lui que endroit aurait été restreint à ce qu'on appeUe la contrebande relative. * A l'appui de cette hardie assertion, il ne cite qu'un traité conclu en 1641 entre le Danemark et l'Espagne et l'autorité de Grrotius. Mais , dans le passage invoqué par Phillimore, ^ le publiciste hollandais se borne à remarquer que quelques ordonnances françaises du XVF siècle prescrivent pour la contrebande de guerre la préemption au lieu de la confiscation et à ajouter que, comme nous l'avons déjà vu, des belligérants ^ ont dans certains cas pendant le XVF siècle interdit aux neutres tout commerce avec leurs ennemis. Il résulte en outre des déclarations de Grotius qu'en 1575, pendant la guerre entre la Hollande et l'Espagne, l'Angleterre a fait à la première de ces deux puissances des

» Phillimore, III, 362.

" Grotius III, 1, § V, 4, dans la note.

' Voyez p. 25.

DE LA CONTllRBANDB DE GUERRE. I33

réclamations sérieuses à propos d^un procédé analogue à ce dont elle prétend aujourd'hui avoir le droit.

La fausseté de l'assertion de Phillimore est donc prouvée par l'autorité même sur laquelle il s'appuie. Ce n'est que dans les derniers temps qu'il a été question d'un droit de préemption ou mieux d'expropriation sur certains objets amenés par les neutres aux ennemis. Un pareil droit fut en particulier souvent appliqué par l'Angleterre dans le courant du XVIIP siècle ; deux ordonnances anglaises de 17î>3 et 1795 et la pratique qui s'y rattacha firent grand bruit par ce fait. Nous avons déjà parlé page 77 du contenu de ces ordonnances. Ajoutons seulement que les Anglais payèj-ent les céréales destinées pour des ports français et trouvées sur des vaisseaux neutres aux prix de facture augmentés de dix pour cend ; JouflSroy fait observer toutefois que les intérêts des neutres n'étaient nullement satisfaits par là; les prix du blé en France étaient en effet à cette époque beaucoup plus élevés que ceux des ports neutres indiqués dans les factures. ' Si l'on considère le temps perdu par stiite du relâchement forcé en Angleterre, la nécessité de renoncer peut-être à un bon chargement de retour et d'autres avantages analogues, il est incontestable que, sans parler de la violence d'une mesure imposée aux neutres sans nécessité comme nous l'avons vu, le dédommagement accordé est insuffisant. Ces procédés de l'Angleterre forcèrent la France à des représailles. Cependant, dans l'arrêté du 9 Mai 1793 le gouvernement français

■ Jouflfroy, p. 155 — 157. Hautefeuille fait la remarque suivante: ^Le payement du prix même intégral, même en y ajoutant un bénéfice commercial raisonnable, ne peut pas masquer et encore moins changer la natnre du fait; il ne peut même réparer le dommage réel causé au propriétaire des marchandises/ L auteur développe sa pensée et termine en disant: „Ce n'est pas le prix de la marchandise, même fixé comme au lieu de destination qui peut Tindemniser des pertes qu'il éprouve dans une pareille circonstance. Et je suppose ici que le belligérant préempteur paie ce prix de suite et sans retard: fait excessivement rare si jamais il s'est réalisé." (T. II, 273).

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déclara vouloir payer aux neutres les céréales et autres marchandises saisies aux prix du port anglais auxquelles elles étaient destinées. '

Phillimore dit que la pratique des tribunaux des prises anglais accorde aux propriétaires neutres contre lesquels s'exerce le droit de préemption un bénéfice de dix poiu: cent sur les prix d'achat. U ne cherche pas à justifier cette manière de faire ; il se borne à dire qu'elle a été reconnue dans le traité du 19 Novembre 1794 entre l'Angleterre et les États-Unis et dans celui de 1803 entre l'Angleterre et la Suède.

Wildmann demande aussi qu'on accorde aux neutres un bénéfice convenable ; mais il £Eiut suivant lui prendre pour base les prix d'achat et les autres firais faits par le proprié* taire, mais non pas le prix du port de destination.^

Quoi qu'il en soit, ce procédé dicté par l'égoisme na* tional, défendu par les publicistes anglais sans égard pour les droits, la dignité et l'indépendance de la science, est contraire aux principes généraux appliqués en tous temps et chez tous les peuples dans les expropriations de biens privés, faites au nom de l'intérêt public et contre la vo* lonté du propriétaire. '

' Lebeau, nouveau code des prises maritimes, III, p. 96.

^ Wildmann, p. 221. Oke Manning défend aussi ce droit dans ses Commentaries on the law of nationSy p. 313.

' Dans un pareil cas, le droit prussien prescrit le remboursement ao propriétaire non seulement de la valeur ordinaire, mais encore de la valeur extraordinaire de la marchandise (§11 de la loi sur les chemins de fer du 3 Novenfbre 1838). D'après le § 114, T partie, titre II du code prussien la valeur extraordinaire d'une chose repose sur l'utilité que cette chose peut avoir dans certaines circonstances particulières*, la valeur ordinaire au contraire est, suivant le § 112 du même code la valeur commune d'une chose, celle qu'elle a pour tous les propriétaires indistinctement. — Il s'agit ici en réalité de l'application d'un droit d'expropriation; car le droit de préemption dans le sens rigoureux du mot, suppose Texistence d'un autre acheteur; de telle sorte que le propriétaire du droit de préemption succède aux droits que le' premier acheteur a acquis par un contrat déjà conclu, mais non encore consommé par la livraison de l'objet rendu (L. 75, Dig. XVIH, 1 et L. 21, § 5, Dig. XIX, 1). Mais dans la plupart des cas dans lesquels des

DE LA CONTBEBANDE DE QUBRRB.

Un pobliciste anglais cité par Phillimore, M' Ward, cherche à justifier le droit de préemption. 11 en fait, non pas un droit des belligérants, mais un avantage fait SMX neutres; le belligérant aurait au fond le droit de confisquer la contrebande relative et accorde une faveur au propriétaire en se contentant d'exproprier. Phillimore lui-même considère ce droit, applicable en particulier aux munitions navales et militaires suivant le traité de 1810 entre le Portugal et l'Angleterre, comme un compromis entre le droit de confiscation du belligérant et le droit des neutres d'exporter leurs produits Cette manière de voirj'epose sur la théorie erronnée qui déduit la notion de contrebande des droits des belligérants au lieu de la faire découler des devoirs des neutres. Le commerce des neutres est libre partout où il ne contrarie pas les devoirs entraînés par la neutralité; toute autre restriction qui lui serait imposée serait injustifiable: ,, Cette liberté, cette indépendance^, dit Hautefeuille, „6ont telles que tant que le neutre ne s'écarte pas de son devoir, elles doivent être respectées d'une manière absolue et que le belligérant ne peut^ sans violer tous les principes du droit international, y porter la moindre atteinte. Les raiscms que j'ai déve-

Deatres amènent da blé on des articles analogues dans un port neutre, un pareil acheteur n'exiate pas. Si donc les belligérants avaient le droit de saisir contre la volonté du propriétaire neutre les provisions destinées à leurs ennemis, ils devraient observer toutes les conditions du contrat de vente conclu avec ceux-ci. A défaut d'un tel traité antérieurement conclu, c'est d'après le traité qui se serait probablement conclu plus tard, c*est-à*dire les cours du marché de destination qu'il font déterminer l'indemnité. Supposons qu'il s'agisse simplement d'ime expropriation de propriété privée neutre par le belligérant, celui-ci devra indemniser le neutre de tout le dommage qu'il lui cause, y compris le fret de retour et les autres avantages analogues qu'il était fondé à espérer ; Mais il est impossible de déterminer exactement tous ces avantages et comme le remarque avec beaucoup de justesse Hautefeuille, une indemnisation complète du neutre doit être en tous cas mise au nombre des impossibilités. Dans la supposition que nous avons faite, il faudrait donc bonifier au neutre le prix qu'il aurait pu obtenir dans le port de destination et pour les autres avantages probables, juger ex aequo et bono.

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loppées pour établir que le belligérant n^a pas le droit de forcer un peuple neutre à lui vendre certaines denrées, s'appliquent toutes au droit de préemption. Je crois donc pouvoir affirmer que ce droit n'existe pas." * Cette exposition est parfaitement juste. Les résultats auxquels arrive Hautefeuille peuvent d'autant moins être attaqués que l'Angleterre est de toutes les nations la seule qui réclame le droit de préemption; toutes les fois que ce droit a été appliqué ailleurs, il ne le fut comme en 1793 que jure retorsionis, à titre de représailles contre l'Angleterre. En dehors de trois traités dont nous avons déjà parlé, conclus par l'Angleterre avec la Suède en 1803, avec les États-Unis en 1794 et avec le Portugal en 1810, le droit de préemption n'est pas, que nous sachions, reconnu par un seul traité de commerce. Le traité de commerce entre la Prusse et les Etats-Unis, suivant lequel la confiscation de la véritable contrebande de guerre doit être remplacée par la préemption, ne doit naturellement pas être compté ici.

Le commerce maritime des neutres avec les belligérants n'est soumis à aucune autre restriction que celles relatives à la contrebande de guerre ou à celles découlant d'un blocus régulièrement entrepris. La prétention anglaise d'appliquer le droit de préemption dans tous les cas où l'on veut affamer un port sans le bloquer régulièrement n'est donc qu'une extension tout arbitraire et par conséquent inadmissible du droit de blocade; Wheaton lui-même se prononce très-énergiquement contre une pareille doctrine. - Ce publiciste ajoute toutefois que ce droit serait fondé si des considérations de conservation personelle poussaient les belligérans à en faire usage. On ne peut pas en effet, si l'on veut éviter la partialité et les subtilités juridiques, défendre aux belligérants de s'emparer

' Hautefeuille, II, p. 273.

^ Wheaton, droit international, p. 150 — 161.

d'une cargaison de céréales, lors même que cette cargaison appartiendrait aux neutres; ils donnent une indemnité sujffisante, comprenant le bicrum ceêsans comme le damnum emergens. Il faut réellement qu'il y ait eu nécessité réelle, et aucun autre moyen moins violent de sauver l'existence; ainsi ni le désir de nuire à l'ennemi, ni la plus grande commodité du belligérant ne sont des motifs suffisants. Ce droit de conservation personelle est, on le sait, reconnu dans tous les domaines, dans le droit civil et dans la procédure, dans le droit international et dans le droit criminel; partout il ne s'agit que de déterminer les limites dans lesquelles il peut être exercé, ce qui présente quelquefois de grandes difficultés. Mais le droit de conservation personelle a son fondement en luimême et non pas dans d'autres principes ; il est donc plus correfct de dériver le droit de préemption du droit de conservation personelle que du droit international. Grotius ne reconnaît pas non plus de droit de préemption dans ce dernier sens. Il dit à propos des articles qu'il qualifié de contrebande relative: „In tertio illo génère, usus ancipitis, distinguendus erit belli status; nam si tueri me non possum, nisi quae mittuntur intercipiam, nécessitas ut alibi ezposuimus jus dabit sed sub onere restitutionis, nisi causa alia accédât."* Grotius ajoute, à propos des conditions dans lesquelles on peut faire usage du droit de préemption: „Hinc primo sequitur in gravissima necessitate revivescere jus illud pristinum rébus utendi, tanquam ' si communes mansissent, quia in omnibus legibus humanis, ac proinde et in lege dominii summa illa nécessitas videtur excepta. — Hinc iUud, ut in navigatione, si quando defecerint cibaria, quod quisque habet in commune conferri debeat." L'auteur expose ensuite que le belligérant ne doit faire usage de son droit qu'après avoir épuisé tous

' Grotius, III, I, § V, 3.

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les autres moyens, daas les cas seulement où le proprié* taire lui-même n^ aurait pas besoin de sa marchandise et à condition d^une indemnité prompte et complète.^

Avec ces restrictions, le droit de préemption est reconnu par la plupart des publicistcs allemands. ^ Tel parait être aussi Tavis de Heffber; au moins dit -il dans un passage que nous avons déjà cité qu41 est quelquefois permis à des belligérants d'avoir recours à des voies de fait contre les neutres qui mènent à Tenuemi de la contrebande relative ; ^ en outre, Heffter se prononce peu après contre la droit de préempti<m, tel qu'il est défendu en Angleterre.^ Sans doute, Heffter n'appuie pas sufBsam-ment sur ce que les voies de fait ne sont permises que comme conséquence nécessaire du droit de conservation personelle. En tous cas, Phillimore est dans Terreur lorsqu'il met Heffter au nombre des auteurs qui partagent son opinion.^

Hautefeuille refuse aux belligérants le droit de préemption même dans les étroites limites que nous venons de tracer. Il fonde son opinion sur l'indépendance des nations les unes vis-à-vis des autres, sur le fait qu'un pareil droit, sur l'application duquel le belligérant aurait seul à statuer, conduirait à beaucoup de contokventions et de

' Grotins, II, n, §§ vi, vu, vin, ix.

^ Klûber, europaisches Vfflkerrecki, § 289. Martens dit que ce droit a été très-sonvent employé lorsque les belligérants dontaient si la marchandise neutre faisait on non partie de la contrebande. Mais il ne dit pas s'il approuve ce procédé qui se rapproche beaucoup de la pratique anglaise (précis du droit des gens, § 319).

« Heffter, p. 286.

* Heffter, p. 288. P. 2G6 Heffter dit: «Dagegen ist es hôchstens nur als eine Mafsregel der hôchsten Noth zu entschuldîgen und nur gegeu Tollstândige Ëntsch&digang znlâssig, venn ein kriegfâhrender ïheil neatraie Sachen , z. B. Schiffe in Beschlag nimmt und zu seinen Zweckeu verwendet (jus angariae), oder neutrale Waaren, Magazine, Getreîde und dergl., was sich zufalHg auf seinexn Gebiete befindet oder auf offener See angetroffen wird, fur seine Zwecke gebraucht, wenngleich gegen Vergiitung des Werthes vermittelst eines sogenannten Vorkaufs."

' Phillimore, III, p. 363.

DE LA CONTBEBANDE DE GUEKRB. ^39

violences contre les neutres. Tous les inconvénients résultant du fait que Ton a déduit la notion de contrebande d^m droit du belligérant et non pas d'un devoir du neutre reparaîtraient donc ici.^ Hautefeuille nous semble sur ce point trop pessimiste; sa théorie, qui nous paraît très-juste, est incomplètement appliquée. Nous accordons qu'un droit comme celui dont il est ici question, peut amener des contraventions; mais, comme Hautefeuille le reconnaît lui*même, c'est le fait des tous les autres droits des belligérants, du droit, par exemple, de confisquer la contrebande sur les vaisseaux neutres et du droit de blocus. D'ailleurs, nous ne pouvons admettre que le droit de préemption tel que nous l'avons défini, ait les inconvénients de la théorie anglaise de la contrebande de guerre; cette théorie en effet repose entièrement sur les intérêts des belligérants, tandis que notre théorie de la préemption, au lieu de favoriser les belligérants, restreint leurs droits aux cas d'impérieuse nécessité. Le droit de la conservation personelle est aussi bien établi que la liberté et Tindépendance des nations les unes vis-à-vis des autres; disons mieux: le premier est la base et la condition des autres; il est donc naturel de faire fléchir les dernières en cas de conflit, toutes les fois que ceux dont l'existence est com-

' Hautefeuille, If, p. 162—171. A Tappui de son assertion, Hautefeuille cite l'exemple snÎTant. En 1846, la France et TAngleterre se trouvèrent à la suite de mauvaises récoltes dans, une telle disette de céréales qu'une famine était à craindre dans les deux pays si des importations considérables n'avaient lieu. Gomme les récoltes avaient également été mauvaises dans les autres pays d'Kurope, que la Russie seule avait alors abondance de blé, Hautefeuille pense que si Tempereur de Russie avait alors défendu Texportation des céréales pour TÀngleterre et la France, ces deux puissances auraient dû se soumettre aux conséquences de cette disposition et n'auraient pas eu le droit d*en exiger le retrait. Il nous semble toutefois que si la France et TAogleterre n'avaient pas eu d'autre moyen d éviter la famine, elles auraient fort bien pu déclarer la guerre à la Russie pour la forcer à retirer sa défense inhumaine; le monde entier aurait considéré une telle guerre comme parfaitement juste; elle aurait été justifiée en effet par le droit de conservation personelle dont nous avons parlé.

140 ^^ DROIT DBS NBUTRB8

promise ont encore la foVce pour eux. C'est ainsi qu'il en a toujours été et qu'il en sera toujours, en dépit des théories contraires, dont nous reconnaissons les intentions bienveillantes. Quelque dénuée de tout fondement que soit la théorie anglaise de la préemption, quelque intimement liée qu'elle soit avec la doctrine erronée de la contrebande relative, bien que l'application n'en dépende que de la volonté et des intérêts des belligérants, le droit de préemption n'en est pas moins fondé lorsqu'il dérive du droit de con« servation personelle, que l'on ne peut refuser aux belligérants. La question de l'existence d'une telle nécessité est une question de fait. Le navire belligérant qui soumettrait un navire neutre à la préemption sans se trouver dans les conditions exigées ou sans accorder une indemnité suffisante en sera responsable au souverain du vaisseau lésé, aussi bien que s'il avait enlevé des marchandises neutres étrangères à la contrebande. Dans les deux cas, le neutre est fondé à exercer des représailles, quelque fois même à déclarer la guerre.

EÉSXTMÉ.

Nous avons dit au commencement de ce chapitre que la théorie de la contrebande de guerre était peut-être la plus controversée et la plus obscure du droit international; les nombreuses divergences d'opinions que nous avons signalées et dont quelques-unes ont une très-grande portée théorique et pratique ont prouvé la vérité de notre assertion. Nous croyons qu'il n'est pas inutile de jeter en terminant un coup d'oeil général sur l'ensemble de la question.

La notion de contrebande de guerre apparaît dès les temps des croisades; mais ce ne fut que lors de la for-

mation de grandes marines, de Fintroduction des lettres de marque à Fépoque où les puissances belligérantes acquirent les moyens d'empêcher réellement le transport des articles prohibés, ce ne fut qu'au XVI® et au XVIP siècle que la théorie de la contrebande commença à prendre sa forme actuelle. Dès lors, elle fut reconnue par toutes les puissances d'Europe. £n effet, la théorie de la contrebande a avec les devoirs des neutres des rapports intimes; c'est une de leurs obligations les plus importantes de s'abstenir de toute participation à la guerre, de ne seconder aucune des parties belligérantes; cette obligation n'est pas remplie par les neutres qui fourniraient à l'une des parties des marchandises employées d'ordinaire exclusivement à la guerre.

La prohibition relative à la contrebande est donc fondée sur les principes généraux du droit et l'opinion de * certains publicistes suivant lesquels la contrebande de guerre est quelque chose de purement conventionel et ne peut se justifier. Cette théorie est si arbitraire, si contraire à la pratique suivie de nos jours avec beaucoup de conséquence par les puissances européennes, qu'elle ne se comprend que comme une réaction contre la théorie des anciens publicistes, qui, elle aussi, manquait son but. Suivant l'exemple de Grrotius, les anciens auteurs dérivaient la contrebande d'un soi-disant droit des nations belligérantes d'interdire aux neutres d'amener à leurs ennemis certaines marchandises, dont elles pourraient avoir à souf&ir. Cest en partant de ce point de vue qu'on arrivait à distinguer une contrebande absolue et une contrebande relative; la première, comprenant les armes et les munitions de guerre, doit toujours être défendue; l'autre devait être défendue toutes les fois que l'exigeait l'intérêt des belligérants, qui ont en sus . le droit de mettre sur la liste des marchandises défendues tous les articles de commerce qui peuvent dans la suite des temps être employés à la guerre. Cette

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théorie, défendue encore aujourd'hui par TAngleterre et seô publicistes, est devenue pour le commerce des neutres la source dMnnombrables vexations; elle est inconcilîable avec les vrais principes, reconnus depuis les neutralités ar^ mées de 1780 et de 1800 par le droit intemaJtîonal de TEurope.

Le commerce des neutres est libre, partout où il n'est pas limité par les devoirs de la neutralité. Ces devoirs ne sont violés que lorsqu'un belligérant reçoit d'un neutre des subsides pour la guerre; un pareil subside est contenu dans la vente de moyens de défense et d'attaque, d'armes et de munitions de guerre. Ces objets sont considérés par le droit pratique actuel, d'accord avec la théorie, comme formant exclusivement la contrebande de guerre, sauf les modifications, apportées à la règle générale par les traités particuliers.

On a mis sur la ligne de la vente de la contrebande les cas suivants:

1^ Le transport de troupes ennemies. Ce transport toutefois n'est punissable que lorsque le neutre s'en est chargé volontairement, et lorsque les circonstances, jointes à la quantité des troupes transportées, sont de nature à faire considérer le transport comme une participation à la guerre. On ne doit pas considérer comme tel un transport ayant pour objet, non pas de véritables troupes, mais des militaires isolés dont en outre il n'est pas toujours possible de reconnaître la qualité.

2® Le transport volontaire de dépêches ennemies. H est nécessaire que la dépêche ait pour expéditeurs et pour destinataires des autorités belligérantes; le transport des dépêches des ambassadeurs neutres accrédités auprès des belligérants n'^st donc pas punissable. Le contenu de la dépêche doit se rapporter à la guerre; autrement le corps du délit objectif d'une violation de la neutralité manquerait. En revanche, il n'est pas nécessaire que le neutre

DE LA CONTREBANDE DE GUEKRB. J^g

ait connaissance de ce contenu, car il commet une imprudence grave en consentant à en opérer le transport. En tous cas -cependant le neutre n'est punissable que lorsqu^il sait, ou qu'une diligence ordinaire lui aurait suffi pour savoir qu'il est porteur d'une dépêche ennemie, qu'une telle missive se trouve à son bord.

3*" Le fait d'amener à l'ennemi des vaisseaux de guerre. Le transport de marchandises prohibées est puni par la confiscation de ces marchandises; nul ne conteste aux ennemis l'exercice de ce droit. On objectera que le belligérant n'a aucune juridiction à exercer sur le sujet neutre; qu'il ne peut être juge et partie à la fois. Mais une puissance qui prend les armes devient de fait et suivant la pratique internationale juge dans sa propre cause. Si le sujet neutre, en violant les devoirs de la neutralité, sort des limites qui lui sont tracées par le droit intei^ national, il se trouve naturellement sur le terrain de la guerre, c'est-à-dire sous la juridiction du belligérant.

La contrebande seule doit être confisquée; non pas le reste du chargement ni le vaisseau. Les principes généraux permettraient la confiscation de ce dernier lorsque le propriétaire du vaisseau et celui de la contrebande sont deux personnes différentes et que le propriétaire du navire avait connaissance de la contrebande qui s'y trouvait Mais le droit actuel ne confisque dans la règle que la contrebande. — Dans le cas d'un transport coupable de troupes et de dépêches ennemies, le navire est confisqué ; on confisque également les vaisseaux de guerre amenés par les neutres aux belligérants.

Ce n'est pas seulement le transport de la contrebande qui est défendu; la vente à un belligérant sur territoire neutre d'articles de contrebande est également prohibée. Il ne peut cependant dans ce cas être question de confiscation, le belligérant n'ayant aucune juridiction sur le territoire neutre. Si donc le souverain neutre refiise

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dans un pareil cas satisfaction au belligérant lésé, il ne reste à celui-ci pas d^autre recours que des représailles ou la guerre.

Pour que la confiscation de la contrebande de guerre puisse avoir lieu, il &ut que le neutre soit saisi en haute mer et en flagrant délit; il faut qu^il résulte clairement de la destination et de la quantité des marchandises qu^elles devaient être employées à la guerre. La fin du voyage met fin à la culpabilité des neutres. -

Un droit de préemption sur les articles dits de contrebande relative n'est pas fondé en droit international; Tapplication d'un tel droit ne doit être tolérée que lorsqu'elle résulte de la nécessité de la conservation personnelle. En tous cas, le belligérant qui fait usage d'un tel droit doit accorder au neutre indemnité complète; lui rembourser non seulement les pertes subies, mais encore les bénéfices probables dont il a été privé par la saisie.

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