III. Loi fédérale et Arrêté fédéral

3ô9. La distinction à faire entre une loi et un arrêté, distinction peu importante sous l'empire de la Const. F. de 1848, a acquis une portée pratique, grâce à l'art. 89 de la Const. F. de 1874. La question d'urgence ne peut pas être posée à l'occasion d'une loi. Tout décret qui porte le titre de « loi » est soumis à la votation facultative du peuple et doit donc, avant d'entrer en vigueur, traverser une sorte de phase d'attente obligatoire. Ce n'est que pour des arrêtés que l'urgence peut être prononcée, auquel cas on peut en ordonner l'exécution immédiate.

Ces considérations font naître la question de savoir si. dans la loi concernant les votations populaires sur les lois et arrêtés fédéraux, il ne conviendrait pas de donner une définition exacte de ce qu'il faut entendre par loi et par arrêté, quand cela ne serait que pour introduire, pour l'avenir, une certaine méthode dans la classification des œuvres législatives de l'AF. et surtout pour éloigner de celle-ci la tentation de soustraire un décret législatif au référendum facultatif et d'ordonner son exécution immédiate, en lui donnant une désignation arbitraire. Le CF. n'a pas cru toutefois devoir donner suite à cette idée, ni inscrire dans la loi une définition théorique de ces termes : loi et arrêté. Ce n'est pas ainsi que l'on peut se garantir contre un mode de procéder arbitraire et contraire à l'esprit de la Constitution, car une définition, quelle que bonne qu'elle soit, est toujours sujette aux interprétations, dès qu'il s'agit de l'appliquer à un cas douteux. C'est dans l'AF. même, dans la nécessité d'un accord entre les deux Conseils, dans l'opinion publique du peuple suisse que se trouvent les véritables garanties contre ce danger.

Il convient donc de laisser à l'AF. le soin de décider elle-même, dans chaque cas spécial, si un décret législatif est une loi ou un arrêté, suivant la nature des dispositions qui y sont contenues. On sait, du reste, qu'il n'est dérogé à la procédure ordinaire qui régit la promulgation des lois que dans le seul cas où l'AF. déclare qu'un arrêté est urgent ou qu'il n'a pas de portée générale.

C'est également à l'AF. qu'il appartient de décider si un arrêté rentre dans la catégorie des arrêtés « qui n'ont pas de portée générale» ou dans celle des arrêtés «urgents». Cette disposition est nécessaire pour qu'il soit bien établi que l'autorité exécutive n'est

Loi fédérale et Arrêté fédéral.

pas compétente pour décider à son gré de soumettre les arrêtés fédéraux à la sanction du peuple ou de les y soustraire.

Ici encore, on pourrait inscrire dans la loi une définition précise de ce que c'est qu'un arrêté « d'une portée générale » et un arrêté « sans portée générale », et rendre ainsi impossible toute tentative d'arbitraire de la part de l'AF. Mais c'est ici le lieu de répéter ce qui a déjà été dit à propos de la distinction théorique à établir entre les lois et arrêtés. Le CF. est d'avis que l'on ne gagnerait rien à toutes ces définitions; il n'en veut pour exemple que ce fait seul que déjà le texte français de la Const. F. ne correspond pas parfaitement au texte allemand. En effet, l'expression « arrêtés d'une portée générale » est évidemment plus élastique que les mots « allgemein verbindliche Beschlüsse ».

Le CF. croit bien faire en se bornant à reproduire simplement le texte même de la Constitution et en laissant ainsi à l'AF. toute liberté de décider, dans chaque cas particulier, si un arrêté est, oui ou non, d'une portée générale d'après son contenu, et si les mesures et les ordonnances qu'il prescrit sont urgentes ou non. CF. dans son mess, du 29 mai 1874, à l'appui du projet de LF. conc. les vota-

tions populaires sur les lois et arr. féd., F. f. 1874 I 926; cf. LF. du

17 juin 1874, art. 1 et 2, R. 0. n. S. I 97.

370. A la suite du recensement fédéral du 1er décembre 1888, le CF. a présenté à l'AF., le 7 juin 1889, un projet de LF. revisée concernant les élections au CN. (arrondissements électoraux). Cette revision de la LF. de 1881 sur les élections au CN. échoua cependant, grâce au fait que les deux Conseils ne parvinrent pas à s'entendre entre eux au sujet de la division du Jura bernois.

Là-dessus (message du 21 mai 1890), le CF. présenta à l'AF. un nouveau projet de LF. sur la matière.

Dans son message, il faisait la déclaration suivante : « Pour le cas où la loi serait rejetée par le peuple ou que les deux Conseils ne parviendraient pas à s'entendre sur la promulgation d'une nouvelle loi, nous nous réservons, afin de veiller à ce que les dispositions de l'art. 72 de la Const. F. soient observées, de vous soumettre à temps le projet d'un arrêté fédéral provisoire, avec clause d'urgence, uniquement en vue des élections au CN. qui doivent avoir lieu en automne 1890 *) ».

x) Pour plus de détails, v. supra I p. 479-482. II 12

178 IIe Partie. Titre II. Chapitre 4. § III. Nos 370-372.

Le rapporteur de la commission du CE. (Wirz), envisageant la « situation forcée » dans laquelle on se trouverait, si la loi proposée n'était pas votée à temps, n'a pas hésité à déclarer qu'un pareil état de choses serait inconstitutionnel, car l'on n'aurait aucune base légale pour la représentation du peuple.

On dit bien — ajoute-t-il dans son rapport du 12/13 décembre 1889 — qu'on sortira d'embarras en reconnaissant, au moyen d'un arrêté fédéral déclaré d'urgence, aux arrondissements électoraux respectifs le nombre de représentants qui leur revient d'après le recensement. A mes yeux, ce serait là un véritable coup d'Etat. L'art. 85, chiffre 1er de la Const. P. place nettement et sans réserve dans le domaine de la législation le « mode d'élection des autorités fédérales ». 11 va sans dire qu'on doit tout spécialement entendre par là ce qui se rapporte aux arrondissements électoraux pour le CN., car l'élection des députés au

CE. est l'affaire des cantons. Or, le texte d'une loi ne peut être modifié que par une loi et, à teneur de l'art. 89 de la Constitution, une loi ne peut jamais être déclarée d'urgence et soustraite à la votation populaire. La répartition tout entière des arrondissements a une portée législative incontestable, vu son caractère organique et fondamental, et l'augmentation du nombre des députés résultant du recensement de la population n'appartient nullement à un arrondissement électoral seul, mais bien au canton dont cet arrondissement fait partie. Ce n'est pas tout. Les cantons intéressés ne constituent pas par eux-mêmes un arrondissement électoral : ils sont plus que cela. Leurs arrondissements électoraux sont circonscrits par la loi, et c'est la loi qui fixe combien chaque arrondissement a de députés à élire. Or, le parlement n'est dans aucun cas législateur à lui seul; le législateur suprême, c'est, pour tous les cas, et sans exception, le peuple suisse. Toute modification apportée à la loi au moyen d'un décret soustrait à la décision populaire constituerait une usurpation absolument contraire à la Constitution et à laquelle — il faut l'espérer — le peuple suisse donnerait la réponse qu'elle mérite, en réclamant une revision démocratique de la Const. F.

F. f. 1890 II 946.

371. Il ne serait pas conforme à la Constitution de donner au

CF. , par voie de simple arrêté fédéral, des instructions au sujet de la manière dont il doit juger tel ou tel cas concret. Des instructions de cette nature ne peuvent être imposées au CF. que par une loi.....; mais cela n'empêche pas les Chambres fédérales d'appliquer, dans un cas particulier dont elles sont nanties par voie de recours, les prin-

Loi fédérale et Arrêté fédéral.

cipes du droit fédérai qui, d'après leur conviction, découlent né< sairement du texte et plus encore de l'esprit de la Const. F. Rapp. de la comm. du CE., du 9 mars 1875 (Russenberger), au sujel de La question de savoir si la Const. F. permet de retenir los papiers de légitimation d'un citoyen, F. f. 1875 II 678. — Cf. encore supra p. 1, 15, 17.

372 *). A la date du 16 mai 1849, l'AF a adopté une LF. sur l'organisation et le mode de procéder du CF. (R. 0. 1 49 2). Cette loi n'a subi, sous l'empire de la Const. F. de 1848, que deux modifications portant, l'une, du 26 janvier 1860, sur l'art. 29, lettre b (R. 0. VI 377), l'autre, du 28 juillet 1873, sur les art. 22, 24, 27, 28 et 29 de la loi (R. 0. XI 259). Par message du 14 mai 1878, le CF. a proposé à l'AF. un nouvel arrêté fédéral modifiant l'organisation et le mode de procéder du CF. (F. f. 1878 II 761, 772). Ce projet impliquait une revision complète de l'organisation des départements fédéraux et, partant, l'abrogation directe des art. 20-29 de la loi précitée, ainsi que de l'arrêté fédéral du 26 janvier 1860 et de la LF. du 28 juillet 1873; le CF. proposait, en outre, de considérer l'arrêté comme n'ayant pas de portée générale et, par conséquent, de ne pas le soumettre aux dispositions de la LF. du 17 juin 1874, concernant les votations populaires sur les lois et arrêtés fédéraux.

L'AF. est allée plus loin que le CF. Par arrêté fédéral du 21 août 1878, concernant l'organisation et le mode de procéder du CF. (R. 0. n. S. III 455), arrêté non soumis au référendum, elle a complètement abrogé les LF. des 16 mai 1849 (R. 0. I 491) et 28 juillet 1873 (R. 0. XI 259), ainsi que l'arrêté fédéral du 26 janvier 1860 (art. 39, al. 1er3).

Dans son message du 14 mai 1878, le CF. avait soulevé lui-même et examiné la question de savoir si l'organisation intérieure du pou-

1) Cf. supra p. 532 et suiv., en part. n° 18é.

2) Cf. Kaufmann, Die Kompetenz zum Erlass der Bestimmungen über Organisation und Geschäftsgang der eidg. Räte nach Schweiz. Bundesstaatsrecht, Soleure 1898.

3) Cela n'est vrai qu'au point de vue de la forme. Quant au fond, l'AF. n'est pas allée au-delà des propositions du CF., car les art. 1—19, 31-38 de l'arr. féd. du 21 août 1878 correspondent textuellement aux art. 1-19, 30-37 de la LF. du 16 mai 1849, à deux exceptions près (art. 12, n° 6, de l'arr. féd. de 1878 = art. 102, n° 6, de la Const. F. de 1874, tandis que l'art. 12. n<> 6, al. 1 et 2, de la LF. de 1849 se rapportait à l'art. 99, n° 6, de la Const. F. de 1848. Quant au n° 14, al. 2, et au n°6, al. 3, de l'art. 12 de la LF. de 1849, ils n'ont pas été reproduits dans l'arr. féd. de 1878).

II(Î Partie. Titre II. Chapitre 4. § III. N08 372, 373.

voir exécutif devait nécessairement faire l'objet d'une loi 1). A cet égard il s'exprimait comme suit :

Par sa nature, cette organisation intéresse exclusivement ou presque exclusivement les membres du CF., car, d'après la Constitution, la répartition des affaires par départements n'a d'autre but que d'en faciliter l'examen et l'expédition et c'est le CF. qui demeure responsable comme corps de toutes les mesures prises. Aussi semblerait-il rationnel et pratique de laisser le pouvoir exécutif s'organiser lui-même de la manière qu'il juge le plus convenable et, partant, de ne pas édicter de loi sur la matière, mais d'abandonner l'affaire à un règlement, que le pouvoir exécutif pourrait modifier suivant les besoins. Si la question se présentait pour la première fois, le CF. n'hésiterait pas à demander à l'AF. de jouir de cette faculté, qui est réservée aux gouvernements de plusieurs cantons. Mais on doit tenir compte du fait que c'est par une loi qu'en 1849 l'AF. a jugé opportun de régler cette organisation. En revanche, si l'on ne veut pas reconnaître au CF. le droit de s'organiser par un règlement, tout au moins devrait-on se borner à faire de la réorganisation proposée l'objet d'un simple arrêté fédéral, qui, n'intéressant pas la généralité du peuple suisse, ne serait pas soumis aux délais de référendum. 2) F. f. 1878 II 766.

L'AF. a adhéré à cette manière de voir, preuve, en particulier, la disposition suivante, qu'elle a adoptée et qui ne se trouvait pas dans le projet du CF. :

Art. 30 : Le CF. est autorisé à modifier exceptionnellement l'organisation qui précède (c'est-à-dire l'organisation fixée par l'arr. féd. du 21 août 1878), pour certaines affaires ou catégories d'affaires. Ces modifications seront portées à la connaissance de l'AF.

*) Cf. l'observation faite par M. Schoch dans la séance du CE., du 22 juin 1894, à l'occasion de la revision de l'arr. féd. sur l'organisation du CF.: « Je dois avouer la surprise que j'ai éprouvée de trouver, au pied de l'arr. du 21 août 1878, qui règle toute l'organisation du CF., la disposition qui soustrait cet arrêté à la votation populaire. Je ne comprends pas comment les gardiens des droits du peuple ont compris la chose, à ce moment. » Bull, sténog. de l'AF.. 1894 IV p. 109. Dans le rapport de la comm. du CE., du 14 nov. 1894, M. Schoch dit encore, sur la même question : « Il s'agirait là, évidemment, d'une affaire d'organisation ayant une portée générale et qui, dès lors, ne pourrait être réglée que sous réserve du référendum. » Et pourtant, l'arr. féd. du 28 juin 1895 a été voté, lui aussi, comme arrêté « n'étant pas d'une portée générale », R. 0. n. S. XV 196.

2) En argumentant ainsi, on fait complètement abstraction de la Const. F. de 1848, art. 74, chiffre 1 = Const. F. 1874, art. 85, chiffre 1.

Loi fédérale et Arrêté fédéral.

Le CF. a fait usage de cette autorisation en 1887. Dans un rapport du 5 avril 1887, concernant la réorganisation du CF. (F. f. 1887 1 586), il a annoncé à l'AF. son intention de modifier son organisation à titre d'essai, ajoutant qu'au cours de la prochaine législature il lui présenterait un rapport sur les expériences qu'il ferait à ce sujet. De son côté, l'AF. a voté, le 19 avril/9 juin 1887, un arrêté ainsi conçu :

L'AF. prend acte au procès-verbal de la communication du CF. du 5 avril 1887, concernant la modification provisoire et à titre d'essai de certaines dispositions de l'arrêté fédéral sur l'organisation et le mode de procéder du CF., du 21 août 1878. L'Assemblée approuve cette communication et attend le rapport et les propositions qui lui seront faits ultérieurement en vue de la revision du dit arrêté fédéral.

Ensuite de cette décision, le CF. a adopté, le 8 juillet 1887, un arrêté concernant l'organisation de ses départements et modifiant les art. 22 — 29 de l'arrêté fédéral du 21 août 1878. Cet arrêté est entré en vigueur le 1er janvier 1888, Cf. R. 0. n. S. X 106, XI 621, F. f. 1891 II 176. Il a été abrogé par l'arr. féd. du 28 juin 1895, qui a modifié comme suit l'art. 30 de l'arr. féd. du 21 août 1878:

Le CF. est autorisé à compléter l'organisation qui précède, en vue de l'institution de nouveaux services, comme aussi à la modifier exceptionnellement, sous réserve d'en informer l'AF. R. 0. n. S. XV. 196. C'est en vertu de cet article que le CF. a pris l'arrêté du 8 déc. 1896. R. 0. n. S. XV 590.

373. A la suite de son message du 25 juin 1878, concernant le chemin de fer du Gothard, le CF. avait soumis à l'AF. un projet d'arrêté fédéral qu'il proposait de soumettre au référendum facultatif. La loi qui est issue des délibérations des Chambres sur cet objet (LF. du 22 août 1878, accordant des subventions aux chemins de fer des Alpes, R. 0. n. S. IV 3) a été munie, comme telle (art. 7), de la clause référendaire. 1)

De grandes divergences d'opinion se sont manifestées au sein des autorités fédérales, au sujet de la question de savoir si, dans le cas où l'on voterait un arrêté fédéral concernant l'affaire du chemin

*) Cf., pour le moment, Première Edition III nos 910, 911.

IIe Partie. Titre IL Chapitre 4. § III. N° 373.

de fer du Gothard, cet arrêté serait soumis ou non au référendum *). Le CF.; qui tranchait cette question dans un sens affirmatif, soutenait en ces termes sa manière de voir :

L'art. 89 de la Const. F. prescrit le référendum : 1° pour toutes les LF. sans exception ; 2° pour les arrêtés fédéraux qui sont « d'une portée générale », avec la restriction que des arrêtés de cette nature peuvent être soustraits à la votation populaire, si l'AF. leur attribue un caractère d'urgence. Le bruit s'est répandu que l'on aurait l'intention de provoquer la déclaration d'urgence, afin de tourner l'écueil de la votation populaire. A cet égard, nous pouvons affirmer qu'au sein du CF. on n'a jamais pensé, même de loin, à pareil expédient. On ne peut disconvenir, il est vrai, qu'ensuite des retards sans fin que cette affaire a subis une solution aussi prompte que possible — que ce soit dans un sens ou dans l'autre — est désirable au plus haut degré. Mais une déclaration d'urgence, dans le dessein et avec l'effet qu'elle affecterait en l'espèce, serait une mesure évidemment injustifiable, qui ne servirait qu'à semer une méfiance légitime parmi le peuple et à lui faire croire que des questions importantes sont intentionnellement traînées en longueur jusqu'au moment où l'on serait autorisé, avec une certaine apparence de raison, à parler d'urgence et à. se débarrasser ainsi de l'entrave incommode créée par la Constitution. Nous sommes donc d'avis qu'il ne faut pas penser à éviter, par ce moyen, une votation populaire. Par contre, nous estimons que la question de savoir si un arrêté fédéral qui a pour objet une subvention en faveur d'une œuvre publique déterminée rentre réellement dans la catégorie des arrêtés ayant une « portée générale », que cette question — disons-nous — est très sujette à discussion. Si l'on se représente le sens véritable de cette expression, il paraît indiqué d'admettre que l'on a entendu dire : les arrêtés fédéraux soumis également aux prescriptions édictées pour les lois sont ceux qui, à l'instar d'une loi, établissent une règle d'une portée générale, applicable à toute une catégorie de cas spéciaux. Cette interprétation étant adoptée, — et elle nous paraît avoir une grande raison d'être — il va sans dire que les arrêtés relatifs à des subventions, qui règlent précisément un cas spécial parfaitement déterminé et seulement ce cas, ne sont pas soumis au référendum. Si nous ne nous prévalons

>) Cf., en outre, le Bull sténog. des délibérations de l'AF. conc. l'affaire du Gothard, juillet et août 1878, Berne 1878, I p. 649, 650, 655 (Klein), 660 (Forrer), 663 (Vautier), 664, 665 (Haller), 668 (Ruchonnet), 669 (Thomai. 070 (Tschudi), 676-685 (Brunner), 685 (Römer), 693 (^Epli), 694-703 (Bützberger), 703 (Steinhauser), 707 (Léo Weber), 709 (Joly), 711 (Heer, conseiller fédéral), 716, 717, 836, II p. 22 (Kopp), 33 (Vigier), 139, 140 (Gengel), 190-198. 249.

Loi fédérale et Arrêté fédéral.

pas de cette manière de voir, c'est essentiellement par égard à La situation actuelle, laquelle nous paraît exiger impérieusement que l'on évite même l'apparence, de vouloir pour une question qui agite les esprits dans une mesure si considérable, chercher à restreindre les droits du peuple à l'aide d'une interprétation artificieuse de la Constitution. En considération de ce point de vue, nous préférons de beaucoup interpréter libéralement la constitution, dans un sens peut-être plus extensif qu'elle ne le comporte réellement, et accepter toutes les conséquences d'une votation populaire, plutôt que de susciter la méfiance par le mode de procéder contraire. F. f. 1878 III 100.

Une minorité de la commission du CN. estimait qu'il n'y avait pas lieu de soumettre l'arrêté fédéral au référendum et justifiait son point de vue comme suit :

Les délibérations qui, lors de la revision constitutionnelle, ont eu lieu au sein des Conseils législatifs, au sujet de l'art. 89 de la Const. F., démontrent qu'à juste titre on n'a pas voulu avoir de référendum financier, parce que l'on s'est dit qu'en matière financière le peuple sacrifierait les intérêts généraux à l'égoïsme et aux intérêts locaux. C'est pour cette raison qu'une proposition tendant à introduire le référendum financier a été repoussée à une forte majorité 1). Au fond, on ne voulait le référendum qu'à l'égard des LF. et si, en définitive, on y a soumis les arrêtés fédéraux d'une portée générale et sans caractère d'urgence, cela a eu lieu essentiellement afin que le législateur ne puisse pas, suivant les cas, être tenté de soustraire au référendum des décisions d'une portée législative, en les revêtant de la forme de simples arrêtés fédéraux.

Lorsque les Conseils ont voté, en application de l'art. 23 de la Const. F., des subventions fédérales pour des œuvres d'utilité publique, les arrêtés fédéraux concernant ces subventions n'ont jamais été considérés comme ayant une portée générale, et n'ont, en conséquence, pas été soumis au référendum. F. f. 1878 III 342.

') Dans le rapport de la minorité de la comm. du CE., du 16 août 1878 (Kopp), nous trouvons, par contre, ce qui suit: On ne pourra pas non plus contester sérieusement qu'un décret allouant une subvention de plusieurs millions soit d'une portée générale. Nous ne sachions pas, en vérité, qu'il puisse y avoir un arr. féd. d'une portée générale, si ce n'est celui qui met des millions à la charge de la Confédération. Il est absolument inexact que la Const. F. n'admette pas le référendum financier; c'est précisément le contraire qui résulte des débats qui ont eu lieu au sein des Chambres féd. au sujet de la revision de la Const. F., dans les années 1871/72 et 1873/74. F. f. 1878 III 612.

IIe Partie. Titre IL Chapitre 4. § III. N°« 373, 371

D'accord avec le CF., la majorité de la commission du CN. (Klein) se prononçait pour l'insertion de la clause de référendum dans l'arrêté proposé. Son rapport, du 15 juillet 1878, contient, à cet égard, le passage que voici :

Autant nous contestons formellement que l'on puisse considérer une subvention au Gothard comme une violation de la Const. F., autant nous devons reconnaître que la législation fédérale sur les chemins de fer établit le principe que la construction et l'exploitation de chemins de fer sur le territoire suisse sont laissées aux cantons ou à l'industrie privée. Mais cela implique aussi l'idée que les chemins de fer suisses ne peuvent aspirer, de la part de la Confédération, à aucune autre faveur que celles que comportent les lois qui les concernent. Or, il est hors de doute que les Chambres fédérales ont, en tout temps, la faculté de modifier la disposition précitée, ou de la changer dans certains cas exceptionnels déterminés, et ce non seulement par des LF., mais aussi par des arrêtés fédéraux. Mais c'est précisément parce que de semblables arrêtés fédéraux modifient les dispositions légales existant jusqu'ici, en ce qui concerne les chemins de fer, qu'ils rentrent dans la catégorie des arrêtés d'une portée générale et sont, comme les lois, soumis au référendum facultatif. F. f. 1878 III 343.

374. Au cours des délibérations relatives à l'arr. féd. du 30 mars 1894, concernant:

a. l'acquisition de la propriété du casino, située entre les deux palais administratifs, et des propriétés situées entre la place de l'Ours, la rue de l'Isle et la rue de la Préfecture, à Berne ;

b. la construction d'un édifice renfermant les salles pour les séances des Chambres fédérales, R. o. n. S. XIV 189,

un député aux Etats a proposé, le 30 mars 1894, de soumettre au référendum cet arrêté concernant la construction d'un édifice pour le Parlement. A l'appui de cette proposition, rejetée par le CE. (26 voix contre 14), on a fait observer qu'il s'agissait d'une question nationale, qu'on allait en quelque sorte ériger un monument national et qu'à ce point de vue il était juste de reconnaître au peuple le droit d'avoir son mot à dire. A cette observation, M. Schenk, conseiller fédéral, a répondu comme suit :

Il ne saurait dépendre du bon plaisir d'un Conseil de décider dans une question, tantôt de prévoir le référendum, tantôt de l'exclure .... Insérer la clause référendaire dans le cas particulier serait un acte d'arbitraire contraire à tout ce qui a été pratiqué jusqu'ici en pareilles

Loi fédérale et Arrêté fédéral.

circonstances et impliquant une véritable injustice. En effet, chaque fois qu'il s'est agi comme ici de dépenses temporaires faites une fois pour toutes, et n'entraînant pas la création de postes nouveaux ou de conséquences analogues, on a traité tous les cantons de la même manière, en admettant que, dans l'esprit de l'article constitutionnel applicable, des dépenses de ce genre ne seraient pas soumises au référendum et devraient être, au contraire, votées définitivement par les Chambres. On n'a pas non plus fait dépendre la décision de l'importance des sommes allouées. C'est ainsi que les grosses dépenses pour corrections de rivières, p. ex. les 7 millions pour le redressement du Rhin (cf. R. 0. n. S. XIII 550) ont été votées sans aucune clause de référendum ; les achats faits en vue des installations postales dans les cantons et pour des prix modestes ou considérables ont tous été décidés sans autre formalité ; les crédits pour des bâtiments des postes, crédits dont quelques-uns étaient très élevés — ainsi tout récemment 1,750,000 francs pour un hôtel des postes pour l'arrondissement de Zurich (cf. R. O. n. S. XIII 998) — ont été alloués sans que personne ne songe même à demander que le référendum soit réservé. Dans ces conditions, la logique et la justice exigent bien qu'en l'espèce, et pour le bâtiment du Parlement, on traite la question sans arbitraire et de la même manière qu'elle a toujours été traitée jusqu'ici.

M. Th. Wirz, député aux Etats, a défendu en ces termes la clause référendaire :

Le référendum est une institution fondamentale de notre droit public. D'une manière générale, il y a, en droit constitutionnel, présomption en faveur des droits populaires, et cette présomption plaide tout particulièrement la cause du référendum en l'espèce. Par la dernière revision totale de notre pacte fédéral, le peuple des cantons a cédé une bonne partie de ses droits au peuple suisse et non au Parlement. La Constitution issue de cette revision a été un compromis entre la centralisation et la liberté démocratique du peuple et, dépositaire... de ces droits populaires, le Parlement doit les respecter avec un soin anxieux. C'est le peuple qui est notre législateur suprême. Toute loi doit lui être soumise. Or, la notion « loi ou arrêté » est extrêmement vacillante dans la doctrine et la pratique. « Est loi tout ce qu'on désigne ainsi » enseigne un dicton ancien, et qui pourtant n'a pas perdu sa valeur. C'est précisément pourquoi on a, par principe, soumis également au référendum les arrêtés fédéraux. On peut en appeler au peuple de tout arrêté fédéral qui n'est pas urgent et qui a une portée générale. A cet égard, le texte constitutionnel français, aussi authentique que

IIe Partie. Titre II. Chapitre 4. § III. N°* 374— 376 a.

l'allemand, est plus positif encore, puisqu'il soumet au référendum tous les arrêtés « d'une portée générale ». Je conteste que le référendum financier soit exclu en principe, par la Const. F. ; je m'élève, d'une manière plus générale, contre la prétention d'établir une différence de principe entre le référendum en matière financière et le référendum en matière législative. Toute loi, tout arrêté fédéral, a nécessairement une base, une portée financière. Exclure par principe le référendum financier, c'est enlever au référendum législatif sa substance même et sa portée pratique S'il en était autrement, on pourrait aisément faire passer

les dépenses les plus grosses, les plus exorbitantes, dans le cadre inoffensif d'un crédit supplémentaire ou d'un poste budgétaire. Ce n'est pas ainsi que j'envisage la question. Moi non plus, je ne pense pas qu'on doive soumettre le budget au peuple, mais ce que je pense, c'est que le budget ne doit contenir aucun poste qui ne repose sur une base légale. Chaque poste du budget doit être basé sur une loi, de même que chaque loi doit être fondée sur la constitution. C'est ainsi, et ainsi seulement, que l'on exclut tout arbitraire parlementaire, et que nous aurons vraiment un Etat démocratique fondé sur le respect des lois (Rechtsstaat).... En opposition diamétrale aux dépenses pour les corrections de cours d'eau et les bâtiments des postes, le palais du Parlement n'a pas de base légale ; le vote qui le décide tient lieu de loi.

C'est pourquoi il faut absolument que la question soit soumise au peuple. Desimpies raisons de politique législative doivent, à elles seules déjà, nous engager à interpréter le référendum facultatif dans un sens extensif, et non pas restrictif ; sinon, nous en arriverons sans aucun doute, par la voie de l'initiative constitutionnelle, à l'introduction du référendum obligatoire, qui arrêterait bien davantage encore les progrès de la législation.... Au point de vue de l'opposition, nous ne pouvons que désirer que le référendum soit exclu dans le cas particulier, car le peuple réclamera et se fera donner certainement le référendum financier. C'est ainsi qu'en 1884 le peuple avait protesté, par un veto quadruple, contre le refus de soumettre au référendum l'arrêté fédéral voté au sujet du chemin de fer national 1).

Bull. Sténog. de l'AF. 1893, II p. 397-415, 1894, III p. 425-452, en part. 425, 433, 451.

375. L'arr. féd. du 19 avril 1898, portant déclaration de garantie par la Conf. pour l'emprunt contracté par la Compagnie du Jura-Simplon en vue de la traversée du Simplon, est entré en vigueur comme « étant d'urgence et n'étant pas de portée générale ». R. 0. n.

1) Cf. supra I, n° 34, en part. p. 84, note 3.

Loi fédérale et Arrêté fédéral.

S. XVI 656. Aux termes d'une déclaration insérée au procès-verbal de la commission du CE., cette décision ne doit pas avoir la valeur et les effets d'un précédent.

376* Aux termes des art. 22 et 32 de la LF. du 15 octobre 1897. conc. l'organisation de l'administration des chemins de fer fédéraux, les membres du conseil d'administration et des conseils d'arrondissement touchent pour leur travail des jetons de présence et des indemnités de déplacement dont le montant est fixé par l'AF., R. 0. n. S. XVI 539, 544. L'AF. s'est acquittée de cette tâche en votant, le 28 juin 1890, l'arr. féd. conc. les jetons de présence et les indemnités de route des membres du conseil d'administration et des conseils d'arrondissement des chemins de fer fédéraux, arrêté soumis au référendum, R. 0. n. S. XVIII 207. Lors des délibérations sur cet objet, an sein du CN., l'on a soutenu par d'excellentes raisons que l'arr. féd. en discussion ne devait pas être soumis au référendum, mais cette opinion est demeurée en minorité.

376 a. Lors des délibérations de l'AF. relatives à une LF. sur les denrées alimentaires, des députés ont proposé de soumettre à l'approbation ou au vote de l'AF. les règlements à édicter par le CF. en exécution de cette loi (cf. la décision du CE., du 27 juin 1899, relative à l'art. 21 du projet du CF., du 28 février 1899). Dans une consultation portant la date du 21 janvier 1902, le Département fédéral de Justice s'est prononcé contre cette idée, dont l'adoption détruirait les rapports respectifs et réciproques des pouvoirs fédéraux, tels qu'ils avaient été admis et reconnus jusqu'ici en droit public fédéral.

Motifs :

D'après la Const. P., l'activité législative de l'AF. ne peut se manifester que sous la forme d'une LF. ou d'un arrêté fédéral, cf. Const. F. art. 85, chiffres 1 et 2 ; LF. et arr. féd. sont tous deux soumis au référendum facultatif.

Le pouvoir exécutif est en mains du CF., cf. Const. F. art. 102, en part, les chiffres 1 à 5. C'est de ce pouvoir exécutif que découle la compétence du CF. pour édicter des règlements d'exécution, bien que la Const. F. ne la statue pas en termes exprès. Différant d'avis, sur ce point, avec Blumer-Morel (v. son ouvrage II, 2, p. 89), nous ne voyons pas la nécessité de chercher dans une délégation du législateur la base constitutionnelle de

IIe Partie. Titre II. Chapitre 4. § III. N08 376 a, 377.

cette compétence du CF. Edicter des règlements d'exécution est, par principe même, une œuvre du pouvoir exécutif et non du pouvoir législatif. D'autre part, la Const. F. suisse a entouré de garanties toutes différentes l'activité du législateur : nous entendons, par là, indépendamment du mode de délibérer de l'AF., le référendum, qui nous paraît être le contrôle exercé sur l'action du pouvoir législatif par l'ensemble des citoyens actifs.

L'acte accompli par l'Etat n'est pas non plus le même pour un règlement que pour une loi. La loi est un acte public, posant des règles de droit et fait en vue d'une certaine durée. Le règlement d'exécution ne fait qu'adapter aux besoins concrets l'exécution de ce que prescrit la loi. Il ne peut donc pas dépasser la teneur et le cadre de la loi.

Dans la pratique, cette distinction théorique subit des modifications par le fait que le législateur peut donner à la loi toute l'ampleur qu'il juge nécessaire, et décider, selon son jugement, dans quelle mesure il réglera dans la loi même la matière à traiter, et dans quelle mesure il laissera au pouvoir exécutif le soin d'assurer, par des dispositions réglementaires, l'exécution en détail des principes posés par la loi. C'est ainsi, p. ex., que des prescriptions figurant jusqu'ici dans un règlement d'exécution peuvent passer dans la loi, lors d'une revision ultérieure de celle-ci. A J'inverse, telle disposition contenue précédemment dans la loi peut être renvoyée au règlement d'exécution. C'est au législateur qu'il appartient de faire le partage nécessaire ; mais, une fois ce point réglé par lui dans la loi, c'est au pouvoir exécutif qu'incombe la tâche d'exécuter la loi, et l'activité du législateur est épuisée dès l'entrée en vigueur de celle-ci. Si la délégation proposée ne signifie pas autre chose que ce départ des compétences dans chaque cas particulier, nous n'y voyons pas d'objection ; mais alors , elle n'implique pas le mandat positif et précis de faire quelque chose à la place de quelqu'un d'autre.

Dans l'exercice de sa compétence à l'effet d'édicter des règlements, le CF. est soumis au contrôle supérieur de l'AF., de même que dans toute son activité administrative ; mais cette haute surveillance ne doit pas être confondue avec un droit de ratification qui porterait sur les différents règlements émanant du CF....

La prescription générale de l'art. 84 de la Const. F. ne modifie non plus, en rien, la situation que nous venons de constater. Cet article se borne à dire que le pouvoir suprême est en mains de l'AF.. et qu'elle est chargée de délibérer sur tous les objets placés dans le ressort de la Confédération et qui ne sont pas attribués à une autre autorité fédérale. C'est là, croyons-nous, une simple règle générale de compétence, qui ne dit rien de la nature du partage des attributions, tel que l'établissent les articles suivants de la Const. F., et qui ne modifie ni ce

Loi fédérale et Arrêté fédéral.

partage, ni, en particulier, le fait, consacré par la Const. P., que l'AF. a le pouvoir législatif, et que le pouvoir exécutif appartient au CF....

Cette distinction fixe nettement la situation respective du CF. et de l'AF. Le pouvoir du premier d'édicter des règlements est toujours d'ordre secondaire, et c'est à l'AF. qu'il appartient de décider ce qui doit être déterminé par voie de règlement. Mais ce mode de procéder laisse à chacune des deux autorités sa sphère d'activité propre.

Le précédent constitué par l'art. 6 de la LF. conc. l'exercice des professions médicales en Suisse, du 19 décembre 1877, et l'arrêté de ratification de l'AF., du 1er juillet 1880, cf. R. 0. n. S. III 363, V 99, est trop isolé pour avoir une valeur décisive. Et puis, l'on éprouverait le plus grand embarras à décider s'il faudrait soumettre, ou non, au référendum les arrêtés fédéraux de ratification.

Ce serait bien, en effet, un arrêté fédéral de toutes pièces que l'arrêté de ratification, comme celui du 1er juillet 1880, par lequel l'AF. a même apporté des modifications de fond au règlement élaboré par le CF.

Le TF. a la compétence de juger si des arrêtés du CF. sont conformes à la Const. F. et aux lois fédérales (argument tiré de l'art. 113 de la Const. F.). Or, les arrêtés du CF. échapperaient à cet examen et deviendraient inattaquables, le jour où ils auraient été ratifiés par l'AF., car cette ratification en ferait virtuellement des arrêtés fédédaux 1).

Cf. Consultation du Dép. féd. de Justice du 21 janvier 1902, n° 64.

377. Eu égard aux négociations relatives aux traités de commerce, l'Union suisse du commerce et de l'industrie a proposé, en 1902, de rédiger comme suit les deux premiers articles du nouveau projet d'une LF. sur le tarif des douanes :

') Remarquons que le règlement d'administration pour l'armée suisse, du 27 mars 1885, de même que celui du 8 décembre 1881, qui avait remplacé l'ancien règlement du 14 août 1845, a été soumis à l'approbation de l'AF. et n'est entré en vigueur qu'en vertu de cette ratification, qui n'a pas été envisagée comme un acte législatif soumis au référendum, R. O. n. S. VI 1, 3, VIII 189, 191. F. f. 1881 IV 699, 730; 1885 I 520, cf. aussi Ait. TF. 1886 XII, n° 100, 1892, XVIII, n° 73. Aucune disposition du droit fédéral ne s'oppose à ce que, dans certains cas déterminés, la loi soumette à l'approbation de l'AF. les arrêtés d'exécution émanant du CF.; car on a peine à se ranger aux arguments par lesquels le Dép. féd. de Justice a tenté, dans la consultation précitée, d'ériger en faveur du CF. un pouvoir propre lui donnant la compétence d'édicter des règlements d'exécution. Un pouvoir de ce genre n'est mentionné nulle part dans la Const. F. et l'on ne peut pas non plus prétendre qu'il aille de soi.

IIe Partie. Titre II. Chapitre 4. § III. X° 377.

Art. 1er. Tous les objets qui sont importés en Suisse ou qui en sont exportés sont passibles de droits à teneur du tarif général ci-dessous, pour autant qu'il n'y est pas dérogé par des traités de commerce ou autres arrangements conclus avec l'étranger en matière de tarifs, ou par l'effet d'autres dispositions contenues dans la présente loi.

Art. 2. Après ratification des traités de commerce à tarifs ou d'autres conventions douanières avec l'étranger, modifiant le tarif général des douanes suisses, l'AF. arrêtera le tarif d'usage, sur la proposition du CF. Dans ce tarif, les droits des rubriques du tarif général restées en dehors des conventions avec l'étranger devront être réduits de manière à favoriser l'économie nationale.

Le CF. peut faire des propositions pour l'établissement du tarif d'usage, même dans le cas où il ne serait pas conclu avec l'étranger de traités à tarifs ou d'autres conventions douanières.

Dans l'un et l'autre cas, le CF. choisira le moment de présenter ses propositions. Toutefois, avant de prendre une décision à cet égard, il conférera verbalement avec des représentants des producteurs et des consommateurs qu'il désignera lui-même, et qu'il consultera aussi sur le fond de ses propositions.

Voici comment se traduirait, en fait, cette proposition :