Lorsque le TF. et le CF

sont tous deux saisis du même recours ou que l'un ou l'autre a des doutes au sujet de sa compétence, un échange de vues doit, avant toute décision, se produire entre eux sur la question de compétence.

L'autorité fédérale compétente sur le fond de l'affaire l'est également pour statuer sur toutes les questions préjudicielles et incidentes.

195. Les arrêts du TF. en matière de droit public sont immédiatement exécutoires et ont force de chose jugée.

196. Les décisions du CF. en matière de droit public sont exécutoires et ont force de chose jugée aussitôt après l'expiration du délai pour le recours à l'AF.

Le CF. a cependant le droit de déclarer immédiatement exécutoires les décisions qui ne comportent pas de délai.

193 (supprimé).

194 (supprimé).

195. Les arrêts du TF. en matière de droit public et administratif sont immédiatement exécutoires et ont force de chose jugée.

196 (supprimé).

IIe Partie. Titre I. Chapitre 7. N° 346.

LF. sur l'organisation judiciaire fédérale, du 22 mars 1893.

Les décisions de l'AF. en matière de droit public sont immédiatement exécutoires et ont force de chose jugée.

Amendements proposés.

II. Si l'entrée en vigueur de ces modifications entraîne la nécessité d'élever le nombre des membres du TF., l'AF. aura la compétence de fixer un chiffre déterminé de juges auxiliaires et de procéder à leur nomination.

La position juridique de ces juges auxiliaires sera la même que celle des juges fédéraux ordinaires.

III. Il n'est ni nécessaire, ni désirable d'apporter pour le moment des modifications plus importantes à l'organisation du TF. Une fois réalisée, l'unification du droit ne tardera pas à faire sentir la nécessité d'une réorganisation du TF. ; et c'est alors que l'expérience acquise permettra de décider s'il y a lieu ou non de conserver l'unité de ce tribunal ou de le diviser en deux cours de justice, chargées, l'une de maintenir l'unité de jurisprudence dans le domaine du droit civil et du droit pénal fédéral, l'autre d'administrer la justice en matière de droit public et administratif.

Les deux innovations essentielles consacrées par le projet susmentionné consistent à:

1. transférer au TF. les affaires désignées par le terme de « contestations administratives » dans Fart. 113 de la Const. F. ;

2. compléter les garanties instituées actuellement par le droit public fédéral, en assurant aux intéressés le droit de recourir au TF., pour violation de leurs droits garantis, contre des décisions émanant d'instances administratives fédérales, aussi bien que contre des décisio)is d'autorités cantonales.

Pour réaliser ce projet, il n'est nécessaire de reviser préalablement la Const. F. que si l'on prétend interpréter l'art. 113, al. 2, de la Const. F. en ce sens qu'il exige le maintien à tout jamais des « contestations administratives» soumises nécessairement au CF. et à l'AF. *)

Si, par contre, on admet, avec nous, que l'art. 113, al. 2, a laissé à la législation fédérale le soin non seulement de désigner les affaires à ranger dans les « contestations administratives », mais aussi de décider si, en principe, on conservera cette rubrique de « contestations adminis-

*) Cf. n° 242.

Juridiction administrative fédérale.

tratives », alors il faut reconnaître à la législation fédérale le droit de dire que cette rubrique ne répond plus à aucun besoin et de dépouiller ainsi de toute portée pratique l'art. 113, al. 2, de la Const. F.

La nécessité d'une revision constitutionnelle dans le but de réaliser le projet dont nous parlons ici ne résulte pas davantage de l'art. 85, chiffre 12 ou de l'art. 102, chiffre 2 de la Const. F.

L'art. 102, chiffre 2 conserverait toute sa portée et signification, sauf sur un point. Le terme de « recours » ne comprendrait plus tous les recours de droit public et administratif dont le CF. connaît actuellement. Il ne viserait plus que les simples réclamations administratives que la hiérarchie administrative permet d'adresser à une autorité supérieure contre les décisions d'une autorité inférieure qui lui est subordonnée.

Si l'on veut créer une instance indépendante, ayant un caractère judiciaire et chargée de veiller à l'observation du droit administratif fédéral par les divers organes de l'administration fédérale, il n'y a pour le faire, en l'état actuel de notre législation fédérale, qu'un seul moyen, consistant à soumettre les décisions du CF. au TF. siégeant comme Cour administrative.

Mais, à notre avis, le législateur fédéral peut, en tout temps, donner aux Départements fédéraux la compétence de prendre, de leur chef, les décisions concernant leur ressort, de telle sorte qu'une affaire ainsi liquidée par un département pourrait être portée devant la Cour administrative, pour cause de violation d'une disposition constitutionnelle ou légale, ou devant le CF. par voie administrative, lorsque la décision, sans être illégale, est incriminée en elle-même, comme préjudiciable à des intérêts en jeu. Assurément, l'art. 103 de la Const. F. ne fait pas obstacle à cette manière de voir.

Du reste, le projet ci-dessus permettrait aux autorités compétentes de déterminer par leur jurisprudence les affaires dans lesquelles les décisions des départements seraient portées directement au tribunal administratif, et celles dans lesquelles les intéressés devraient s'adresser encore au CF. avant de saisir ce tribunal.1)

On aurait tort de croire que l'organisation proposée de la juridiction administrative placerait le CF. vis-à-vis du TF. sous un contôle incompatible avec la situation que lui assure la Constitution. Au contraire, le CF. demeurerait le pouvoir exécutif; il conserverait le gouvernement proprement dit et le domaine si étendu où l'action administrative s'exercice librement dans toutes les branches de l'administration.

') Cf. n<>° 183, 184.

IIe Partie. Titre I. Chapitre 7. N° 346.

Nous ne visons que le cas où les droits des citoyens sont en jeu et sont l'objet de décisions administratives, et, dans ce cas, nous voudrions qu'à l'avenir l'administration ne soit plus juge et partie, mais que la question de légalité puisse être soumise à une autorité judiciaire indépendante.

Si l'on considère les garanties déjà consacrées, en matière de droit public, il n'est que logique de vouloir en compléter le système, en ne les limitant plus aux seuls cas où des dispositions de droit fédéral sont appliquées par des autorités cantonales, mais en les étendant aussi aux cas où c'est l'administration fédérale qui applique des prescriptions législatives fédérales. L'on voit augmenter constamment le nombre des domaines où l'administration fédérale agit par ses propres organes. La Confédération ne s'en remet plus exclusivement aux cantons du soin d'exécuter les lois fédérales. Dès lors, le moment est venu d'introduire chez nous une bonne administration de la justice en çe domaine, et le trait principal de cette réforme réside dans le fait que la nouvelle juridiction administrative doit être confiée à une autorité judiciaire.

D'après notre projet, toute décision administrative impliquant la violation alléguée d'une disposition constitutionnelle ou légale pourra faire l'objet d'un recours au TF. siégeant comme Cour administrative. C'est à dessein que nous nous abstenons d'énumérer les cas dans lesquels il pourrait y avoir recours au TF. Nous le faisons pour des raisons d'ordre pratique et parce qu'à notre avis aucune question d'ordre juridique ne doit être soustraite à la connaissance du tribunal. Et si l'on voulait signaler le militaire et les affaires extérieures pour démontrer la nécessité d'énumérer limitativement les matières où il peut y avoir recours, nous rappellerons que la juridiction administrative ne touchera pas ces domaines, pour autant que là précisément l'action gouvernementale et administrative doit pouvoir se déployer en toute liberté. Cette réserve faite, il n'est pas possible de soutenir que le besoin de la garantie qui réside en un tribunal administratif ne se fait pas sentir en matière de droit administratif militaire.

Nous plaçons aussi sous la protection de la Cour administrative tout ce qui touche à la situation juridique des fonctionnaires1); chose nécessaire aussi longtemps qu'on n'aura pas institué un tribunal disciplinaire. Il va sans dire que l'on ne peut remplacer ce tribunal par la solution que nous proposons aujourd'hui. Notre projet ne permettra de saisir le TF. d'une affaire disciplinaire que si l'on allègue et établit la violation d'une disposition légale par l'autorité qui a prononcé la peine

') Cf. supra I p. 674 ss.

Juridiction administrative fédérale.

de discipline dont est recours. En d'autres ternies, on ne pourra recourir au TF. comme Cour administrative que lorsque l'autorité supérieure a infligé une peine disciplinaire illégale; on ne pourra pas se plaindre auprès de lui de la mesure en laquelle cette autorité fait usage de sa compétence légale dans chaque cas particulier.

M. Speiser, conseiller d'Etat, s'est exprimé comme suit, au sujet des propositions que nous examinons ici:

1. D'une manière générale, je trouve le projet très pratique, parce qu'il nous épargne la nécessité de reviser la Const. F. et de créer une nouvelle autorité fédérale.

Pour parler de la question constitutionnelle, je partage l'avis de l'auteur du projet. Je crois que ce projet n'est en contradiction avec aucune disposition de la Const. F. actuelle et je renonce à ajouter, à l'appui, des arguments à ceux qui ont été exposés par l'auteur des propositions dont je parle.

On ne peut pas non plus prétendre que le projet soit en contradiction avec les principes généraux d'après lesquels la Constitution a réglé les rapports et la situation respective du CF. et du TF. Depuis l'entrée en vigueur de la Const. F. de 1874, on a pu, sans y toucher, reviser sur plusieurs points la répartition des compétences en matière de recours de droit public, et la modifier, tantôt au profit du TF., tantôt en faveur des autorités politiques fédérales. Dans ce travail, le législateur ne s'est laissé guider que par des considérations de nature pratique, sans que sa libre détermination soit entravée le moins du monde par un texte constitutionnel. En 1874, lors de l'élaboration de la première LF. sur l'organisation judiciaire fédérale, on avait limité les matières attribuées à la connaissance du TF., parce que l'institution même d'un TF. permanent était chose nouvelle. En 1893, lors de la revision de la LF. sur l'organisation judiciaire, on s'est fondé sur l'expérience acquise pendant vingt ans pour augmenter les compétences du TF.') Aucune disposition constitutionnelle n'empêche l'AF. de faire prochainement un pas de plus dans cette voie.

Il en est de même en matière de contestations administratives proprement dites. J'entends par là les réclamations de personnes physiques ou morales contre des décisions d'autorités administratives fédérales et, en particulier, du CF. dans le domaine administratif et je ne trouve pas dans la Const. F. une disposition quelconque qui interdise de remettre au TF., plutôt qu'aux autorités politiques, le soin de connaître en der-

») Cf. n° 242.

IIe Partie. Titre I. Chapitre 7. N° 346.

nier ressort de ces réclamations. En fait, plusieurs de ces recours administratifs ont déjà été placés dans la compétence du TP. Je cite, en premier lieu, à titre d'exemple, les recours administratifs des compagnies de chemins de fer en matière de comptabilité, recours placés dès le début, et davantage encore par la LF. de 1896, dans la compétence du TF.1)

Dès lors, en augmentant les compétences du TF. à l'égard des contestations administratives, le projet ne touche à aucun principe, et la modification ne porte que sur une question de quantité.

2. L'auteur du projet déclare s'être donné pour tâche, entre autres, de compléter la protection des lois en matière de droit public, en permettant aux intéressés de recourir au TF., non plus seulement contre des arrêtés d'autorités cantonales, mais aussi contre des décisions d'autorités administratives fédérales. Il ajoute qu'une affaire liquidée par le département compétent pourrait faire l'objet d'une double réclamation: recours au TF. pour violation de la loi, recours au CF. pour atteinte portée à un intérêt en cause.

Bien qu'elle soit employée par ci-par là, je ne saurais approuver dans l'espèce cette distinction entre atteinte à la loi et atteinte à un intérêt en cause, car elle pourrait, à mon avis, provoquer facilement des méprises. Ce qu'on entend par là, sauf erreur, c'est ceci : Il ne peut y avoir recours au juge que dans les cas où la loi a donné à l'administration une prescription précise, que l'on dit avoir été violée par l'autorité administrative. Il n'y a pas contrôle judiciaire, par contre, dans la mesure où l'administration use d'une latitude qu'elle tient la loi. C'est dans ce sens qu'on parlerait d'atteinte à la loi, lorsqu'il y aurait violation de la prescription légale applicable, atteinte à un intérêt en cause, lors que l'autorité ferait matériellement mauvais usage du pouvoir d'appréciation que lui laisse la loi. Cette terminologie n'est pas bonne, parce que les notions «droit» (lois) et «intérêt» ne forment pas antithèse. La violation matérielle de la loi peut subjectivement léser à la fois et un droit et un intérêt. Pour marquer la distinction, assurément juste en elle-même, il vaudrait mieux, dès lors, employer les termes : « disposition légale » et « pouvoir discrétionnaire », de telle sorte qu'il n'y aurait recours qu'en cas de violation d'une disposition légale, et non pas en cas de fausse application du pouvoir discrétionnaire. Mais il ne faut pas oublier que l'administration peut aussi porter atteinte à la loi, dans les domaines où s'exerce son pouvoir discrétionnaire, en usant de ce pouvoir au-delà des limites tracées par la loi.

*) Cf. aussi la LF. sur l'organisation judiciaire féd. de 1893, art. 49, 180 et 181.

Juridiction administrative fédérale.

3. L'on ne saurait accepter telle quelle la rédaction proposée pour le chiffre 2 de l'art. 178, dont la revision est la pierre d'angle de la réforme projetée. Cet article, chiffre 2, n'accorde qu'aux particuliers ou corporations le droit de former un recours. Or, si l'on veut admettre dorénavant contre des décisions du CF. le recours qui jusqu'ici ne pouvait s'exercer que contre des arrêtés cantonaux, il faut, en termes exprès, reconnaître aux cantons le droit de recourir au TF. Jusqu'à présent, cela n'était pas nécessaire, car l'art. 175, chiffre 2, de la LF. a permis à tout canton d'adresser au TF. un recours de droit public contre des arrêtés pris par un autre canton. Mais, du moment qu'on entend accorder aux cantons le droit de recourir au TF. contre des arrêtés du CF., il faut leur reconnaître ce droit nouveau par une mention expresse insérée dans l'art. 178, chiffre 2, de la loi. Quant au fond, il est évidemment hors de doute que le droit doit être donné aux cantons. Le besoin s'en était déjà fait sentir auparavant et ne peut que s'accentuer, à mesure que s'étend la compétence administrative de la Confédération.1)

4. Une fois le TF. chargé définitivement de connaître de tous les recours en matière d'élections et de votations, je voudrais que le projet contînt une disposition lui confiant aussi la validation des élections au CN. On l'a dit souvent déjà : il est temps de décharger le CN. de ce travail absorbant, dans l'accomplissement auquel il ne fournit pas toutes les garanties d'un jugement objectif et impartial. Nous avons ici une excellente occasion de réaliser ce progrès.2)

5. Je pensais jusqu'ici qu'on ne pourrait étendre l'action du pouvoir judiciaire en matière administrative qu'en attribuant à un nouveau tribunal des matières bien déterminées et faisant l'objet d'une énumération limitative.

Mais, après avoir, projet en mains, passé en revue les diverses matières qu'il englobe, je ne fais aucune difficulté à renoncer à toute énumération et à soumettre toutes ces matières à la nouvelle procédure proposée. J'estime cependant que cette question mérite discussion et examen contradictoire, car il est, je le reconnais, des domaines (p. ex. le militaire) pour lesquels le projet peut soulever de sérieuses objections et peut-être n'ai-je pas suffisamment présentes à l'esprit toutes les matières qui entrent ici en ligne de compte. C'est en passant la revue de toutes les matières que l'on aurait l'occasion d'examiner le projet sous toutes ses faces, d'en élucider toutes les conséquences et de jeter ainsi les bases d'une discussion complète et approfondie du problème.

•) Cf. supra p. 88, et n08 303-305.

2) Cf. supra I p. 501 et suiv.

IIe Partie. Titre I. Chapitre 7. N° 346.

C'est alors également que l'on pourrait voir définitivement si, comme le veut le projet, l'on peut réaliser l'innovation proposée par une simple modification de rédaction apportée à quelques articles de la LF. sur l'organisation judiciaire, ou s'il ne sera pas nécessaire, ou tout au moins désirable, d'en faire l'objet d'une œuvre législative plus étendue. Quoiqu'il en soit, le mode de procéder choisi par l'auteur du projet rendra d'excellents services comme base de discussion et «Schema» pour le premier débat.

Voici, d'autre part, ce que nous lisons dans le rapport de MM. les juges fédéraux Morel, Lienhard et Léo Weber :

L'exposé de motifs à l'appui du projet caractérise très justement comme suit les deux innovations essentielles qu'il consacre :

1. Transférer au TF. les contestations administratives visées par l'art. 113 de la Const. F.

2. Etendre les compétences du TF. , en l'instituant instance de recours pour violation de dispositions légales, non plus seulement comme aujourd'hui, contre des arrêtés d'autorités cantonales, mais aussi contre des décisions d'autorités administratives fédérales.

L'auteur du projet s'est demandé si l'on pouvait réaliser cette double réforme sans reviser la Const. F. Il s'est prononcé pour l'affirmative en raisonnant comme suit:

La revision porterait essentiellement sur l'art. 113, al. 2, de la Const. F. Or, cette disposition constitutionnelle, interprétée d'après son sens véritable, d'après l'intention et la volonté du pouvoir constituant, permet à la législation fédérale de lui enlever toute portée matérielle. L'art. 113, al. 2, de la Const. F. ne signifie pas qu'il doive nécessairement y avoir des contestations administratives soustraites à la juridiction du TF. Or, s'il en est ainsi, l'on ne saurait davantage être arrêté par les art. 85, chiffre 12, et 102, chiffre 2, qui prévoient la juridiction du CF. en matière de contestations administratives. En particulier, dit l'auteur du projet, l'art. 102, chiffre 2, de la Const. F. conserve tout son sens et toute sa portée, même après la suppression de l'art. 1 89 de la LF. sur l'organisation judiciaire. Tout se réduit à ceci, c'est que les recours tranchés dorénavant par le CF. ne seront plus, comme aujourd'hui, des recours de droit public et administratif, mais de simples réclamations administratives adressées au CF., en sa qualité d'autorité supérieure, contre les décisions des autorités administratives qui lui sont subordonnées.

Nous croyons devoir examiner en premier lieu la question de constitutionnalité. C'est de beaucoup la question principale à trancher, et c'est

Juridiction administrative fédérale.

d'après la solution adoptée que nous aurons à voir s'il y a lieu, ou non, d'entrer en matière sur le fond du projet. Il nous paraît utile d'élucider le problème au double point de vue de l'administration de la justice:

a. en matière de droit public;

b. en matière de droit administratif.

Ces deux matières sont distinctes l'une de l'autre et doivent être examinées séparément.

Droit public. Dans son rapport sur l'institution d'une Cour administrative fédérale, présenté en 1897 à la Société suisse des juristes, réunie à Zermatt, M. le professeur G. Vogt a critiqué l'expression «contestations administratives» employée par la Const. F., art. 113, al. 2, et 85, chiffre 12, pour désigner la juridiction du CF. et de l'AF. en matière constitutionnelle. Il a également reproché à la LF. sur l'organisation judiciaire, de 1893, de ne pas avoir saisi et précisé la distinction entre juridiction en matière de droit public, et juridiction en matière administrative. Sous le titre Administration de la justice en matière de droit public (art. 175 et suiv.), l'art. 189 énumère, dans les compétences du CF., des matières qui ne rentrent qu'en partie dans ce domaine1). Cette critique est fondée en ce sens:

que l'expression « contestations administratives » est impropre à l'égard des recours pour violation de droits individuels garantis par la Constitution, et que les recours dont la connaissance est attribuée aux autorités politiques fédérales par la LF. sur l'organisation judiciaire ne sont qu'en partie de nature administrative. Au point de vue juridique, ces recours sont, pour la plupart, de nature mixte, en ce sens que l'on y trouve des droits individuels garantis par le droit public, mais que ces droits sont en présence d'intérêts administratifs et politiques de la collectivité, de l'Etat.

Cela dit, ajoutons que la critique formulée n'a pas grand'chose à redire à la manière dont les compétences ont été réparties entre le CF. et le TF. Si, parlant de la répartition faite par la LF. sur l'organisation judiciaire, du 27 juin 1874, Dubs a pu dire (Le Droit public de la Confédération suisse, II p. 131) que, « dans ce partage, l'absence d'un principe quelconque se faisait beaucoup trop sentir», la LF. d'organisation judiciaire de 1893 a sensiblement amélioré la situation, et, pour s'en convaincre, il suffit de passer en revue les diverses matières réservées à la compétence des autorités politiques de la Confédération. L'art. 18, al. 3, de la Const. F. contient une prescription à l'adresse de l'administration militaire, mais, en même temps, il consacre le droit constitutionnel

■) Cf. G. Vogt, dans la Revue de droit suisse, 1897, n. S. XVI p. 821—829.

IIe Partie. Titre I. Chapitre 7. N° 346.

de tout militaire à recevoir gratuitement son armement et son équipement. L'art. 27, al. 2 et 3, de la Const. F. détermine la tâche des cantons dans le domaine de l'enseignement et leur donne, pour l'administration de ce service public, des prescriptions qui fondent, par le fait même, des droits constitutionnels en faveur des individus, soit des représentants légaux des enfants astreints à l'école. L'art. 31 de la Const. F. garantit un droit indivuel, la liberté de commerce et d'industrie; mais il le restreint par une série de réserves de nature administrative, dont quelques-unes manquent un peu de précision et laissent aux autorités chargées de les appliquer une latitude plus ou moins grande, suivant les cas. L'art. 51 de la Const. F., inspiré par des raisons d'ordre politique, exclut un ordre religieux du droit d'établissement en Suisse et lui interdit toute action dans l'église et l'école. Il donne aux autorités politiques fédérales le droit d'étendre cette interdiction à d'autres ordres religieux encore. On est donc en présence d'une restriction apportée par la raison d'Etat aux droits de certains ecclésiastiques. L'art. 53, al. 1er, déclare que l'état civil est du ressort des autorités civiles et décide, par là-même, en principe, à quels organes appartiennent l'administration et le soin de cette matière dépendant du droit public. Il pose un principe général de droit public, et n'a pas pour but de consacrer un droit individuel des citoyens. Il en est de même, au fond, de l'art. 53, al. 2, concernant les lieux de sépulture. Cet article pose une règle de compétence administrative, et enjoint aux autorités compétentes d'accomplir leur tâche dans un sens déterminé. Evidemment, il accorde ainsi implicitement un droit individuel que chaque intéressé peut faire valoir; mais ce droit n'est, à vrai dire, que la conséquence, le reflet de la mission administrative assignée à l'autorité compétente.

On ne saurait méconnaître le caractère profondément subjectif, comme droit individuel, que présente le droit de vote en matière politique: mais ce droit n'en est pas moins lié indissolublement à l'organisation politique de l'Etat comme telle. Il est à la base de l'ordre public, car c'est par l'exercice du droit de vote que le peuple détermine l'ordre public et le dirige. De même, c'est parce que l'élément administratif, politique ou de police, prédomine dans une très large mesure sur l'élément de droit individuel que l'on a confié aux autorités politiques le soin de trancher les contestations relatives aux dispositions des traités avec l'étranger concernant le commerce et les péages, les patentes, la libre circulation, l'établissement et F affranchissement de la taxe militaire. Tout aussi justifiée est la compétence du CF. et de l'AF. au sujet de l'application des lois fédérales, en tant qu'affaire purement administrative, tandis qu'il suffit que l'application d'une loi fédérale mette en jeu des

Juridiction administrative fédérale.

droits constitutionnels d'un citoyen pour que nous retombions dans la compétence du TP. *)

L'exposé qui précide nous permet aisément de fixer le trait principal qui caractérise la juridiction attribuée au CF. et à l'AF. par la LF. de 1893, sur l'organisation judiciaire fédérale:

A peu d'exceptions près, cette juridiction régit des matières dans lesquelles la Const. F., les lois fédérales ou des traités avec l'étranger impriment une direction précise à l'activité gouvernementale et administrative des autorités, et leur assignent des tâches déterminées. A vrai dire, chaque particulier est en droit de réclamer l'accomplissement de ces tâches, mais, en cas d'inexécution, l'autorité compétente n'attendra pas le recours du particulier lésé, elle devra intervenir d'office, pour autant, tout au moins, qu'il s'agit d'une prescription constitutionnelle ou légale, parce qu'ici précisément il s'agit beaucoup moins de droits individuels que des tâches assignées par la Constitution ou la loi au gouvernement et aux autorités administratives ; c'est l'ordre public qui exige l'observation matérielle de la disposition constitutionnelle ou législative en jeu et l'art. 190 de la LF. sur l'organisation judiciaire part bien aussi de cette idée en déclarant que les recours au CF. ne sont pas soumis aux conditions régissant les recours au TF., dans tous les cas où le CF. doit agir d'office en qualité d'autorité exécutive. La différence des situation entre le CF. et le TF. dans l'accomplissement de leur tâche respective touchant l'application de la Constitution et des lois fédérales, cette différence est fondée et exprimée en termes précis par l'art. 102, chiffre 2, et l'art. 113 de la Const. F. D'après l'art. 102, chiffre 2, le CF., chargé de veiller à l'observation de la Constitution, des lois et des arrêtés de la Confédération, ainsi que des prescriptions des concordats fédéraux, doit prendre de son chef, et non seulement sur plainte, les mesures nécessaires pour les faire observer. Aux termes de l'art. 113, le TF. ne statue qu'en cas de recours. 2)

Un autre point est à signaler encore comme trait caractéristique de la juridiction confiée aux autorités politiques fédérales. Dans les matières soumises à leur connaissance, il ne s'agit pas toujours de dire droit en application d'une règle de droit simple et uniformément appliquée ; la solution dépend le plus souvent de considérations d'intérêt général et d'opportunité, ainsi que des circonstances concrètes de l'espèce. Prenons, par exemple, les recours touchant l'art. 27, l'art. 31, ou

') Cf., sur ce point, supra I, chap. 4: La délimitation des compétences respectives des autorités fédérales dans l'administration de la justice en matière de droit public.

2) Cf. no 278, 279.

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encore Fart. 53, al. 2, de la Const. F. Assurément, dans ces cas soumis à la juridiction du CF. et de l'AF., les considérations de droit administratif qui entrent en ligne de compte ne peuvent pas être isolées des éléments de droit public proprement dit. Les deux choses sont intimément liées ; impossible de les séparer arbitrairement l'une de Fautre. l)

Nous concluons de ce qui précède qu'à part quelques exceptions peu nombreuses, et pour des raisons tirées de la nature même des choses, la juridiction du TF. n'est pas appropriée pour les contestations administratives visées par Fart. 113 de la Const. F. et placées jusqu'ici dans la compétence du CF. et de FAF. Dans ces matières, c'est le caractère administratif qui prédomine, c'est d'office que les autorités politiques et administratives de la Confédération doivent veiller à l'observation de la Constitution et des lois. Cette tâche leur est assignée en termes positifs par Fart. 102, chiffre 2, de la Const. F., et, pour les en exonérer, il ne suffirait pas de biffer purement et simplement la réserve de l'art. 113, in fine, qui se borne à prévoir des exceptions à la juridiction du TF.

C'est d'après ces considérations que le législateur fédéral a réparti les compétences entre le CF. et le TF. Les délibérations de 1872/74, concernant la revision fédérale, ne laissent aucun doute à cet égard. Ce n'est pas pour des raisons extrinsèques et fortuites que l'on a rédigé comme ils le sont les art. 102, chiffre 2, et 113, chiffre 2, de la Const. F. et qu'en matière de contestations administratives l'art. 85, chiffre 12, delà Const. F. a prévu un recours à l'AF. contre les décisions du CF. En pleine connaissance de cause, on a voulu soustraire à la juridiction de droit public d'une autorité judiciaire certains domaines du droit public, domaines où il s'agit moins de droits constitutionnels de particuliers que des principes de l'ordre politique de la collectivité, de questions de salut public, d'intérêts intellectuels et économiques du peuple tout entier, domaines auxquels évidemment faisait allusion le CF., dans son message du 17 juin 1870, à l'appui du projet de revision de la Const. F., lorsqu'il s'exprimait en ces termes:

« L'organisation actuelle avait ceci de bon, au point de vue politique, que les recours fournissaient un moyen de développer dans la pratique la législation fédérale et de donner à cette législation tout son essor. En effet, se prononçant sur les recours, l'AF. a pris des décisions qui résolvaient mieux les questions que des lois n'auraient pu le faire. Au surplus, il est certain que, sans aucune exception, ces décisions se rapportaient à des objets qui ne peuvent pas rentrer dans les

«) Cf. supra I p. 781 et suiv., 792, 793.

Juridiction administrative fédérale.

nouvelles attributions du TF. On reconnaîtra sans doute qu'il est impossible de soumettre aux décisions du TF., et cela en dernière instance, des questions sur lesquelles la législation n'est pas encore fixée, car il n'appartient pas au juge de faire la loi ; il a seulement à l'appliquer. L'AF. peut donc se réserver la décision sur tous les points qui peuvent lui servir à développer le droit fédéral et conserver ainsi les avantages politiques du système en vigueur jusqu'ici, sans se surcharger d'une foule de recours qui n'offrent aucun intérêt public. »

Blumer-Morel ne pensait pas autrement lorsque, dans son Manuel du droit public fédéral suisse (1837, III2, p. 139), il annonçait qu'à un moment donné on étendrait la juridiction du TF. aux droits constitutionnels à l'égard desquels la Const. F. de 1874 avait cru devoir faire encore une réserve en faveur de la compétence des autorités politiques fédérales. Lui aussi pensait que la division des compétences était l'œuvre de la volonté de la Const. F. Ses critiques s'adressaient à la façon peu logique et conséquente dont la LF. sur l'organisation judiciaire de 1874 avait réparti les compétences en matière de droits constitutionnels des particuliers; mais il était bien loin de croire qu'il y aurait utilité à enlever au CF., pour les transférer au TF., toutes les compétences appartenant au premier en matière de recours de droit public, et qu'il suffirait, pour cela, de reviser la LF. sur l'organisation judiciaire. Quant à l'art. 114, point n'est besoin de dire que ce n'est pas en vertu de cet article qu'on pourrait élargir la juridiction du TF., en enlevant à un autre pouvoir fédéral des compétences qu'il tient de la Const. F.

Nous nous prononçons donc en ce sens que les dispositions de la Const. F. actuelle ne permettent pas le transfert au TF. de la connaissance des contestations administratives mentionnées à l'art. 113 de cette Constitution.

Nous allons plus loin, car nous estimons que, même en se plaçant au point de vue du projet, on ne pourrait pas éluder la nécessité de reviser les art. 102, chiffre 2, et 113 de la Const. F. Si l'on soutient que la portée de l'art 102, chiffre 2, de la Const. F. ne subit aucune atteinte du fait d'une revision de la LF. sur l'organisation judiciaire, on a raison en ce sens que la disposition de l'art. 102, chiffre 2, est une disposition pour elle-même indépendante de la manière dont, en vertu de l'art. 113 de la Const. F., la loi règle le partage des compétances en matière de recours. C'est également dans ce sens que s'exprimait M. G. Vogt, en disant, dans son rapport de 1897 : Pour réaliser certaines garanties constitutionnelles, il ne suffit pas toujours d'annuler l'arrêté cantonal qui les a violées. 11 se peut aussi qu'une décision cantonale porte atteinte à une garantie constitutionnelle sans léser, par le

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fait, les droits de citoyens ou de particuliers, de telle sorte que ceux-ci n'ont pas qualité pour recourir aux autorités fédérales. Dans tous ces cas, et en vertu de la compétence générale qu'il tient de l'art. 102, chiffre 2, de la Const. F., c'est au CF. qu'incombe la mission d'assurer l'observation de la Constitution, même si l'article constitutionnel violé n'est pas mentionné à l'art. 189 de la LF. sur l'organisation judiciaire. « Ainsi donc, si l'on veut vraiment, suivant le projet, enlever au CF. le droit de connaître des recours, même dans les matières qui sont en connexité intime avec les tâches administratives de l'Etat, il faut nécessairement modifier, dans un sens restrictif, la teneur de l'art. 102, chiffre 2, de la Const. F. Sinon, il ne sera pas possible d'éviter des conflits de compétence entre les autorités fédérales supérieures, administrative et judiciaire. »

Droit administratif. Dans le projet de créer une nouvelle instance pour l'administration de la justice en matière de droit administratif, la question principale en discussion n'est pas celle de savoir si l'on doit transférer au TF. ou conserver au CF. et à l'AF. la juridiction en matière de contestations administratives visées à l'art. 113 de la Const F. C'est bien plutôt la question de savoir si l'on veut admettre un droit de recours au TF., même contre des décisions d'autorités administratives fédérales. Seule, l'administration fédérale serait touchée par l'institution, à cet effet, d'une cour de droit administratif. Ainsi que l'a fait observer avec raison M. G. Vogt, à Zermatt, c'est le CF. qui exerce aujourd'hui la juridiction administrative en cette matière, soit dans tout le domaine de l'administration fédérale. C'est ici qu'avec raison l'on peut dire que l'administration est juge et partie, et demander que les questions de droit administratif fédéral soient soumises en dernière instance à une autorité judiciaire entièrement séparée et indépendante de l'administration.

Dans l'état actuel de la législation fédérale, l'auteur du projet estime que, si l'on veut conserver un droit administratif fédéral, il faut inévitablement admettre que les arrêtés du CF. soient soumis, eux aussi, par voie de recours, au TF. siégeant comme Cour de droit administratif. Il juge cette innovation acceptable et croit à la possibilité de la réaliser sans revision de la Const. F. En particulier, dit-il, l'art. 102, chiffre 2, de la Const. F. ne s'y oppose nullement. Le CF. demeure l'autorité directoriale supérieure de la Confédération. Il conserve le pouvoir exécutif et cette liberté d'appréciation qui peut s'exercer dans les domaines vastes et nombreux de l'administration fédérale. «Seuls les cas où des droits des citoyens sont en jeu et sont l'objet de décisions administratives ne doivent plus être jugés par une autorité qui est

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partie en cause, et les questions de droit qu'ils soulèvent doivent pouvoir être soumises à une autorité judiciaire indépendante ». Nous concluons de ce passage que le projet veut bien conserver au CF. la compétence de statuer aussi sur des questions de droit administratif, mais que ses arrêtés pourront faire l'objet d'un recours adressé au TF. comme Cour de droit administratif.

Or, la question à résoudre est précisément de savoir si la Const. F. actuelle permet d'enlever au CF. la compétence, qu'il possède aujourd'hui, de statuer en dernier ressort sur des matières de droit administratif, et de soumettre ses décisions au TF., érigé en instance supérieure de recours? Nous ne pouvons que résoudre négativement cette question. A lui seul déjà, l'art. 95 de la Const. F., qui déclare le CF. « autorité directoriale et exécutive supérieure de la Confédération », ne signifie-t-il pas que les arrêtés pris par le CF. dans les limites des compétences qui lui sont attribuées par la Constitution sont des arrêtés définitifs, non susceptibles de recours? Si même l'on ne voulait pas aller si loin, la même conséquence n'en résulte pas moins nécessairement de l'ensemble des dispositions constitutionnelles qui ont fixé l'organisation des pouvoirs fédéraux et notamment des articles 85, chiffres 11 et 12; 95; 102, chiffres 2, 12, 13, 14, 15, 16, et encore 103 de la Const. F. Ces articles constitutionnels ont donné au CF. le caractère d'un pouvoir administratif appelé à prendre des arrêtés et à les prendre en dernier ressort. Nulle part nous ne trouvons, fût-ce même sous la forme d'une simple allusion, l'idée que l'on peut en appeler de ses décisions à une autre autorité fédérale. La Const. F. n'a pas même songé à donner à l'autorité supérieure de surveillance, à laquelle le CF. doit (mais seulement une fois par an) rendre compte de sa gestion, une juridiction supérieure qui lui permette de connaître, comme Cour d'appel ou de cassation, des décisions prises par le CF. en matière administrative. Ce qui le démontre, c'est qu'immédiatement après avoir confié aux deux Conseils « la haute surveillance de l'administration et de la justice fédérales », l'art. 85 de la Const. F. a jugé nécessaire de mentionner séparément et en termes exprès leur compétence de statuer sur les réclamations contre les décisions du CF. relatives à des contestations administratives (art. 113 de la Const. F.). Nous savons bien que ces contestations administratives ne concernent pas l'administration fédérale, qu'elles représentent les cas dans lesquels, en vertu de sa compétence constitutionnelle, le CF. statue comme une sorte de tribunal sur les décisions et arrêtés cantonaux contraires à la Constitution fédérale ou cantonale. Mais, du moment que l'AF. n'a pas été déclarée instance de recours à l'égard des autres arrêtés du CF., il faut conclure de l'art, 85,

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chiffre 12, que le CF. décide et statue en dernier ressort dans les autres domaines, et notamment dans le domaine de l'administration fédérale.

Tel est aussi l'avis de Blumer- Morel, loco citato, III, p. 66. Rapprochant le texte de l'art. 113 de la Const. F. et la LF. sur l'organisation judiciaire fédérale du 27 juin 1874, il en conclut, comme principe formellement reconnu par le droit public fédéral, qu'il ne peut pas y avoir de recours à l'AF. contre de simples décisions administratives prises par le CF. dans les limites de ses compétences en matière administrative ; il ajoute que la même conclusion découle de la situation faite au CF. par l'art. 95 de la Const. F. 1)} qui le déclare l'autorité exécutive supérieure de la Confédération.

Mais ce n'est pas tout : En exécution et sur la base de la Const. F., la législation fédérale a, dans nombre de lois fédérales, attribué au CF., en termes exprès, le pouvoir de prendre des arrêtés en dernier ressort.

Nous nous bornons à citer, à titre d'exemple : l'art 25 de la LF. sur l'expropriation pour cause d'utilité publique, du 1er mai 1850 ;

l'art. 1er, al. 2, et l'art. 18 de la LF. concernant le travail dans les fabriques, du 23 mars 1877;

l'art. 14 de la LF. sur la responsabilité civile, du 25 juin 1881 ;

l'art. Il de la LF. sur l'extension de la responsabilité civile, du 26 avril 1887;

les art. 1er et 9 de la LF. sur la naturalisation suisse, du 3 juillet 1876;

Fart. 12 de la LF. sur l'état-civil et le mariage, du 24 décembre 1874; l'art. 1er de l'arr. féd. complétant les dispositions du CO. concernant le registre du commerce, du 11 décembre 1888, rapproché de l'art. 3 du Règlement sur le registre du commerce et la Feuille officielle du commerce, du 6 mai 1890.

Nous savons bien que, dans la pratique, on voit se présenter des cas où la délimitation des compétences respectives n'est pas très exactement observée, où l'AF., saisie d'un recours contre des décisions administratives du CF., entre en matière sur le fond même de la cause. Mais pareil procédé, tout exceptionnel, d'une autorité ne saurait effacer une prescription constitutionnelle ou les dispositions positives d'une loi. Même une loi fédérale ne pourrait pas introduire une institution contraire à la Constitution. Et c'est bien ce que l'on ferait en créant, par une simple disposition additionnelle à la LF. sur l'organisation judiciaire.

*) CF. aussi supra n° 267.

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du 22 mars 1893, un droit de recours au TF. contre les décisions, mesures et arrêtés du CF. en matière de droit administratif. De même que la loi du 27 juin 1874, la LF. actuelle sur l'organisation judiciaire a pour base le principe constitutionnel de la juxtaposition du TF. et du CF. en matière de recours, comme deux autorités fédérales distinctes et indépendantes l'une de l'autre. C'est pourquoi, pour autant que des lois fédérales spéciales n'ont pas soumis à la connaissance du TF. certaines questions déterminées de droit administratif (cf. l'art. 180 de la LF. de 1893), les deux lois que nous venons de citer se sont abstenues de toucher à l'administration de la justice en matière de droit administratif. En principe, elles n'ont confié au TF. que le domaine du droit public, et ne lui ont soumis, par la voie du recours, que les décisions des pouvoirs cantonaux. « Il ne peut naturellement être question ici que « de recours contre des décisions des autorités cantonales », disait le CF. dans son message à l'appui du projet de LF. sur l'organisation judiciaire, de 1874, F.f. 1874 I 1005. «Il est certain également — lisons- « nous dans le message à l'appui de la LF. sur l'organisation judiciaire « de 1893 — que les recours de droit public doivent être dirigés contre « des décisions et arrêtés d'autorités cantonales, puisque, aux termes « de la Const. F., le CF. et le TF. sont indépendants l'un de l'autre », F. f. 1892 II 191 Vf.

Il serait plus que surprenant que l'on vienne insérer aujourd'hui, dans la LF. sur l'organisation judiciaire, une disposition aussi diamétralement contraire au principe rappelé dans les deux passages précités et énoncé comme une des bases fondamentales de cette organisation. Dans ce domaine, c'est-à-dire pour faire du TF. une instance de recours statuant sur les décisions du CF. en matière administrative, on pourrait, moins encore que dans le domaine du droit public, trouver un appui quelconque dans Fart. 114 de la Const. F.

Tout ce qui précède nous amène donc à dire qu'il est impossible d'organiser l'administration de la Justice en matière administrative comme le propose le projet, sans reviser toute une série d'articles de la Const. F.

2. Dès lors, c'est ailleurs qu'il faut chercher la solution et nous prendrons la liberté de dire quelques mots sur ce point.

Droit public. Parlant d'abord de la double juridiction créée par la Const. F., les raisons exposées ci-dessus nous autorisent à croire qu'il y aura toujours, dans l'avenir, des contestations semblables à la plupart de celles que l'art. 113 de la Const. F. a réservées à la connaissance du

') Cf. supra I, p. 780.

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CF., c'est-à-dire des conflits et problèmes juridiques présentant un mélange d'éléments de droit public et de droit administratif, de politique et de police, problèmes qu'il n'est pas pratique de soumettre à un Tribunal et dont l'examen et la solution sont mieux, pour ne pas dire exclusivement, l'affaire d'une autorité politique (administrative ou exécutive). Nous ne pourrions donc pas nous rallier à une revision de la Const. F. qui aurait pour but d'enlever cette juridiction constitutionnelle aux autorités politiques de la Confédération. Il faut plutôt conserver, dans ses grandes lignes, la répartition des compétences entre le CF. et le TF., telle qu'elle est consacrée par la LF. sur l'organisation judiciaire actuellement en vigueur. On pourrait toutefois y apporter une amélioration très désirable par une simple revision des art. 175 et 178 de la LF. sur l'organisation judiciaire. Pour écarter les doutes qui surgissent à maintes reprises encore aujourd'hui, il faudrait dire expressément que le TF. est chargé de protéger les droits individuels des citoyens garantis par la Const. F. «ou par des lois fédérales»1) et l'art. 189, qui consacre la juridiction du CF. dans le domaine de l'application des lois fédérales, devrait contenir une réserve correspondante en faveur du TF. Mieux vaudrait encore supprimer purement et simplement la mention du CF., à l'article 189, car les compétences du CF. en matière de droit administratif ne sont assurément pas des exceptions à la juridiction du TF. en matière de droit public. Pour la même raison, nous ne verrions aucun inconvénient à supprimer, à l'art. 189 de la LF. sur l'organisation judiciaire, la mention des art. 51 et 53 de la Const. F., car c'est la nature même des choses qui attribue aux autorités executives et administratives le soin de veiller à leur observation. Sinon, il faudrait, à tout aussi bon droit, mentionner aussi l'art. 52 de la Const. F. dans l'art. 189 de la loi.2)

Quant au reste, nous pourrions, au besoin, nous rallier, non sans scrupules, à l'idée d'attribuer à la connaissance du TF. les recours concernant le droit de vote des citoyens et les élections et votations cantonales.3) Mais, à notre avis, on ne devrait pas soustraire d'autres domaines encore à la compétence du CF. et, d'une manière générale, nous ne croyons pas qu'un besoin marqué se fasse sentir à cet égard.

Droit administratif. Nous sommes tout à fait favorables à l'introduction d'une nouvelle administration de la Justice en matière de droit administratif et nous sommes d'accord avec l'idée, également préconisée

J) Cf. supra I p. 775, p. 822 et suiv. «) Cf. supra I p. 777, 778, 821.

3) Cf. supra I p. 793, chiffre 4.

Juridiction administrative fédérale.

dans le projet, que toute violation de dispositions constitutionnelles ou légales en matière administrative doit pouvoir faire l'objet d'un recours à un collège indépendant de juges. Mais, avant de formuler des propositions précises, on devrait — croyons-nous — revoir avec soin toute la matière administrative qui, dans l'administration fédérale, a donné lieu à des arrêtés pendant ces dernières dix années. Le résultat de cette enquête permettra de juger de la nature et du nombre des affaires à attribuer à une Cour de droit administratif, et c'est alors seulement que l'on pourra se faire une idée sur la solution à choisir : nouveau tribunal ad hoc ou nouvelle section à instituer au TF. pour l'administration de la justice en matière administrative, ou encore attribution de la nouvelle juridiction à la section actuelle de droit public, qui deviendrait ainsi une section pour le droit public et administratif, de telle sorte que le TP. devrait être divisé en deux chambres. Il va de soi qu'avec les sept membres qui la composent aujourd'hui, la section de droit public ne pourrait pas suffire au nouveau travail qui lui incomberait. Elle ne serait pas non plus suffisamment qualifiée à cet effet et, pour les affaires de droit administratif, on devrait faire appel à des spécialistes versés dans la matière et qui fonctionneraient, sinon comme juges ordinaires, du moins comme assesseurs.

En tout état de cause, si l'on ne veut pas créer ad hoc un nouveau tribunal spécial, qui aurait son siège propre, — question sur laquelle nous ne pouvons pas nous prononcer en ce moment, — l'on ne saurait attribuer au TF. l'administration de la justice en matière de droit administratif sans songer en même temps à augmenter le nombre de ses membres. Sur ce point, nous ne pourrions nous rallier à l'idée d'instituer des juges auxiliaires, qui auraient quand même, à tous autres égards, la position juridique de juges ordinaires. Les deux sections du TF. et la Chambre des Poursuites et Faillites (dont les membres fonctionnent comme suppléants ordinaires dans ces deux autres sections et même, pour certaines affaires, comme rapporteurs ordinaires dans la deuxième section) ont actuellement un travail qui absorbe entièrement le temps et les forces de leurs membres. Il serait matériellement impossible aux juges de se charger d'une besogne plus considérable. En l'état actuel des choses, il nous paraît que l'on devrait ne pas traiter isolément le projet de créer au TF. une nouvelle section ou Chambre pour le droit administratif, et que l'on ferait mieux de le rattacher à la réorganisation du TF. qu'exigera l'entrée en vigueur — que l'on peut (iéjà prévoir aujourd'hui — du nouveau droit civil et pénal suisse. Cela nous paraît d'autant plus vrai que le droit civil proprement dit réclamera dans plus d'un domaine — il suffit de citer le cadastre, la tutelle,

112 IIe Partie. Titre I. Chapitre 7. N° 346. Titre IL Chapitre 1er. N° 347.

l'état civil, le registre du commerce — l'action d'une juridiction non contentieuse, qui devra tout naturellement être attribuée à la Cour administrative. A notre avis, l'on devrait préparer cette nouvelle organisation de telle sorte qu'au moment propice elle puisse être mise en vigueur par simple arrêté de l'AF. Dès lors, ce que nous recommandons, c'est que l'on se mette à l'étude d'une revision complète de la LF. actuelle sur l'organisation judiciaire, dès que le travail préliminaire préconisé plus haut en vue de la juridiction administrative aura fourni la base nécessaire pour la revision indispensable de la Const. F.