Const. F., art. 121, al

C'est se mettre en contradiction absolue avec ces dispositions et se baser sur de fausses prémisses que d'exiger la majorité absolue des votants pour l'acceptation d'un acte législatif fédéral.

En ce qui concerne d'abord la majorité absolue (sans nous occuper ici de savoir si elle est prescrite par la législation cantonale ou par la législation fédérale), elle n'a une portée et une signification que dans les élections où il y a plus de deux concurrents et dans les votations

La Revision de la Constitution fédérale du 29 mai 1874. 141

où il y a plus de deux solutions possibles, mais non pas à l'égard des votations où il n'y a qu'à se prononcer par oui ou non.

Dans les cas où l'on exige la majorité absolue, il n'y a aucun résultat lorsque cette majorité n'est pas atteinte; l'élection ou la votation est sans effet, ce qui entraîne comme conséquence inévitable une nouvelle votation ou un nouveau scrutin.

Mais la législation fédérale n'exige en aucune façon la majorité absolue lors des votations populaires, ainsi que cela résulte clairement des art. 12 et 14 précités. L'art. 12 n'exige, pour les procès-verbaux, que le nombre des citoyens ayant droit de vote, celui des citoyens acceptants et celui des rejetants ; les procès-verbaux n'ont jamais à s'inquiéter de tout cê qui est nécessaire pour déterminer la majorité absolue (bulletins nuls, bulletins blancs, etc.), et les art. 14 et 15 disent, d'une manière aussi brève que précise: « La loi ou l'arrêté doit être considéré comme adopté lorsqu'il a été accepté par la majorité des citoyens suisses ayant pris part au vote. S'il est constaté que la majorité des votants a rejeté la loi ou l'arrêté qui leur a été soumis, cette loi ou cet arrêté sera considéré comme nul et non avenu et ne recevra aucune exécution. » L'art. 121 de la Const. F., qui parle des citoyens prenant part à la votation, n'établit pas de distinction entre la majorité absolue et la majorité relative, mais simplement entre les citoyens qui votent effectivement et qui entrent seuls en ligne de compte, et ceux qui, ayant le droit de voter, ne participent néanmoins pas au vote.

Il est vrai que Soleure se base sur sa législation cantonale, qui exige la majorité absolue, mais nous devons opposer à cette manière de voir l'art. 11 de la LP. sur les élections et les votations, qui prescrit expressément l'application des dispositions législatives fédérales aux votations fédérales, ainsi que l'art. 121 de la Const. F., qui déclare simplement que le résultat du vote populaire de chaque canton est considéré comme vote du canton. Ainsi donc, si, sous la lettre a du projet d'arrêté fédéral, le canton de Soleure est enregistré comme acceptant pour ce qui concerne le vote populaire, de même le vote de l'Etat de Soleure doit être classé parmi les votes affirmatifs. F. f. 1879 III 23.

III. Dans la votation populaire fédérale du 20 août 1893, concernant l'interdiction de l'abatage sans étourdissement préalable, le nouvel art. 25 bls de la Const. F. a été accepté par la majorité du peuple, ainsi que par dix cantons et trois demi-cantons, tandis que neuf cantons et trois demi-cantons l'ont rejeté.

Ce résultat a fait surgir des doutes sur la question de savoir si l'on avait bien obtenu la majorité des cantons nécessaire pour

IIe Partie. Titre II. Chapitre 3. Nos 360, 361.

l'entrée en vigueur du nouvel article constitutionnel. L'art. 1er de la Const. F. — a-t-on dit — ne connaît que 22 cantons; la majorité absolue de 22 est 12; or, comme 1 1 1/2 cantons seulement se sont prononcés pour l'acceptation, cette majorité absolue n'est pas atteinte, et l'on doit donc considérer l'article en question comme rejeté.

Ce doute n'a été partagé ni par le CF., ni par l'AF. Dans son message du 13 octobre 1893, le CF. expose la question en ces termes :

L'argument précité aurait pu avoir quelque valeur sous l'empire de la Const. F. de 1848; mais, en regard de l'alinéa 2 de l'art. 121 de la Const. F. de 1874 (art. 123 depuis 1891, v. infra p. 1163), alinéa inséré tout d'abord dans le projet de 1872 et reproduit intact dans la Const. F. de 1874, et en raison surtout des motifs qui, d'après les procès-verbaux des délibérations tant de la commission de revision que des Chambres elles-mêmes, ont engagé le législateur à adopter cet alinéa, il ne peut réellement pas y avoir de doute sérieux que les voix des 1 1 V» cantons suffisent pour constituer la majorité absolue dans l'espèce et que, par conséquent, la majorité nécessaire (art. 123 de la Const. F.) pour l'entrée en vigueur de cette nouvelle disposition constitutionnelle est bien acquise.

En 1872 et 1874, on a voulu mettre un terme à cette anomalie1) d'après laquelle les voix des cantons scindés en deux parties n'entraient en ligne de compte que lorsque chacun des demi-cantons votaient dans le même sens. Mais, après avoir commencé à compter les voix des demi-cantons, ce serait rester à moitié chemin que de dire qu'il y a bien lieu de les prendre en considération aussi longtemps qu'il s'agit de déterminer si la majorité absolue a été atteinte, mais non pas quand on veut fixer le nombre des voix dont cette majorité doit se composer. Si l'on a rompu avec l'idée de ne compter que des voix entières, il faut, pour être conséquent, abandonner aussi celle de n'admettre que des voix entières pour la majorité absolue. Ce qui plaide en faveur de cette manière de voir, c'est non seulement le texte même de la disposition constitutionnelle en question, c'est surtout encore l'argument présenté dans la discussion au sein du CN. et s' appuyant sur le mode de votation pratiqué au CE. Dans

') A vrai dire, on n'avait pas songé autrefois à voir là une injustice.

La Revision de la Constitution fédérale du 29 mai 1874.

ce Conseil, les demi-cantons qui, deux ensemble, ne formaient, dans le principe, qu'un canton, peuvent voter indépendamment l'un de l'autre sans perdre leur voix et trancher ainsi une question par cette seule demi-voix *). Cet argument, n'ayant pas été combattu, a été accepté tacitement. F. f. 1893 IV 405.

361« En exécution de l'art. 122 de la Const. F., et par message du 22 juillet 1891, le CF. a présenté à l'AF. un projet de LF. réglant le mode de procéder pour les demandes d'initiative populaire et les votations relatives à la revision de la Const. F.

La LF. proposée comportait entre autres l'abrogation de la LF. concernant le mode de procéder pour les demandes de revision de la Const. F. du 5 décembre 1867, édictée sur la basé de la Const. F. de 1848 (R. 0. IX 182), F. f. 1891 III 964.

Comme autorité exécutive — dit le CF. dans ce message — nous devons attacher beaucoup de prix à ce que la loi ne soit pas présentée sous une forme trop générale et trop indécise, mais qu'elle contienne des dispositions claires et complètes sur tous les points présentant de l'importance quand il s'agit de se servir du droit d'initiative, dispositions qui puissent rendre superflus des règlements d'exécution subséquents ou des circulaires du CF. 2) Le CF. ajoute :

Le mode de procéder pour les demandes d'initiative touchant la revision de la Const. F. ne saurait être dans toutes ses parties le même que celui des demandes de référendum; c'est pourquoi il ne serait pas possible non plus, pour le fixer, de s'en référer simplement à la LF. du 17 juin 1874, concernant les demandes de référendum.

Quant aux votations populaires, par contre, elles sont exactement les même 3 pour une revision de la Const. F. que pour l'accep-

') Cet argument n'est pas probant, par la simple raison que les deux députés d'un canton non partagé peuvent aussi voter individuellement, chacun dans un sens opposé, cf. Const. F. art. 91.

*) Cf. toutefois la motion présentée au CN., le 18 décembre 1896, par M. Jeanhenry, et prise en considération le 24 mars 1897, motion ainsi conçue : Le CF. est invité à examiner la question de savoir s'il n'y a pas lieu de modifier la LF. du 27 janvier 1892, conc. le mode de procéder pour les demandes d'initiative populaire et les votations relatives à la revision de la Const. F., en particulier dans le sens d'un règlement plus précis de l'exercice du droit d'initiative, et s'il ne conviendra pas d'entreprendre, en même temps, la revision de la LF. du 17 juin 1874, conc. les votations populaires sur les lois et les arr. féd. Rés. Dél. AF. mars 1897, n° 57.

IIe Partie. Titre IL Chapitre 3. N° 361.

tation ou lé rejet de lois fédérales. Dès lors, l'on n'a besoin, pour les premières, de dispositions spéciales que lorsqu'un projet de l'AF. se trouve en présence d'un projet élaboré de toutes pièces et émanant de l'initiative populaire. C'est pourquoi, en ce qui concerne le droit de vote, l'exercice de ce droit, les registres électoraux, les oppositions et le droit de recours, l'examen des actes par les autorités cantonales, l'organisation de la votation populaire, on peut s'en tenir purement et simplement à ce que renferment à ce sujet la LF. concernant les élections et votations fédérales, du 19 juillet 1872 (R. 0. X 170), et la LF. concernant la votation populaire sur les lois et arrêtés fédéraux, du 17 juin 1874 (R. 0. n. S. I 97).

Bien que l'AF. ait adopté cette manière de voir, la LF. votée par elle le 27 janvier 1892 et concernant le mode de procéder pour les demandes d'initiative populaire et les votations relatives à la revision de la Const. F.1) diffère du projet du CF. sur plusieurs points essentiels, preuve en soit le tableau comparatif qui va suivre. Ces modifications proviennent de la même divergence d'opinion qui s'était déjà manifestée lors de l'introduction de l'initiative populaire. Comparée au projet du CF., la LF. facilite sensiblement l'exercice du droit d'initiative, en assure mieux le bon fonctionnement et le dispense de formalités onéreuses.

Projet du CF. da 22 juillet 1891. LF. da 27 janvier 1892.

Art. 3, al., 1er. Le citoyen qui Art. 3, al. 1er. Le citoyen qui

appuie la demande doit la signer fait la demande doit la signer

lui-même, en indiquant ses nom personnellement, et prénom, son domicile, sa vocation et l'année de sa naissance.

Art. 4. (Cet article exige, dû- Art. 4. (Même prescription con-

ment datée, l'attestation de l'au- cernant l'attestation, datée, du

torité de la commune du domicile président de la commune ou de

politique, établissant que les signa- son remplaçant, constatant que les

taires sont aptes à voter en ma- signataires sont aptes à voter en

tière fédérale et qu'ils exercent matière fédérale et qu'ils exercent

leurs droits politiques dans cette leurs droits politiques dans cette

commune). commune.) Cette attestation est

délivrée gratuitement.

l) Cf. aussi Hilty, dans son Annuaire politique, VI p. 394, VII p. 28, 189-201.

La Revision de la Constitution fédérale du 29 mai 1874.

Projet du CF. du 22 juillet 1891.

Art. 5. Avant qu'une demande de revision soit mise en circulation pour recueillir des signatures, un exemplaire doit être remis à la chancellerie fédérale, qui publie dans la feuille fédérale le jour où elle a été déposée.

Un an à partir de cette date, si elle est maintenue, la demande de revision doit être présentée au CF.; passé ce délai, toutes les signatures sont nulles.

Art. 8, 9. (Ces articles ne mentionnent pas le délai d'un an donné par la LF. à l'AF. pour prendre position vis-à-vis d'une demande issue de l'initiative populaire.)

Art. 11. Si l'AF. rejette le projet d'initiative, elle porte sa décision à la connaissance des citoyens aptes a voter, sous forme de proposition de rejet, accompagnée d'un message spécial relatif à la votation.

(Cf. art. 15. Si les deux Conseils n'arrivent pas à prendre une décision concordante au sujet du projet d'initiative préparé de toutes pièces, il n'y a pas d'avis officiel, et ce projet est soumis à la votation du peuple et des cantons.)

LF. du 27 janvier 1892.

Art. 5. al. 2. N'entrent pas en ligne de compte (dans le calcul du nombre des signatures valables) :

1. les signatures dont l'attestation par l'autorité compétente (art. 4, chiffre 3) est antérieure de six mois au dépôt de la demande d'initiative.

Art. 7, 8. (S'il s'agit d'une revision partielle demandée sous forme soit d'un vœu général, soit d'un projet rédigé de toutes pièces, les Chambres fédérales devront décider, au plus tard dans le délai d'une année, si elles acceptent on non la demande, ou bien si elles adhèrent au projet d'initiative tel qu'il est formulé, ou si elles le rejettent.)

Il en est de même lorsque l'AF.

décide d'approuver le projet.

Art. 10. Si l'AF. décide de ne pas adhérer au projet d'initiative rédigé de toutes pièces, elle le soumet à la votation du peuple et des cantons.

(Il en est de même si, dans l'année, les deux conseils n'arrivent pas à prendre une décision concordante au sujet du projet d'initiative, cf. art. 9.)

IIe Partie. Titre II. Chapitre 3. Nos 361, 362.

Projet du CF. du 22 juillet 1891.

Art. 13. Dans ce cas (contreprojet présenté par l'AF.), on procède à deux votations distinctes1).

Dans la première, on demandera aux électeurs si, au cas où, dans la deuxième votation, une revision de la constitution serait décidée en général, ils donnent la préférence à la demande d'initiative ou au contre-projet élaboré par l'AF.

Dans la deuxième votation, on leur demandera si la constitution doit être revisée dans le sens du projet accepté à la première votation.

Art. 14. A la première votation, abstraction faite d'autres motifs d'invalidité, sont considérés comme nuls :

a. les bulletins blancs;

b. ceux qui ne répondent qu'à une seule des deux questions ;

c. ceux dont la réponse est affirmative ou négative pour les deux questions.

LF. du 27 janvier 1892.

Art. 11. Dans le cas où un projet distinct est élaboré par l'AF., les deux questions suivantes seront soumises à la votation :

Voulez-vous accepter le projet de revision issu de l'nitiative populaire?

ou

Voulez-vous accepter le projet élaboré par l'AF. ?

Art. 12. N'entrent pas en ligne de compte, dans le dépouillement du résultat de la votation, les bulletins blancs ou nuls.

Les bulletins qui ne répondent par un oui ou par un non, qu'à l'une ou à l'autre des questions posées ou qui répondent non aux deux questions sont valables.

Sont nuls ceux qui répondent affirmativement aux deux questions.

*) Sur ce point, le CF. s'exprime comme suit dans son message :

Après mûr examen de la question, nous avons dû nous convaincre que seule la votation éventuelle est propre à mettre au jour la volonté réelle de la majorité du peuple. Tous les autres modes de votation, qu'on rédige et qu'on groupe les demandes comme on le voudra, n'expriment pas la véritable opinion de l'une ou de l'autre catégorie des électeurs.

C'est pourquoi nous nous sommes décidés à vous proposer la votation éventuelle et, partant, la position d'une question éventuelle, de telle sorte que la votation ait lieu en deux actes séparés, à deux époques distinctes. Cet intervalle nous paraît nécessaire, d'une part, pour donner à la question une forme plus simple et plus claire, d'autre part, pour permettre aux électeurs de prendre une décision définitive sans ignorer la décision préalable.

Dans une première votation, on demanderait donc aux électeurs si, au cas où l'on déciderait dans une autre votation la revision, en principe, ils donneraient la préférence au projet d'initiative ou au contre-projet de l'AF... et, dans une seconde votation, si le résultat de cette première votation doit vraiment, ou non, être considéré comme partie intégrante de la Const. F.

La Revision de la Constitution fédérale du 29 mai 1874.

Projet du CF. du 22 juillet 1891.

A la deuxième votation, par contre, abstraction faite d'autres motifs d'invalidité, les bulletins blancs seuls sont considérés comme nuls.

LF. du 27 janvier 1892.

Art. 13. Est accepté celui des deux projets qui réunit la majorité des votants et des cantons.

Art. 15. Si plusieurs demandes d'initiative populaire concernant la même question constitutionnelle sont déposées à la chancellerie fédérale, l'AF. devra d'abord traiter et soumettre à la votation populaire celle qui aura été déposée en premier lieu.

Les autres demandes seront successivement liquidées dans l'ordre où elles ont été déposées.

362* L'on a fait passablement usage du droit d'initiative en matière constitutionnelle pendant les premières années qui suivirent son adoption dans la Const. F. C'est pourquoi M. Gobât a présenté au ON., le 23 juin 1894, une motion qui visait particulièrement l'initiative tendant à la répartition du produit des douanes, et qui était conçue en ces termes:

La seule objection sérieuse qu'on pourrait faire à ce mode de procéder, c'est qu'il nécessite deux votations.

Toutefois, il nous semble que l'on ne doit pas redouter cette éventualité, du moment qu'on maintient, à côté de la demande d'initiative formulée de toutes pièces, la forme d'un vœu général, qui, repoussé par les Conseils, mais approuvé par le peuple, exige également une double votation. L'essentiel est de connaître la véritable opinion du peuple, puisqu'il s'agit de le faire participer directement au développement de notre charte fondamentale et, à cet égard, le chemin le plus long, mais qui conduit sûrement au but, nous paraît sans contredit préférable au plus court, qui peut induire en erreur.

A cet égard, nous sommes d'avis que les deux votations doivent se succéder avec le moins d'intervalle possible, de telle sorte qu'il ne soit pas nécessaire de présenter aux Conseils un message spécial sur le résultat de la votation éventuelle, mais que le rapport sur le résultat de cette dernière et sur celui de la votation définitive soit présenté en même temps. Toutefois, la feuille fédérale publierait, avant la seconde votation, le résultat de la première, établi provisoirement par le CF.; F.f. 1891 III 967. Cf. aussi Hilty, dans son annuaire politique VII p. 192-194.

IIe Partie. Titre IL Chapitre 3. N° 362.

Le CF. est prié d'examiner, vu le caractère contractuel de La Const. F. de 1874, s'il n'y a pas lieu de procéder à la revision de cette constitution, à l'effet de fixer les principes généraux de droit public et les dispositions constitutionnelles qui ne peuvent faire l'objet d'une revision partielle.

Cette motion n'est pas venue en discussion, ayant été retirée par son auteur, le 13 décembre 1894. Rés. Dél. AF. déc. 1894. n° 51

Au surplus, la discussion de l'initiative douanière avait déjà fourni à M. le conseiller national Gobât, l'occasion d'exprimer comme suit son opinion sur la question, dans la séance du CX. du 21 juin 1894:

L'initiative constitutionnelle est-elle dans tous les cas admissible et le parlement a-t-il le devoir de soumettre au vote populaire toute demande d'initiative ?

L'initiative constitutionnelle a des limites, et, ces limites dépassées, elle constitue un attentat contre l'existence, l'intégrité et l'honneur de la patrie. Alors ce n'est plus la revision, c'est la révolution.

L'initiative sur les produits des douanes s'en prend à la caisse fédérale. Comme telle, elle tend à enlever à la Confédération la libre disposition de ses finances, et à la priver de l'argent dont elle a besoin pour faire face à ses dépenses. Puis, quand ce noble but sera atteint, il arrivera une nouvelle initiative demandant la suppression de l'art. 42 lit. f. de la constitution, la suppression des contributions des cantons. Telle est la position que les pétitionnaires entendent créer à la Confédération suisse. La prendre par la famine, la réduire à l'impuissance, compromettre gravement la défense nationale, l'empêcher de remplir les multiples missions que la constitution et les lois constitutionnelles lui imposent, d'endiguer les torrents dévastateurs, de construire les routes alpestres et stratégiques, de soutenir l'agriculture, l'euseignement professionnel et commercial, les arts et les sciences, en un mot l'empêcher, en mettant sa caisse au pillage, d'exécuter la constitution, voilà le but de la campagne . . .

J'examine la question d'admissibilité de l'initiative concernant le produit des douanes à un double point de vue de la constitution de 1874, et à celui des principes généraux de droit public.

La constitution suisse a cela de particulier, qu'elle est celle d'un état fédératif, d'une forme composée de gouvernement. En Allemagne, où il existe une constitution analogue, on a discuté la question de savoir si cette constitution émane d'un contrat ou de la loi. Le professeur Laband, de Strasbourg, une autorité dans le domaine du droit public, se prononce dans ce dernier sens. Ses arguments sont peut-être subtils; il

La Revision de la Constitution fédérale du 29 mai 1874. 149

sépare peut-être trop les différentes conventions qui ont rallié successivement à l'empire la Saxe, le Wurtemberg, la Bavière, le Grand-Duché de Bade, etc., de la sanction définitive donnée à l'union par le parlement. Ses opinions sont d'ailleurs combattues par plusieurs autres savants, qui se prononcent pour le caractère contractuel de la constitution allemande. En Suisse, la question est tranchée par l'article premier de la constitution, ainsi conçu: « Les peuples des vingt-deux cantons souverains de la Suisse, unis par la présente alliance, savoir, Zurich, Berne, Lucerne, . . . forment, dans leur ensemble, la Confédération suisse. » Ainsi notre constitution est bien le document qui sanctionne cette alliance ; elle est donc un traité. Or, s'il est admissible que les clauses accessoires d'une convention peuvent être modifiées par la voie de la revision partielle, je conteste qu'il en soit ainsi des bases fondamentales de l'alliance. Qu'avons-nous fait en 1874? Après une guerre terrible qui nous avait fait palper du doigt la faiblesse de nos institutions fédérales et l'impuissance des cantons, nous avons renouvelé l'alliance de 1848 en augmentant le pouvoir fédéral, ce qui entraînait par contre-coup l'amoindrissement des compétences cantonales. Nous avons notamment doté la Confédération d'une souveraineté plus forte, pour lui donner à l'égard des cantons, comme à l'égard de l'extérieur, une plus grande indépendance. Nous multipliions en même temps ses devoirs envers le pays. L'initiative dont nous occupons modifie tout cela. Elle altère, si même elle ne détruit pas complètement, la souveraineté financière de la Confédération, la plus importante de toutes, en fait. Un article constitutionnel imposant à la Confédération l'obligation de consacrer six millions de ses recettes, peu importe la somme, à des buts qui ne sont pas les siens lui enlèverait une partie des droits que tout Etat doit avoir pour être en réalité un Etat. C'est donc bien une des bases essentielles du pacte de 1848 que l'on entend démolir. Mais ce pacte est un compromis, et à ce compromis il est défendu de toucher, sous peine de félonie J). Il est certes permis de revoir ce pacte dans son ensemble, de le renouveler comme tel d'une manière ou de l'autre, comme les Suisses l'ont fait plus d'une fois, soit pour augmenter le pouvoir du gouvernement central, soit pour le restreindre. Mais je n'admettrai jamais qu'il soit permis, sous prétexte de revision partielle, de rompre le compromis et d'ébranler tout l'édifice.

J'arrive maintenant à des considérations plus générales. Le droit public suisse n'est pas contenu tout entier dans la constitution. Il existe

l) Ce terme de « félonie » est-il admissible en langage parlementaire ? V. à ce sujet le Bull, sténographique de l'AF. 1894, IV p. 76, 77.

IIe Partie. Titre IL Chapitre 3. N09 362, 363.

en dehors et au-dessus de celle-ci des principes généraux, développés par les sciences politiques, reconnus et acceptés par tout le monde. Ainsi la constitution de 1874 ne dit pas un mot de la souveraineté fédérale. Néanmoins il ne viendrait à l'idée de personne de contester que la Suisse soit un Etat souverain. Ces principes généraux, que l'on ne se donne même plus la peine d'inscrire dans les constitutions, tant ils sont considérés par chacun comme essentiels, fondamentaux, primordiaux, ne peuvent faire l'objet d'une revision; ils ne peuvent ne pas exister, tels qu'ils sont, sans que l'Etat soit atteint dans son existence même. Or, comme l'initiative tend à détruire la souveraineté de la Confédération, elle renferme implicitement la négation de la Suisse, Etat souverain. Or, je vous le demande, est-il permis de consulter le peuple sur la question de savoir si la Suisse continuera ou non à exister comme Etat souverain?

Vous me direz sans doute que l'article constitutionnel qui introduit l'initiative et la loi de 1892, qui le développe, ne contiennent aucune réserve, que cinquante mille citoyens peuvent proposer la promulgation, la suppression ou la modification d'un article constitutionnel. Je pourrais vous répondre d'abord, que la souveraineté fédérale n'est pas inscrite dans la constitution et que, par conséquent, le droit d'initiative ne s'applique point aux principes généraux de droit public au sujet desquels la constitution est muette. Mais je vous poserai quelques questions : S'il survenait une proposition d'initiative demandant que la Suisse ait un roi, la soumettriez-vous au peuple? Pourquoi non, si vous admettez que le droit d'initiative est illimité ? Et notez bien que notre constitution ne dit pas un mot de la constitution républicaine. Si l'on demandait que la Suisse cesse d'être neutre et entre dans le concert des Etats belliqueux, soumettriez-vous la question au peuple? Rien ne vous en empêcherait; notre neutralité ne figure pas non plus dans la constitution. Et si l'on demandait que la Suisse fasse partie de la Triple-alliance? Ou si un canton, voyant que les loteries ne vont plus, organisait une initiative pour proposer la vente du canton de Schaffhouse, qui se trouve au-delà de nos frontières naturelles, et la répartition du produit entre les cantons, que feriez-vous? Si tout est sujet à revision, pourquoi ne dirionsnous pas à l'article premier de la constitution, que la Suisse se compose de vingt-un cantons au lieu de vingt-deux? Admettriez-vous une initiative tendant à ce que le district de Morat soit détaché du canton de Fribourg et annexé à celui de Berne? Ce serait une simple revision de l'article 5, aux termes duquel la Confédération garantit aux cantons leurs territoires. Pareilles propositions peuvent surgir ; la démagogie ne connaît pas de frein, et l'initiative est un si bon moyen de faire marcher un journal.

La Revision de la Constitution fédérale du 29 mai 1874. ]51

Non, Messieurs, toutes ces propositions, vous ne les soumettriez pas au peuple. Vous sentez tous qu'elles constitueraient une rupture flagrante du compromis de 1874, et qu'en consultant le peuple vous déchaîneriez la guerre civile. Ainsi, l'initiative constitutionnelle a des limites. Les voici, à mon avis: L'initiative populaire ne peut porter ni sur les bases fondamentales de notre pacte fédéral, ni sur les principes généraux généralement admis du droit public.

La proposition d'initiative dont nous nous occupons est un acte de violence ou de félonie1), un coup d'Etat. S'il existe encore quelque virilité au sein du parlement, si le parlement ne veut pas se réduire à faire l'office de ministre des plaisirs de la démagogie corruptrice du peuple, répondons à un coup d'Etat par un coup d'Etat. Le nôtre est légitime.

J'ai l'honneur de vous proposer de ne pas entrer en matière sur l'initiative concernant le produit des péages, en conséquence, de ne point la soumettre au peuple. Bull, sténographique de l'AF. 1894, IV p. 59.

Le CN. n'a pas été appelé à se prononcer sur la proposition Gobât tendant à ce qu'il ne soit pas entré en matière sur l'initiative douanière. Cette proposition ayant été combattue comme inconstitutionnelle, M. Gobât déclara qu'il l'avait présentée par acquit de conscience, mais qu'il la retirait, se réservant de la reprendre sous une autre forme. Bull, sténog. de l'AF. 1894 IV p. 99, 100.

363. Le rapport du CF. à l'AF., du 6 octobre 1893, au sujet de la demande d'initiative tendant à introduire dans la Const. F. un article garantissant le droit au travail, contient l'observation que voici :

La LF. du 27 janvier 1892 prescrit entre autres (art 5) que les signatures dont l'attestation par l'autorité compétente est antérieure de six mois au dépôt de la demande d'initiative n'entrent pas en ligne de compte.

Or, il n'a pas été possible de déterminer exactement la date du dépôt de chaque feuille séparément. Aussi le bureau fédéral de statistique, chargé de la vérification des signatures, a-t-il admis, comme date devant faire règle ici, celle à laquelle le président du comité d'initiative a annoncé le premier dépôt principal, soit le 29 août 1893. Par conséquent, on a considéré comme non valables toutes les signa-

') Cf. sup., p. 149, note 1.

IIe Partie. Titre IL Chapitre 3. Noe 363—366.

tures dont l'attestation légale est antérieure de six mois à cette dernière date, soit au 28 février 1893. F. f. 1893 IV 377.

364. Du 13 mars au 3 avril 1894, la chancellerie fédérale a reçu près de 70,000 signatures de citoyens suisses ayant droit de vote, signatures appuyant la demande d'initiative populaire concernant la répartition du produit des péages.

Là-dessus, le CF. a pris, le 17 avril 1894, la décision que voici :

1. Le 8 avril 1894 est fixé comme étant la date où la demande d'initiative a été présentée. Le bureau fédéral de statistique est chargé de la vérification des signatures appuyant cette demande, en conformité des art. 3 à 5 de la LF. du 27 janvier 1892, sur le mode de procéder pour les demandes d'initiative populaire.

2. Le délai d'une année pendant lequel les Chambres fédérales doivent exprimer leur opinion sur la demande d'initiative (art. 7, 1er alinéa de la LF. précitée) commencera le jour même où le CF. soumettra à l'AF., avec les actes, le rapport prévu à l'art. 5, dernier alinéa, de cette loi.

C'est le 18 mai 1894 que le CF. a présenté ce rapport.

L'examen des signatures déposées jusqu'au 8 avril a démontré que le minimum constitutionnel était dépassé de beaucoup et que la demande de revision devait être reconnue comme remplissant les conditions exigées. Dès lors, le CF. a jugé à propos de ne pas soumettre à un examen plus approfondi les 4347 signatures reçues encore les 26 avril, 1er et 7 mai 1894. F. f. 1894 II 271, 763.

365*1) Sur les 71,461 signatures déposées à la chancellerie fédérale du 13 mars au 18 avril 1894 et émanant de citoyens appuyant la demande d'initiative douanière, le bureau de statistique en a désigné 9265 comme douteuses au point de vue de leur validité.

Il s'agissait, entre autres, de feuilles de signatures pour lesquelles l'attestation officielle du droit de vote du signataire ne renfermait pas l'indication exacte de la qualité officielle do la personne qui avait donné l'attestation, ou qui n'étaient pas munies du sceau de la commune, ou bien encore qui n'indiquaient pas le nombre total des signatures qu'elles contenaient.

0 Cf. aussi infra chap. 5, nos 409, 410.

La Revision de la Constitution fédérale du 29 mai 1874.

Le CF., en revanche (rapport du 18 mai 1894), a estimé, vu Le texte même de la loi, que toutes ces feuilles devaient être valables. En effet, pour l'attestation officielle du droit de vote d'un signataire, la loi ne réclame ni l'apposition du sceau communal, ni l'indication du nombre total des signatures données sur une feuille, ni enfin l'adjonction expresse de la qualité officielle de la personne qui a signé l'attestation, cette qualité découlant nettement du texte même du formulaire d'attestation imprimé au pied de chaque feuille.

Se fondant sur cette considération, le CF. n'a déclaré nulles que 2592 signatures sur celles qui avaient été indiquées comme douteuses. F. f. 1894 II 763.

366. Voici les modifications apportées par voie de revision constitutionnelle à la Const. F. du 29 mai 1874, depuis son entrée en vigueur:

Arr. féd. du 28 mars 1879, conc. la revision de l'art. 65 de la Const. F., accepté par le peuple et 'par les Etats le 18 mai, entré en vigueur le 20 juin 1879, R. O. n. S. IV 166. — Arr. du CF. du 3 avril 1879, conc. la votation populaire sur cet arr. féd., R. O. n. S. IV 66. — Arr. féd. du 20 juin 1879, conc. le résultat de la votation sur la modification partielle de l'art. 65 de la Const. F., R. O. n. S. IV 168.

Art. 65 (du 29 mai 1874): Art. 65 (du 20 juin 1879):

La peine de mort est abolie. Il ne pourra être prononcé de

Sont réservées toutefois les dis- condamnation à mort pour cause

positions du code pénal militaire, de délit politique.

en temps de guerre. Les peines corporelles sont inter-

Les peines corporelles sont abolies, dites.

Cette revision partielle a été provoquée, d'une part par des pétitions populaires revêtues de plus de 30,000 signatures, d'autre part par une motion Freuler du 2 décembre 1878. Par arrêté fédéral du 18,19 décembre 1878, l'AF. avait invité le CF. à lui présenter un rapport sur les pétitions demandant le rétablissement de la peine de mort, ainsi que sur la motion précitée, laquelle était ainsi conçue:

L'AF. de la Confédération suisse arrête :